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"La situación en que nos encontrábamos antes del acuerdo entre la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista" [1]
Por: Raúl Alfonsín
[1994]
En los últimos meses, la cuestión de la reforma constitucional se instaló en el centro del debate político. El gobierno nacional en su afán por lograr el objetivo de la reelección presidencial, ensayó diversas tácticas tendientes a obtener dicha reforma.
El oficialismo hizo girar la discusión alrededor de la conveniencia de reformar nuestra Constitución sin analizar ni debatir el sentido y contenido de la pretendida reforma. Ello indicaba que el Gobierno no sólo no había tomado la Constitución en serio al momento de cumplirla, sino que tampoco la tomaba en serio al momento de reformarla.
Es obvio que no cualquier reforma constitucional es conveniente y oportuna. Sólo es conveniente y oportuna aquella reforma que tiende a corregir los defectos de la Constitución vigente, modernizando la parte operativa y actualizando la parte doctrinaria.
El hecho de que el oficialismo haya aceptado las sugerencias del senador por San Juan, Leopoldo Bravo, muestra con claridad que el único objetivo de la reforma era la reelección.
De ninguna otra manera se puede explicar que el oficialismo haya aceptado mantener la elección indirecta del Presidente de la Nación y de los senadores, cuando en su anteproyecto de reforma señaló que la elección directa del presidente y los senadores eran fundamentales para la modernización institucional.
Una vez aprobado por el Senado de la Nación el proyecto de ley que declaraba la necesidad de la reforma constitucional, el gobierno inició una fuerte ofensiva sobre el radicalismo y los otros partidos opositores con el fin de lograr imponer el proyecto de reforma.
Uno de los argumentos más utilizados por el Gobierno fue que en la Argentina existe un gran consenso a favor de la reforma. Así lo indicaban distintas encuestas.
La cuestión sobre el consenso que exige una reforma constitucional merece una reflexión. Los resultados que mostraban las encuestas no aseguraban la existencia de un consenso genuino ni real. El resultado de las mencionadas encuestas incurría en lo que se denomina una abstracción indebida. Esto es así porque dichos resultados no reflejan los diferentes motivos, y los diferentes alcances que las personas tienen en cuenta al afirmar que están de acuerdo con la reforma constitucional.
En verdad, todo depende de como se formula la pregunta. Si a la gente se le pregunta si está a favor o en contra de la reforma, es cierto que la mayoría va a responder que está a favor. Pero está a favor por muy diversas razones. Algunos porque creen que la reforma de la Constitución va a cambiar sus condiciones de vida, otros porque están a favor de la reelección del presidente, otros porque creen que la Constitución es muy vieja, y otros porque consideran que un proceso de modernización institucional exige corregir los defectos de nuestro sistema constitucional.
El único consenso real y genuino que puede legitimar la declaración de la necesidad de una reforma constitucional es el que se da de forma ampliamente mayoritaria entre los distintos sectores políticos y sociales sobre la base de claras coincidencias en tomo al sentido y alcance que se le quiere dar a la reforma constitucional. Así lo exige el artículo 30 de la Constitución Nacional al establecer que la necesidad de la reforma debe ser declarada por los dos tercios de los miembros de cada Cámara.
Ante la ausencia de un consenso real y genuino a favor de la reforma constitucional, el Gobierno de una manera temeraria y contrariando el espíritu de los constituyentes, intentó imponer dicha reforma a través de un plebiscito y de una interpretación absurda de las mayorías legislativa exigidas por el artículo 30 de la Constitución.
El plebiscito o la consulta popular no deben ser utilizados para forzar ni justificar una reforma constitucional. En materia constitucional, el principio del dominio absoluto de una circunstancial mayoría no puede ser aceptado. Una reforma constitucional exige acentuar el consenso, incluyendo más que excluyendo a la oposición, e intentando optimizar la amplitud de la mayoría en vez de darse por satisfecho con una estricta mayoría. En lugar de un juego suma cero, en el que uno gana todo y el otro pierde todo, deben buscarse mecanismos de cooperación en la que todos los sectores involucrados puedan construir un amplio consenso.
Por otro lado, un plebiscito en el que sólo se consulta a la ciudadanía sobre la necesidad y oportunidad de una reforma constitucional carece de sentido. Ello porque, como acabamos de explicar, los ciudadanos pueden estar de acuerdo con la reforma constitucional pero en desacuerdo con el contenido de la misma. O pueden votar en forma negativa por la incertidumbre que genera la puesta en marcha del mecanismo de reforma constitucional sin el previo acuerdo de las principales fuerzas políticas.
Es por eso que sólo se utiliza el plebiscito en materia de reforma constitucional con el fin de consultar al pueblo la entrada en vigencia de una reforma ya acordada, como sucede en los Estados Unidos de Norteamérica o en la Provincia de Buenos Aires, y no para poner en marcha el mecanismo de reforma sin especificar el sentido de la misma.
La segunda presión intentada por el oficialismo fue dictar una ley interpretativa del artículo 30 de la Constitución que estableciera que para declarar la necesidad de la reforma se requieren solo los dos tercios de los miembros presentes de cada cuerpo, lo que permitiría que una minoría declare la necesidad de la reforma constitucional.
La amplia legitimidad democrática que debe respaldar a una reforma constitucional determina que el único sentido que puede dársele a la exigencia del artículo 30 de la Constitución es que se requiere los dos tercios de la totalidad de los miembros de cada cámara. Se debe tener presente también que la Constitución ha sido pensada para proteger los derechos fundamentales de las minorías en contra aún de decisiones mayoritarias.
Por eso nuestra Constitución exige un muy amplio consenso para su reforma, de forma tal de impedir que mayorías relativas y coyunturales puedan desvirtuar los derechos y garantías constitucionales, La Constitución no puede ser el resultado de la imposición de una mayoría circunstancial sino el fruto de las coincidencias entre mayorías y minorías y del consenso entre las principales fuerzas políticas y sectores sociales. Esta fue la razón por la cual el radicalismo se opuso frontalmente al intento del Gobierno de forzar una reforma constitucional sin el consenso debido.
Los argumentos utilizados por el oficialismo para justificar que la reforma de la Constitución podía ser declarada por los dos tercios de los miembros presentes de cada una de las cámaras del Congreso eran espurios.
En primer lugar, los antecedentes históricos no legitimaban dicha aberración. Las reformas de 1860, 1866, y 1898 no alteraron la estructura orgánica de la Constitución Nacional y contaron con un amplio consenso [2]
La reforma de 1860 no se hizo de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Constitución sino que formó parte del proceso constituyente de 1853, al integrar a la Provincia de Buenos Aires a la República Argentina.
El contenido de las reformas de 1866, y el consenso que existía en cuanto al sentido de las modificaciones, señala que la mencionada reforma contó con la aceptación de todos los sectores.
La necesidad de la reforma de 1898 se declaró por los dos tercios del total de los miembros de cada Cámara.
La insistencia del partido Justicialista en que la necesidad de la reforma se declare con los dos tercios de los miembros presentes, sólo se podía explicar porque estaba preparando una trampa. En cualquier sesión en la que estuvieran presentes igual proporción de diputados oficialistas y opositores nunca lograrían los dos tercios de los presentes, Únicamente si se aprovechaba maliciosamente la ausencia casual de diputados opositores en una sesión, era posible que el oficialismo declarara la necesidad de la reforma con los dos tercios de los miembros presentes.
Las razones del acuerdo con el Justicialismo para la reforma
El afán por la reelección presidencial había puesto a la Argentina frente a una situación de gravedad institucional de nefastas consecuencias
La pretensión del oficialismo de imponer una reforma constitucional contra viento y marca abría las puertas al surgimiento de conflictos superados a partir de 1983.
La historia argentina en casi todo lo que va del siglo XX es la de un país cuyas relaciones sociales no han estado sujetas a un pacto de convivencia. Las múltiples luchas que precedieron al acceso al gobierno del radicalismo, la violenta restauración conservadora del 30', la irrupción del peronismo como fórmula frontalmente opuesta a las expresiones políticas preexistentes, y la posterior revancha antiperonista, constituyeron sucesivas manifestaciones de una misma indisponibilidad para convivir en un marco globalmente compartido de normas, valores e instituciones. Sobre este trasfondo histórico sólo hubo lugar -salvo breves excepciones- para una ficción de democracia o bien, como ocurrió las más de las veces, para la instauración abierta del autoritarismo.
Desde 1983, la Argentina transita decididamente los caminos de la democracia. Ha costado acceder a ella, como lo demuestran los padecimientos y obstáculos que hemos debido atravesar para alcanzarla y afianzarla. Se necesitó perder una guerra, y sufrir la más atroz de las dictaduras, para que los sectores desencontrados consintieran convivir bajo las mismas reglas de nuestra vieja Constitución.
El Gobierno Nacional ponía en peligro la legitimidad común que brinda la Constitución Nacional al pretender imponer su reforma, en contra de la opinión de vastos sectores opositores, con el objetivo mezquino de asegurar la reelección del Presidente. Ello implicaba amenazar la unidad nacional de los argentinos que sólo es posible si se comparten las reglas básicas que legitiman el funcionamiento de la democracia.
La posibilidad de que el Gobierno pudiera imponer su proyecto de reforma no debía descartarse livianamente. El radicalismo no estaba unido para enfrentar la embestida oficialista por la reforma. Había sectores de nuestro partido que estaban de acuerdo con el Gobierno en declarar la necesidad de la reforma, e incluso apoyaban el plebiscito. No había una posición uniforme acerca de como actuar frente al plebiscito. Algunos estaban a favor de la abstención, otros a favor del voto negativo, otros a favor del voto negativo y la abstención, y otros consideraban que frente al plebiscito la Unión Cívica Radical no debía adoptar posición alguna y dejar a sus afiliados en libertad de acción.
La división y desconcierto del partido Radical se vio reflejada en la resolución del Comité Nacional que dejó en libertad a los distritos para que adoptaran las estrategias que consideraran más adecuadas para enfrentar el plebiscito impulsado por el Gobierno.
Finalmente, si el oficialismo lograba aprobar la necesidad de la reforma con los dos tercios de los presentes, no existía ninguna garantía para remediar dicha aberración institucional. El radicalismo no hubiese podido presentarse a las elecciones de convencionales sin convalidar un procedimiento viciado. La nueva Constitución representaría a un sector de nuestra sociedad y las viejas antinomias superadas en 1983 hubieran renacido en la Argentina.
A la crisis de legitimidad que se hubiese generado se le hubiera sumado otro grave peligro: la degradación de la democracia. ¿Por que la degradación? Porque se hubiese institucionalizado a nivel constitucional el modelo de democracia delegativa que de hecho viene imponiendo el oficialismo desde que asumió el Gobierno [3].
Dicho modelo se caracteriza por una enorme concentración de poder político en el Ejecutivo; concentración de poder político que es correlato de la concentración de poder económico y social, con el que se potencian mutuamente. Dicha concentración de poder distorsiona la representatividad política y el sistema de separación de poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado.
Esta situación se ha dado por el avance del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes del Estado a través de la sumisión de la Corte Suprema de Justicia, el dictado de decretos en materia legislativa, la intervención de provincias sin autorización del Congreso, los fraudes electorales, la compra de electores, el desmantelamiento de los organismos de contralor y de las fiscalías federales, y hasta la utilización de falsos diputados.
Por otra parte, esa concentración de poder institucional en el Ejecutivo, tiene una grave consecuencia que también contribuye a la deslegitimación de la democracia: la corrupción. Se debe destacar la relación entre la corrupción y la combinación de concentración de poder institucional y económico. Porque lo que realmente nos debe preocupar no es tanto que existan funcionarios corruptos, sino la impotencia de la democracia para luchar contra la corrupción. Detrás de esa impotencia está la concentración de poder institucional en el Ejecutivo en desmedro de los otros poderes, y las nefastas relaciones de ese poder con el poder económico más concentrado.
Ante una reforma viciada de la Constitución Nacional, el riesgo que corría la democracia era tremendo. El país volvía claramente a la época de las negativas irreductibles y los enfrentamientos definitivos. Una regresión inaguantable hasta para la imaginación nos llevaba otra vez a los climas políticos propicios para los golpes de Estado o hacia un disimulado sistema de partido único.
Ante esta situación de grave peligro institucional el radicalismo enfrentaba un difícil dilema. O se atrincheraba en el no a la reforma, intentando sobrellevar las presiones y manipulaciones del Gobierno y las divergencias internas, o intentaba llegar un acuerdo con el oficialismo que recogiera las ideas sobre la reforma constitucional por las que venimos luchando desde hace varios años.
Ambas opciones presentaban claros peligros, no sólo para el radicalismo como partido, sino también para la República. Sin embargo, las opciones planteadas guardaban un cierto orden. No se podía caer en el enfrentamiento hasta agotar todas las instancias de negociación.
Aún suponiendo que no hubiera habido trampa en el procedimiento aún suponiendo que el bloque de la Cámara de Diputados hubiera logrado permanecer incólume ante la presión de un plebiscito cuyos resultados eran previsibles frente al desconcierto que se abatió sobre el radicalismo, el peligro no se aventaba. Quizás hubiera sido mayor.
En este convencimiento se intentó un último esfuerzo para llegar a un acuerdo. Las palabras que pronunció Ricardo Balbín pocos días antes del golpe del 24 de marzo de 1976 sintetizan con elocuencia el ánimo que inspiró el acercamiento. Decía Balbín, "No se realizará el país sino sobre la base de la unión de los argentinos. Señoras y señores, pido disculpas. Vienen de lo hondo de mi pensamiento estas palabras que pueden no tener sentido, pero tienen profundidad y sinceridad. No soy muy amante de los poetas, pero he seguido un poeta de mi tierra: todos los incurables tienen cura cinco minutos antes de la muerte. Argentinos de todos los rincones… para que llegar a los últimos cinco minutos? Por qué no estamos conjugando la ilusión de aquel poeta? … todos los incurables tienen cura cinco minutos antes de la muerte. Desearía que los argentinos, hoy, no empezáramos a hacer la cuenta de los últimos cinco minutos."
En las vísperas del golpe militar de 1976, los argentinos dejamos pasar esos cinco minutos, la democracia se derrumbó y sufrimos la más atroz de las dictaduras. En este momento histórico, antes del acuerdo firmado entre los partidos mayoritarios, el peligro no era la dictadura sino la degradación de la democracia. Gracias al acuerdo logramos imponer muchos puntos de la reforma constitucional por la que el radicalismo venía luchando hace varios años, y logramos las garantías políticas y jurídicas mínimas que aseguren que los acuerdos van a ser cumplidos en la Convención Constituyente.
Como explicaremos más adelante, los puntos acordados con el Justicialismo tienden a construir la base de una nueva y más amplia democracia, al crearse nuevas instituciones que aseguren un mejor equilibrio entre los poderes y desconcentren las facultades presidenciales. A modo de ejemplo podemos afirmar que la creación de la figura del Jefe del Gabinete de Ministros con responsabilidad parlamentaria desconcentra el poder presidencial, destraba bloqueos entre los poderes, y genera válvulas de escape a situaciones de crisis; que la elección directa del Presidente, los senadores y el intendente de la Ciudad de Buenos Aires amplía la legitimidad democrática; que asegurar en la Constitución el régimen de coparticipación federal y la autonomía municipal contribuyen a descentralizar el poder y a fortalecer el federalismo; que la modificación del sistema de selección y nombramiento de jueces, la constitucionalización del Ministerio Público y de los organismos de control de la administración pública tienden a mejorar los mecanismos de control del poder y que la participación ciudadana se incrementará a través de los mecanismos de democracia semidirecta.
Ante la grave encrucijada en que se encontraba la Unión Cívica Radical, estoy convencido de que el radicalismo actuó con responsabilidad histórica y con sentido de las proporciones. Como explicaba Max Weber, la ética del político no debe ocuparse de problemas estériles sobre culpas pasadas, sino que debe ocuparse del futuro y de las responsabilidades hacia el futuro. La ética de las convicciones que nos lleva a los radicales a repudiar la corrupción y la concentración de poder que practica el oficialismo debe ser complementada con una ética de la responsabilidad que nos obliga a tomar en cuenta las consecuencias de nuestros propios actos.
Si logramos consensuar una constitución que ponga fin a la democracia delegativa, restablezca el equilibrio de poderes, amplíe la legitimidad del sistema político, mejore su gobernabilidad, fortalezca el federalismo, desconcentre los poderes presidenciales, asegure un Poder Judicial independiente y mecanismos de control del poder efectivos, atenuando los efectos de la reelección presidencial, las consecuencias de nuestra acción justifican con creces el camino emprendido.
Los radicales debemos superar el resentimiento, las ansias de venganza y el aislamiento de la autojustificación a la que aludía Max Weber. Encerrarnos en nuestras convicciones sin evaluar las consecuencias de nuestras conductas nos lleva sólo a denigrar y acusar a nuestros adversarios. Pero para concretar en la realidad los principios que iluminan nuestra convicciones debemos actuar con responsabilidad.
[1] Fuente: ALFONSÍN, Raúl, “La Reforma Constitucional de 1994, pág. 13 y ss, Editorial Tiempo de Ideas - 1994.
[2] La de 1860 se limitó a derogar un articulo que le atribuía al Senado la iniciativa de toda reforma constitucional, a introducir cuatro nuevos artículos (32 a 35) en la parte doctrinaria, y establecer las condiciones del ingreso de la Provincia de Buenos Aires a la Confederación Argentina. La de 1866 se limitó a derogar la limitación en el tiempo de la vigencia de los arts. 4 y 67 inc. 1 que se habían establecido en la reforma de 1860, determinando que los impuestos de importación y exportación iban a ser nacionales hasta el año 1866. La reforma de 1898 se limitó a poner término a la transitoriedad del régimen de elección de diputados y de la composición del Gabinete ministerial.
[3] Guillermo O'Donnell define a las democracias delegativas como aquellas que tienen una concepción y práctica del Poder Ejecutivo según la cual por medio del sufragio se le delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el país.
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