Texto del Recurso de Inconstitucionalidad contra el Estatuto de Cataluña de 2006, promovido por el Bloque Parlamentario del Partido Popular [3° y última parte]

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RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE CATALUÑA PROMOVIDO POR EL BLOQUE PARLAMENTARIO DEL PARTIDO POPULAR

[31 de Julio de 2006]

[3° y última parte]

• Artículo 157 (publicidad)

La obsesión del Estatuto -de éste, del anterior y de todos- por inventarse materias no mencionadas expresamente en ninguno de los apartados del art. 149.1 CE para atribuirse de inmediato competencias exclusivas conduce casi siempre a soluciones falsas que algunas veces no llegan a ser irremisiblemente inconstitucionales porque se las rodea de cautelas, matizaciones y complementos que permiten desactivar sus efectos y dejarlas reducidas dentro de límites admisibles. Pero el Estatuto recurrido une a esa obsesión ansiosa la manía por proclamar sobre las materias así artificialmente inventadas competencias exclusivas que, además de ser excluyentes por mor de su inconstitucional art. 110, aparecen descamadas de cualquier límite o con sólo alguno absolutamente insuficiente para acantonar la competencia autonómica dentro de contornos constitucionalmente tolerables. Entonces, su inconstitucionalidad es insalvable. Buen ejemplo de ello ofrece este art. 157 sobre la publicidad.

Ya el Estatuto catalán de 1979 proclamaba la competencia exclusiva sobre publicidad pero al menos se acompañaba de una fórmula, reiterada con pequeñas variantes en muchos otros Estatutos, que, aunque imprecisa, respetaba las competencias estatales y facilitaba una interpretación conforme a la Constitución: "La Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva sobre... publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos" (art. 9.30).

Ahora, este art. 157 sólo respeta la competencia estatal sobre publicidad que resulte de su competencia sobre legislación mercantil. Sólo eso. Todo lo demás es de la Generalidad. La misma referencia a una sola excepción evidencia la negación de cualquier otra. Sobre todo, por su diferencia con el anterior Estatuto, pone de manifiesto la negación de competencia al Estado para dictar normas sobre publicidad "para sectores o medios específicos". Para más inri, el artículo, que parte ya del error de no referirse concretamente a la publicidad comercial (podría incluso pensarse que comprende la publicidad electoral o la institucional del propio Estado), utiliza una técnica de atribución de competencia inhabitual en él: habla de "competencia exclusiva sobre la regulación". Siempre que dice "competencia exclusiva" incluye toda la regulación, además de la ejecución; pero aquí ha querido recalcar que es justamente toda la regulación la que asume; y que queda por completo excluida la legislación estatal, salvo la legislación mercantil.

Naturalmente que, en efecto, la legislación mercantil sobre publicidad es competencia del Estado. Pero eso es sólo una parte dentro de una competencia estatal mucho más extensa que, además, ha venido ejerciendo y no puede dejar de ejercer porque surge de otros muchos títulos de competencias del art. 149.1 CE. Veámoslo hasta demostrar la imposibilidad constitucional de la competencia exclusiva de la Generalidad con el único límite de la legislación mercantil.

Ni siquiera toda la Ley General de Publicidad (Ley 34/1988, varias veces reformada) es por completo legislación mercantil ni se fundamenta sólo en esa competencia estatal. Por lo pronto, gran parte de su regulación, y muy importante en el conjunto, es legislación procesal (todo su Título IV). Y lo mismo ocurre con otras partes de la Ley, incluso reconociendo que es difícil determinar qué sea legislación mercantil. Por ejemplo, su extenso y complejo art. 8 no es legislación mercantil, sea cual sea el criterio que se adopte para delimitar ésta: allí se habla de la publicidad sobre productos sanitarios y sobre productos, bienes y servicios susceptibles de generar riesgos para la salud, seguridad y patrimonio de las personas, sobre la publicidad de juegos de suerte, envite o azar, de la de estupefacientes, psicotrópicos y medicamentos, de la de tabaco y bebidas alcohólicas, etc. Por otra parte, su art. 3.1.a), tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 1/2004, sobre Violencia de Género, declara ilícita "la publicidad que atente contra la dignidad de la persona o vulnere los valores y derechos reconocidos en la Constitución, especialmente a los que se refieren sus arts. 18 y 20, apartado 4,. Se entenderán incluidos en la previsión anterior los anuncios que presenten a las mujeres de forma vejatoria, bien utilizando particular y directamente su cuerpo o partes del mismo como mero objeto desvinculado del producto que se pretende promocionar, bien su imagen asociada a comportamientos estereotipados que vulneren los fundamentos de nuestro ordenamiento coadyuvando a generar la violencia ... ". ¿Es que esto es legislación mercantil? ¿Es que esto ya no lo puede establecer el Estado o, si lo hace, no rige en Cataluña?

Pero hay mucho más que eso y no nos referirnos ya ni a la legislación procesal, ni a la que garantiza los derechos de la persona ni, lo que es obvio, a la legislación penal (arts. 282 y 362 del Código Penal). Tampoco a las numerosas regulaciones sobre publicidad que corresponde a realizar al Estado sin afectar al mensaje publicitario sino a su pura materialidad, para lo que tiene diversos títulos. Ejemplos de ello hay en las Leyes estatales de Carreteras (arts. 24, 31 y 33), de Costas [arts. 25, 38, 90, 91.2.g) y 97.1.a)], de Puertos [arts. 55.2 y 114.2.b)], de Patrimonio Histórico (arts. 19.3 y 22.2), etc., o en la que regula la publicidad aérea por razones de seguridad, aunque también todo ello desmiento esta supuesta competencia exclusiva, por más que pudiera, quizá, decirse que ello no es legislación en materia de publicidad sino en otras materias.

Piénsese ahora en la Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento español la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (modificada por Ley 22/1999, de 7 de junio). Gran parte de su regulación se dedica a la publicidad. Ya en su art. 1.30 se dice que su objeto es "regular la publicidad televisiva en todas sus formas" y, efectivamente, ello ocupa a numerosos artículos: todo el Capítulo III (arts. 8 a 15) y otros como el dedicado a proteger a los menores frente a la publicidad y la televenta o los que respaldan ese régimen con sanciones administrativas. Esta Leyes una de las más relevantes sobre publicidad y no parece que pueda ser calificada como legislación mercantil pues ni sus consecuencias se refieren a las relaciones entre particulares ni se trata de proteger la competencia ni nada similar. Por ello la misma Ley, en su disposición final primera dice que "esta Ley se dicta al amparo de lo establecido por el art. 149.1.13, 213 y 273 de la Constitución, teniendo, por tanto, el carácter de norma básica". Y la Ley 22/1999, que la modificó, se dictó "al amparo de lo establecido por el art. 149.1.27° de la Constitución, teniendo por tanto el carácter de norma básica". No es, pues, legislación mercantil y es, sin embargo, legislación estatal sobre publicidad. El art. 157 del Estatuto niega ya esta competencia al Estado. Pero naturalmente la conclusión a la que hay que llegar no es que por obra de este artículo el Estado haya perdido la competencia para regular la publicidad televisiva de conformidad con el art. 149.1.13,213 Y 273 CE sino que el art. 157 del Estatuto vulnera el art. 149.1.13, 21° y 27° CE. Algo muy parecido puede decirse de la publicidad por intemet que se regula en la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico (sobre todo arts. 3.1. b, 18 y Título II dedicado a "Comunicaciones comerciales por vía electrónica") y para lo que el Estado cuenta con el fundamento que le da el art. 149.1.21° CE.

Pasemos ahora de esa legislación estatal de la publicidad para medios específicos a la legislación estatal de publicidad para productos específicos. Suficiente serán algunos ejemplos. En primer lugar los medicamentos. La Ley del Medicamento se ocupa de la publicidad sobre todo en sus arts. 7.2.c), 31.5 y 6, 120 y 121, Y el Estado aprobó también el RD 1416/1994, de 25 de junio, sobre publicidad de los medicamentos de uso humano, cuya disposición adicional primera dice: "El presente Real Decreto se adopta en desarrollo de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, y tiene carácter de legislación de productos farmacéuticos a los efectos previstos en el art. 149.1.16° de la Constitución". Recordemos en segundo lugar la publicidad de las armas, regulada por el Estado en el RD 137/1993, de 29 de enero, sobre todo en sus arts. 5 y 45, Y que se basa en la competencia del Estado del art. 149.1.26° CE. Tercero, la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversiones Colectivas, cuyo art. 18.4 somete las actividades publicitarias allí contempladas a la regulación que apruebe el Ministro de Economía y, con su habilitación expresa, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, esto es, siempre regulación estatal, y no se diga que esto es legislación mercantil pues ni es ése el título invocado ni hay tal porque se trata de una regulación que protege intereses públicos como medios jurídico-administrativos. La misma situación se produce respecto a la publicidad de entidades de crédito, por establecer el art. 48.2.d) de la Ley 26/1988, de Disciplina e Intervención de tales entidades, que el Ministerio de Economía podrá "dictar las normas necesarias para que la publicidad, por cualquier medio, de las operaciones activas y pasivas de las entidades de crédito incluya todos los elementos necesarios para apreciar sus verdaderas condiciones, regulando las modalidades de control administrativo... ". Y la situación es también similar en materia de seguros como prueba la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004) y, sobre todo, el Reglamento (RD 2486/1998) cuyo art. 111 regula detenidamente la publicidad y prevé, incluso, una importante actividad de ejecución estatal en manos de la Dirección General de Seguros sin que esto, desde luego, pueda considerarse legislación mercantil.

Hay, además, otros títulos de competencia estatal que legitiman una extensa legislación publicitaria. A este respecto merece ser recordado especialmente el de las bases sobre la sanidad del art. 149.1.16° CE. Es el que sobre todo justifica la regulación publicitaria de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas frente al tabaquismo, aunque su disposición adicional primera también apela a las materias la y 27° del art. 149.1 CE. Tan extensa es aquí la regulación publicitaria estatal que la Ley se llama, entre otras cosas, "reguladora de... la publicidad de los productos del tabaco". Igualmente, el RD 1334/1999, de 31 de julio, regula la publicidad de los productos alimenticios y se dicta "al amparo de lo establecido en el art. 149.1.13° y 16° de la Constitución". Lo mismo ocurre con la publicidad de los cosméticos (RD 1599/1997, art. 16), de los juguetes (RD 2330/1985, art. 5), de los preparados para regímenes dietéticos o especiales o de los dietéticos destinados a usos médicos (RD 1091/2000, art. 4), de los productos sanitarios (RD 414/1996, arts. 29 a 32), de los productos actividades y servicios con pretendida finalidad sanitaria, es decir, los llamados "producto milagro" (RD 1907/1996) Y un larguísimo etcétera. Y nada de esto, por supuesto, es legislación mercantil. Otras veces son otros títulos los que justifican la regulación estatal. Por ejemplo, la publicidad de los productos industriales destinados a la venta directa a los consumidores está regulada por el Estado en el RD 1468/1988, que tiene "carácter de norma básica en virtud de las habilitaciones conferidas al Estado por las reglas la y 13° del art. 149.1 de la Constitución"; sobre publicidad de centros docentes (RD 401/1979). Y terminemos con otro ejemplo relevante como el que ofrece la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo art. 52 prohíbe la publicidad que incite a la velocidad excesiva, a la conducción temeraria, a situaciones de peligro... Naturalmente que esto es competencia estatal de conformidad con el art. 149.1.21° CE y no legislación mercantil.

Hay ocasiones en las que el Estado ha aprobado normas sobre publicidad, incluso en Leyes Orgánicas, con la finalidad de preservar otros valores constitucionales y la protección de personas. Hay dos ejemplos destacados. De un lado, los arts. 10 a 12 de la Ley Orgánica 1/2004 de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. De otro, el art. 5, apartados 4 y 5, de la Ley Orgánica 1/1996, de Protección del Menor, que prevé dictar "normas especiales" para "garantizar que la publicidad o mensajes dirigidos a los menores no les perjudique moral o físicamente".

Podría seguirse con otros muchos ejemplos, como el de la regulación de las profesiones liberales (que tiene un último ejemplo de legislación estatal en el art. 44 de la Ley 44/2003) o el de la utilización en la publicidad de reproducción de billetes... No parece necesario ya.

De lo expuesto se deduce ya sin ningún género de dudas que la Generalidad no puede tener la competencia exclusiva en materia de publicidad y que señalar como única excepción la legislación mercantil no salva este artículo sino que más bien deja al descubierto su inconstitucionalidad. Tras esta larga exposición se comprenden bien las razones del art. 9.30 del anterior Estatuto de 1979 para, ya que cometía el exceso de proclamar una competencia autonómica exclusiva, añadir el "sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos", lo que era tanto como negar esa exclusividad y dejarla a expensas de lo que resultara de cualquier competencia del Estado. Ahora, el art. 157 del Estatuto cierra esas vías de una interpretación conforme a la Constitución como no sea para decir que el artículo es constitucional sin perjuicio de las competencias del Estado para regular la publicidad de productos y en medios específicos en virtud de cualquier apartado del art. 149.1 CE, esto es, si se entiende que el artículo significa exactamente lo que el artículo ha querido negar. Como eso sobrepasa lo posible, habrá que declarar su inconstitucionalidad por vulnerar el art. 149.1 CE.

• Art. 158.3 (Investigación, desarrollo e innovación tecnológica)

Este precepto remite a lo dispuesto en el Título V sobre la colaboración y participación de la Generalita en la fijación de la política de I+D+I, incluidas las fijadas en el ámbito de la Unisón Europea y en otros organismo e instituciones internacionales.

Establece, por tanto, unilateralmente una participación en la definición de políticas y en el ejercicio de competencias estatales, que excede del ámbito de regulación propio de un Estatuto de Autonomía, condicionando las propias competencias atribuidas por la Constitución al Estado de acuerdo con el artículo 149.1

• Artículo 160. Régimen local.

A) Significado general del artículo

Se sirve aquí el Estatuto de una original fórmula de reparto de competencias que obscurece su significado, sus consecuencias y su inconstitucionalidad que, de todas formas, acaba por evidenciarse. Si enrevesado es ya este artículo aisladamente considerado con sus distintos apartados, el embrollo aumenta al conectarlo con el art. 151 que, ya se explicó, versa también sobre régimen local aunque se le bautice de otra forma y se le presente enmascarado de otra cosa. Y el embrollo alcanza la categoría de galimatías puestos ambos preceptos en relación con los arts. 83 y siguientes, que también criticamos en su lugar. Aun a riesgo de reiterar algunos argumentos, es necesario ahora seguir defendiendo la competencia estatal del art. 149.1.18° CE sistemáticamente obviada por el Estatuto.

Ninguna alusión hay, por supuesto, en el artículo refutado al art. 149.1.18° CE porque se parte de negar que el Estado pueda dictar bases específicas de régimen local en virtud de ese apartado. La idea que late es que el art. 149.1.18° CE permite al Estado dictar unas bases generales y comunes a todas las Administraciones públicas, entre ellas las locales, pero no las bases de régimen local. Se parte de la idea de que si hasta ahora el TC ha mantenido que el Estado puede dictar bases sobre el régimen local no es porque se derive del art. 149.1.18° CE, sino de los Estatutos que, según esta tesis, eran realmente los que reconocían al Estado esa competencia. Y esa idea endeble se trata de apuntalar con el dato - falso, por completo, como se comprueba con una mínima lectura de la jurisprudencia- de que el TC, cuando ha justificado cada competencia estatal frente a los ataques de alguna Comunidad Autónoma, invoca no sólo el art. 149.1.18° CE, sino también el correlativo del correspondiente Estatuto, en el caso de Cataluña, el art. 9.8 del Estatuto de 1979. Esta argumentación no resiste la crítica. Sobre todo si se tiene en cuenta que ese artículo, como los equivalentes de otros Estatutos, decía que "la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva sobre ... Régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución". O sea que, como es palmario, en el Estatuto no había ningún reconocimiento de lo que significaba ese art. 149.1.18° CE y sin embargo el TC, al margen de cualquier reconocimiento estatutario, ha concluido siempre que ese precepto no sólo autoriza a aprobar unas bases comunes para todas las Administraciones sino también unas específicas sobre Administración local. En concreto, para el TC el art. 149.1.18° ha permitido aprobar la LRBRL (STC 214/1989) Y la Ley de Haciendas Locales (STC 233/1999). No podía ser de otra forma, máxime teniendo en cuenta que la Constitución ya se refiere directa y específicamente a la "legislación (estatal) sobre Régimen Local", si bien es cierto que lo hace en el art. 148.1.2°.

Dice así la STC 214/1989, de 21 de diciembre, en su fdto. jco. 1, al resolver el recurso contra la LRBRL:

"... debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, encontrando cobertura a esa encomienda estatal en el concepto mismo de 'bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas', por cuanto dicha expresión engloba a las Administraciones Locales (SSTC 25/1983, f.j. 4°; 76/1983, f.j. 38°; 99/1987, f.j. 2°.b) la que, con carácter general, inspira el sistema que articula la LRBRL. El 'régimen local' que es, por tanto, el régimen jurídico de las Administraciones locales, resulta de este modo no una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado tal como afirma la Generalidad de Cataluña, sino una materia con perfiles propios...

En suma, las cuestiones planteadas en los presentes recursos de inconstitucionalidad han de ser resueltas desde la atribución al Estado, por el art. 149.1.18° de la Constitución, de la competencia para establecer las bases...

Lo que subyace en esta parte del Estatuto no es nada más que una versión más de la idea de la "desconstitucionalización" y de que la jurisprudencia del TC obedecía a un determinado bloque de constitucionalidad de cierto momento pero que, cambiado ese bloque al modificarse los Estatutos, aquella jurisprudencia pierde su fundamento y virtualidad. Sería así posible que una Comunidad Autónoma, arrogándose en su Estatuto la competencia exclusiva sin salvedad alguna en favor del art. 149.1.18° CE, impidiera al Estado dictar unas bases específicas sobre régimen local. Y la idea aplicada aquí es tan falsa como lo es en general: lo que hace el Estatuto es ir contra la Constitución, tal y como ha sido interpretada por el TC, no meramente ir contra el bloque de la constitucionalidad, tal y como era en un momento dado.

También late aquí el intento de completa "interiorización" del régimen local y de acabar con el "carácter bifronte" que le atribuye el TC desde su sentencia 84/1982, de 23 de diciembre, intento de total "interiorización" que también inspira los arts. 2.3 y 83 y siguientes, como ya se criticó al impugnar éstos.

B) Inconstitucionalidad de todo el apartado 1 si se entiende como asunción total de la competencia exclusiva sobre régimen local

Con esos presupuestos, se articula una distinción en la que todo lo que sería propiamente régimen local se atribuye como competencia exclusiva a la Generalidad (apartado 1) Y en todo lo demás competencia compartida (apartado 2). Asimismo, se atribuye competencia exclusiva sobre el régimen electoral de los entes locales creados por la Generalidad (apartado 3).

En realidad, ya es difícil desentrañar la relación entre los apartados 1 y 2 porque no se puede saber a ciencia cierta qué es lo que comprende el 1. Dice que "corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de régimen local". Así, sin excepción, límite, ni matiz. Después dice lo que esto "incluye", Por lo general, cuando el Estatuto impugnado utiliza esta fórmula, la enumeración de concretos aspectos que sigue a una declaración general de este tipo tiene el sentido de ejemplificar submaterias de la competencia exclusiva autonómica, de "blindarlas" específicamente, pero sin que ello comporte que la competencia asumida por la Generalidad quede reducida a ello. Si así se entendiera también este artículo su inconstitucionalidad sería manifiesta por negar la competencia estatal sobre régimen local que consagra el art. 149.1.18 CE, según tiene reconocido el TC en múltiples sentencias (entre ellas, fundamentalmente, las sentencias 214/1989, 385/1993, 233/1999).

C) Inconstitucionalidad parcial del apartado 1 si se entiende como asunción total de la competencia exclusiva sobre los aspectos concretamente enumerados en las letras a), b) y e)

En este caso, no obstante, se puede buscar una interpretación más conforme a la Constitución (o, por lo menos, de inconstitucionalidad menos meridiana) según la cual la competencia exclusiva comprende sólo lo que se enumera expresamente en las letras a) a e) de ese mismo apartado 1. Así puede sostenerse porque: 1°) No se dice aquí, a diferencia de otros muchos preceptos del Estatuto, que tal competencia autonómica "incluye en todo caso... ", con lo que se indica que es sólo una parte de esa competencia, sino simplemente que "incluye" lo cual puede darle un carácter taxativo a la enumeración; 2°) Así se comprende mejor el apartado 2 del art. 160 que habla de "todo lo no establecido por el apartado 1".

Luego, pese a la dicción literal del encabezamiento de ese apartado 1, no se asume competencia exclusiva en materia de régimen local sino sólo sobre los aspectos que se enuncias en sus letras a) a e).

Pero, aun adoptando esta interpretación, son inconstitucionales al menos las letras a), b) y c), No será necesario recordar lo que significa competencia exclusiva ni el significado, aun más excluyente, que le da el art. 110 del Estatuto. Tampoco en que, como se ha explicado, esta exclusividad aparece aquí sin ninguna salvedad derivada del art. 149.1.183 CE. Así las cosas, la inconstitucionalidad de estas tres letras deriva de su negación de toda competencia legislativa al Estado.

La letra a) tiene un contenido amplísimo que cubre no sólo "las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración" sino todas las "relaciones" interadministrativas en que participen entes locales de Cataluña, como se dice al comienzo de este párrafo. No sólo en las que participe la Administración autonómica sino también aquellas de diversos entes locales entre sí: "entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat ", Sólo quedan fuera aquéllas en que interviene la Administración del Estado. No se sabe bien si ello deriva de reconocerle esta competencia legislativa al Estado o, lo que parece más probable, de negarle hasta la posibilidad de tener relaciones con los entes locales catalanes. Pero al margen de esto, es seguro que el art. 149.1.18° CE permite al Estado aprobar bases sobre las relaciones interadministrativas en general y sobre aquéllas en que intervengan entes locales en particular.

Lo primero está abordado sobre todo en el Título 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de cuya constitucionalidad nadie ha dudado, y donde, por cierto, su art. 9 dice: "Las relaciones entre... la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades que integran la Administración Local se regirán por la legislación básica en materia de Régimen Local, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en el presente Título". Lo segundo, como ya anuncia el artículo recién transcrito, se regula principalmente en la LRBRL sin que su constitucionalidad se pueda poner seriamente en cuestión. Si se trata de relaciones entre la Administración autonómica y las locales, está sobre todo en sus arts. 55 y siguientes. Pero también en otros como el art. 10 LRBRL sobre información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos; o los capitales arts. 27 y 37 LRBRL sobre posibilidad de delegación de Administraciones supralocales en entes locales. Y si se trata de relaciones entre Administraciones locales hay que tomar en consideración además los que regulan los que establecen bases sobre consorcios locales (art. 87 LRBRL) o mancomunidades (arts. 4.3 y 44 LRBRL). Por el contrario, la letra a) combatida excluye por completo la competencia estatal de manera tal que no sólo impediría aprobar en el futuro normas estatales como las referidas sino que puede producir, incluso, su desplazamiento inmediato e inaplicación en Cataluña.

No se trata aquí de ninguna de las maneras de negar la competencia de la Generalidad para regular ampliamente estas materias; ni siquiera se discute que las bases estatales en estos aspectos han de ser reducidas. Pero, aun admitiéndolo así de buen grado y admitiendo que cualquier exceso estatal debe ser anulado por el TC, otra cosa bien distinta es que se niegue por completo cualquier posibilidad al Estado de aprobar bases a este respecto. Con toda seguridad el art. 149.1.18° CE lo consiente y la coherencia del sistema lo exige. El concepto material de bases y hasta su concepción más restringida permite sin duda que el Estado pueda establecer unos mínimos uniformes sobre las relaciones entre entes locales o entre estos y las Administraciones autonómicas, que pueda prever un mínimo sobre los consorcios, las mancomunidades o los convenios interadministrativos, sobre la colaboración y la cooperación o sobre las delegaciones de unas Administraciones en las locales. Quizá, incluso, es materia especialmente justificada para las bases en cuanto afecta al sistema de Administraciones en su conjunto y desborda, en realidad, a cada una de las concretas Administraciones implicadas en cada relación. Por lo demás, todo esto queda corroborado en la jurisprudencia del TC. Sería tedioso, hacer una recopilación de cada una de las declaraciones jurisprudenciales sobre estos extremos.

Recuérdese al menos la constitucionalidad de la regulación de las delegaciones de las Administraciones del Estado y autonómicas en entes locales declarada por el fundamento 11 de la STC 214/1989; o la del art. 55 LRBRL que confirmó la misma sentencia en su fundamento 19; o la de los arts. 58 y 59 de la misma Ley sobre coordinación y cooperación que igualmente aceptó la meritada sentencia en sus fundamentos 20 y 21; o de la regulación de las delegaciones de los entes locales en otros, pues según el fundamento 27 siempre de la STC 214/1989, "corresponde, en efecto, al Estado establecer las reglas ordenadoras de las delegaciones de competencias locales a favor de otras Entidades o de las propias Comunidades Autónomas, por ser un aspecto básico del régimen jurídico de las Administraciones locales".

Tal vez puede pensarse, incluso, que precepto tan inconstitucional tiene su causa en un pésimo reflejo de lo que se pretendía plasmar, que era cosa muy distinta y más modesta. Basta ver los trabajos antecedentes del Estatuto para comprobar que lo que se quería era excluir al Estado de tareas ejecutivas en estos aspecto, es decir, que no fuese el Estado, sino la Generalidad, quien tuviera relaciones directas con los entes locales, que fuese la Generalidad la única interlocutora con los entes locales de Cataluña. Pero -sin entrar en que esto, así radicalmente y sin excepción alguna ni siquiera para materias de competencia estatal, también sería inconstitucional- lo cierto es que lo que se ha proclamado en el precepto aquí discutido es mucho más que eso y al dar a la Generalidad la "competencia exclusiva" está negando al Estado hasta la posibilidad de dictar normas básicas mínimas sobre estas relaciones interadministrativas, y ahora ya no hay forma de hacer decir al precepto lo que probablemente se quiso decir porque dijo algo muy distinto.

Menos argumentación aun requiere probar la inconstitucionalidad del art. 160.1.b). Entre otras cosas, porque lo que en él se dice es en gran medida reiteración del art. 84, sobre todo de su apartado 3, donde ya quedaba claro que en las materias allí enumeradas -muchas de ellas de competencia exclusiva estatal y otras en las que el Estado tiene al menos competencia para aprobar bases¬ sólo el legislador autonómico puede atribuir competencias a los entes locales. Ahora, si acaso, queda más claro que ello no afecta sólo a los Municipios sino a los otros entes locales. Quizá el añadido más sobresaliente es que, ya no sólo las competencias, sino hasta la "determinación ... de las potestades" es cuestión exclusiva de la Generalidad en la que el Estado nada puede decir. No serían sólo los arts. 2, 25 y 36 (en relación con el 38) LRBRL o los que cumplan función similar en el futuro los que serían imposibles o resultarían inaplicables en Cataluña; ni siquiera serían sólo las Leyes estatales sobre esas materias de competencia exclusiva estatal (p. ej., circulación) las que devendrían imposibles o inaplicables en cuanto confiriesen competencias a las Administraciones locales. Hasta el art. 4 LRBRL quedaría desactivado en Cataluña, donde tampoco podría entrar un precepto estatal básico con una función similar. Se podrá discutir sobre la extensión de las bases que puede dictar el Estado en materia de régimen local, pero está claro con esto que para el Estatuto ni siquiera lo más elemental y mínimo puede ser objeto de las bases, ni siquiera las potestades que configuran a los entes locales como Administraciones territoriales y superiores. Hasta eso es sólo dominio de la Generalidad y esta previsión es frontalmente contraria al art. 149.1.18° CE, tal y como ha sido interpretado por el TC.

La inconstitucionalidad de esta letra fue también observada por el Dictamen 269 del Consejo Consultivo de la Generalidad sobre la propuesta de Estatuto, en el fundamento 7, apartado B).c)

Si acaso, el precepto podría ser constitucional si se entendiera referido sólo a entes locales distintos del Municipio y la Provincia (o veguería), tales como entidades metropolitanas, inframunicipales o comarcas porque, como dijo la STC 214/1989, fundamento 4.b), "corresponde... en exclusiva a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales". Pero esa interpretación resulta imposible y es seguro que el Estatuto, en este artículo y en el 84, ha querido establecer los mismo incluso para Municipios y Provincias (o veguerías) con lo que su contradicción con el art. 149.1.18° CE deviene insalvable.

Y la letra c) niega igualmente al Estado la competencia para dictar bases sobre bienes locales y sobre las modalidades de prestación de los servicios públicos locales. Lo primero se corresponde, al menos, con los arts. 79 a 83 LRBRL. Y lo segundo con lo que antes era el art. 85 de la LRBRL en su redacción inicial y ahora, tras la Ley 57/2003, con los arts. 85, 85 bis y 85 ter. Tal vez pueda incluirse también aquí el art. 86 LRBRL, sobre iniciativa pública económica y reserva de servicios a las entidades locales, y el 87 de la misma Ley en cuanto presenta a los consorcios como modalidades de prestación de los servicios públicos locales. No importa para nuestro propósito determinarlo con exactitud. Tampoco es necesario entrar aquí con detalle en que también hay regulación básica estatal respecto a los bienes locales en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y que igualmente hay reglas básicas sobre las modalidades de gestión de los servicios públicos en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Lo que sí importa es dejar claro que el Estado ha dictado bases sobre estos aspectos del régimen local, que así se ha aceptado siempre y que así tiene que ser con toda evidencia según el art. 149.1.18° CE, ya no sólo por su referencia a las "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" sino también por la más específica a la "legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas". La jurisprudencia constitucional lo confirma: así, ya desde la STC 58/1982, de 27 de julio, incluyó el régimen de los bienes públicos en el art. 149.1.18 CE. Todo esto lo excluye radicalmente esta letra e) hasta el punto de que, no ya es que niegue normas básicas de régimen local sobre estas materias, sino incluso la posibilidad de normas básicas generales y comunes a todas las Administraciones, incluidas las locales. Por ello es contraria al art. 149.1.18 CE.

La inconstitucionalidad de esta letra fue también observada por el Dictamen 269 del Consejo Consultivo de la Generalidad sobre la propuesta de Estatuto, en el fundamento 7, apartado B).c)

D) Inconstitucionalidad del apartado 1.d) y 3 en cuanto pretendan incluir a las veguerías

La impugnación de la letra d) del apartado 1 y del apartado 3 es más limitada y matizada. Se basa en la posible interpretación de que entre los "entes locales creados por la Generalitat" se pretenda incluir a las veguerías. Como quiera que, según se explicó, cabe pensar que las veguerías sean las provincias, resulta inconstitucional excluir por completo la competencia básica estatal para establecer algunas reglas sobre su organización, funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos, así como sobre su régimen electoral. Una vez más, es el art. 149.1.18° CE el que justifica la competencia estatal para aprobar unas normas sobre estos aspectos que perfectamente pueden entrar en las bases sobre el régimen de las Administraciones públicas. Aunque en la hipótesis de que ahora partimos, las veguerías serían Provincias en las que, en vez de Diputaciones habría Consejos de veguería como fórmula incluida en "otras Corporaciones de carácter representativo", téngase en cuenta que el actual art. 38 de la LRBRL extiende a éstas las previsiones de la Ley relativas a Diputaciones sin que se haya observado inconstitucionalidad. Sin embargo, los preceptos ahora referidos, si es que incluyen a las veguerías, estarían negando al Estado la facultad para dictar una norma como esa cuya constitucionalidad está aceptada.

E) El art. 160 sólo sería constitucional si se pudiera interpretar en el sentido de que respeta la competencia del Estado para dictar bases del régimen local

Exactamente igual que ya dijimos al ocupamos del art. 151 del Estatuto, también se podría aceptar este art. 160 si pudiera interpretarse en el sentido de que, pese a que sus apartados 1 y 3 hablan de competencia exclusiva, en realidad no niega la posibilidad de que el Estado dicte reglas básicas sobre régimen local, incluso, desde luego, en los aspectos referidos en las distintas letras del apartado 1 y en el apartado 3. Pero no sólo el significado que tiene en el Estatuto la competencia exclusiva sino toda la redacción de este artículo dificultan sobremanera ese interpretación. Incluso el mismo apartado 2 es un obstáculo porque, al hablar para el resto de los aspectos -aunque serán pocos los que no entren ni en el art. 151 ni en el resto del 160- de una "competencia compartida", refuerza el carácter excluyente de los otros apartados.

• Artículo 161 (relaciones con las entidades religiosas)

El apartado 3 del artículo 161 establece que "la Generalitat colabora en los órganos de ámbito estatal que tienen atribuidas funciones en materia de entidades religiosas". Incurre el precepto, como ya hemos anticipado, en causa de inconstitucionalidad al pretender interferir en el ejercicio de las competencias que atribuye la Constitución al Estado, sin que corresponda hacerlo, en modo alguno, al Estatuto. Los órganos de ámbito estatal a que se refiere el precepto impugnado son, necesariamente, los que ejercen las competencias que corresponden al Estado. Es esta instancia territorial de poder quien, en ejercicio de su competencia, establece tanto la organización que en cada caso considera oportuna o conveniente, así como su composición; igualmente, le corresponde establecer, en cada caso, las reglas de colaboración con otras instancias territoriales de poder.

El Estatuto no puede condicionar definitivamente el ejercicio de la competencia estatal, tanto porque interfiere indebidamente en la competencia del Estado, como porque materialmente estaría modificando la atribución que efectúa la Constitución. Razones, ya detalladas con anterioridad en este escrito, que determinan la inconstitucionalidad del apartado 3 del artículo 161 del Estatuto.

• Artículo 162. (Sanidad, salud pública, ordenación farmacéutica y productos farmacéuticos)

Las tachas de inconstitucionalidad específicas se reducen prácticamente al apartado 1 y al encabezamiento del apartado 3. De otra parte, el apartado 4, que se remite al Título V del Estatuto, plantea los mismos problemas que con carácter general suscita la bilateralidad que allí se articula y que será impugnada en el lugar correspondiente. Y, por último, el apartado 5 (productos farmacéuticos), no en sí mismo inconstitucional pero, puesto en relación con el art. 112, conduce a la más grave vulneración de la Constitución y a resultados lamentables que romperían indefectiblemente el mercado nacional y harían literalmente imposible la libre circulación de medicamentos. En este ámbito, el papel de los reglamentos es capital y casi imposible de reducir pues es prácticamente inimaginable que el legislador descienda a los aspectos técnicos que aquí son esenciales. Pero todo esto, más que motivo de una causa de inconstitucionalidad del precepto que nos ocupa, es un argumento que evidencia la descomunal inconstitucionalidad del art. 112 y las desastrosas consecuencias a las que conduce.

A) Inconstitucionalidad del apartado 1

Por lo que se refiere al apartado 1 su inconstitucionalidad radica en haber realizado por su cuenta una determinación de lo que no puede ser básico y de lo que no puede entrar en la coordinación estatal, determinación que sólo puede hacer el Estado en cada momento y sin condicionamientos estatutarios.

En efecto, si según el art. 149.1.16° CE, corresponden al Estado las "bases y (la) coordinación general de la sanidad", la atribución de competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma "sobre la organización y el funcionamiento interno, la evaluación, la inspección y el control de centros, servicios y establecimientos sanitarios" sólo puede explicarse de dos formas. Primera, es una negación radical de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.16° CE, en cuyo caso su inconstitucionalidad no requiere de mayores explicaciones. O, segunda, ha partido el Estatuto de considerar que la competencia estatal sobre las bases y la coordinación nunca puede alcanzar lo más mínimo a este aspecto de la materia. Acaso pueda entenderse que no es esto completamente irracional y que es poco probable que las competencias estatales sobre bases y coordinación tengan que proyectarse sobre estos aspectos de la organización y el funcionamiento de los servicios sanitarios donde, además, la potestad de auto organización refuerza la competencia autonómica. Pero, aun así, no puede admitirse que los Estatutos, por su cuenta y riesgo, excluyan para materias concretas aquellos aspectos donde nunca pueden alcanzar las competencias estatales sobre bases y coordinación. Acaso el Estado sienta en algún momento necesidad de establecer un mínimo uniforme en tal vertiente de la sanidad, o tal vez lo requieran las exigencias de la coordinación y, entonces, no puede encontrarse atado por un Estatuto. Es posible, desde luego, que si entra en estos aspectos invocando sus competencias de bases y coordinación, el TC lo anule por entender que en el caso concreto se desborda lo propio de las bases y de la coordinación sanitaria. Se puede incluso admitir que será raro que las bases y la coordinación sanitarias lleguen a justificar que el Estado penetre en esos ámbitos y que, en consecuencia, será normal su anulación. Pero incluso admitiendo todo a efectos dialécticos, cosa muy distinta es que un Estatuto lo determine ya de antemano y con carácter absoluto. Eso equivale a decir: el Estado no puede ejercer sus competencias en este aspecto de la materia y ello, claro está, supone una determinación restrictiva del significado de las bases y de la coordinación que es contraria a la Constitución.

Conviene todavía hacer dos observaciones complementarias: primera, que la potestad de auto organización no cubre todo lo que aquí se contempla porque hay aspectos -como la evaluación- que la desbordan claramente y porque este apartado no se reduce a las centros, servicios y establecimientos sanitarios de la propia Generalidad sino que incluye los privados y los de otras Administraciones; y, segunda, porque de hecho ya la Ley General de Sanidad ha considerado necesario incluir en las competencias estatales algunos de los aspectos aquí concernidos (por ejemplo, el art. 70.2 incluye en la coordinación general sanitaria "el establecimiento con carácter general de criterios mínimos básicos y comunes de evaluación de la eficacia y rendimiento de los programas, centros o servicios sanitarios"), sin que, además, ello se haya discutido nunca, lo que demuestra que es perfectamente posible que las competencias del art. 149.1.16° CE lleguen a afectarlos, o sea, que el art. 162.1 del Estatuto no sólo realiza una operación que no le corresponde sino que lo hace en contra de lo que ya ha podido hacer constitucionalmente el Estado.

En suma, el art. 162.1 del Estatuto vulnera el art. 149.1.16° CE.

B) Inconstitucionalidad del encabezamiento del apartado 3

Dice que "corresponde a la Generalitat, en todo caso, la competencia compartida en los siguientes ámbitos... ". La competencia compartida, según el art. 111 del Estatuto, no reconoce otro límite que las bases que fije el Estado. Con independencia de la inconstitucionalidad de ese art. 111 por otros motivos que oportunamente denunciábamos antes, lo que ahora se ha de destacar es que este apartado 3 trata a las competencias sobre sanidad como si el Estado no tuviera otras que las de aprobar bases cuando, además, tiene la coordinación general. Esta inconstitucionalidad fue ya detectada por el tantas veces citado Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad sobre la propuesta de Estatuto y sus argumentos, contenidos en su fundamento 7.15.B), son convincentes y suficientes sin necesidad de explicaciones complementarias:

"En este precepto se prevé ... una competencia compartida que, de forma general, esta prevista en el art. 106 de la Propuesta (ahora en el art. 111 del texto definitivo del Estatuto), que dice que, en las materias que el Estatuto atribuye a la Generalidad de forma compartida con el Estado, corresponde a la Generalidad la potestad legislativa y la integridad de la potestad reglamentaria y de la función ejecutiva en el marco de los principios, los objetivos o los estándares mínimos que fije el Estado en normas con rango de ley' salvo los casos que establece expresamente la Constitución y el presente Estatuto. En este caso, sin embargo, el Estado, de acuerdo con el mencionado art. 149.1.16 CE, dispone de la competencia sobre las 'bases y la coordinación general de la sanidad' que parece más amplio... por lo que entendernos que este precepto es inconstitucional si no dice 'de acuerdo con las bases y la coordinación general de la sanidad, ya que los principios se refieren exclusivamente a las bases, sin abarcar la competencia estatal de coordinación... En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la coordinación, aunque constituye un reforzamiento o complemento' de la noción de bases, es una competencia diferente de la fijación de las bases, de manera que el Estado debe poder fijar unos objetivos comunes que aseguren 'la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario (S'I'C 32/1983, de 28 de abril, FJ 2) ...

En consecuencia, el art. 157.2 de la Propuesta de Reforma es inconstitucional, si no se incluye lo que se ha mencionado en este dictamen".

Es decir, si no se incluye "de acuerdo con las bases y la coordinación general de la sanidad". Lo de menos es la fórmula que concretamente se emplee y lo cierto es que el texto final no hay ya ni alusión a las bases ni a la coordinación. Lo único seguro es que se, por el juego combinado de este art. 162.3 y del art. 111 del Estatuto, se está tratando a la sanidad como si el Estado no tuviera más competencia que la de dictar bases, o sea, que, implícita pero inequívocamente, se está negando y excluyendo la competencia estatal de coordinación sanitaria.

Por ello, este art. 162.3 es también contrario al art. 149.1.16° CE.

• Artículo 163 (seguridad privada)

La letra e) del artículo 163 del Estatuto atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia sobre la autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada. La competencia se refiere a aquellos centros donde los candidatos a vigilantes de seguridad han de seguir unos módulos formativos teóricos prácticos con objeto de poder llegar a ser nombrados vigilantes mediante la denominada "habilitación", que es una autorización administrativa que otorga el Ministerio de Interior para poder ejercer tal profesión. Una vez habilitados, los vigilantes tienen la obligación de seguir una formación permanente al efecto de mantener al día el nivel de aptitud y conocimientos necesarios para ejercer sus funciones. Esta formación permanente se realiza igualmente en los centros de formación.

En relación con esta previsión, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con la disposición adicional segunda de la Ley de Seguridad Privada de 1992 (apartado 1), corresponde al Gobierno de la Nación aprobar las normas relativas a estos centros de formación. Esta regulación se contiene en primer lugar en el artículo 56.2 del Real Decreto 2364/1994, modificado por el Real Decreto 1123/2001, de 9 de octubre, que en su versión originaria estableció que "dichos módulos formativos se realizarán en los centros de formación autorizados por la Secretaría de Estado de Interior, pudiendo completarse con módulos de formación práctica en puestos de trabajo, evaluados con arreglo a los criterios que se determinen. A su superación se extenderá un diploma acreditativo, con arreglo al modelo que se establezca»".

Pues bien, impugnada esta norma junto a otras previsiones de la Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 7 de julio de 1995, dictada en su desarrollo, por vulneración de las competencias de la Generalidad en materia de policía propia, la STC 154/2005, de 9 de junio, f.j. 8.b), estableció la siguiente doctrina:

"Desde la perspectiva de la posible vulneración por estos preceptos de las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de policía propia hemos de descartar la existencia de esa vulneración por las mismas razones que se han expuesto respecto de los artículos precedentes, pues se trata de facultades administrativas que, por su contenido y finalidad se encauzan a la regulación de la formación previa y del contenido de unas pruebas dirigidas a habilitar al personal de seguridad privada, lo que en absoluto guarda relación con las competencias de la Generalidad de Cataluña, sobre su propia policía".

Y, seguidamente, respecto si se infringían las competencias de la Generalidad en materia de enseñanza, la misma Sentencia concluye:

"El criterio sostenido por la Generalidad también debe ser rechazado, pues la atribución a órganos estatales de la autorización de centros en los que se imparten los módulos formativos y la correlativa expedición del diploma acreditativo constituye una regulación que, ni se inscribe en la materia de «enseñanza», ni queda descalificada desde la perspectiva del orden constitucional de competencias por la doctrina de la S TC 122/1989, aducida por el Letrado de la Generalidad. En dicha Sentencia resolvimos una controversia competencial atinente a la habilitación de guías y guías-intérpretes que desempeñaban su actividad en la Comunidad Autónoma de Cantabria, habilitación que, según la norma autonómica, otorgaba la Comunidad Autónoma al amparo de su competencia en materia de «turismo» y que el Abogado del Estado consideraba que debía realizar el Estado a tenor de sus competencias en materia de «enseñanza» (art. 149.1.30° CE). En cuanto al encuadramiento de este art. 56.2 en la materia de enseñanza, el mismo no puede prosperar de acuerdo con la doctrina de la propia STC 122/1989, pues en la misma dijimos que «la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30° de la Constitución comprende como tal "la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado". Y esta misma doctrina se reitera en la STC 82/1986. Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades "a la posesión de concretos títulos académicos", y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas "para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia". Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva» (STC 122/1989, de 6 de julio, F. 3). Proyectando esta doctrina sobre el presente supuesto debemos negar que la habilitación controvertida y las actuaciones formativas complementarias puedan incardinarse en la materia de enseñanza. En efecto, este Tribunal descartó entonces que la cuestión planteada se encuadrara en la materia de enseñanza con la argumentación que hemos reproducido, indicando también que «no es dudoso a este propósito que la habilitación de guías y guías-intérpretes de turismo es un modo de intervención administrativa que atañe a la ordenación del turismo en un determinado espacio territorial» (STC 122/1989, F. 2), concluyendo de todo ello que la habilitación impugnada se había atribuido legítimamente a la Comunidad Autónoma en razón a su competencia exclusiva en materia turística. En igual sentido nos hemos pronunciado en la STC 118/1996, donde señalamos que «es así posible que, dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio (art. 35 CE), y como medio necesario para la protección de intereses generales, los poderes públicos intervengan el ejercicio de ciertas actividades profesionales, sometiéndolas a la previa obtención de una autorización o licencia administrativa o a la superación de ciertas pruebas de aptitud. Pero la exigencia de tales requisitos, autorizaciones, habilitaciones o pruebas no es, en modo alguno, equiparable a la creación o regulación de los títulos profesionales a que se refiere el art. 149.1.30° CE, ni guarda relación con la competencia que este precepto constitucional reserva al Estado ... debemos concluir que el de transportista no es un título profesional, sino un título administrativo -como por lo demás lo denomina la propia Ley habilitante para el ejercicio de dicha actividad. Los arts. 42 a 46 de la LOTT no regulan, pues, las condiciones de obtención de un título profesional, sino las condiciones de obtención del título administrativo que habilita para la realización del transporte por carretera y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo» (STC 118/1996, de 27 de junio, F. 24). Por tanto, en este supuesto, encuadrada la controversia en materia de «seguridad pública», las actuaciones administrativas relativas a la habilitación del personal de seguridad privada corresponden al Estado ex art. 149.1.29° CE, de acuerdo con lo razonado anteriormente".

Esta doctrina es desconocida por el precepto estatutario que se impugna, tratando de extender la competencia autonómica a una cuestión que queda constitucionalmente enmarcada en el ámbito competencial del Estado. Procede, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la letra e) del artículo 163, por cuanto la competencia sobre la autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada corresponde al Estado.

• Artículo 166. (Servicios Sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias)

A) Inconstitucionalidad del apartado 1.a), in fine

Dados los términos del art. 148.1.20 CE, se puede aceptar la competencia exclusiva de la Generalidad en materia servicios sociales por más que, puesto en relación con el art. 110 del Estatuto, el art. 166.1 produce efectos que se acomodan difícilmente a la jurisprudencia constitucional pues las SSTC 146/1986, de 25 de noviembre, y 13/1992, de 6 de febrero, aceptaron en gran medida intervenciones del Estado. Por ejemplo, se lee en el fundamento jurídico 5 de la primera:

"En una materia compleja, como la acción y protección social, tan central, además, en un Estado social... , las competencias exclusivas no pueden entenderse en un sentido estricto de exclusión de actuaciones... del Estado respecto de aquellos problemas específicos que requieran para su adecuado estudio y tratamiento un ámbito más amplio que el de la Comunidad Autónoma y que presupongan en su concepción, e incluso en su gestión, un ámbito supracomunitario que puede corresponder al Estado".

Y, además, como demuestra la segunda de las sentencias citadas, es éste un sector en el que el art. 149.1.1 a CE debe desplegar sus efectos con singular intensidad: la inexistencia de un título específico "no impide al Estado el ejercicio de toda acción social o económica ... para lo que puede estar legitimado constitucionalmente ... en razón de la función a la que el Estado ¬junto a los demás Poderes Públicos- viene compelido por el art. 9.2 CE de promoción de la igualdad sustancial... Máxime cuando se trata de ... asegurar un mínimo vital para los ciudadanos (lo que) se inserta lógicamente en las condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, que el art. 149.1.1 atribuye al Estado ... ". Podrá decirse que todo esto, más que oponerse al art. 166.1 del Estatuto, se opone a la concepción radical y excluyente de las competencias exclusivas que luce en el art. 110.

Sirva entonces lo anterior para poner de relieve una vez más los efectos perniciosos a que conduce esa concepción de las competencias exclusivas que alcanza en relación con la asistencia social su faz más cruda e insolidaria.

Pero hay algo más en este apartado 1 que pone en tensión el sistema constitucional de distribución de competencias. Con la técnica habitual en el Estatuto de concretar en qué consiste cada materia y, por ende, las competencias que asume la Generalidad sobre cada una de ellas, hay aquí algún exceso. Esta forma de proceder, ya se ha explicado aquí con carácter general, entraña todo tipo de peligro, además de que comporta que el Estatuto asume el papel de constituyente o de intérprete auténtico y máximo de la Constitución al arrogarse la función de definir el significado y límites de cada materia. Un perfecto ejemplo lo ofrece este art. 166.1 cuando en su letra a) in fine incluye la "regulación y la ordenación de... las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública". Al hacerlo así asume el papel de interprete de la Constitución y, por cierto, de un intérprete poco fiel. No desconocemos con esta afirmación que el Estatuto se basa en la controvertida STC 239/2002, de 11 de diciembre, ni tampoco nuestro alegato en contra va en contra de lo allí declarado, por más que, en efecto, aquella sentencia contaba con el voto en contra de cuatro Magistrados y, por decirlo de alguna forma, con una acogida doctrinal desigual. Pero lo cierto es que aquella interesante y bien fundamentada sentencia rodeó su admisión de la competencia de una Comunidad Autónoma para establecer una prestación complementaria de las de la Seguridad Social de numerosos límites y cautelas. Se admitió la que entonces estaba en cuestión por su carácter extraordinario, por la inexistencia de previsiones de actualización y sólo en la medida en que la Comunidad Autónoma partiera para su concesión de "una situación real de necesidad" en las personas beneficiarias y de manera que "no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social ni en su régimen económico". Pero el precepto que ahora impugnamos, cogiendo aquella matizada sentencia descamada de todos sus modulaciones y cautelas y el rábano por las hojas, consagra una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementarias de las de la Seguridad Social. Más aún, distingue entre "prestaciones económicas con finalidad asistencial" y "prestaciones complementarias de otros sistemas de previsión pública" (Seguridad Social), con lo que deja a las claras que estas otras ya no son prestaciones "con finalidad asistencial" y se desborda ya por completo el ámbito de la "asistencia social" para entrar en el prototípico de la Seguridad Social, aunque sea con prestaciones complementarias que, por cierto, ya no necesitan partir de una situación de necesidad. Así configurada, ya no se está en la materia de "asistencia social" o "servicios sociales" sino en la de Seguridad Social. No se trata de una cuestión menor porque, por esta vía, se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni querido por la Constitución. Con independencia de estas valoraciones de los peligros latentes, lo que sí es seguro es que en ese último inciso del art. 166.1.a) del Estatuto se contiene una atribución de competencias que, tal y como aparece formulada, es contraria al art. 149.1.17° CE y no encuentra justificación en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, cuyo marco desborda ampliamente.

B) Inconstitucionalidad del apartado 2

Se atribuye aquí una competencia absoluta sobre el voluntariado. Se parte de la idea de que, como nada dice el art. 149.1 CE sobre tal materia, es que el art. 149.3 CE permite a los Estatutos conferirla como exclusiva a la respectiva Comunidad Autónoma. Pero no puede ser así cuando las materias se inventan artificialmente y se las separa de otras materias en contra de su naturaleza. Eso es lo que sucede con el voluntariado que, según los casos, puede conectarse, en efecto, con competencias autonómicas pero también con competencias estatales, máxime con el concepto amplio que va teniendo esta forma de colaboración social. Por eso, lo que aquí se defiende es exactamente lo que ya plasma la Ley estatal 6/1996, de 15 de enero, Reguladora del Voluntariado Social, concretamente su art. 2 dice:

1. Esta Ley será de aplicación a los voluntarios que participen en programas de ámbito estatal o supraautonómico, así como a las correspondientes organizaciones en cuanto desarrollen dichos programas.

2. También será de aplicación a los voluntarios y organizaciones que participen en programas que desarrollen actividades de competencia exclusiva estatal".

No serán ámbitos menores. Piénsese, por ejemplo, en el voluntariado de la cooperación para el desarrollo. Nótese, además, como la Ley estatal, en el apartado 2 del artículo transcrito, constriñe la competencia estatal a aquellas actividades que, a su vez, sean competencia exclusiva estatal. Al menos esto ha sido y tiene que seguir siendo competencia estatal como algo inherente a la competencia principal. Esto lleva a pensar que el voluntariado no es susceptible de ser convertido en una materia autónoma a efectos de competencias. Es más bien una faceta dentro de las materias en las que en cada caso se incardina. Sea como fuere, el art. 166.2 del Estatuto, al atribuir a la Generalidad una competencia exclusiva, que además excluye por completo al Estado, es contrario al art. 149.1 CE.

C) Inconstitucionalidad del apartado 3

Ahora es la "protección de menores" lo que es objeto de "competencia exclusiva" de la Generalidad, según la letra a) de este apartado. Se da aquí un salto cualitativo de gran significado respecto al Estatuto anterior de 1979, cuyo art. 9.28 confería a la Generalidad la competencia exclusiva sobre "Instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria". No es sólo que ahora no aparezca el reconocimiento de la competencia estatal sobre legislación civil y penitenciaria, sino, sobre todo, que donde antes la competencia autonómica sólo abarcaba las "Instituciones públicas", con toda la contención que ello entraña, ahora la exclusividad es completa sobre toda la protección de menores.

Una vez más las concreciones estatutarias de aspectos específicos de una materia no excluyen ninguna otra competencia sobre ella sino que son sólo algunos que específicamente se mencionan con el consabido propósito de "blindar" la competencia pero sin excluir los demás. Y una vez más, también, esas concreciones son tan inconstitucionales como la declaración genérica. Tampoco es novedoso el propósito de convertir en una materia nueva lo que es parte de materias contenidas en el art. 149.1 ni el de negar competencias al Estado de legislación civil. Pero todo ello aparece aquí con especial virulencia. Porque la protección de menores no es una materia de las que pueda ser objeto de competencia exclusiva autonómica conforme a la primera parte del art. 149.3 CE sino un mandato constitucional expresado como principio de la política social y económica (art. 39) que vincula a los distintos Poderes Públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias y en el que hay una especial vinculación a los acuerdos internaciones (apartado 4).

El Estado tiene así relevantes competencias de protección de los menores. Por lo pronto de reconocimiento y garantía de sus derechos, no ya sólo en virtud del art. 149.1.1° CE, que adquiere aquí una potencialidad específica y reforzada, sino incluso, en cuanto se trate de sus derechos fundamentales, en virtud también del art. 81 CE. De hecho, una parte muy significativa de la regulación de la protección de los menores se contiene en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, que, salvo los artículos que enumera su disposición final 23°, tiene, en efecto, naturaleza orgánica y sólo puede, en consecuencia, ser aprobada por el Estado. Otra parte de esa Ley, según su disposición final 213, se dicta al amparo del art. 149.1.2°, 5° y 6° CE. Y, finalmente, otra, se dicta "al amparo del art. 149.1.8° CE y se aplicarán sin perjuicio de la normativa que dicten las Comunidades Autónomas con competencia en materia de Derecho Civil, Foral o Especial". Quede claro que dice que esa parte de la Ley "se aplicará" en toda España, esto es, que aquí el Derecho foral o especial no podrá desplazar esta legislación estatal, además de que, por supuesto, hay que entender, sólo podrá dictarse en tanto que quepa dentro de las posibles competencias autonómicas que permite el marco del art. 149.1.8° CE. Numerosísimas son aquí las previsiones de Derecho Civil relativas a la protección de los menores que competen al Estado y que, sin embargo, este art. 166.3.a) niega abierta y categóricamente.

No será necesario aclarar que no se niega la amplísima competencia autonómica sobre menores, sino que únicamente se sostiene que no se trata de una competencia exclusiva y que, al proclamarla como tal, el precepto incurre en inconstitucionalidad por vulnerar distintos apartados del art. 149.1, sobre todo, el 8 sobre legislación civil, pero también 2, 5 y 6, así como el art. 81 CE, por sólo citar las mismas normas constitucionales invocadas por el Estado para aprobar la Ley Orgánica 1/1996.

Mención especial merece la letra b) que, en la línea de establecer unas especiales relaciones entre el Estado y la Generalidad, impone la participación de ésta "en la elaboración y reforma de la legislación penal y procesal que incida en las competencias de menores". Aunque aquí, curiosamente, no hay remisión al Título V, su inconstitucionalidad tiene las mismas razones que allí se expondrán con carácter general y cuyas consecuencias y falta de fundamento se ven aquí con singular crudeza. Porque, con el mismo razonamiento que aquí subyace, habría que considerar que, según la parte de la legislación penal que se proponga afrontar el Estado, tendrá que dar participación a la Generalidad si afecta a sus competencias en cualquier materia, lo que ocurrirá con normalidad dada la función misma del Derecho Penal. Así, si se pretende regular el delito urbanístico, también podrán imponer los distintos Estatutos la participación de la respectiva Comunidad Autónoma en la elaboración de la norma. Seguramente hará bien el Estado en oír a las Comunidades Autónomas en general y a la catalana en particular cuando pretenda reformar la "legislación penal o procesal que incida en las competencias de menores", pero no cabe que cada Estatuto haga previsiones de este género particulares para cada Comunidad.

• Artículo 169 (transportes).

El párrafo 2 del artículo 169 establece que "la integración de líneas o servicios de transporte que transcurran íntegramente por Cataluña en líneas o servicios de ámbito superior requiere el informe previo de la Generalitat". Y, asimismo, el párrafo 4 del mismo artículo, por relación a los servicios ferroviarios, añade que "la Generalitat participará en el establecimiento de los servicios ferroviarios que garanticen la comunicación con otras Comunidades Autónomas o con el tránsito internacional de acuerdo con lo previsto en el Título V".

En la medida en que, tanto en un caso como en otro, se trata de transportes de competencia exclusiva del Estado, por cuanto transcurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (artículo 149.1.21° CE), la participación de la Generalidad de Cataluña en el ejercicio de tal competencia, sea por vía de informe previo o de acuerdo con las previsiones de los artículo 174 y siguientes del Estatuto, supone una interferencia que carece de todo respaldo constitucional. Como ya se ha señalado con ocasión de supuestos similares, el Estatuto no puede condicionar el ejercicio de las competencias estatales exclusivas, imponiendo determinados trámites y procedimientos que, en todo caso, sólo al titular de las mismas corresponde decidir.

En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los párrafos 2 y 3 del artículo 169 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

• Artículo 170. (Trabajo y relaciones laborales)

Sorprende, para empezar, que este artículo 170 haya sustituido la materia "laboral" -que es la que utiliza el art. 149.1.7° CE- por la de "trabajo y relaciones laborales". En sentido contrario, el TC, desde su sentencia 35/1982, de 14 de junio, afirmó que ese término "laboral" no podía incluir cualquier referencia al mundo del trabajo y lo ha ido limitando a la relación laboral y, más concretamente, a la del trabajador por cuenta ajena. Así, en el mismo sentido, SSTC 39/1982, 5/1985, 360/1993 y, con alguna matización, 195/1996, en cuanto incluye "las actividades de contratación laboral en sus diversas fases o estadios"). Frente a esa línea, el Estatuto configura la materia como "trabajo y relaciones laborales" con lo que, al añadir "trabajo" a "relaciones laborales", introduce una forma de delimitación más amplia y con una virtualidad expansiva que fue justamente la que quiso cortar el TC. Con todo, esta simple objeción no parece suficiente para constituir una verdadera inconstitucionalidad pues, aunque efectivamente la materia contemplada en este artículo fuese más extensa que la referida en el art. 149.1.7° CE, sólo habría tal en el aspecto concreto en que por esta vía la Generalidad asumiera alguna competencia reservada al Estado.

En general, este artículo, aisladamente considerado, parece acomodarse a la Constitución. Las mayores objeciones en esta materia derivan, más bien, de su relación con, de una parte, el art. 112 y, de otra, el Título V, al que expresamente se remite el apartado 2. Respecto a esto último nada se dirá específicamente aquí y su inconstitucionalidad procederá por su conexión con ese Título V que se impugna en el lugar oportuno. Respecto al art. 112 también ha sido combatido oportunamente en este recurso y sólo conviene añadir aquí que precisamente la jurisprudencia constitucional sobre el concepto material de "legislación" y su inclusión de los reglamentos ejecutivos, que ya expusimos, se ha formado en tomo a la "legislación laboral" (SSTC 18,39 y 57/1982, 27/1983, 7 y 102/1985, 17/1986, 249/1988, 196/1997, 95/2002); y que la atribución ahora a la Comunidad Autónoma de la potestad reglamentaria para la ejecución de la normativa estatal produciría efectos especialmente contrarios a la Constitución en materia laboral, es decir, que el juego combinado de los arts. 112 y 170 del Estatuto resultaría particularmente nefasto para el conjunto del sistema diseñado por la Constitución porque, por decirlo con las palabras del TC, "se frustraría la finalidad constitucionalmente pretendida de mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia" conduciendo a desigualdades allí donde la CE las ha proscrito por completo.

Pero es el caso que, al menos en una ocasión, el mismo precepto reconoce a la Comunidad Autónoma competencias de "regulación" y a ese respecto procede una declaración de inconstitucionalidad específica. En concreto, en la letra d) del apartado 1, se atribuye a la Generalidad "la intermediación laboral, que incluye la regulación de las agencias de colocación con sede en Cataluña". Cabe, incluso, pensar que aquí no se limita la competencia a la reglamentaria puesto que se habla de "regulación" sin más concreción. Pero incluso circunscrita esa competencia a la reglamentaria, el precepto es contrario al art. 149.1.7° CE. Las agencias de colocación están contempladas en el art. 21.b) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, y no hay nada en esta Ley que justifique la regulación autonómica pretendida. Lejos de ello, su art. 3.1.2° dice que "corresponde al Gobierno... la elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con la intermediación... ", Y, aunque en esa Ley hubiera algo que diera pábulo a la competencia autonómica, no cabría asumir como competencia estatutaria lo que, si acaso, tendría otro fundamento legal dependiente exclusivamente de la voluntad de los órganos estatales. En cualquier caso, hay una causa de inconstitucionalidad adicional, ésta ya no circunscrita a la regulación sino atinente también a la autorización y el control, en tanto que esta letra d) acaba por proyectar la competencia de la Generalidad a todas las agencias de colocación con sede en Cataluña, sin tener en cuenta el ámbito territorial de su actuación intermediadora. Por ello, aun con independencia de la inconstitucionalidad del art. 112 del Estatuto, hay que declarar también la inconstitucionalidad del art. 170.1.d) por vulnerar el art. 149.1.7° CE.

Por otra parte, la letra i) también incurre en exceso al conferir a la Generalidad "la determinación de los servicios mínimos de las huelgas que tengan lugar en Cataluña". La inconstitucionalidad radica en conferir esa competencia respecto a toda huelga que tenga lugar en Cataluña, sin atender a su eventual ámbito supraautonómico ni a la competencia estatal para concretos servicios. Como aclaró la STC 233/1997, de 18 de diciembre, esta determinación de los servicios mínimos es competencia del Estado cuando afecta a servicios reservados al Estado, como ocurría, en el supuesto entonces resuelto, respecto a la estiva y desestiva del Puerto Autónomo de Bilbao. Lo mismo hay que mantener ahora sin que el art. 170.1.i) respete esta competencia estatal puesto que da a la Generalidad competencia respecto a cualesquiera "huelgas que tengan lugar en Cataluña". Podrá decirse, quizá, que el Estatuto no debe ser tan minucioso. Pero es él mismo el que, con su propósito de "blindar competencias", pormenoriza hasta extremos inauditos en una norma de este género y es él mismo el que, al hacerlo, crea los problemas. Lo cierto es que es el propio Estatuto, con su inoportuna concreción, atribuye a la Generalidad lo que no puede ser de ésta. Por eso, la letra i), en cuanto al exceso denunciado, debe ser declarada inconstitucional.

Por último, el segundo apartado del artículo 170 prevé la adscripción orgánica y funcional de los funcionarios de los cuerpos que llevan a cabo la función pública inspectora a la Generalitat. La primera objeción se deriva de las tareas que llevan a cabo dichos funcionarios de acuerdo con lo previsto, entre otras, en la Ley ordenadora de la inspección de trabajo y de la Seguridad Social, buena parte de las cuales siguen correspondiendo al Estado de acuerdo con lo dispuesto en la legislación laboral. Por otro lado, la adscripción orgánica y funcional de, entre otros, los inspectores de trabajo a la Generalitat provocará la ruptura de lo que hasta ahora venía siendo el cuerpo nacional de la inspección de trabajo, cuya unidad garantizaba la igualdad básica de las condiciones de trabajo de todos los españoles, así como el igual tratamiento ante la ley de los empresarios. Damos aquí por reproducidos los fundamentos de derecho vertidos en relación a la necesidad de mantener la unidad en los cuerpos de registradores y notarios, al hilo de la impugnación del artículo 147.1.a), asi como la de los cuerpos nacionales de la Administración de Justicia.

• Artículo 171 (turismo).

La participación de la Generalitat en los órganos de administración de Paradores de Turismo de España que establece el artículo 171.c), apartado segundo, del Estatuto resulta contraria al orden constitucional de competencias y debe ser declarada inconstitucional.

Esa participación no se puede justificar en una pretendida coordinación de los referidos Paradores de titularidad estatal con la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Generalidad de Cataluña. La coordinación, en todo caso, es competencia estatal (artículo 149.1.13° CE), por lo que no puede ser impuesta por la norma estatutaria. Una norma, además, que contradictoriamente con la propia finalidad en la que trata de justificar la participación prevista, no dispone, en contrapartida, la participación del Estado en los órganos de administración de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Generalitat. Por lo demás, al igual que en otros supuestos similares, que la participación autonómica prevista lo sea en los términos que establezca la legislación estatal, en nada cambia la conclusión de que con ello queda condicionado el ejercicio una competencia exclusiva del Estado.

Procede, en consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del apartado segundo del artículo 171.c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

• Artículo 172. Universidades

Este artículo sigue un sistema habitual en este Estatuto y que, por razones obvias, recuerda especialmente al del art. 131 dedicado a la enseñanza no universitaria.

También como ocurría allí la competencia estatal tiene dos fundamentos constitucionales. De un lado, la reserva de Ley orgánica del art. 81 en relación con e127 CE. De otro, el art. 149.1.30° CE que reserva al Estado, por una parte, la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" y, por otra, las "normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia". Por tanto, la materia es dividida a estos efectos en dos submaterias. En la primera - "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" - las Comunidades Autónomas no pueden tener nada más que competencias ejecutivas. En la segunda -constituida por todo lo demás- las Comunidades Autónomas pueden tener competencias de desarrollo de la legislación básica y de ejecución. No hay, por tanto, ningún aspecto dentro de esta materia que quede completamente cerrado a la competencia estatal, siquiera básica, ni, en consecuencia, ninguno que constitucionalmente sea o pueda ser competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma.

Frente a esa conclusión elemental, el art. 172.1 del Estatuto atribuye a la Generalidad una competencia exclusiva sobre una serie de aspectos en los que, por tanto, se excluye la competencia estatal para dictar bases, ni siquiera las raquíticas bases del desgraciado art. 111 del Estatuto. En este caso, es importante destacar esto porque el art. 172.1, en alguna de sus letras, se presta a confusión. Así, por ejemplo, en la letra b) se habla de "competencia exclusiva sobre... las decisiones de creación de universidades públicas y la autorización de las privadas". Podría pensarse en una primera lectura que, como se habla de competencia sobre "las decisiones... y las autorizaciones... " sólo se está atribuyendo una competencia ejecutiva, o sea, una competencia para tomar esas "decisiones" y otorgar esas "autorizaciones". Pero no es así: se la califica de "competencia exclusiva" y del conjunto del artículo se colige sin lugar a dudas de que lo que se esta confiriendo a la Generalidad es, en efecto, la competencia exclusiva sobre esas decisiones y autorizaciones, y ello en el sentido de que corresponde a la Generalidad regular en exclusiva esas decisiones y autorizaciones, incluido el marco jurídico en que han de producirse. Aclarado esto, surge fácilmente la causa de inconstitucionalidad del apartado 1 de este art. 172 que no se diferencia mucho de la detectada en otras partes del Estatuto.

En efecto, de nuevo lo que el Estatuto hace por su cuenta es una delimitación intemporal y abstracta de aspectos de la regulación universitaria que no pueden ser básicos ni, por ende, objeto de la competencia estatal. Es una manifestación más de cómo su pueril deseo de "blindar" las competencias de la Generalidad se hace a costa de suplantar al legislador estatal en su función constitucional de decidir, dentro de límites que salvaguardará el TC, aquello que requiere un mínimo común uniforme. El absurdo de esta operación salta a la vista ¿cómo podrá está predeterminado, eventualmente de manera diferente, por diecisiete Estatutos aquello que no puede ser básico, aquello que no puede ser regulado uniformemente para todo el Estado? La inconstitucionalidad es también palmaria pues se trata de que el Estatuto asume de una vez por todas una función que corresponde al legislador estatal -al legislador básico, si así puede llamársele- en cada momento.

Podrá mantenerse que en los aspectos allí concretamente enumerados es poco probable que sean necesarias normas básicas. Pero, aunque así se aceptara, eso sólo lo puede decidir el legislador estatal. A fuer de exactos, ni siquiera parece que el TC pueda hacer esa determinación apriorística y general, sino sólo en el caso concreto y enfrentándose con una norma estatal específica y su concreta justificación. Así, por ejemplo, se atribuye competencia exclusiva sobre, entre otros aspectos, "el marco jurídico de los título propios de las universidades".

Pero ya en su momento la Ley Orgánica de Reforma Universitaria como ahora la Ley Orgánica de Universidades se han ocupado, aunque mínimamente, de los títulos propios y no cabe descartar que eventualmente el legislador básico pudiera llegar a creer imprescindible establecer una regulación básica con mayor contenido ya sea para poner algún orden en esa caótica realidad ya sea, incluso, para preservar más la autonomía universitaria a ese respecto. No es cuestión de entrar aquí en ello ni de realizar un análisis que sólo podría hacerse ante una concreta regulación estatal básica y la justificación que en cada caso y momento se ofreciera. De lo que sí se trata es de afirmar precisamente eso, es decir, que habrá que comprobarlo caso por caso y en cada momento y que, por tanto, un Estatuto no puede decidir por su cuenta y de antemano que nunca el Estado podrá dictar ninguna norma básica sobre ese aspecto de los títulos propios de la materia prevista en el art. 149.1.30 CE.

Si lo anterior puede afirmarse con carácter general de todas las letras del art. 172.1, alguna de ellas presenta causas de inconstitucionalidad adicionales aún más graves. Es el caso, sobre todo, de la letra g) que atribuye la competencia exclusiva sobre "el régimen retributivo del personal docente e investigador de las universidades y el establecimiento de las retribuciones adicionales del personal docente funcionario". Es cierto que algo de esto está ya en la Ley Orgánica de Universidades pero ni llega a tanto ni, en cualquier caso, puede asumirse esta competencia como exclusiva estatutariamente, negando al Estado para siempre toda competencia al respecto. Entre otras cosas, además del art. 149.1.30° CE, se vulnera, en cuanto al personal contratado laboral, el art. 149.1.7° CE y, en cuanto al personal funcionario, el art. 149.1.18° CE. Más aún si se tiene en cuenta que, como tiene declarado el TC en sus sentencias 235/1991 y 131/1996, los funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios no son funcionarios de las Comunidades Autónomas sino del Estado. Negar radicalmente cualquier posibilidad de regulación estatal en estos aspectos retributivos es frontalmente contrario a la Constitución.

• Artículo 173. (Videovigilancia y control de sonido y grabaciones)

Este artículo vulnera, de una parte, el art. 149.1.29° CE, y, de otra, el art. 81 CE.

Para empezar, debe afirmarse:

- Que lo que este artículo presenta como una específica y nueva materia no enumerada en el art. 149.1 CE -que, por tanto, podría asumir la Comunidad Autónoma en virtud del art. 149.3, primer inciso-, no es nada más que un aspecto concreto de otra materia sí reservada al Estado, la de seguridad pública a que se refiere el art. 149.1.29° CE.

- Que, partiendo de lo anterior, corresponde al Estado no sólo toda la regulación sino también toda la ejecución porque así se desprende de ese art. 149.1.29° CE que atribuye la competencia sobre la materia sin restricción alguna ni constreñirla a la legislación.

- Que, si acaso, cabe alguna matización dependiente de lo que establezca la legislación estatal. Y ello porque ese art. 149.1.29° CE dice que la competencia estatal es "sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que establezcan los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica". Nada de esto obliga a que se otorgue a esas policías autonómicas la ejecución sobre videovigilancia pero no lo imposibilita y es posible que, si el Estado lo decide así, esa Ley orgánica dé alguna función a la Comunidad Autónoma en este aspecto de la videovigilancia y control de sonido y grabaciones. En este caso, habrá una competencia autonómica, pero no en virtud de los Estatutos, sino en virtud de lo previsto en la correspondiente Ley orgánica.

Eso es lo que sucede en la actualidad. La disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, de utilización de videocámaras por las fuerzas y cuerpos de seguridad en lugares públicos, en efecto prevé que las Comunidades Autónomas que "con arreglo a sus respectivos Estatutos de Autonomía" tengan competencias "para la protección de las personas y los bienes y para el mantenimiento del orden público", "podrán dictar, con sujeción a lo prevenido en esta Ley, las disposiciones necesarias para regular y autorizar la utilización de videocámaras por sus fuerzas policiales y por las dependientes de las Corporaciones locales radicadas en su territorio, la custodia de las grabaciones obtenidas, la responsabilidad sobre su ulterior destino y las peticiones de acceso y cancelación" así como sobre "la composición y funcionamiento de la Comisión correspondiente (la encargada de emitir un informe casi vinculante) con especial sujeción a los principios de presidencia judicial y prohibición de mayoría de la Administración autorizante". Nótese que en esta disposición, el presupuesto para tener esta competencia sobre videocámaras es que el Estatuto haya atribuido competencias "para la protección de las personas y los bienes y para el mantenimiento del orden público", no concretamente sobre este particular aspecto de las videocámaras o de la videovigilancia.

Así las cosas, podría decirse que el Estatuto no se excede porque sólo consagra lo que ya establece una Ley estatal y orgánica. Pero no es así por varias razones.

La primera porque convierte en una competencia estatutaria lo que no es ni puede serIo, dándole una rigidez no permitida por la Constitución. La competencia autonómica sobre esta concreta faceta de la actividad policial debe depender de lo que establezca en cada momento unilateralmente el Estado en su legislación al respecto. Por el contrario, con el precepto estatutario ya no cabe que el Estado opte por otra solución.

Segunda, porque el Estatuto no hace ninguna referencia al marco que establezca la legislación estatal sobre la materia ni limita de ninguna manera la competencia normativa y ejecutiva autonómica a lo que en ella se prevea. La presenta como una competencia plena e ilimitada sin reconocer ninguna competencia al

Estado ni ningún condicionante a la competencia autonómica en la competencia estatal. Con este artículo ya no podrá el Estado ni siquiera imponer unos criterios, como los ahora establecidos en la referida disposición adicional primera, sino que la Generalidad podrá regular esto a su antojo.

Tercera, porque con esa previsión el Estatuto vulnera la reserva de Ley orgánica, no ya la específica del art. 149.1.29° CE, sino la genérica del art. 81.1 CE por cuanto esta actividad de videovigilancia afecta a varios derechos fundamentales, sobre todo, como explica la referida Ley Orgánica 4/1997, los derechos a la propia imagen, de reunión, a la intimidad personal y familiar, derechos todos ellos que, según el artículo atacado pasan a ser afectados directamente por una regulación autonómica -no orgánica, por tanto- sin que aparezca conexión alguna con la correspondiente Ley orgánica estatal. El que este art. 173 termine diciendo que "la Generalidad debe ejercer esta competencia respetando los derechos fundamentales" no supera esta tacha sino que, más bien, la enfatiza por cuanto pone de manifiesto una relación directa entre los derechos fundamentales afectados y la regulación autonómica.

Y, cuarta, porque este art. 173 se refiere también al uso de estas técnicas de vigilancia "por empresas y establecimientos privados" y esto de ninguna forma era regulado por esa Ley Orgánica 4/1997 ni por su disposición adicional primera que se contrae al empleo de videocámaras por la policía autonómicas y locales. Al contrario, esta Ley preveía otra sobre videovigilancia en el ámbito de la seguridad privada que el Gobierno debía presentar en el plazo de un año (disposición adicional novena), pero que hasta ahora no ha visto la luz. Asume, pues, a este respecto el Estatuto una competencia en la que ni siquiera tiene esa coartada.

DEL TÍTULO V DEL ESTATUTO: DE LAS RELACIONES INSTITUCIONALES DE LA GENERALITAT.

1.- Consideraciones Generales: el principio de bilateralidad

El principio de bilateralidad es uno de los hilos conductores del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. Corolario de la "posición singular" de la Generalitat de Cataluña que enuncia el Preámbulo. Este principio aparece recogido en el artículo 3 del Estatuto: "Las relaciones de la Generalitat con el Estatuto se fundamentan en el principio de lealtad institucional mutua y se rigen por el principio general según el cual la Generalitat es Estado, por el principio de autonomía, por el de bilateralidad y también por el de multilateralidad". Y se concreta a lo largo de todo el texto estatutario, pero especialmente en el Título IV, como acabamos de analizar, y en el Título V.

El Título IV, relativo a las Competencias, atribuye a la Generalitat una suerte de competencia exclusiva para decidir prácticamente todos los asuntos que afectan a los catalanes y, a su vez, una posición privilegiada para codecidir lo que afecta a todos los españoles. Prácticamente cualquier actuación de la Administración General del Estado en Cataluña requerirá la intervención de la Generalitat en el marco de una Comisión Bilateral.

Así, de un lado, a lo largo del Título IV relativo a las competencias se establece un amplio elenco de asuntos en los que el Estado deberá obtener de la Generalitat su autorización, informe o consentimiento para llevar a cabo actuaciones de competencia estatal en Cataluña. Este es el caso de trasvases de cuencas hidrográficas (117.4), autorizaciones discrecionales en materia de crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social (artículo 126.1), fomento cultural, inversión en bienes y equipamientos culturales, adquisición de bienes culturales y proyección internacional de la cultura catalana (artículo 127.3), autorización de instalaciones de producción y transporte de energía (artículo 133), calificación de interés general de puertos aeropuertos (artículo 140.3), modificación de la red viaria del Estado en Cataluña (artículo 140.5), autorización de nuevas modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal o modificación de las existentes (artículo 141.2), declaración y delimitación de espacios naturales dotados con un ámbito de protección estatal (articulo 144), calificación de interés general por una ley del Estado de obras públicas (artículo 148.2), determinación de ubicación de infraestructuras y equipamientos de titularidad en Cataluña (artículo 149.2), otorgamiento de indulto (artículo 168.2), entre otros.

De otro lado, el nuevo Estatuto atribuye una participación bilateral de la Generalidad, bien directamente o bien a través de la Comisión bilateral que regula el artículo 183, en la definición de políticas públicas estatales, tales como la planificación hidrológica (artículo 117.3), participación de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación en el comercio exterior (artículo 125.3), planificación energética (artículo 133.3), política migratoria (artículo 138.3), planificación estatal de la economía (artículo 152), política de desarrollo e innovación (artículo 158), planificación y coordinación estatal en materia de sanidad y salud pública, entre otros.

Asimismo, a lo largo del articulado prevé la participación de la Generalidad en distintos organismos estatales, tal y como recoge también el Título V. La Generalitat se reserva el derecho a designar o a participar en la designación de un representante en todos los organismos estatales reguladores, nombrado por razón de su procedencia geográfica (Banco de España, CNMV, CMT, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social, AEAT, Comisión del Sistema eléctrico, Agencia de Protección de Datos, Consejo de R TVE), además del derecho a participar en la designación de los miembros del Tribunal Constitucional y CGPJ.

Como consecuencia de todo ello, se produce un cambio esencial en el modelo de Estado. Podemos afirmar que el Estado de las Autonomías -consagrado en nuestra Constitución y que el Tribunal Constitucional ha ido construyendo y consolidando a través de su jurisprudencia durante estos 27 años- se basaba, entre otros principios, en el principio de cooperación.

Pues bien, el Estatuto de Cataluña ha sustituido este modelo cooperativo por otro de naturaleza dual, lo que transforma el modelo de organización política hacia fórmulas de corte confederal. Este dualismo implica un reparto y un ejercicio de las competencias con la máxima separación posible entre Estado y la Comunidad Autónoma y la resolución de los conflictos en el marco de instituciones y procedimientos bilaterales.

Se evita cualquier posición de supremacía del Estado, para implantar la equiparación -la relación "de igual a igual" - entre el Estado y la Generalitat.

Este dualismo parte del propósito de marcar la singularidad de la posición constitucional de Cataluña, tal y como se recoge en el Preámbulo. Su correlato inmediato es la bilateralidad de las relaciones con el Estado. Se proyecta sobre el ejercicio por el Estado de sus propias competencias, tratando de evitar que el Estado condicione el ejercicio de las competencias autonómicas, pero no se aplica al ejercicio por el Estado de las suyas propias, en las que el Estatuto prevé una amplia participación de las Comunidades Autónomas, que se instrumenta con formas muy variadas: intervención en los procedimientos de decisión, autorizaciones e informes previos, participación en órganos e instituciones estatales.

No sirve para justificar este profundo desequilibrio la afirmación de "la Generalidad del Estado" (art. 3.1). Por cuanto no es tan sólo que la Administración estatal haya de utilizar para la ejecución de sus políticas, preferentemente, a la administración autonómica, sino que en los órganos estatales de decisión y en la misma toma de decisiones tiene que permitir la participación de las Comunidades Autónomas.

Las consecuencias de ese bilateralismo sobre el modelo son claras:

Afecta íntimamente a los procedimientos y competencias regulados en la Constitución, en particular, al ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales, que representan al pueblo español, en el que reside la soberanía (art. 66 y 1.2 CE).

No es compatible con la Constitución que la práctica de las relaciones o acuerdos bilaterales pudieran afectar a los procedimientos regulados en la Constitución, bloqueándolos, condicionándolos o impidiendo su correcto ejercicio, sin mediar reforma Constitucional alguna.

En concreto, no resulta encajable en la Constitución la participación singular de una Comunidad Autónoma en los procedimientos de elaboración de normas que se aplican a todo el territorio y mucho menos, sin que puedan hacer lo mismo las demás. Máxime cuando el conjunto del pueblo español se haya representado en las Cortes Generales que ejercen la potestad legislativa que invisten al Presidente del Gobierno, titular de la potestad reglamentarias del Estado.

Será una fuente esencial de asimetrías, que subraya la diferencia de unos territorios con respecto a otros.

Pero por otro lado, existe evidentemente un límite de funcionamiento a la extensión del principio de bilateralidad a todas las Comunidades Autónomas. Si los procedimientos multilaterales de toma de decisiones han provocado en los Estados compuestos problemas de eficacia y limitaciones en la atención ágil a las necesidades generales. ¿dónde quedará la eficiencia de los procedimientos de decisión si propiciamos la acumulación de relaciones bilaterales de obligado cumplimiento, esto es, de multi-bilateralidad?

No será preciso justificar extensamente los fundamentos de esta sospecha porque son bastante obvios: no es posible que, a los efectos de adoptar decisiones legislativas o administrativas relevantes, o para definir las posiciones del Reino de España en las instituciones europeas los órganos competentes del Estado tengan que ponerse de acuerdo, bilateralmente, separadamente, con cada una de las Comunidades Autónomas. Menos aún es posible que cada una de ellas, individualmente, tenga un derecho igual a participar en la designación de los miembros de los órganos constitucionales del Estado -lo que supone su descentralización-, o de las Agencias o Comisiones reguladoras de la economía, porque ni siquiera los Consejos de tales órganos tienen tantos miembros como para poder atender las propuestas individuales de cada territorio.

2.- Preceptos impugnados

a) Los fundamentos de la impugnación de los preceptos que a continuación se indican, están expresados con suficiente detalle en el fundamento jurídico primero de este recurso. Se trata, en todos los casos, de extralimitaciones de la reserva estatutaria, consistentes en la sustitución por el Estatuto de habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas, bien incorporando el Estatuto mandatos al legislador estatal, bien estableciendo regulaciones sustitutorias de lo que las leyes del Estado deben decidir, bien organizando el reparto de competencias sin esperar a su concreción por la legislación estatal a la que la Constitución se remite.

2. Por otro lado, los preceptos que seguidamente se citan, incurren con frecuencia en la extralimitación consistente en organizar de modo particular y singular, bilateralmente, las relaciones del Estado con la Generalidad imponiendo formas de colaboración, que no corresponde decidir al legislador estatutario sino al que sea competente sectorialmente para ordenar, en cada caso, la materia de que se trate.

3. En la mayor parte de las ocasiones tales indicaciones estatutarias están formuladas de modo que sean para el legislador estatal de obligado acatamiento, no obstante encubrirse en formulaciones semánticas que pretenden dar la impresión de que se deja libertad final a dicho legislador para decidir.

4. Esta clase de defectos constitucionales del Estatuto son aplicables a los siguientes preceptos del Título V de referencia:

Del Capítulo 1 (Relaciones de la Generalitat con el Estado y con otras Comunidades Autónomas)

A) El Artículo 174.3. Es inaceptable constitucionalmente el

apartado 3 del citado artículo, que señala que "la Generalidad debe participar en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la correspondiente legislación orgánica.", debiendo ser declarado nulo ya que desde un Estatuto no puede unilateralmente fijarse la participación de una Comunidad Autónoma en las instituciones y organismos del Estado, sin que la CE en los términos en los que está redactada habilite esta pretendida participación. En definitiva, habrá de estarse al régimen actual establecido en la propia CE y en la normativa orgánica correspondiente reguladora de los mismos, que ya prevén en su caso la participación del Senado, cámara de representación territorial, en el nombramiento de determinados miembros de ciertos órganos constitucionales. Por reducción al absurdo, de aceptar este punto de partida todas las Comunidades Autónomas deberían tener derecho a ejercitar este sistema, lo que llevaría a modificar, por ejemplo, la composición del Tribunal Constitucional, donde sus doce miembros serían insuficientes para que cada Comunidad Autónoma eligiese su candidato.

B) El artículo 176.2 y 3, en cuanto que establecen que la Generalitat no queda vinculada por las decisiones que se adopten en el marco de órganos o mecanismos multilaterales de colaboración, sin considerar al hacerlo que la organización de dichos mecanismos multilaterales pertenece constitucional y razonablemente al legislador estatal o, en su caso, a lo que se establezca en el seno del organismo de cooperación, sin que pueda depender de lo que decida uno solo de sus integrantes. Incorpora, por tanto, un sistema de veto en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que impediría, además, el mantenimiento de cierta homogeneidad en las aplicación del ordenamiento jurídico.

C) El artículo 180. Parte de la aseveración de que la Generalidad "participa en los procesos de designación... ", lo que implica la imposición de un mínimo regulatorio a la legislación estatal que, cualquiera que sea su contenido, se pretende que respete tal principio participativo. Sin embargo, dicha participación es inaplicable al caso porque, considerando la regulación de los órganos constitucionales a que se refiere, no puede ser decidida unilateralmente en un Estatuto, ni puede tener carácter bilateral: la extensión de la misma facultad a las demás las Comunidades Autónomas determinaría que el Estado no tendría ninguna posibilidad de disponer sobre la composición de tales órganos constitucionales. Por lo demás, insistimos, la participación territorial en tales órganos, desnaturaliza su configuración constitucional.

D) El artículo 182.1, 2 y3: las expresiones "designa o participa" que utilizan los tres párrafos indicados son inconstitucionales porque imponen una regulación de mínimos a la legislación estatal que, sin embargo, no puede estar vinculada por las determinaciones de un Estatuto.

E) El artículo 183 sobre la Comisión Bilateral Generalitat¬-stado. Este precepto es concreción procedimental del principio de bilateralidad, cuestionado en la impugnación al artículo 3 y detallado en las consideraciones generales de impugnación del presente Título V.

En general, son inconstitucionales todas las atribuciones que se asignan a la Comisión Bilateral Generalitat-Estado cuando se le atribuyen facultades sobre materias, actividades o sectores, cuya disciplina ha de ser establecida por la legislación estatal a la que la Constitución se remite en primer lugar para que establezca las bases a que ha de atenerse la ordenación de las mismas. En este defecto incurren, en concreto, el apartado 1a) y 2.a), b), f), especialmente.

Por otro lado, debe conectarse este precepto con la Disposición Adicional Segunda relativa a los acuerdos con el Gobierno del Estado: "Si el Estatuto establece que la posición del Gobierno de la Generalitat es determinante para conformar un acuerdo con el Gobierno del Estado y este no lo acoge, el Gobierno del Estado debe motivarlo ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado". Sorprende que se utilice una terminología que está lejos de la clasificación del ordenamiento español que diferencia entre informes vinculantes o no vinculantes. Si es determinante, lo será por que determina el contenido de la decisión final, esto es, vinculante. Supuesto éste que no puede aceptarse, dado que desde un Estatuto de Autonomía no puede imponerse condicionamientos al ejercicio de las competencias del Estado. Y si no lo es, será únicamente preceptivo y no determinante, imponiéndose entonces un requisito de previa consulta que tampoco puede exigirse desde un Estatuto de Autonomía.

Del Capítulo II (Relaciones de la Generalitat con la Unión Europea)

A) El art.184: El precepto contempla de un manera tan amplia la participación que se prevé de la Generalidad que desborda el marco constitucional. Acude como criterio de conexión a la expresión "intereses de Cataluña", como algo diferente a las competencias que la misma tiene atribuidas. Una expresión tan amplia llevaría a que la Generalitat hubiese de participar prácticamente en todos los asuntos relacionados con la UE puesto que es realmente difícil encontrar alguna cuestión que de uno u otro modo no le afecte o interese.

B) Artículo 185.1: No puede aceptarse la atribución genérica que se hace la Generalidad arrogándose un derecho de información con carácter imperativo en la revisión de los tratados de la UE, sin que el precepto establezca un vínculo de conexión con las competencias de la CC.AA. y que, en consecuencia, incide en la formación de la voluntad del Estado en las relaciones internacionales que la Constitución no le reconoce, tal como se deduce del art. 149.1.3 y 93 y siguientes de la CE.

C) Artículo 186, apartados 1, 2, 3 Y 4, en la medida en que utilizan, respectivamente las expresiones: "participa en la formación"; "debe participar", "es determinante" e "informará a la Generalitat".

El párrafo primero incurre en el mismo exceso que el precitado artículo 184 al hacerse extensivo a las competencias o intereses de Cataluña", lo que le permitiría participar prácticamente en todo caso. La Generalitat no puede atribuirse una participación unilateral en la formación de las posiciones del Estado en la forma tan ambivalente como pretende este párrafo, en el que se parte de imponer esa participación aunque se remita a la "legislación sobre esta materia", sin explicitar que será, en todo caso, normativa estatal de general y multilateral aplicación (hoy por hoy, la regulación actualmente existente se condensa en la Resolución de 28 de febrero de 2005 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, que ordena la publicación de los Acuerdos de 9 de diciembre de 2004 de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas).

Por lo que respecta al apartado segundo, impone una participación bilateral en los asuntos europeos que le afectan exclusivamente, sin que ni siquiera se establezca un punto de referencia a la legislación sobre esta materia, como en el punto primero,

El apartado tercero impone al Estado en un Estatuto de Autonomía el alcance y efectos de dicha participación, cuestión ésta que corresponde fijar al legislador estatal con carácter general. Tratándose de competencias exclusivas, confiere a la posición expresada por la Generalitat un carácter determinante. Sobre esta condición, nos remitimos a lo ya expuesto sobre la Disposición Adicional Segunda del Estatuto. Pero querernos hacer notar que la generalización de este criterio a todas las CC.AA. haría imposible al Estado fijar su posición final en materias en que dos o más CC.AA. tuvieran competencias exclusivas y posiciones divergentes, como, por ejemplo, en agricultura. De nuevo nos encontraríamos ante un sistema inviable que, además, chocaría con las propias normas de la Unión Europea.

El apartado cuarto impone al Estado una obligación de información sobre cualquier iniciativa y propuesta presentada ante la Unión Europea. El establecimiento por vía estatutaria de un deber al Estado, agravado por los amplísimos términos de esa obligación de información, hace el precepto incompatible con la reserva que al Estado corresponde para regular con carácter general sus actuaciones ante la Unión Europea.

D) El artículo 187, apartados 1, 2 y 3, en cuanto imponen necesariamente la participación de la Generalitat en instituciones y organismos europeos, cuestión ésta que sólo corresponde decidir al Estado y no imponerse en un Estatuto de Autonomía.

Llama la atención, además, la genérica referencia a la participación en los órganos consultivos y preparatorios del Consejo de Ministros de la UE y de la Comisión. Hágase notar que, entre ellos, se encuentra el COREPER integrado exclusivamente por los Embajadores representantes permanentes de cada uno de los Estados miembros de la UE; lo que implicaría otorgar al representante de la Generalitat un status diplomático y una capacidad de representación del Estado en relaciones supranacionales que la C.E reserva al Estado en el artículo 149.1.3.

La participación prevista en el apartado 1 se hace aún más intensa en el apartado 2 que permite a la Generalitat asumir la representación del Estado e incluso la presidencia de dichos órganos en el caso de que se trate de competencias exclusivas. Dése por reproducido el argumento de inconstitucionalidad alegado para el párrafo primero, pero téngase además en cuenta la asimetría que puede suponer que una CC.AA asuma tales cargos tratándose de competencias exclusivas que pueden también serio de otras CC.AA. No salva la inconstitucionalidad del precepto que se haga la expresa salvedad de "previo acuerdo", por cuanto, en primer lugar, no se indica los sujetos del acuerdo y, en segundo lugar, desde un Estatuto de Autonomía no puede regularse una cuestión que sólo compete establecer al Estado y que puede afectar a otras CC.AA igualmente dotadas de autonomía para la defensa de sus intereses.

Por su parte, el apartado tercero recoge una cuestión que es objeto de normativa estatal (especialmente, la relativa a la CARCE y a la designación por ésta de los Consejeros Autonómicos de la Representación Permanente de España ante la DE) y no puede, por tanto, impuesta desde un Estatuto de Autonomía.

E). El artículo 188, por imponer la participación en los procedimientos de control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, sin hacer mención expresa a la legislación del Estado que habrá de regularlos con carácter general cuando vengan impuestos por la normativa europea.

F) El artículo 189.2 y 3. Es contrario a nuestra Constitución hacer depender el ejercicio de las potestades normativas que tiene el Estado de la previa consulta a la Generalitat en el caso de la necesaria adopción de medidas internas que excedan del territorio de Cataluña. Asimismo, el cumplimiento de las obligaciones que le impone el derecho comunitario al Estado español no pueden hacerse depender a su vez de la opinión o el informe de una Comunidad Autónoma y mucho menos imponer desde un Estatuto la participación en cualquier órgano estatal encargado de adoptar dichas medidas.

Igualmente, el tercer apartado incurre en vicio de inconstitucionalidad ya que limita la capacidad del Estado para dictar Legislación básica, aun en cumplimiento o adaptación de la legislación europea. Y da un margen absolutamente discrecional a la CC.AA. para colegir cuando una norma europea sustituye o agota la capacidad del Estado para dictar Legislación básica. Esta facultad cuestiona tanto la seguridad jurídica (artículo 9 C.E) como la propia capacidad del Estado de decidir el alcance de las bases, sin perjuicio del enjucimiento de las mismas por parte del TC, tal y como se detalla en la impugnación del artículo 111 de este Estatuto.

G) Artículo 191. 1: impone una regla de legitimación en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia Comunitario, sustituyendo en este caso una decisión que corresponde al Derecho comunitario. Básicamente los artículos 226 y siguientes del TCE no contemplan la legitimación activa de otros entes estatales o divisiones adminsitrativas que no sea el propio Estado.

Del Capítulo III ( Acción exterior de la Generalitat)

Como consideración general, el análisis de este capítulo debe partir de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, consagrada en el artículo 149.1.3 y de la propia Jurisprudencia constitucional que ha delimitado las facultades que en materia de proyección exterior pueden llevar a cabo las CC.AA.

En concreto, la STC 165/94, de 26 de mayo señala: "la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.

Evidentemente, no cabe una exposición exhaustiva de cuales sena esas actividades, por cuando que lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica será, junto a la efectiva existencia de la atribución compentencial estatutaria, que, por una parte, no incidan en la reserva estatal arriba expuesta, y por otra, que no la perturben o condicionen: lo que significará que, dentro de esa competencia exclusiva estatal se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, para evitar remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales. "

Por tanto, la acción exterior de la Generalitat debe constreñirse a los extremos fijados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, siendo inconstitucional en tanto rebase los mismos y, en particular, en los extremos siguientes:

A) El artículo 195 sólo resulta compatible con la Constitución en tanto en cuanto se deje meridianamente claro que no afecta al ius contrahendi que en nuestro derechos corresponde ejercer al Estado, tal y como reconoce la STC 137/1989: "La conclusión de que en el Derecho Español el treaty-making power pertenece al Estado y únicamente a él, no sólo se deduce, sin embargo, del art. 149.1.3.a del Texto constitucional aisladamente considerado, sino que encuentra asimismo fundamento y confirmación en otros preceptos de la Constitución, en los antecedentes de la elaboración de ésta y en la interpretación efectuada al propósito por el legislador de los Estatutos de Autonomía.

Así, en los arts. 93 y 94.1 de la Constitución se exige la intervención previa de las Cortes Generales autorizando la celebración de determinado tipo de Tratados, celebración que compete en exclusiva al ius contrahendi del Estado. Hay otra clase de Tratados para los que no se requiere autorización parlamentaria, sino la inmediata información a las Cámaras de su conclusión (art. 94.2). También compete al Estado la celebración de estos Tratados, ya que la ubicación contextual del art. 94.2 permite apreciar sin dificultad que tal celebración corresponde al Gobierno de la Nación. Ello no supone que el título competencial del Estado en la celebración de Tratados se encuentre en los arts. 93 y 94 de la C. E. -los cuales regulan simplemente la intervención de las Cortes Generales y del Gobierno en el proceso decisorio correspondiente-, sino en el art. 149.1.3. y cuyo debido alcance aquellos preceptos contribuyen a perfilar. Como lo ha ce asimismo el art. 97, que encomienda al Gobierno la dirección de la política exterior, en éste y en otros aspectos de las «relaciones internacionales».

En cuanto a los antecedentes de la elaboración de la Constitución cabe observar que los constituyentes tuvieron ocasión de pronunciarse sobre la cuestión del ius contrahendi de las Comunidades Autónomas a resultas de una enmienda del Grupo Parlamentario Vasco al anteproyecto constitucional, enmienda en la que se proponía que la competencia exclusiva del Estado se entendiese «sin perjuicio de que en aquellas materias comprendidas en el ámbito de la potestad normativa de los territorios autónomos éstos puedan concertar acuerdos con el consentimiento del Gobierno del Estado». La enmienda fue derrotada en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso y retirada en el debate plenario por sus promotores.

Por otro lado, los Estatutos de Autonomía se limitan, en la cuestión que examinamos, a facultar, en general, a las Comunidades Autónomas para instar del Estado la negociación de ciertos Tratados y/o para recibir información acerca de la negociación relativa a los Tratados referentes a ciertas materias. En cambio, el Estatuto gallego establece que la Comunidad Autónoma «podrá solicitar del Gobierno que celebre y presente en su caso, a las Cortes Generales, para su autorización los Tratados o Convenios que permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados con los que mantenga particulares vínculos culturales o lingüísticos» (art. 35.3), precepto éste cuya ubicación sistemática dentro de la regulación de los Convenios y Acuerdos de cooperación entre la Comunidad Autónoma de Galicia y las demás Comunidades Autónomas (art. 35.1 y 2) resulta expresiva del ceñido ámbito de pacción a que ha de circunscribirse, de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, la aludida Comunidad."

Por otro lado, este artículo impone al Estado una obligación de apoyo a cualquier iniciativa de la Generalitat, que no puede establecerse imperativamente en un Estatuto de Autonomía.

B) El Artículo 198. La amplitud del precepto- genérica participación en organismos internacionales en materias de interés relevante para Cataluña- conlleva de forma clara la atribución a la Generalitat de la condición de sujeto de derecho internacional, contrariando la Constitución y la interpretación de la misma sentada por el TC, entre otras, en la STC 165/1994.

C) El artículo 199, en cuanto que supone una vulneración de la autonomía local en los términos ya analizados en las alegaciones relativas a los Títulos II y IV.

D) El Artículo 200, en su inciso final: La amplitud con que el precepto alude a las entiendas de ámbito internacional a que puede instar su afiliación la Generalitat suscita las mismas dudas de inconstitucionalidad vertidas respecto al artículo 198, ya que nuevamente vendría a amparar el reconocimiento como sujeto de derecho internacional a la CC.AA.

DEL TÍTULO VIII: LA FINANCIACIÓN DE LA GENERALITAT

1. Ruptura del equilibrio constitucional consagrado en el artículo 156.1 CE entre los principios de autonomía financiera, solidaridad y coordinación.

Para exponer de una forma ordenada las cuestiones que aquí se suscitan tenernos que comenzar, lógicamente, por los Principios Constitucionales que le son aplicables y, además, según la interpretación que de los mismos viene dando su máximo intérprete, es decir, el Tribunal Constitucional. En este punto afirmamos que el principal problema de constitucionalidad del Estatuto en el ámbito de la financiación autonómica, no es que se haya incrementado la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sino haberlo hecho sin aumentar al mismo tiempo y en la misma medida la solidaridad y la coordinación.

Entendernos que el artículo 156.1 de la Constitución Española exige una interpretación armónica, teniendo en cuenta su texto y su contexto. Los principios enunciados en dicho precepto no son sólo principios afirmados en sí mismos sino que son un conjunto que pretende lograr un equilibrio sirviendo de contrapeso, unos respecto de los otros. Desde nuestro punto de vista, entender que los expresados principios son independientes unos de otros, es crear un modelo que no está en la Constitución. No se trata simplemente, como es obvio, de una opinión doctrinal, aunque así lo ha entendido la doctrina que reiteradamente se ha ocupado del tema (Vid. A. M, García-Moneó Autonomía Financiera de las Comunidades Autónomas,1996, pp. 17 a 90), sino que ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que, en sus conocidas Sentencias 13/1992, fundamentos jurídicos 2°, 6° y 7° y 135/1992,fundamento jurídico 8°, sostiene claramente que los principios de solidaridad y coordinación constituyen los límites intrínsecos del principio de autonomía financiera y por tanto delimitan su ámbito.

La esencia misma del principio de autonomía financiera consiste, precisamente, en que su contenido viene condicionado por un significado propio que es, a su vez, determinado por ciertos límites; es decir, en relación a los términos del artículo 156 de la Constitución, hay que destacar que el mismo tiene una proyección asertiva, cual es que las Comunidades Autónomas deben gozar de autonomía financiera para el desarrollo de sus competencias pero también hay una proyección limitativa o transaccional, consistente en que la expresada Autonomía deberá realizarse en coordinación con la Hacienda Estatal y procurando la aplicación del principio de solidaridad entre todos los españoles. Esta doble naturaleza, esta presentación bifronte del principio enunciado, es la que se contiene en la citada sentencia 135/1992 y en toda la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que destacaremos a continuación.

La expresada naturaleza del principio de autonomía financiera se exterioriza en los diversos sectores de la actividad financiera, como es el caso de la actividad presupuestaria y de gasto público. Así lo pone de manifiesto el fundamento jurídico 7° de la sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, (ponente A. Rodríguez Bereijo) al decir:

"La autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades -y ello desde luego, dentro del respeto a los principios constitucionales de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la Hacienda Estatal (artículos 2.2 y 156.1 de la CE)- adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en la Constitución".

Igualmente en el ámbito tributario de la actividad financiera se pone de relieve el doble carácter del principio al que venirnos aludiendo en la sentencia de nuestra Corte Constitucional 49/1995, de 16 de febrero, afirmando en su fundamento jurídico 4°:

"Sin embargo, la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas, no se configura constitucionalmente con carácter absoluto, sino que aparece sometida límites intrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las haciendas autonómicas (SS.TC 14/1986, fundamento jurídico 3°; 63/1986, fundamento jurídico 11; Y 179/1987, fundamento jurídico 2°), entre cuyos límites, algunos son consecuencia de la articulación del ámbito competencial material y financiero- correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas (SS. TC. 13/1992, fundamentos jurídicos 2°, 6° y 7° y 135/1992, fundamento jurídico 8°). Así la subordinacióna los principios proclamados en el artículo 156.1 de la CE ("coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles") a los que hay que añadir los que resultan respecto de los impuestos propios de las Comunidades Autónomas de los artículos 157.2 de la CE y 6 y 9 de la LOFCA"

Aparece aquí además otro límite de la autonomía financiera sobre el que es necesario desde el primer momento llamar la atención, ya que la misma no se predica con carácter absoluto sino de forma condicionada, "para el desarrollo y ejecución de sus competencias". Esta comprensión competencial de la autonomía financiera es decisiva también para conocer sus límites a los que se refiere el fundamento que acabamos de transcribir y que respalda la doctrina jurisprudencial citada en el mismo y en particular el fundamento jurídico 7° de la sentencia 13/1992.

El sometimiento de la autonomía financiera a la solidaridad y coordinación se encuentra asimismo de forma sectorial en pronunciamientos del Tribunal Constitucional que se refieren a cuestiones en que se planteaban proyecciones concretas de estos últimos. Por su especial claridad mencionaremos en cuanto a la solidaridad la ya citada sentencia 135/1992 que declara:

"7. Otro de tales límites intrínsecos radica en el principio de solidaridad que nuestra Constitución invoca repetidas veces y que "en definitiva no es sino un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble unidad de la Nación Española (artículo 2)". Su contenido más importante es el financiero y en tal aspecto parcial se le alude más adelante con carácter genérico (artículo 156.1) Y también con un talante instrumental, como fundamento del Fondo de Compensación, con la finalidad de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad (artículo 158.2)."

En materia de coordinación hay precisamente una sentencia que se refiere al anterior Estatuto de Cataluña (Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre) que resulta esclarecedora. La sentencia 188/1988, de 13 de octubre, sostiene en su fundamento jurídico 7° que " ... la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de unos y otros a las formulas racionales de "cooperación", consulta, participación, "coordinación", concertación o acuerdo prevista en la Constitución y en los estatutos". Para después afirmar que es necesario:

“... hacer compatible esa autonomía financiera con la exigencia de asegurar la necesaria coordinación con la Hacienda Estatal y la solidaridad entre todos los españoles que el artículo 156.1 de la Constitución impone".

Consideramos que esta comprensión del artículo 156.1 de la CE es una clave para entender el modelo existente en nuestra Carta Magna y debe servir de guía segura para valorar constitucionalmente algunos de los preceptos que se impugnan. Como hemos apreciado en la doctrina del Constitucional citada, la autonomía financiera de las Comunidades no es un principio aislado sino que se somete a límites y debe respetar e incluso "subordinarse" a las exigencias -en la terminología empleada por el Tribunal- que imponen los principios de coordinación y solidaridad. Y ello porque en estos últimos principios ¬afirmados además en otros preceptos de la Constitución como en el artículo 2 respecto de la solidaridad- se manifiestan valores esenciales de nuestro Texto Constitucional.

Para que el conjunto sea armónico, es necesario pues, lograr un equilibrio entre los principios expresados y ese equilibrio se rompe si avanzando en medidas que profundizan la autonomía financiera como el aumento en la capacidad normativa en materia tributaria, o el incremento de los porcentajes de participación, o la gestión autonómica de tributos estatales- se imponen al mismo tiempo restricciones a la solidaridad. Tal es el caso de las limitaciones previstas, por ejemplo, en el artículo 206 del Estatuto cuando se hacen depender los mecanismos de nivelación y solidaridad del esfuerzo fiscal realizado por otras Comunidades o se prescinde de instrumentos hasta ahora existentes como el Fondo de Suficiencia y lo que es aún más importante se niega el efecto esencialmente redistributivo de toda política de solidaridad consagrando como restricción a la misma que Cataluña no pierda posiciones en el "ranking" de renta per cápita después de efectuadas las políticas de nivelación. Al mismo tiempo, se altera también el modelo de coordinación, desde el momento en que la Comunidad Autónoma de Cataluña participa en los órganos del Estado que gestionan los tributos del Estado, como en el caso de la Agencia Estatal de Administración Tributaria pero no se articula la participación del Estado en la Agencia Tributaria de Cataluña, máxime en un contexto de supuesta bilateralidad y sobre todo desde el momento en que se crea una Comisión Mixta en Asuntos Económicos y Fiscales Estado¬-Generalitat que implementa una auténtica soberanía financiera compartida y no un adecuado desarrollo del aludido principio de coordinación.

En este sentido, el artículo 201.2 del Estatuto de Cataluña enuncia adecuadamente los principios de autonomía financiera, solidaridad y coordinación pero no los desarrolla en el articulado de forma equilibrada por lo cual impugnamos los preceptos que se especifican en los siguientes epígrafes como proyecciones concretas de la alteración que se ha producido con carácter general en el equilibrio constitucional consagrado en el artículo 156 de la CE.

2. Alteración del sistema de solidaridad establecido en la Constitución.

La Constitución contiene un sistema de solidaridad que ha sido sustancialmente alterado por el Estatuto de Cataluña. Como ya hemos destacado el Tribunal Constitucional se ha encargado de interpretar no sólo el principio de solidaridad sino también sus instrumentos que forman un sistema de solidaridad compuesto por diversos artículos de la Constitución y la LüFCA. De forma señalada, la sentencia que venirnos citando, 135/1992, deja bien claro los siguientes aspectos del principio de solidaridad. En primer lugar, su carácter de factor de equilibrio entre la autonomía y la indisoluble unidad de la Nación Española. En segundo lugar, su naturaleza predominantemente financiera en equilibrio a su vez con la autonomía financiera y la coordinación como también ha destacado el Tribunal Constitucional. En tercer lugar, la existencia de determinados instrumentos que materializan este principio como el Fondo de Compensación Interterritorial (artículo 158.2 CE) y las asignaciones de nivelación (artículo 158.1) cuya vinculación a la solidaridad reconoce el propio Estatuto de Cataluña en sus artículos 201.4 y 206.

Desde esta perspectiva, hay que precisar con la sentencia 146/1992, de 16 de octubre, en su fundamento jurídico 1°, que el objetivo de corregir desequilibrios territoriales que " ... encuentra "instrumentos" expresos en la Constitución, como es el caso del FCI, tampoco puede entenderse que se agote en ellos".Esta afirmación resulta especialmente importante por cuanto serán los Presupuestos Generales del Estado de cada año los que instrumentarán también la política de solidaridad en cada ejercicio en aplicación de otros preceptos constitucionales. En esta dirección son relevantes los siguientes preceptos. El artículo 31.2 que afirma que "el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos". El artículo 40.1 que sostiene que "los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa". El artículo 131.1 cuando ordena que "el Estado mediante Ley podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y la riqueza y su más justa distribución". El artículo 138.1 que enuncia que "el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. .. ". Preceptos todos ellos que, sin una adecuada política presupuestaria de solidaridad, será imposible cumplir en los objetivos que definen. Este aspecto de los Presupuestos Generales del Estado como instrumento de solidaridad es decisivo por cuanto más adelante y en estrecha relación con el presente motivo impugnatorio, se denunciará la disposición adicional tercera del Estatuto como contraria, entre otros motivos, al principio de solidaridad, al establecer un compromiso presupuestario que condicionará la política de solidaridad de los Presupuestos Generales del Estado además de las restricciones presupuestarias que implica el artículo 206 del Estatuto al que seguidamente nos referiremos.

Asimismo, el mencionado sistema de solidaridad se apoya en otros preceptos de la Constitución. Ante todo se fundamenta en el artículo 2 del Título Preliminar que consagra la solidaridad entre todas las nacionalidades y regiones, pero también tiene su más alta expresión en el artículo 138 ya citado, en el cual se consagra la obligación del Estado de garantizar la realización efectiva de dicho principio "velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. .. ". Esta comprensión de la solidaridad lleva a nuestro juicio a la Constitución a afirmar en el segundo número del artículo 138 que "las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales" Ni el caso de Cataluña está protegido de manera especial como ocurre con el derecho insular en el artículo 138.1 CE, y por ello en el presente recurso incluirnos otro motivo de impugnación que es la aparición de un privilegio económico establecido en la disposición adicional tercera del Estatuto.

De esta configuración de un sistema de solidaridad forma parte indisociable la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, como bloque de constitucionalidad al ser una ley reclamada por el artículo 157.3 de la Constitución. Esta ley además de reiterar el principio de solidaridad en los términos del artículo 2 de la CE, en su artículo 2.1.c), es la que desarrolla las aludidas asignaciones de nivelación en su artículo 15 y el Fondo de Compensación Interterritorial, ahora desdoblado en dos fondos en el artículo 16. El marco normativo de la financiación autonómica se completa con dos leyes ordinarias que desarrollan la LOFCA que son, de un lado, la Ley 22/2001, de 27 de diciembre de Fondos y de otro lado, la Ley 21/2001, de 27 de diciembre del Sistema de Financiación por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía.

En consecuencia de lo expuesto resultan contrarios al sistema de solidaridad previsto en la Constitución los artículos 201.4 en relación con la disposición adicional cuarta que lo desarrolla y el artículo 206 en sus números 3 y 5 del Estatuto.

En efecto, las restricciones establecidas en este entramado de normas altera el mencionado sistema de solidaridad consagrado en los preceptos constitucionales más arriba enumerados por los siguientes motivos.

A) Infracción del principio de solidaridad establecido en la Constitución por la interpretación del artículo 138.2 de la misma que efectúa el artículo 201.4 del Estatuto

El artículo 201.4 del Estatuto afirma:

"De acuerdo con el artículo 138.2 de la Constitución, la financiación de la Generalidad no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes Comunidades Autónomas. Este principio deberá respetar plenamente los criterios de solidaridad enunciados en el artículo 206 de este Estatuto."

Este precepto parece presuponer que el artículo 138.2 representa la interdicción de los efectos discriminatorios negativos -aunque este carácter negativo no lo explicita- para una Comunidad lo cual está claramente en contra de lo que debe entenderse por "privilegio" que es el término que utiliza el artículo 138.2. Más bien un privilegio debe relacionarse con la discriminación positiva que es lo que resulta de la regulación del Estatuto. No puede entenderse de otra forma que, sin haberse establecido esta regla en ninguna regulación general, como podría haber sido el caso de contenerse esta mención en la LOFCA, se pretende garantizar que no se produzcan efectos discriminatorios para una determinada Comunidad y no para las restantes. Se trata evidentemente, en este caso, de "blindar" las disposiciones contenidas en el Estatuto relativas a la solidaridad, contenidas en el artículo 206 y en particular las restricciones consistentes en la limitación de su contribución a la solidaridad y nivelación en materia de sanidad y educación y otros servicios sociales en función del esfuerzo fiscal realizado por el resto de Comunidades (artículo 206.3) así como la garantía de mantenimiento de la posición en el nivel de renta per cápita antes de la nivelación (artículo 206.5). A lo expuesto debe añadirse la previsión de un compromiso presupuestario excepcional previsto en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto que difícilmente puede considerarse otra cosa que un privilegio como expondremos en el correspondiente motivo impugnatorio.

La anterior interpretación la abonan además dos razones. Si no se estuviera dando esta idea de que se trata de evitar efectos discriminatorios negativos para Cataluña no tendría sentido el segundo inciso del artículo que se refiere a la supuesta existencia de un principio que respeta los criterios de solidaridad del artículo 206. Si se pretendiera única y exclusivamente reproducir el sentido del artículo 138.2, no se entendería la alusión al respeto a criterios de solidaridad porque, como hemos dicho, todo el artículo 138 CE es una manifestación del principio constitucional de solidaridad. La segunda razón es que la disposición adicional cuarta del Estatuto titulada capacidad de financiación establece lo siguiente:

"1. La Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat realizará los informes precisos para evaluar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 201.4.

2. Los mecanismos que eventualmente deban establecerse para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 201.4 podrán aplicarse gradualmente hasta alcanzar su objetivo".

El anterior entramado jurídico compuesto por el artículo 201.4 y la disposición adicional cuarta, no puede tener otro sentido que dar cobertura jurídica a la existencia de "balanzas fiscales" supuestamente perjudiciales para Cataluña que no existen ni en la Constitución ni están previstas ni explicitadas en la LOFCA. El Estatuto así reinterpreta el artículo 138.2 CE, conducta a la que se puede aplicar lo dicho por la sentencia del Tribunal Constitucional 79/1983, de 5 de agosto, respecto de las disposiciones interpretativas que:" al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos".

Desde la delimitación del principio de solidaridad que hemos efectuado más arriba siguiendo la interpretación que del mismo ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional, no puede aceptarse que este límite a la solidaridad sea respetuoso con la Constitución. Es más se habla en el segundo inciso del artículo de la existencia de un principio que no queda claro cual es -dado que el artículo 138.2 no es un principio sino la consecuencia de un principio, es decir la interdicción de privilegios- salvo que se haya querido elevar a nivel de principio el que Cataluña no sufra efectos discriminatorios tal como lo entiende el Estatuto desconociéndose en este caso el respaldo constitucional de este nuevo principio.

Igualmente carece de fundamento constitucional argumentar que esta previsión del artículo 201.4 inexistente en los demás Estatutos pretenda compensar los privilegios existentes o que hayan podido existir en otras Comunidades. Antes de nada hay que afirmar que en Derecho nunca se puede justificar la existencia de una discriminación por la eventual existencia de otras. Pero es que algunas de las que se suelen mencionar al respecto no sólo pueden servir de fundamento a la presente regulación sino que abonan su supresión. En este sentido debemos recordar que los regímenes de Concierto y Convenio con el País Vasco y Navarra constituyen excepciones al régimen general amparadas por la disposición adicional primera de la Constitución. En el caso del Estatuto de Cataluña no concurre ninguna disposición adicional que ampare la previsión del artículo 201.4 del Estatuto, entendido dicho precepto como garantía de la inexistencia de efectos discriminatorios -se supone que en los términos del propio Estatuto- y de cómo los determine la Comisión Mixta que debe desarrollar el Título VI del reiterado cuerpo legal.

Hechas las anteriores consideraciones, es necesario volver a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para situar en sus justos términos el entramado jurídico que representan los artículos 201.4 en relación con el artículo 206 en sus números 3 y 5 del Estatuto y a nuestro juicio, también la disposición adicional tercera. La sentencia 64/1990, en su fundamento jurídico séptimo señala:

" ... el principio de solidaridad que en el artículo 2 de la Constitución encuentra general formulación y en el artículo 138 de la misma refleja como "equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español" y prohibición entre estas de privilegios económicos y sociales requiere que, en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses".

Este es el sentido último de la oposición a los expresados preceptos. Dicho conjunto normativo representa una interpretación insolidaria de la autonomía financiera al establecer restricciones y límites a la solidaridad que además no están previstos ni en la Constitución, ni en la LOFCA que en su artículo 2.1 letras a), b) y e) insiste en la interpretación solidaria de 1 a mencionada autonomía financiera. No debemos olvidar tampoco que el principio de solidaridad no sólo es responsabilidad del Estado, sino que también compromete a las Comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias. Así lo expresa claramente la Sentencia 150/1990 en su fundamento jurídico 11°:

"Es cierto que los principios de igualdad material y solidaridad que sancionan los artículos 2, 9, 40, 138.1 y 139 de la Constitución y concordantes de los Estatutos de Autonomía, y que reitera el artículo 2 de la LOFCA, no suponen por sí mismos la atribución de competencias a las Comunidades autónomas. Pero es asimismo evidente que tales principios vinculan a todos los poderes públicos, en el ejercicio de sus respectivas competencias, y no sólo al Estado, sin que pueda entenderse que se oponga a esta conclusión la mención que el artículo 138.1 de la Constitución hace del Estado como garante del principio de solidaridad ... en consecuencia si bien las Comunidades Autónomas carecen de una competencia específica para desarrollar, con cualquier alcance, los principios constitucionales de solidaridad e igualdad material, sí pueden, e incluso deben, por mandato constitucional, estatutario y legal, atender a la realización de tales principios en el ejercicio de sus competencias propias".

Por tanto, la Generalitat de Cataluña debe por compromiso constitucional y estatutario hacer posible la aplicación concreta del principio de solidaridad con el cual entran en contradicción evidente los preceptos que impugnamos.

Una última consideración hay que efectuar sobre el conjunto de preceptos impugnados. En lo que concierne al contenido de las eventuales discriminaciones hay un punto que debemos precisar para todo el contenido de esta parte del recurso. Debe quedar claro al respecto, que no existe fundamento alguno para entender que la solidaridad puede concebirse sin efectos redistributivos. La esencia precisamente de la solidaridad es producir transferencias de rentas bien individuales o colectivas a favor de otros que siempre produce un empobrecimiento relativo del sujeto activo de la transferencia y un enriquecimiento relativo del beneficiario. Esta afirmación se visualiza perfectamente a nivel individual en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, en el cual los contribuyentes que tributan al 45% de tipo marginal se empobrecen evidentemente a favor de las personas que no contribuyen y se puede trasladar al plano colectivo, en el cual es inevitable que una política de solidaridad entre Comunidades Autónomas supondrá siempre un empobrecimiento relativo de las más ricas a favor de las más pobres. Pero aún se puede visualizar mejor este efecto redistributivo inevitable de la solidaridad si, a su vez, trasladamos este planteamiento a la política de Solidaridad en el ámbito de la Comunidad Europea, en la cual resulta asimismo evidente que los contribuyentes netos en los flujos comunitarios de la Comunidad se han empobrecido relativamente a favor de los perceptores netos, cual ha sido por cierto, el caso de España hasta el momento. En consecuencia, es profundamente coherente con los valores constitucionales que, como consecuencia de la aplicación del principio de solidaridad, se produzcan saldos negativos en algunos aspectos del conjunto de flujos financieros que se producen en el Estado autonómico.

En síntesis, el artículo 201.4 crea una suerte de cláusula defensiva de las medidas adoptadas en el artículo 206 y también ¬no lo olvidemos- de la previsión contenida en la Disposición Adicional Tercera, que construye "a contrario sensu" la noción de privilegio, entendiendo por tal los de las demás Comunidades Autónomas en relación con Cataluña. Siguiendo la lógica del estatuto y generalizando este modelo en todos los Estatutos, es fácil advertir que se haría impracticable la aplicación del principio de solidaridad que desaparecería absorbido por el de autonomía financiera en contra del equilibrio que debe producirse entre los mismos según la doctrina del Tribunal Constitucional que hemos alegado. Por todo lo expuesto se debe hacer un especial esfuerzo en impedir la lectura inconstitucional que del artículo 138.2 de la CE lleva a cabo el artículo 201.4 del Estatuto.

B) Infracción del principio de solidaridad establecido en la Constitución como consecuencia de las limitaciones establecidas en el artículo 206.3 del Estatuto a los mecanismos de nivelación y solidaridad

Pero como decíamos la incompatibilidad del Estatuto con el principio de solidaridad consagrado en diversos preceptos de la Constitución deriva asimismo de las restricciones impuestas al mismo en el artículo 206 y que nos permitimos reiterar: se trata de la limitación de su contribución a la solidaridad y nivelación en materia de sanidad y educación y otros servicios sociales en función del esfuerzo fiscal realizado por el resto de Comunidades (artículo 206.3) y la garantía de mantenimiento de la posición en el nivel de renta per cápita antes de la nivelación (artículo 206.5).

El artículo 206.3 del Estatuto establece lo siguiente:

"Los recursos financieros de que disponga la Generalitat podrán ajustarse para que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades Autónomas, con el fin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar. En la misma forma y si procede, la Generalitat recibirá recursos de los mecanismos de nivelación y solidaridad. Los citados niveles serán fijados por el Estado".

En el presente motivo de recurso debe tenerse en cuenta que aquí el parámetro de constitucionalidad viene dado no sólo por todos los preceptos relacionados con la solidaridad que hemos citado sino además expresamente por el artículo 158.1 de la CE que declara:

"1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español".

Pues bien, en lo que se refiere a la primera restricción aludida se somete la política de solidaridad a una condición que limita su eficacia, máxime teniendo en cuenta que no se define que es el "esfuerzo fiscal similar" con el riesgo de que sino se configura adecuadamente este, no se tenga en cuenta las inevitables diferencias de recaudación entre regiones con diferente nivel de riqueza. La consecuencia es que si no se cumple este requisito -aún por concretar podrían dejarse de realizar las aportaciones necesarias para lo que son las llamadas asignaciones de nivelación previstas en el artículo 15 de la LOFCA y en el artículo 67 de la Ley 21/2001 del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Establecer esta restricción no prevista ni en la Constitución ni en su bloque de constitucionalidad implica evidentemente alterar el sistema de solidaridad que existe en la actualidad.

Conviene recordar, como término de comparación lo que decía el anterior Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley Orgánica 4/1979 de 18 de diciembre), en su artículo 45.1 en el cual la participación de la Comunidad en los tributos del Estado, tenía como una de sus bases "la media de los coeficientes de población y el esfuerzo de fiscal de Cataluña" (letra a)) pero también se mencionaba en su letra e) el principio de solidaridad interterritorial enunciado en la Constitución "que se aplicará en función de la relación inversa de la renta real por habitante en Cataluña respecto a la del resto de España".

Pero es que el artículo 206.3 es tan importante por lo que dice como por lo que no dice. Por obra de este precepto la política de nivelación y solidaridad se restringe a tres sectores concretos educación, sanidad y otros servicios sociales que corresponden en lo sustancial a las ya aludidas asignaciones de nivelación previstas en el artículo 15 de la LOFCA y 67 de la Ley 21/2001. ¿Quiere decir por tanto este precepto que la Comunidad Autónoma de Cataluña no está vinculada ya por el artículo 4 de la Ley 21/2001 del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas que al determinar las necesidades homogéneas de financiación, establece no sólo el fondo de suficiencia sino también un fondo para paliar la escasa densidad de población, una garantía de mínimos, un fondo de renta relativa, un fondo del programa de ahorro en incapacidad temporal o el fondo de cohesión sanitaria no incluido en las asignaciones de nivelación? La respuesta debe ser negativa pues el Estatuto de Autonomía de Cataluña no puede derogar una ley estatal de ámbito general dictada en desarrollo de la LOFCA y adoptada, por cierto, como consecuencia de los acuerdos aprobados por unanimidad de todas las Comunidades Autónomas -incluida por supuesto Cataluña- el 27 de julio de 2001 en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Más adelante, al plantear las relaciones entre el Estatuto y la LOFCA abordaremos el problema central de esta reforma que es precisar con que fundamento se ha alterado el conjunto del modelo de financiación autonómica sin la intervención del resto de las Comunidades y como prueba de ello baste citar el hecho de que -al contrario de lo que acabamos de exponer respecto de la reforma anterior- el Consejo de Política Fiscal y Financiera no se ha reunido ni una sola vez durante el proceso de elaboración del Estatuto, a pesar de que el artículo 3.2 e) de la LOFCA afirma que el consejo entiende en particular de "la apreciación de las razones que justifiquen, en cada caso, la percepción por parte de las Comunidades Autónomas de las asignaciones presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para su afectación" siendo así que en el artículo 206.3 del Estatuto se determina cuando van a recibir asignaciones de nivelación el resto de las Comunidades, a saber, según lo que ha impuesto el citado precepto, cuando realicen "un esfuerzo fiscal similar".

Lo que conviene poner de relieve ahora, a efectos de probar la alteración del sistema de solidaridad, es que el artículo 206.3 delimita la aplicación del principio de solidaridad por parte de una Comunidad condicionando su aportación de un modo en absoluto previsto ni en la Constitución ni en la LOFCA. Se pone de manifiesto así la realidad del postulado principal de este recurso e el ámbito de la financiación autonómica cual es, la ruptura del equilibrio entre autonomía financiera y solidaridad quedando esta última sometida a aquella.

C) Infracción del principio de solidaridad establecido en la Constitución como consecuencia de las limitaciones establecidas en el artículo 206.5 del Estatuto a los mecanismos de nivelación

La siguiente infracción al principio de solidaridad consagrado en la Constitución Española entre otros preceptos en el artículo 156.1, se establece en el artículo 206.5 del Estatuto que afirma:

"El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de su nivelación"

Este precepto que en ocasiones se ha denominado "principio de ordinalidad" representa otra quiebra del sistema de solidaridad consagrado en la Constitución y un límite a uno de los instrumentos de dicha Solidaridad que carece de respaldo no sólo en nuestra Carta Magna sino también en la LOFCA. El supuesto consiste en que el Estado se compromete a garantizar como límite de los mecanismos de nivelación previstos en el artículo 206.3, el que Cataluña no debe perder posiciones en el "ranking" de las Comunidades Autónomas según su renta per cápita y en consecuencia si así fuera, la aportación de Cataluña se detendría en una cifra a partir de la cual, dicha Comunidad fuera superada por otra de nivel inferior de renta. En consecuencia, estamos ante un límite objetivo de la solidaridad cuya dinámica de transferencia de renta se "congelaría" en el expresado nivel.

Ni el concepto de renta per cápita, ni el concepto de renta per cápita después de la nivelación son magnitudes definidas en nuestro sistema estadístico. El propio concepto de nivelación no está definido con precisión. Y ni la LOFCA, ni la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, los definen. Por lo tanto, el artículo 206.3 no sólo tiene visos de caer en la insolidaridad, sino que dada su gran ambigüedad e imprecisión, sus efectos son imprevisibles.

Ya hemos hecho referencia al carácter esencialmente redistributivo de la solidaridad que no se puede entender en el ámbito autonómico, sin un trasvase de riqueza que siempre supone el empobrecimiento relativo de una Comunidad a favor de otras. Debemos insistir igualmente, como término de comparación en lo que supondría aplicar esta nueva lógica de la solidaridad en el ámbito de la Comunidad Europea. Y asimismo lo que supondría la generalización de esta regla en los Estatutos de las Comunidades Autónomas que son contribuyentes netos al sistema de solidaridad. Se mermaría el Fondo de Suficiencia y algunas Comunidades quedarían en una situación de déficit permanente para desarrollar sus competencias.

No hay precepto en la Constitución ni en la LOFCA ni sentencia en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de solidaridad que pueda respaldar esta limitación a la solidaridad, pero sí es evidente que el ejercicio de la autonomía financiera, en este caso, no tiene en cuenta las exigencias de la solidaridad sino que, al contrario, se impone a ella.

Por otra parte el hecho de que este límite no esté previsto en ningún otro Estatuto, ni en la LOFCA, configura claramente a este precepto como un privilegio económico expresamente prohibido por el artículo 138.2 de la Constitución.

3. El compromiso presupuestario de la Disposición Adicional Tercera del Estatuto como manifestación de un privilegio económico derivado del Estatuto.

Estrechamente relacionado con los motivos de impugnación hasta ahora expuestos, está el contenido de la Adicional Tercera del Estatuto que integramos aquí para no reiterar algunos de los argumentos que acabamos de exponer que son, en un todo, aplicables al presente motivo de impugnación en lo que se refiere a la proyección del principio de solidaridad. Así es el artículo 201.4 del Estatuto ya analizado el que tras una transformación de la interdicción de privilegios prevista en el artículo 138.2 de la Constitución, en una prohibición de efectos discriminatorios para Cataluña, trata de dar cobertura a la mencionada adicional. Por otra parte ya hemos puesto de relieve que el papel de los Presupuestos Generales del Estado como instrumento de solidaridad se haya seriamente comprometido por el contenido de esta disposición.

La disposición adicional tercera del Estatuto relativa a "inversiones en infraestructuras" afirma lo siguiente:

"1. La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del estado para un periodo de siete años. Dichas inversiones podrán también utilizarse para la liberación de peajes o construcción de autovías alternativas.

2. Con esta finalidad se constituirá una comisión, integrada por las Administraciones estatal, autonómica y local".

Entendernos que el contenido de la disposición trascrita es contrario a la Constitución por los siguientes motivos.

A) La disposición adicional tercera del Estatuto de Cataluña introduce un privilegio en favor de una Comunidad Autónoma prohibido por el 138.2 de la CE y el artículo 2 de la LOFCA

Ante todo la disposición adicional tercera del Estatuto de Cataluña introduce un privilegio a favor de una Comunidad Autónoma prohibido por el 138.2 de la CE y el artículo 2 de la LOFCA. Al respecto la incorporación del artículo 201.4 opera como una cláusula de salvaguardia para evitar que le sean aplicables dichos preceptos consagrando una garantía -no establecida para otras CCAA- de que el modelo no resulte discriminatorio.

No se puede calificar de otra forma que de privilegio, la existencia de un compromiso presupuestario que sin atender a las necesidades generales de planificación en materia de inversiones públicas, impone al Estado una obligación de gasto en una cuantía exacta en función de un parámetro que es la riqueza de una comunidad medida en términos de producto interior bruto. Es un privilegio además porque, como ya hemos señalado, esta garantía de inversión no se ha establecido en favor de ninguna otra Comunidad para las cuales no se han arbitrado mecanismos similares y que por supuesto no han dado su conformidad a esta disposición. Privilegio también por último, porque se trata de una discriminación positiva que no tiene fundamento alguno en la Constitución y que por el contrario se opone a diversos preceptos constitucionales que mencionaremos seguidamente.

Para visualizar el significado de esta disposición radicalmente contraria a la solidaridad, -cuanto mayor riqueza mayor inversión ¬nada mejor que plantear la hipótesis de que este fuera un criterio de inversión en la Comunidad Europea, en la que, por ejemplo, se garantizase a Alemania como uno de los Estados más ricos de Europa, que el Fondo de desarrollo regional dedicase una parte de su presupuesto a invertir en infraestructuras en Alemania según su aportación al PIB.

Como señaló en su momento el Profesor 1. García Añoveros respecto de la solidaridad interregional: "Se trata de introducir equidad en la distribución territorial de la renta, en el marco de una política de desarrollo territorial. Se trata, muy específicamente, no ya de evitar que la autonomía produzca desequilibrio, sino de conseguir que sea un punto de apoyo de la distribución más equitativa de la renta entre los diversos territorios" (Vid. 1. García Añoveros, "Informe sobre la modificación del sistema de financiación en las Comunidades Autónomas" en Hacienda Pública Española, número 101, 1986, p.383). Por el contrario estamos ahora ante una medida que representa una redistribución negativa de la riqueza que incrementará las infraestructuras de una de las regiones más desarrolladas de España, mientras coexisten en otras regiones déficits de infraestructuras muy importantes cuya satisfacción tendrá que ser probablemente pospuesta.

Toda la construcción que ha efectuado el Tribunal Constitucional sobre la solidaridad y en particular en el la esfera del gasto público resulta inútil en esta disposición que representa la quiebra de la más elemental noción no sólo del reiterado principio sino de la equidad y de la justa redistribución de la riqueza como señalaremos seguidamente. A la sentencia ya citada con carácter general, 135/1992 del Tribunal Constitucional sobre el significado financiero del principio de solidaridad debemos añadir ahora otra especialmente indicada por aludir a los instrumentos de solidaridad. Esta sentencia, 183/1988, de 13 de octubre, sostiene en su fundamento jurídico 5°:

"La Constitución Española, al expresar el destino del FCI -yen general, los objetivos de la autonomía financiera de las CC. AA.- hace específica referencia, junto a la corrección de desequilibrios interterritoriales, a que debe "hacer efectivo el principio de solidaridad" (artículo 158.2) en correspondencia con el establecimiento del "principio de solidaridad entre todos los españoles (artículo 156.1 de la CE)" como inspirador de la autonomía financiera".

La expresada orientación general se confirma además en las sentencias 135/1992 y 146/1992 ya mencionadas en la que se insiste que no sólo a través del FCI, sino también a través de otros instrumentos, se debe implementar una política de solidaridad en el ámbito de las inversiones públicas. Pues bien, ahora nos encontrarnos con una medida que avanza en la dirección opuesta. Se comprometen los Presupuestos Generales del Estado durante siete años para garantizar la inversión en infraestructura en una relación directamente proporcional a la riqueza de una región en términos de PIB.

En última instancia, emerge aquí una vez más una realidad latente en todo el modelo de financiación autonómica creado en el Estatuto y es la de que se ha querido dar carta de naturaleza a las "balanzas fiscales" pero sin que estas hayan sido reguladas en la LOFCA, privando así de participación al resto de las Comunidades Autónomas en la definición de un mecanismo que las afecta a todas. Piénsese que el presente compromiso de gasto supone una restricción de las disponibilidades presupuestarias de cada ejercicio presupuestario para las inversiones públicas en todas las Comunidades. Las referidas balanzas fiscales deberían haberse regulado, en todo caso, en una reforma previa de la LOFCA para concretar su delimitación y contenido por todas las Comunidades. En este punto volvernos a insistir en que el Consejo de Política Fiscal y Financiera debería haberse reunido para que en su seno hubieran podido defender sus intereses todas las Comunidades Autónomas, máxime teniendo en cuenta que el artículo 3.2 g) de la LOFCA declara que dicho consejo entenderá en particular de "la coordinación de la política de inversiones públicas".

B) Infracción de la reserva de Ley presupuestaria regulada en el artículo 134 CE

Lo anteriormente expuesto no excluye los problemas que plantea la Disposición Adicional Tercera desde el punto de vista presupuestario. Hay que precisar antes de todo que, al tratarse, de inversiones del Estado, deben estar previstas necesariamente en los Presupuestos Generales del mismo de acuerdo a lo que dispones el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria, Ley 47/2003, de 26 de noviembre.

En síntesis, estamos ante un compromiso de gasto asumido en un Estatuto de Autonomía que pretende obligar a las Cortes Generales durante siete años en cuanto a la política inversora materializada cada año en los Presupuestos Generales del Estado. Se trataría de una previsión establecida en una ley orgánica, contraria a la distribución de competencias que establece el artículo 134.1 de la Constitución atribuyendo al Gobierno la competencia para elaborar los presupuestos y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. En este punto hay que entender que la disposición adicional tercera del Estatuto contradice abiertamente, como hemos dicho, la distribución de competencias establecida en el referido artículo 134.1 CE.

Ante todo, debemos recordar al respecto que el presupuesto es un instituto constitucional que manifiesta el equilibrio y la separación de poderes correspondiendo su elaboración y ejecución al Gobierno y al legislativo su aprobación. Es por tanto, una norma atributiva de competencias. Se establece así una reserva de ley financiera que exige la aprobación del presupuesto por las Cortes y confirma la preeminencia del legislativo estatal en todas las proyecciones esenciales de la actividad financiera y en particular en materia de presupuesto y gasto público.

El Tribunal Constitucional ha aplicado esta doctrina en sus sentencias 27/1981, de 20 de julio, (fundamento jurídico 2°) y 65/1987, de 21 de mayo, (fundamento jurídico 3°) poniendo de relieve además que la función de aprobar los Presupuestos es una manifestación específica de la potestad legislativa del Estado reconocida en el artículo 66.2 de la Constitución que menciona también la potestad de aprobar los presupuestos. Se reconoce asimismo en dichas sentencias la aludida reserva a favor del Gobierno para elaborar el presupuesto y el carácter de este como instrumento de la política económica general.

Pues bien, el Estatuto, en su disposición adicional tercera "ha elaborado" los Presupuestos Generales del Estado durante siete años en materia de inversiones públicas en infraestructuras. No puede interpretarse otra forma la pretensión de esta adicional. Se trata de imponer a las Cortes un determinado contenido de la ley presupuestaria anual y además durante dos legislaturas. No estamos ni siquiera ante la técnica impugnada de forma reiterada en el presente recurso, en virtud de la cual, el Estatuto impone la presentación de un proyecto de ley al Gobierno, determinando su contenido. Aquí estamos ante una exigencia de "resultado" en virtud de la cual, los Presupuestos Generales del Estado deben arrojar una cifra determinada de inversión pública en Cataluña, condicionando así el margen de decisión de las Cortes sobre el volumen y destino de las inversiones del Estado. No creemos que sea necesario insistir por tanto, en que la disposición adicional tercera del Estatuto, no sólo es contraria a otros preceptos de la Constitución que hemos citado y citaremos, sino que se opone a la distribución de competencias que efectúa el artículo 134.1 de la Constitución.

C) Infracción de diversos artículos de la CE que consagran la asignación equitativa del gasto público y la equitativa redistribución regional de la riqueza

Pero la disposición que se impugna no lo es sólo por las causas expuestas sino por ser contraria también a los siguientes preceptos constitucionales. El artículo 31.2 que afirma que "el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos". El artículo 40.1 que sostiene que "los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa". El artículo 131.1 cuando ordena que "el Estado mediante Ley podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y la riqueza y su más justa distribución". El artículo 138.1 que enuncia que "el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español... ". El anterior marco constitucional se desarrolla por supuesto en la LOFCA en su artículo 2.1 b) y e), Estas continuas referencias del constituyente español a la equidad y la justicia en la distribución de la renta y el desarrollo regional son incompatibles con una supuesta norma que consagra exactamente lo contrario. Es decir, que cuanto mayor la riqueza (porcentaje del PIB de Cataluña en relación con el PIB total) mayor es la inversión pública comprometida además con cargo a los Presupuestos Generales del Estado que abonamos los contribuyentes mediante nuestros tributos.

Todos los objetivos mencionados en los preceptos citados en el párrafo anterior se pueden resumir en dos. El Estado debe buscar con el gasto público la realización de un contenido material de justicia en la distribución de la riqueza que se proyecta también en su distribución regional. Es importante destacar, en primer lugar, que en la elaboración del artículo 31.2 de la CE se puso de manifiesto la interpretación que sostenernos y que puede extenderse a la lógica de los demás preceptos citados. Conviene al respecto recordar que el artículo 31.2 es consecuencia de la aprobación de una enmienda presentada por el profesor E. Fuentes Quintana en el Senado (enmienda número 674 aprobada por unanimidad, Comisión Constitucional del Senado, diario de sesiones del Senado, número 45 de 24 de agosto de 1978, pp. 1989-1990) defendiendo que la no inclusión de este precepto en el artículo 31.2 -junto a los contenidos materiales de justicia tributaria previsto en el número anterior¬ supondría que "la Hacienda podría destruir con la mano del gasto público lo que ha construido y edificado con la mano del impuesto".

Este sentido de la equidad vinculada a la justicia material del gasto público es el que se proyecta en la distribución de la renta personal y regional (artículo 40.1) o cuando se habla de equilibrar el desarrollo regional y la más justa distribución de la renta y de la riqueza (artículo 131.1) o también cuando se vuelve a mencionar el equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (artículo 138.1).

Resulta evidente por tanto, que la Constitución promueve junto con la solidaridad como uno de sus valores preponderantes la equidad o justicia material en el gasto público tanto en el plano individual como regional. En consecuencia, el reconocimiento unilateral a una sola región de un compromiso de gasto en infraestructuras en relación directa a su riqueza medida en términos de PIB, desconoce el expresado valor de equidad defendido por la Constitución y es contrario a los preceptos relacionados.

Por último, hay además otra cuestión implicada en esta disposición adicional, nada desdeñable para valorar el resultado global que produce. Se trata de la aparición de un límite financiero a la política de solidaridad que deben implementar los presupuestos. Es decir, la capacidad del Estado para hacer frente a sus compromisos de gasto incluida la política de solidaridad se verá seriamente comprometida, máxime si para contrarrestar la evidente naturaleza privilegiada de esta cláusula se generalizan disposiciones de esta naturaleza en los demás Estatutos. En consecuencia y de acuerdo a los parámetros que elija cada Comunidad aparecerán disposiciones similares que generarán hacia el futuro nuevos compromisos de gasto restringiendo cada vez más el margen de maniobra presupuestario del Estado. Expuesto derechamente, querernos preguntamos hasta que punto el Estado puede atender a las competencias que le tiene señalada la Constitución en su artículo 149, cumplir los compromisos de gasto que vayan apareciendo de la misma naturaleza que el previsto en la Disposición Adicional tercera del Estatuto y al mismo tiempo asumir las ineludibles exigencias del principio de solidaridad. La respuesta es que la medida prevista en la Adicional que analizamos del Estatuto restringe el margen financiero de actuación del Estado incluidas las políticas de solidaridad.

4. Infracción del principio constitucional de coordinación entre las Comunidades Autónomas y la Hacienda del Estado.

Una vez más, es la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que establece la interpretación aplicable al presente caso del principio de coordinación. Así la sentencia 32/1983 de 28 de abril (confirmada por de 20 de mayo del mismo año) establece una suerte de definición del principio en su fundamento jurídico 2°:

"La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema".

Esta misma sentencia concreta además los instrumentos de coordinación señalando al respecto en el citado fundamento jurídico 2°:

“... en consecuencia la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades... estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema... ".

Es más, el Tribunal Constitucional ha señalado que el fundamento último de la coordinación es la lealtad constitucional, como se declara por ejemplo en el fundamento jurídico 7° de la sentencia 13/1992, de 6 de febrero y en el fundamento jurídico 16° de la sentencia 96/1990, de 24 de mayo. Es decir que, como también afirma el Tribunal Constitucional en su sentencia 18/1982, de 4 de mayo, los deberes de de colaboración y auxilio mutuo entre las autoridades estatales y autonómicas se encuentran implícitos en la propia esencia de la organización territorial del Estado.

Asimismo la necesaria coordinación debe mantener la unidad del sistema que es lo que pretende la Corte Constitucional cuando sostiene en el fundamento jurídico 4° de la sentencia 104/1988, de 8 de junio lo siguiente:

"Un adecuado equilibrio entre el respeto de las autonomías territoriales y la necesidad de evitar que estas conduzcan a separaciones y compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema (artículo 2 de la Constitución) puede realizarse a través de la adopción de formas y fórmulas de coordinación y colaboración, más abiertas y flexibles que la utilización exclusiva de intervenciones normativas reguladoras que imponen determinadas conductas o decisiones".

Y es que como regla general de actuación en la materia, el Tribunal Constitucional ha sido perfectamente claro desde los momentos iniciales de su jurisprudencia y así en la sentencia 1/1982 afirmó: "...la autonomía financiera de las Comunidades debe coordinarse con la Hacienda Estatal y los intereses de cada Comunidad no pueden prevalecer sobre las necesidades más generales que el Estado financia... ".

Asimismo debemos recordar las SS. TC. 13/1992, fundamentos jurídicos 2°,6° y 7°; 135/1992, fundamento jurídico 8° y la sentencia de nuestra Corte Constitucional 49/1995, de 16 de febrero, fundamento jurídico 4° en las que se confirma que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas debe "respetar" y "subordinarse" expresión de la sentencia 45/1995- al principio de coordinación. En particular, merece destacarse la doctrina que pone de manifiesto la función que cumple el principio de coordinación como límite de la autonomía financiera en la sentencia 171/1996, de 30 de octubre cuando declara lo siguiente:

"En el marco de esta doctrina general, y como fiel trasunto de la misma, este Tribunal ha tendido a interpretar rigurosamente el principio de coordinación ex art. 2.1 b) LOFCA cuando actúa como límite del poder de gasto de las Comunidades Autónomas, dado que éste constituye la "auténtica clave de bóveda" de su autonomía financiera, por utilizar los términos que ya empleamos en la STC 68/96 (f.j. 10)"

Por último debemos recordar que según el artículo 149.1. 13° al Estado le corresponde de forma exclusiva la competencia en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" .

A nuestro entender por tanto el principio constitucional de coordinación es un límite a la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cataluña para mantener la unidad del sistema en garantía de los intereses de las necesidades generales que el Estado financia como dice la sentencia 1/1982.

Expuesto así el principio de coordinación como otro de los componentes del equilibrio que el artículo 156.1 consagra y de acuerdo al artículo 149.1.13, entendernos como contrarios a la Constitución, los artículos 201.3 y 210 en su totalidad respecto de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat y por su relación con la citada Comisión cuya constitucionalidad se impugna, la Disposición Adicional séptima último párrafo, la disposición final primera número 1 y la disposición final tercera.

En efecto, una de las características más importantes de este modelo es que su concreción y evolución van a estar controladas por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidad. Así el artículo 201.3 del Estatuto afirma:

"El desarrollo del presente Título corresponde a la Comisión Mixta de asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidat".

Por su parte el artículo 210.1 establece que a dicha Comisión Mixta:

"es el órgano bilateral de relación entre la Administración del estado y la Generalitat en el ámbito de la financiación autonómica. Le corresponden la concreción, aplicación, la actualización y el seguimiento del sistema de financiación, así como la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Generalitat y el Estado".

Además el artículo 210.2 establece que le corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat:

a) Acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal y, especialmente, los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos estatales cedidos parcialmente, al que hace referencia el artículo 206, así como su revisión quinquenal.

b) Acordar la contribución a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación prevista en el artículo 206.

c) Establecer los mecanismos de colaboración entre la Administración tributaria de Cataluña y la Administración tributaria del Estado a que se refiere el artículo 204 así como los criterios de coordinación y de armonización fiscal de acuerdo con las características o la naturaleza de los tributos cedidos.

d) Negociar el porcentaje de participación de Cataluña en la distribución territorial de los fondos estructurales europeos.

e) Aplicar los mecanismos de actualización establecidos por el artículo 208.

f) Acordar la valoración de los traspasos de servicios del Estado a la Generalitat.

g) Establecer los mecanismos de colaboración entre la Generalitat y la Administración del Estado que sean precisos para el adecuado ejercicio de las funciones de revisión a que se refiere el artículo 205.

h) Acordar los mecanismos de colaboración entre la Generalitat y la Administración del Estado para el ejercicio de las funciones en materia catastral a que se refiere el artículo 221”.

A mayor abundamiento los números 3 y 4 del citado artículo 210 establecen lo siguiente:

"3. En consonancia con lo establecido en el artículo 209, la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat propondrá las medidas de cooperación necesarias para garantizar el equilibrio del sistema de financiación que establece el presente Título cuando pueda verse alterado por decisiones legislativas estatales o de la Unión Europea.

4. La parte catalana de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat rinde cuentas al parlamento sobre el cumplimiento de los preceptos del presente capítulo."

Completando el marco jurídico expuesto y como consecuencia del mismo, en la Disposición Adicional Séptima se atribuye a la Comisión mixta la determinación del alcance y condiciones de la cesión a que se refiere el artículo 210 impugnado. Asimismo la disposición final primera, en su número uno establece que la expresada Comisión "debe concretar, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del presente Estatuto, la aplicación de los preceptos del Título VI" y asimismo la disposición final tercera, fija en seis meses, desde la entrada en vigor del Estatuto, el plazo para crear la reiterada comisión.

Los motivos de inconstitucionalidad son los que se relacionan a continuación.

A) Infracción del principio constitucional de coordinación por el modelo de soberanía financiera compartida creado por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat

Ante todo sorprende que el desarrollo de todo el Título VI del Estatuto relativo a la financiación de la Generalitat corresponda a la Comisión Mixta creada según dispone el artículo 201.3. Conviene asimismo dejar claro que, cualquiera que sea el nombre que se le adjudique, esta Comisión Mixta no es en absoluto equiparable con la Comisión Mixta de traspasos que ha existido desde que se iniciaron las primeras transferencias a las Comunidades Autónomas y que tiene su última versión en la disposición transitoria primera de la LOFCA.

Por su naturaleza, por el ámbito de sus competencias y por la fuerza expansiva de sus atribuciones estamos ante un órgano que instrumenta la "soberanía financiera compartida" entre el Estado y la Generalitat. Pero como decíamos ante todo sorprende que el desarrollo de un título de toda una Ley Orgánica se encomiende a un órgano no legislativo. No se trata de que la Comisión deba aplicar las lógicas Leyes del Parlamento de Cataluña y sus correspondientes normas reglamentarias aprobadas para el desenvolvimiento del Estatuto en el ámbito financiero, sino que es la Comisión directamente la que debe desarrollar la ley orgánica. Pero aún sorprende más, como se viene poniendo de manifiesto en el presente recurso que sea una ley orgánica estatutaria la que imponga al Estado la forma de relacionarse con una Comunidad Autónoma determinada mediante la aludida Comisión Mixta, de forma singular y distinta al sistema de relación establecida con las demás comunidades, siendo esta materia relativa al marco jurídico de las relaciones estado-Comunidades Autónomas, claramente constitucional. Se pretende por tanto un sistema de co decisión que aspira a convertir, incluso competencias exclusivas del Estado, cual es el caso de la Hacienda General (artículo 149.1.14), en competencias concurrentes o compartidas imperfectas, debilitando así su exclusividad.

Y no es que el legislador se haya expresado mal puesto que las competencias enumeradas en el artículo 210 dejan bien claro cual es la interpretación del Estatuto. Así los porcentajes de cesión de los impuestos cedidos no los fija una ley de cesión de tributos sino como decimos directamente la Comisión (artículo 210.2 a). Asimismo la aportación a los mecanismos de solidaridad no se cuantifica en una ley equivalente a la actual Ley 21/2001 sino que los determina por sí y ante sí, la Comisión (artículo 210.2 a). Es más, la posición intelectual del estatuyente se transparenta cuando, en una estricta lógica, en este caso, de soberanía fiscal compartida, habla de "armonización fiscal" (artículo 210.2 e), término hasta ahora reservado a la política de aproximación normativa en materia de imposición indirecta entre los Estados miembros de la Unión Europea. Por su parte el número 3 del artículo sólo es aceptable entendiéndolo como una aplicación del principio de lealtad institucional y no como una garantía bilateral que evita la modificación del modelo de financiación autonómica. Por último el número 4 del artículo en la lógica de soberanía financiera compartida ya enunciada, prevé la rendición de cuentas de "la parte catalana" única y exclusivamente ante el Parlamento catalán.

Con carácter general el modelo descrito no está inspirado en el principio de coordinación de las Comunidades Autónomas con la Hacienda Estatal que trata -como una exigencia de racionalidad del sistema- de establecer una acción conjunta entre todas las Comunidades Autónomas y de estas con el Estado, tal como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional en la doctrina que hemos citado. Estamos ante una realidad diferente, en la que se manifiesta la cooperación entre iguales y esta situación no puede ser calificada de otra forma que de "soberanía financiera compartida" entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero no de coordinación porque este principio presupone además para su adecuada aplicación en el modelo de financiación autonómico, la presencia del resto de Comunidades en la creación del citado nuevo modelo, y estas han sido sistemáticamente orilladas en el presente proceso de reforma.

Como decirnos, el principio constitucional de coordinación en el ámbito de la financiación autonómica no consiste en compartir la soberanía, sino que se apoya en un esquema de coordinación entre la "soberanía" financiera del Estado (artículo 1.2 CE: "La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado") y la "autonomía" financiera de todas las Comunidades Autónomas. Y es que como advierte la sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, en su fundamento jurídico 20.f, la coordinación "conlleva un cierto poder de dirección. Consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado". De modo que un adecuado entendimiento del principio constitucional de coordinación no puede pasar por una posición de estricta bilateralidad y paridad entre el Estado y una Comunidad Autónoma, sino que, como ha precisado reiterada jurisprudencia (SSTC 11/1984, fundamento jurídico 6°; 14/1986, fundamento jurídico 11°; 63/1986, fundamento jurídico 11° Y 179/1987, fundamento jurídico 3°) es al legislador estatal y al Gobierno de la Nación a quien corresponde llevar a cabo la tarea de coordinación, de acuerdo al poder de dirección al que se refería la sentencia 214/1989.

Desde este punto de vista, conviene recordar una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional, la sentencia 4/1981, de 2 de febrero, que en su fundamento jurídico 3°, ya precisó desde aquel momento en jurisprudencia que después ha sido confirmada (SSTC, 25/1981, de 14 de julio y 100/1984, de 8 de diciembre):

"Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites- y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución" .

Hay otra proyección del principio constitucional de coordinación que debemos destacar ahora en relación con la aludida Comisión Mixta y la bilateralidad de su relación con el Estado. La coordinación tiene como hemos visto un eje vertical que se desprende de la soberanía, pero tiene otro eje que es horizontal y se refiere a la necesaria coordinación entre las Comunidades Autónomas en las que las partes se encuentran en situación de igualdad como ha destacado J. Borrell Mestre en su voto particular en el Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat (p 264). Pues bien en este plano, tampoco se ha cumplido el principio de coordinación al haberse prescindido, de cualquier colaboración, cooperación o acuerdo con el resto de las Comunidades que podría haberse instrumentado a través de la reforma de la LOFCA, sin desdeñar otras vías como la convocatoria del Consejo de Política Fiscal y Financiera o el debate del modelo de financiación en la Comisión General de Autonomías del Senado.

Comprendemos la lógica que existe en el artículo 176.2 del Estatuto cuando sostiene:

"La Generalitat no queda vinculada por las decisiones adoptadas en el marco de los mecanismos multilaterales de colaboración voluntaria con el Estado y con otras Comunidades Autónomas respecto a las cuales no haya manifestado su acuerdo".

Lo que no comprendemos ni se puede compartir en el marco de los valores que defiende la Constitución es que esa misma lógica no se haya seguido en la elaboración de normas que condicionan la financiación del conjunto de las Comunidades, que no han podido manifestar su acuerdo o desacuerdo por ninguna de las vías que podrían haberse utilizado, desde la más lógica de la elaboración de una nueva LOFCA, o mediante la reunión del citado Consejo de Política Fiscal y Financiera o en su caso de la Comisión General de Autonomías del Senado.

Aquí estamos de acuerdo asimismo con la interpretación sustentada en el dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat en su fundamento IX, cuando afirma:

"En este sentido, debe señalarse que el desarrollo de los mecanismo bilaterales no deben hacer olvidar la importancia de los mecanismos de relación multilateral, esenciales para el buen funcionamiento de un estado compuesto y fuertemente descentralizado. Estos últimos mecanismos son necesarios para definir conjuntamente el interés general en los ámbitos de competencia estatal y para fijar las normas de ejecución de las respectivas competencias para conseguir un funcionamiento eficaz de de las diversas administraciones" (p. 175).

Y más adelante señala:

"De acuerdo con estos criterios, entendemos también que la utilización de mecanismos bilaterales estará más justificada si se trata de incidir en decisiones que afectan de forma especialmente intensa y singularizada a la autonomía de la Generalidad de Cataluña, mientras que planteará más problemas de constitucionalidad si se trata de incidir den la definición de intereses generales o den competencias ejecutivas del estado mediante la imposición de criterios de origen bilateral" (p.176).

Y es que esta opinión del Consejo Consultivo resulta esclarecedora proviniendo de donde proviene porque acierta a determinar el núcleo central de la cuestión. Cuando hay intereses generales en juego que afectan a todas las Comunidades autónomas, las soluciones deben se multilaterales y no bilaterales para respetar, a nuestro juicio, el principio constitucional de coordinación y su fundamento la lealtad constitucional.

Por este camino no habría que excluir que otras Comunidades incluyeran en sus respectivos estatutos una norma en la que se afirme que éstas no quedan vinculadas por las decisiones adoptadas en el marco de los mecanismos bilaterales de colaboración entre el Estado y la Comunidad de Cataluña, respecto de los cuales no hayan manifestado su acuerdo.

Hemos dicho ya que además la metodología seguida para aprobar este nuevo modelo de financiación autonómica atenta contra el fundamento mismo del principio de coordinación que tiene su raíz en el principio de lealtad constitucional. Como ha señalado el fundamento jurídico 7° de la sentencia 13/1992, de 6 de febrero y el fundamento jurídico 16° de la sentencia 96/1990, de 24 de mayo, la lealtad constitucional debe inspirar la ordenación de la Hacienda del Estado autonómico y tan es así que el propio Estatuto la invoca en su modalidad institucional en su artículo 201.2 para regir las relaciones entre las administraciones implicadas. Pues bien, no es conforme a la lealtad constitucional imponer una reforma unilateral de la financiación autonómica sin permitir a las demás Comunidades Autónomas participar en la expresada reforma como venirnos reiterando desde distintos puntos de vista y en diferentes aspectos del Estatuto. No se trata de privar de legitimidad a la aprobación por las Cortes del Proyecto de Estatuto, se trata de poner de manifiesto que el Estado autonómico se fundamenta en la existencia de Comunidades que inevitablemente se interrelacionan entre sí y a las que los textos de los preceptos impugnados se refieren continuamente pero que, sin embargo, como tales comunidades autónomas no han tenido participación alguna en este proceso.

Entendernos en consecuencia, por todo lo expuesto que no se puede calificar de otra forma que de soberanía financiera compartida el modelo creado por el Estatuto. La bilateralidad aparecida en el Estatuto de Autonomía con carácter general deriva de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, prevista en el artículo 183. En lo que se refiere al Título VI relativo a la financiación de la Generalitat, el sistema tiene también un evidente carácter bilateral que confirma todo el artículo 210 respecto de la Comisión Mixta, pero cuya fuerza se pone especialmente de manifiesto en los números finales donde los poderes externos a la Generalitat, es decir el Estado y la Unión Europea no pueden alterar el sistema de financiación aprobado por el Estatuto del cual es garante la Comisión Mixta, cuya "parte catalana" sólo responde ante el Parlamento Catalán.

Pero debemos insistir una vez más que el sistema financiero autonómico es un conjunto que afecta a todas las Comunidades y en el que existen flujos financieros globales como el derivado del Fondo de Suficiencia o los que se generan como consecuencia de los mecanismos de solidaridad y coordinación. En consecuencia su reforma debe ser multilateral y no bilateral mediante la modificación del marco normativo en que se desenvuelve y que exige con carácter general la reforma de la LOFCA y de algunas normas estatales en particular como la Ley 21/2001. Por el contrario, la metodología bilateral empleada con exclusión del resto de las comunidades afectadas, es una prueba más de que el equilibrio existente en el artículo 156.1 ha sido alterado por el contenido del título VI del Estatuto dado que la autonomía financiera se ha impuesto al principio de coordinación.

B) Infracción del principio constitucional de coordinación por ausencia de reciprocidad en la configuración de los órganos rectores de la gestión tributaria

En esa ruptura del equilibrio entre autonomía financiera y coordinación otra de sus manifestaciones es que el modelo carece de reciprocidad, máxime teniendo en cuenta su carácter bilateral. Frente a la participación de la Generalidad en los entes u organismos del Estado que gestionan los tributos cedidos, es decir la A.E.A.T., o la posibilidad de que a través del Consorcio se participe en la gestión de los tributos estatales e incluso se delegue en la Agencia Tributaria de Cataluña las competencias del Estado, no se arbitra ninguna vía de participación del Estado en la Agencia Tributaria de Cataluña que permita, al menos, la coordinación de sus tareas con las del Estado.

El artículo 204.1 reconoce a la Agencia Tributaria competencia plena sobre los tributos propios así como sobre los tributos estatales cedidos totalmente a la Generalitat. Los demás impuestos recaudados por el Estado en Cataluña podrán igualmente ser objeto de delegación según el artículo 204.2 y a tal objeto se creará un Consorcio de composición paritaria entre la AEAT y la Agencia Tributaria de Cataluña que podrá llegar a ser la Administración Tributaria de Cataluña. La Generalitat participará además según el último párrafo del artículo 204.3 en los entes y organismos responsables de los tributos cedidos parcialmente.

Ahora bien, después de toda esta participación reconocida a la Generalitat en los órganos que dirigen la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos estatales, ¿cual es la participación del Estado en los órganos rectores de la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos que son competencia de la Agencia Tributaria de Cataluña -excluido el Consorcio- es decir como se articula la coordinación con la expresada Agencia? La respuesta es que no se prevé ninguna participación del Estado. Por ello consideramos contrario al principio constitucional de coordinación que no se articule ninguna vía para la intervención del Estado en los órganos rectores de la aludida Agencia Tributaria de Cataluña.

Por su parte, en diversos artículos del Estatuto se pretende determinar el contenido desarrollo del sistema de financiación autonómica. Sistema hoy regulado por la LOFCA y la Ley 21/2001 de 27 de diciembre por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía.

Estos artículos comprenderían:

Artículo 206.6 que pretende establecer las variables básicas para el cálculo de las necesidades de gasto del modelo de financiación autonómica.

Artículo 208 que pretende definir el periodo de aplicación y validez del sistema de financiación.

Por otra parte, en el texto estatutario se establece la competencia exclusiva y plena de la Generalitat para gestionar sus gastos e ingresos en los artículos 202.2 y 211. Ello sería incompatible con la competencia estatal definida en los artículos 149.1.14° y 149.1.13° de la CE especialmente en relación al artículo 202.3 letras d), e) y k).

Del mismo modo la lista de normativas aplicables definida en el artículo 201.1 del Estatuto no puede ser una lista cerrada ya que existe normativa estatal como la Ley General Presupuestaria, la Ley General Tributaria, la Ley General de Subvenciones y otras similares que son de aplicación también a la Hacienda Pública catalana según los artículos 149.1.14° y 149.1.13° de la Constitución.

5. La incompatibilidad del Estatuto con la LOFCA como parte del bloque de constitucionalidad.

Es preciso abordar ahora un motivo de inconstitucionalidad de carácter general para todo el Título VI y es el de la incompatibilidad del Estatuto con la LOFCA, cuestión que incide sobre la regulación y competencias de la Agencia Tributaria de Cataluña que acabamos de exponer y en general sobre todo el sistema de financiación recogido en el Estatuto. Al respecto la disposición adicional duodécima incorporada en el presente texto, dice lo siguiente:

"Las normas de la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución y las normas contenidas en el presente Estatuto deben interpretarse armónicamente".

Vista dicha redacción podemos afirmar por nuestra parte que el mismo también debe ser interpretado. No sabernos en este contexto que puede significar una interpretación "armónica". Sí sabernos como es lógico lo que puede ser una interpretación sistemática, principialista o literal que son los criterios interpretativos que en este caso podrían utilizarse de acuerdo con la Constitución y el artículo 3 del Título Preliminar del Código Civil que fija los métodos de interpretación de las Leyes. Mucho más clara era la disposición adicional séptima del Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre que afirmaba:

"El ejercicio de las competencias financieras reconocidas por este Estatuto a la Generalidad se ajustará a lo que establezca la Ley Orgánica a que se refiere el apartado 3 del artículo 157 de la Constitución".

Se aprecia en este sencillo cambio de redacción una alteración sustancial en el planteamiento sobre todo atendido el contenido del presente Estatuto. Así es desde el momento que en la adicional que acabamos de transcribir del antiguo Estatuto, se ponía de manifiesto la supeditación del Estatuto a la LOFCA, mientras que ahora en la adicional duodécima que también hemos trascrito, ambas leyes se sitúan al mismo nivel. En todo caso debe quedar claro por encima de lo que se pueda entender por armonía interpretativa que estas dos leyes son de naturaleza distinta a pesar de su común rango orgánico, al ser la LOFCA una Ley de eficacia general en el ámbito de su contenido especial y los Estatutos de Autonomía, leyes de ámbito territorial limitado.

Como ha dicho el catedrático L. Cazorla Prieto " ... sobre las materias que le son propias, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas no goza de predominio jerárquico sobre los Estatutos de Autonomía pero sí de predominio competencial" (Vid. "El sistema de fuentes del Derecho en materia de financiación autonómica" Informe Comunidades Autónomas 2005.Instituto de Derecho Público, p. 832). Esta opinión es además la del propio Tribunal Constitucional que en el inciso final del fundamento jurídico 4 o de la sentencia 192/2000 de 13 de julio afirma:

"Es decir, la Constitución no predetermina cual haya de ser el sistema de financiación autonómica, sino que atribuye esa función a una Ley Orgánica, que cumple de este modo una función delimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el artículo 157 CE".

Por tanto, consideramos imprescindible que el Tribunal Constitucional se pronuncie para aclarar en que consiste la "armonía" de ambas leyes.

Al hablar de la presente reforma -que nos permitimos considerar la "penúltima" del modelo de financiación autonómica dada la dinámica que la genera- siempre nos preguntaremos porqué en esta de 2006 no se comenzó por utilizar el Título X de la Carta Magna sabiendo que se iba a tramitar una reforma constitucional parcial. El itinerario lógico hubiera sido, en primer lugar, aprobar la mencionada reforma, como consecuencia de la cual se habría potenciado el papel del Senado como cámara de representación territorial y hubiera permitido a dicha cámara llevar la iniciativa de la reforma de la financiación autonómica a través de la Comisión General de Autonomías. Esta reforma debería suponer la negociación en el Senado de una nueva LOFCA como parte del bloque de constitucionalidad participando de forma señalada en la aludida negociación el Consejo de Política Fiscal y Financiera como órgano de coordinación de todas las Comunidades Autónomas. Una vez creado el marco normativo general de financiación se iniciaría la modificación de los Estatutos que podrían recoger las singularidades de cada uno en el ejercicio de su autonomía financiera y de acuerdo a los principios de solidaridad y coordinación que recoge el artículo 156 de la Constitución.

Compartimos en este sentido, el contenido del dictamen emitido por el Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña de fecha 1 de septiembre de 2005 en que refiriéndose a la reforma de determinadas Leyes Orgánicas afirma: "... consideramos que la técnica legislativa más adecuada hubiera sido la de acompañar a la propuesta de Estatuto la correspondiente proposición de Ley Orgánica, para que fuera tramitada simultáneamente y estuviera en condiciones de ser promulgada al mismo tiempo que el Estatuto" (p.17). Esta metodología hubiera sido igualmente acertada para la LOFCA.

Lo que no se puede pretender, por su inconstitucionalidad, es reformar aspectos decisivos del modelo de financiación autonómica, unilateralmente desde un Estatuto. Como venirnos sosteniendo en el presente recurso la función constitucional del Estatuto no es intercambiable con la que está atribuida en la propia Constitución a otras leyes del Estado, ni orgánicas ni ordinarias. En este punto también estamos de acuerdo con el Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat cuando sostiene que: "... el Estatuto no puede regular cualquier tipo de materias, sino sólo aquéllas que están directamente relacionadas con su específica naturaleza y función constitucional" (p.10), es decir, esencialmente las previstas en el artículo 147.1 CE. Esta posición es conforme además con la interpretación restrictiva que del ámbito de las leyes orgánicas ha hecho el Tribunal Constitucional y que y ha sido puesta de relieve en otros apartados de este recurso.

Sin plantear nada más que los problemas relativos a la actividad financiera y tributaria de las CC. AA. no se puede olvidar que es el artículo 157.3 el que ordena que el desarrollo del modelo de financiación se realice en una ley orgánica específica y no en los estatutos, aspecto que como hemos destacado aceptaba incluso la disposición adicional séptima del anterior Estatuto de Cataluña. Por tanto, no se puede modificar el modelo que afecta a todas las Comunidades bilateralmente en un estatuto concreto sin antes o al menos al mismo tiempo reformar la LOFCA.

Esta hubiera sido para nosotros la metodología adecuada de la reforma. No obstante, en el presente caso la alteración del sistema financiero de las CCAA ha comenzado por la aprobación de un Estatuto en particular -el de Cataluña- que ha funcionado como un hecho consumado y que exige inmediatamente una alteración de la LOFCA condicionada por la anterior reforma y a su vez va a determinar la modificación del resto de los estatutos en una dirección similar al aprobado en primer lugar. Este proceder, es decir, iniciar una reforma del modelo de financiación autonómica partiendo de una negociación bilateral entre el Estado y una Comunidad Autónoma en concreto, presenta una evidente diferencia con el procedimiento seguido en reformas anteriores en que se partía siempre de una negociación previa multilateral. Conviene recordar al respecto que la anterior reforma fue aprobada por unanimidad en la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y que el presente supuesto no es comparable a la situación en 1979 cuando se aprobó el llamado Estatuto de Sau, por cuanto en esa época aún no se había aprobado la LOFCA (Ley Orgánica 8/1980 de 8 de septiembre) mientras ahora si existía la LOFCA.

Al respecto hay un hecho que nos parece significativo y que debemos reiterar. Durante la negociación y aprobación del Estatuto de Cataluña, no se ha reunido el Consejo de Política Fiscal y Financiera para pronunciarse sobre la inevitable reforma que se ponía en marcha. Por ello decirnos que la aprobación del Estatuto y de su Título VI ha funcionado como un "hecho consumado" que ha condicionado toda la reforma.

Este mismo razonamiento es el que excluye, como ya lo hemos destacado, que un modelo de financiación territorial se apruebe bilateralmente en un Estatuto concreto porque dicho modelo afecta a todo el Estado y su comprensión de la autonomía financiera, la solidaridad y la coordinación produce efectos "frente a todos". Querernos decir que el sistema de financiación de cualquier autonomía afecta y condiciona el modelo general tanto en cuanto a los ingresos como en los instrumentos de solidaridad y por tanto debe ser aprobado en normas legales de general aplicación a todo el Estado.

En este punto la inconstitucionalidad deriva, como venirnos destacando, de la contradicción entre diversos preceptos del Título VI del Estatuto con la LOFCA atendida la naturaleza de esta última como bloque de constitucionalidad. Recordemos al respecto lo que señala el artículo 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional:

"Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas".

El papel de la LOFCA como bloque de constitucionalidad ha sido refrendado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su doctrina. Así la sentencia 179/1985, de 12 de noviembre afirma:

"La LOFCA constituye un punto de referencia para determinar la extensión y límites de la Autonomía Financiera de las Comunidades Autónomas y las facultades que al respecto se reservan a los órganos centrales del Estado para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las competencias que la Constitución les atribuye".

Por su parte la sentencia 252/1988, de 20 de diciembre sostiene en su fundamento jurídico 3°:

"Al dictarse la LOFCA para desarrollar un mandato constitucional queda consecuentemente integrada en el bloque de constitucionalidad que define, a estos efectos, el artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional".

Otras muchas sentencias ha confirmado esta interpretación entre las que podemos destacar, 250/1988, de 20 de noviembre, 68/1996, de 18 de abril, 192/2000, de 13 de julio, 3/2003, de 16 de enero y 48/2004, de 25 de marzo. Todas ellas han corroborado que la LOFCA ha sido el instrumento imprescindible para ejecutar el artículo 157.3 de la CE y regular así, entre otros extremos, el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades autónomas.

La LOFCA es por tanto, junto con la Constitución, la medida de la constitucionalidad de las normas en el ámbito de la financiación autonómica y el parámetro conforme al cual debe valorarse la adecuación de una ley a nuestra Carta Magna. Pero es que además la LOFCA constituye una manifestación de la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda General prevista en el artículo 149.1.14° de la CE. En este sentido la sentencia 68/1996, de 18 de abril, manifiesta que:

"A través de la previsión contenida en el artículo 157.3 CE se ha pretendido habilitar la intervención unilateral del Estado a fin de alcanzar un grado mínimo de homogeneidad en el sistema de financiación autonómica".

Por último, en lo que se refiere a los tributos, la LOFCA constituye una manifestación de la potestad originaria para establecer tributos que corresponde exclusivamente al Estado mediante ley consagrada en el artículo 133.1 de la Constitución.

La conexión entre los preceptos citados la pone de manifiesto con especial claridad la sentencia 192/2000, de 13 de julio, en su fundamento jurídico sexto que no necesitan mayor explicación:

"En definitiva, la indudable conexión entre los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado".

Con la anterior fundamentación parece evidente que el Estatuto de Autonomía de Cataluña y la LOFCA a pesar de ser ambas leyes orgánicas, al menos en lo que concierne a la financiación autonómica no están en el mismo plano y es el Estatuto el que debe adecuarse a la LOFCA como rectamente entendía el anterior Estatuto de Cataluña aún antes de haberse aprobado la misma.

Pues bien, entendernos que los siguientes preceptos del Estatuto no se ajustan a la LOFCA por los motivos expuestos en el presente recurso. En concreto se trata de los artículos 201.3 y 4, 204.4 en relación con el artículo 204.1, artículo 205 primer párrafo, artículo 206 en sus números 3 y 5 y artículo 210 en su totalidad en relación a su vez con las disposiciones adicionales y finales que se vienen especificando y que concretamos a continuación.

A) Incompatibilidad del artículo 201.4 del Estatuto con el artículo 2.1.c) de la LOFCA

El artículo 201.4 del Estatuto no es sólo contrario a una recta interpretación del artículo 138.2 sino también al contenido de la LOFCA. En efecto, el artículo 2.1 c) de esta última ley orgánica afirma:

"1. la actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios:

c) La solidaridad entre las diversas regiones que consagran los artículo segundo y los apartados uno y dos del ciento treinta y ocho de la Constitución".

Pero es que además se reitera este mandato de forma específica en cuanto a los ingresos al señalarse en el artículo 2.1 a) de la LOFCA que su sistema "deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales", es decir, se predica el mismo postulado con carácter general respecto de toda la actividad financiera y en particular en lo que se refiere a sus ingresos. Esto supone, a mayor abundamiento de lo ya expuesto al hablar del referido artículo 201.4 del Estatuto, que su inconstitucionalidad deriva asimismo de ser contrario a una norma del bloque de constitucionalidad cual es el caso del artículo 2.1 c) de la LOFCA. Pero es que la LOFCA añade claridad a la argumentación ya expuesta por cuanto relaciona directamente la autonomía financiera con el principio de coordinación y el de solidaridad.

De que forma puede hacerse compatible con el 138.2 CE y 2.1.c) de la LOFCA con la interpretación del artículo 201.4 del Estatuto que entiende por interdicción de privilegios el que no se produzcan efectos discriminatorios para Cataluña en relación con el resto de las Comunidades Autónomas es algo que está por aclarar pero es necesario precisarlo de inmediato. Al respecto la disposición adicional cuarta del Estatuto menciona ya la elaboración de informes por parte de la Comisión Mixta y habla de mecanismos que "podrán aplicarse gradualmente hasta alcanzar su objetivo". Se trata en suma de dejar el camino expedito al reconocimiento de las balanzas fiscales supuestamente perjudiciales para Cataluña en este momento y que no se han querido explicitar en el Estatuto. Por ello consideramos imprescindible que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre este precepto que lejos de otras calificaciones se configura claramente como un mandato jurídico que pretende desplegar todos sus efectos jurídicos.

Debe tenerse en cuenta asimismo que estamos ante una disposición que se ha elaborado sin el concurso de las restantes Comunidades Autónomas mediante las diferentes vías existentes para ello. No sólo como hubiera sido lo lógico mediante la aprobación de una nueva LOFCA, donde se podía haber dado acogida a algún planteamiento similar compatible con la Constitución, sino también por otras vías como podrían ser, por ejemplo, la intervención de la Comisión General de Autonomías existente en el Senado o el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Se construye así en el artículo 201.4 del Estatuto una formulación que dando la vuelta por completo al recto sentido del artículo 138.2 CE convierte en privilegios las supuestas discriminaciones del resto de las Comunidades en perjuicio de Cataluña, eso sí sin que estas puedan haber participado en aprobar dicha regla y se deja a criterio de la Comisión Mixta Estado-Generalitat -que es quien realiza los informes precisos para evaluar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 20 1.4 (disposición adicional cuarta)- el determinar cuando hay discriminaciones del resto de las Comunidades respecto de Cataluña, atribuyéndose así una competencia estatal consagrada en el artículo 138.1 de la Constitución. Volvernos a insistir en que se trata de dar la cobertura estatutaria a la existencia de supuestas "balanzas fiscales" negativas para Cataluña. Resulta muy difícil por tanto aceptar que en la elaboración del 201.4 del Estatuto de Cataluña se han tenido en cuenta los principios de coordinación y solidaridad. Al tratarse de una interpretación contraria que desvirtúa el sentido propio de la Constitución y ahora además de lo dispuesto en la LOFCA este precepto debe ser declarado inconstitucional.

B) Incompatibilidad de los artículos 204.4 y 204.1 del Estatuto con el artículo 19.2 de la LOFCA y del artículo 205 primer párrafo con el artículo 20.1.b) de la LOFCA

En relación con la Agencia Tributaria de Cataluña el precepto impugnado es el artículo 204.4 en relación con las competencias atribuidas en el artículo 204.1 del expresado artículo que también se impugna por los motivos que luego se dirán. Los expresados números del artículo 204 rezan así:

"1. La gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los tributos propios de la Generalitat de Cataluña, así como, por delegación del Estado, de los tributos estatales cedidos totalmente a la Generalitat, corresponde a la Agencia Tributaria de Cataluña.

4. La Agencia Tributaria de Cataluña debe crearse por Ley del Parlamento y dispone de plena capacidad y atribuciones para la organización y el ejercicio de las funciones a que se refiere el apartado 1".

En lógica correspondencia con la impugnación del artículo 204.4 se considera inconstitucional la disposición final segunda que establece un plazo de un año para la creación de la Agencia Tributaria de Cataluña por una Ley del parlamento catalán.

El motivo de oposición es la capacidad normativa reconocida a una ley del parlamento catalán para regular la Agencia Tributaria según el artículo 204.4 del Estatuto. Así se reconoce al Parlamento de Cataluña que regulará su creación mediante ley y en todo caso dicha regulación supondrá "la plena capacidad y atribuciones para la organización y el ejercicio de las funciones a que se refiere el apartado 1", es decir, tributos propios y tributos estatales cedidos totalmente. Esto supone no sólo que el Parlamento de Cataluña puede, desarrollando la capacidad de autoorganización de su hacienda, establecer el régimen jurídico de la Agencia, sino también regular sus atribuciones en materia de gestión, liquidación, recaudación e inspección para los tributos propios e incluso respecto de tributos cedidos totalmente.

En cuanto a estos últimos es donde se plantea la cuestión central. Si se ceden totalmente sus ingresos a la Generalidad y además el Parlamento de Cataluña puede regular todos los aspectos que afectan a los mismos, (artículo 204.4 en relación con el artículo 204.1) incluida la revisión de los actos de gestión (artículo 205) no creemos que puedan seguir siendo considerados "tributos cedidos". Recuérdese que la característica esencial de estos es precisamente que, aunque su recaudación se destina total o parcialmente a financiar a las Comunidades Autónomas, su creación y regulación es estatal (artículo 10.1 L.O.F.C.A). Es decir, que el motivo adicional de impugnación al que ahora nos referirnos es que la regulación de los tributos cedidos siempre debe efectuarse mediante una Ley estatal de cesión. Ciertamente puede existir una delegación del Estado de las referidas atribuciones, pero dicha delegación no se ha producido, mientras que el Estatuto ya ha sido aprobado.

La problemática que debemos poner de manifiesto en cuanto a la contradicción del Estatuto con la LOFCA en el ámbito de los tributos cedidos se puede examinar analizando la debatida cuestión de si sería dable la recuperación de un impuesto cedido por el Estado o si la cesión es irreversible. Al respecto hay que poner de manifiesto que la cesión es siempre revocable, conforme reconoce el fundamento jurídico 8° de la sentencia del Tribunal Constitucional 192/2000, de 13 de julio (pleno) al afirmar que la irrevocabilidad "no se compadece con el ámbito de la competencia estatal de artículo 149.1.14, en su conexión con el 133.1, ambos de la Constitución, pues ello pondría en cuestión el principio de la potestad tributaria originaria del Estado". Esta doctrina resulta especialmente importante para definir la naturaleza de la cesión y pone de manifiesto la necesidad, en todo caso, de la ley estatal de cesión.

La pregunta que surge inmediatamente es si la Ley del Parlamento de Cataluña que regule la Agencia Tributaria puede modificar la LOFCA en el artículo 19.2 letras b), e), d), e) y f) relativas a los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, tributos sobre el juego y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, cedidos totalmente a las Comunidades Autónomas. La respuesta debe ser negativa, pues la naturaleza de la ley orgánica que aprueba el Estatuto carece de fuerza normativa para derogar una ley orgánica derivada del artículo 157.3 CE que forma parte por ello del bloque de constitucionalidad y que tiene eficacia general en materia de financiación autonómica.

Igualmente hay que preguntarse que sucede con la regulación de los tributos cedidos totalmente a los que se refiere el Estatuto, prevista en los artículos de Ley 21/2001 del sistema de financiación que regulan no sólo el ámbito de la cesión sino las competencias normativas en lo que concierne al impuesto sobre el patrimonio, al impuesto sobre sucesiones y donaciones, al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en los tributos sobre el juego, en el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, en el impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos y el impuesto de la electricidad, todos ellos cedidos en su totalidad a las Comunidades Autónomas (artículos 23 a 26 y 34 a 36 en cuanto al alcance de la cesión y en cuanto a las competencias normativas artículos 39 a 45). La respuesta es igualmente negativa porque la Ley 21/2001 es una ley estatal de eficacia general que desarrolla la LOFCA y que establece el sistema de financiación de todas las Comunidades Autónomas no pudiéndose modificar unilateralmente por una sola de ellas.

En resumen, ¿una ley del Parlamento de Cataluña puede regular un impuesto de titularidad estatal previsto en la LOFCA? En vista de todas las consideraciones anteriores y las que vamos a exponer seguidamente la respuesta debe ser en todo caso negativa. Por lo tanto, la inconstitucionalidad del artículo 204.1 en relación con el 204.4 del Estatuto, deriva esencialmente en este punto del título habilitante para regular la Agencia Tributaria de Cataluña y no tanto por las competencias que se le puedan reconocer sobre los tributos cedidos. Siendo así que dicha regulación debe siempre efectuarse no por una ley autonómica sino por una ley estatal de cesión, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 133 de la CE al consagrar el principio constitucional de reserva de ley. Estamos por tanto ante una manifestación más del fenómeno legislativo denunciado a través de todo el presente recurso, mediante el cual se ocupan competencias reservadas al Estado mediante las competencias reconocidas a las leyes autonómicas.

Debemos insistir que el artículo 204.4 en relación con el 204.1 es contrario a la LOFCA. Obsérvese al respecto lo que dice el artículo 19.2 de esta última en lo que se refiere a los impuestos cedidos que es la cuestión a la que se contrae nuestra oposición:

"Asimismo, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir por delegación del Estado la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre ambas Administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión".

Obviamente, cuando se habla aquí de ley de cesión se está haciendo referencia a una ley estatal y no del Parlamento de Cataluña como así ha venido sucediendo desde que se inició el proceso de cesión de tributos y en concreto como sucede ahora por medio de la Ley 21/2001 que es la norma de cesión para todas las Comunidades Autónomas. A mayor abundamiento, como hemos señalado, no ha mediado por el momento ninguna nueva delegación del Estado distinta de la contenida en la Ley 21/2001.

¿Puede una Ley del Parlamento de Cataluña regular una Agencia Tributaria con plena capacidad y atribuciones para la organización y el ejercicio de las funciones de gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos cedidos totalmente sin que medie una ley estatal de cesión en contra de lo ordenado por el artículo 19.2 de la LOFCA? A nuestro juicio no, porque además la cesión del Estado en la Comunidad debe producirse por medio de la expresada ley de cesión. Y ¿Por qué en la lógica del bloque de constitucionalidad es necesaria la mencionada ley estatal? Porque como dice la ya citada sentencia 68/1996, de 18 de abril: "A través de la previsión contenida en el artículo 157.3 CE se ha pretendido habilitar la intervención unilateral del Estado a fin de alcanzar un grado mínimo de homogeneidad en el sistema de financiación autonómica" .

Es más para confirmar el planteamiento general de este recurso en lo que se refiere al Título VI del Estatuto nótese como ejemplo que este mismo artículo 19.2 afirma que "En el ejercicio de las competencias a que se refiere el párrafo anterior, las Comunidades Autónomas observarán el principio de solidaridad entre todos los españoles".Para eso está la LOFCA. Para delimitar un mínimo común denominador entre todas las Comunidades y garantizar la solidaridad y por ello es necesario que haya una ley de cesión común porque asimismo el modelo de financiación es un conjunto cuyo resultado afecta a todas las Comunidades.

La problemática descrita se reproduce en materia de revisión. El artículo 205 relativo a los órganos económico-administrativos, aprueba lo siguiente en su primer párrafo:

"La Generalitat debe asumir, por medio de sus propios órganos económico-administrativos, la revisión por la vía administrativa de las reclamaciones que los contribuyentes puedan interponer contra los actos de gestión tributaria dictados por la Agencia Tributaria de Cataluña"

Las causas de nuestra objeción son paralelas a las expuestas en el supuesto anterior. El razonamiento es el siguiente. La Agencia Tributaria de Cataluña será competente en el ámbito de los impuestos cedidos totalmente en virtud de lo dispuesto en el artículo 204.1 y dicha competencia se regulará por una ley del Parlamento de Cataluña. Los órganos económico-administrativos de la Generalitat asumen la revisión de los actos de gestión de la Agencia derivados de su gestión tributaria que incluye los impuestos cedidos totalmente. No ha habido delegación del Estado en este ámbito, posibilidad que prevé el artículo 19.2 de la LOFCA. Tampoco concurre una nueva ley estatal de cesión que haya dado cobertura jurídica a dicha competencia. Finalmente, el artículo 20.1 e) de la LOFCA sigue diciendo que el conocimiento de las reclamaciones corresponderá:" Cuando se trate de tributos cedidos, a los órganos económico¬administrativos del Estado". Por su parte el artículo 51.3 b) de la Ley 21/2001, que se refiere a los impuestos cedidos totalmente, continua afirmando que no son objeto de delegación:" El conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos de gestión tributaria emanados de las Comunidades Autónomas, tanto si en ellas se suscitan cuestiones de hecho como de derecho, sin perjuicio de la participación de las mismas en los tribunales económico administrativos regionales".

No decirnos que en el futuro no se puedan transmitir estas competencias sobre los impuestos cedidos totalmente, lo que afirmamos es que no mediando delegación o cesión, el artículo 20.1.b) de la LOFCA produce todos sus efectos y está en abierta contradicción con el artículo 205 primer párrafo del Estatuto que se autoatribuye la competencia para resolver por sus propios órganos económico-administrativos lo que ahora resuelven los tribunales económico-administrativos del Estado que dependen de la Secretaría de Estado de Hacienda en la esfera de los tributos cedidos totalmente.

C) Incompatibilidad del artículo 206 en sus números 3 y 5 del Estatuto con el artículo 15 de la LOFCA

En lo que concierne a los mecanismos de nivelación y solidaridad previstos en el artículo 206 del Estatuto consideramos contrarios a la LOFCA los números 3 y 5 del mismo. Con la confusa redacción de este precepto que habla de mecanismos de nivelación y solidaridad, pero sólo se refiere en concreto a las asignaciones de nivelación debemos compararlo con el vigente artículo 15 de la LOFCA.

"1. El Estado garantizará en todo el territorio español en nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia.

A efectos de este artículo se considerarán servicios públicos fundamentales la educación y la sanidad.

2. Cuando una Comunidad Autónoma, con la utilización de los recursos financieros regulados en los artículos 11 y 13 de la presente Ley Orgánica, no llegara a cubrir el nivel mínimo de la prestación del conjunto de los servicios públicos fundamentales que haya asumido, se establecerá, través de los Presupuestos Generales del Estado, previo el correspondiente estudio y con especificación de su destino, una asignación complementaria cuya finalidad será la de garantizar el nivel de dicha prestación en los términos que señala el artículo 158.1 de la Constitución. 3. Se considerará que no se llega a cubrir el nivel mínimo de prestación de los servicios públicos a los que hacen referencia los apartados anteriores, cuando su cobertura se desvíe en la cuantía que disponga la ley del nivel medio de los mismos en el territorio nacional.

4. Si estas asignaciones a favor de las Comunidades Autónomas hubieren de reiterarse en un espacio de tiempo inferior a cinco años, el Gobierno propondrá, previa deliberación del Consejo de Política fiscal y Financiera, a las Cortes Generales la corrección del Fondo de suficiencia establecido en el artículo 13 de la presente Ley Orgánica.

5. Cada Comunidad Autónoma deberá dar cuenta anualmente a las Cortes Generales de la utilización que ha efectuado de las asignaciones presupuestarias percibidas y del nivel de prestación alcanzado en los servicios con ellas financiados".

El precepto trascrito junto con el artículo 67 de la Ley 21/2001 diseñan un modelo de asignaciones de nivelación que es el vigente en la actualidad con carácter general para todas las Comunidades Autónomas. Obsérvese como el número 4 del artículo 15 LOFCA vincula las asignaciones de nivelación con el Fondo de Suficiencia de modo que aquellas comienzan siendo una transferencia específica para sanidad y educación para acabar como una reasignación en la estructura de la masa homogénea de financiación a la que se refiere el artículo 4 de la Ley 21/2001 y que el Fondo de Suficiencia pretende garantizar.

Lo que es innegable es que si comparamos el anterior marco jurídico con el establecido en el artículo 206 del Estatuto, las diferencias y las omisiones son sustanciales y se concretan a estos efectos en las dos restricciones ya aludidas previstas en los números 3 y 5 del citado artículo estatutario que modifican en su esencia el régimen de asignaciones de nivelación previsto en el artículo 15 LOFCA. A saber, la exigencia de un esfuerzo fiscal similar para que se haga efectiva la aportación de Cataluña a las asignaciones de nivelación y que Cataluña no pierda posiciones en el orden de Comunidades Autónomas según su renta per cápita.

Hemos destacado ya que estas modificaciones son contrarias al principio constitucional de solidaridad pero ahora debemos poner de relieve su contradicción con el bloque de constitucionalidad del que forma parte la LOFCA. El elemento determinante aquí es que se altera el sistema de financiación de todas las Comunidades Autónomas de régimen común previsto en una ley orgánica de eficacia general y que forma parte del bloque de constitucionalidad mediante una ley orgánica de ámbito territorial limitado como es el Estatuto.

El que las mencionadas modificaciones afectan al resto de las Comunidades es un hecho indiscutible porque los recursos financieros de las mismas, de los que forman parte las eventuales asignaciones de nivelación, se verán condicionados en la medida que no se ajunten a las exigencias impuestas por el Artículo 206. 3 y 5 del Estatuto.

Queda una duda latente en la regulación impugnada. ¿Cuando el artículo 206 habla reiteradamente de mecanismos de nivelación y solidaridad pero sólo especifica las asignaciones de nivelación atribuye algún contenido propio a esos otros mecanismos de solidaridad que no menciona? Resta la incógnita por tanto si acaso se integra aquí el Fondo de Suficiencia previsto en el artículo 13 de la LOFCA que ha desaparecido de forma expresa en la regulación del Estatuto. En todo caso si así fuera y dicho fondo no se incluyera en otros mecanismos de solidaridad el resultado para la eficacia del presente motivo de impugnación sería el mismo. El artículo 206 en sus números 3 y 5 es contrario al bloque de constitucionalidad.

D) Incompatibilidad del artículo 201.3 y 210 del Estatuto y disposiciones adicionales séptima último párrafo, octava, novena y décima con diversos preceptos de la LOFCA

La configuración de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalidad es otro aspecto esencial del Estatuto que entra en contradicción con la LOFCA. Debemos insistir ante todo que nada tiene que ver esta Comisión Mixta, aunque compartan el nombre, con la Comisión Mixta de transferencias prevista en la disposición transitoria primera de la LOFCA que constituye un mecanismo existente desde el inicio del Estado autonómico para determinar el coste de las competencias transferidas.

La Comisión Mixta que crea el Estatuto, es el instrumento de relación entre el Estado y la Generalidad como dos poderes situados al mismo nivel poniéndose de manifiesto dicha concepción en la bilateralidad de las relaciones, la composición paritaria de los órganos, la reciprocidad imperfecta y sobre todo el que se atribuya en exclusiva a dicho órgano el desarrollo de todo el Título VI del Estatuto como dispone su artículo 201.3 y ratifica la disposición final primera concediendo a la comisión el plazo de dos años para la aplicación de los preceptos del citado Título. Se produce por tanto un "efecto de sustitución" de la LOFCA por el Estatuto, efecto rechazable por cuanto, como se viene señalando en el presente recurso, la función constitucional del Estatuto no es intercambiable con la que está fijada por la Constitución a otras leyes, como en este caso a la LOFCA derivada del artículo 157.3 CE.

Se trata en suma de un modelo de soberanía financiera compartida que, como ya hemos dicho, no es una aplicación del principio de coordinación sino una realidad sustancialmente diferente. El Estatuto impone al Estado la forma de relacionarse en materia económico- fiscal mediante la creación de la Comisión Mixta que en su configuración estatutaria es esencialmente distinta de la existente en las demás Comunidades Autónomas.

Pero ahora debemos afirmar que además se contradice abiertamente con el contenido de la LOFCA. La LOFCA en absoluto contempla la atribución de competencias que lleva a cabo el artículo 210.2.

a) Así según el citado precepto estatutario, en materia de cesión, la Comisión Mixta es competente para fijar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal y los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos estatales cedidos parcialmente, lo cual corrobora por su parte la disposición adicional séptima último párrafo. Debemos recordar al respecto lo que señala la LOFCA en su artículo 10, números 1 y 2:

"1. Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma. 2. Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley específica".

¿Y porqué hace esto la LOFCA? La respuesta la ha dado el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia 181/1988, de 13 de octubre, en su fundamento jurídico 3 o y que reitera el fundamento jurídico 60 de la sentencia 192/2000, de 13 de julio:

"... La potestad originaria del Estado no pueden quedar enervada por disposición alguna de rango inferior referida a la materia tributaria y, en coherencia con ello, la regulación esencial de la cesión de tributos a las Comunidades Autónomas corresponde al Estado, mediante Ley Orgánica".

Y además señala en el mismo fundamento citado de la sentencia 181/1988:

"... Sólo al Estado corresponde elaborar la completa disciplina sustantiva de estos recursos financieros, así como definir en su cualidad de sujeto cedente el alcance y condiciones de la ulterior cesión de su rendimiento a las Haciendas Autonómicas" .

Hay que subrayar que el Estatuto en su artículo 10.2 a) utiliza incluso la expresión exacta -"alcance y condiciones de la cesión de tributos" - que tanto el artículo 10.2 de la LOFCA como la última Sentencia Constitucional trascrita reservan al Estado. Este ha sido siempre el contenido de una ley específica del Estado para la cesión a cada Comunidad Autónoma e incluso el contenido de una ley estatal general cuya última versión es la Ley 21/2001.

El hecho de que el párrafo final de la disposición adicional séptima -en una técnica muy característica de este Estatuto- precise que: "El Gobierno tramitará el Acuerdo de la Comisión como Proyecto de Ley" no modifica la afirmación anterior. Porque se establece una obligación para el Gobierno de trasladar el contenido del acuerdo a un proyecto de ley que de contradecir lo acordado por la Comisión Mixta sería contrario al Estatuto que determina por medio de la Comisión Mixta el alcance y condiciones de la cesión y no olvidemos que el mencionado Estatuto tiene rango de ley orgánica. Se realizan por tanto dos mandatos al legislador estatal, uno primero remitir un proyecto de ley a las Cortes. En segundo lugar, se predetermina el contenido de dicho proyecto de ley que debe coincidir con el acuerdo de la Comisión Mixta. Este es otro buen ejemplo, como decíamos, de la forma de legislar del Estatuto que blinda sus atribuciones de competencia y vacía las del Estado pero además impone las decisiones de un órgano no parlamentario a un órgano parlamentario. En otras partes de este recurso ya se ha puesto de manifiesto que los mandatos al legislador estatal imponiéndole contenidos aunque sean mínimos, son insostenibles en términos constitucionales.

Buena prueba de lo que venirnos exponiendo hasta ahora es el primer párrafo de la disposición adicional octava del Estatuto. En este párrafo se afirma:

"El primer Proyecto de Ley de cesión de impuestos que se apruebe a partir de la entrada en vigor del Estatuto contendrá, en aplicación de la disposición anterior, un porcentaje de cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del 50%".

Este párrafo pone de manifiesto la contradicción evidente entre la LOFCA y el Estatuto y adolece de la misma sintomatología legislativa que ya hemos diagnosticado, es decir para resolver la contradicción flagrante entre la LOFCA que fija en un 33% el porcentaje de participación en el IRPF (artículo 11 a) y el Estatuto en la disposición adicional octava que lo cuantifica en un 50% recurre a una remisión a una ley futura -que desconocemos cual es- que debe cumplir el mandato del Estatuto por encima de la potestad legislativa de las Cortes para decidir lo que considere conveniente en materia de cesión de impuestos estatales, es decir el Estatuto le ordena al Estado cómo debe regular las competencias que le son propias.

Las disposiciones adicionales novena y décima reproducen la mencionada sintomatología para el IV A Y los impuestos especiales cuyo tratamiento adecuado no hubiera sido otro que aprobar al mismo tiempo que el Estatuto una nueva LOFCA que hubiera integrado estas modificaciones. No obstante, esta modificación hubiera exigido el concurso del resto de las Comunidades y no hubiera permitido el blindaje de competencias. Y es que aquí radica el núcleo del problema puesto que esta metodología de reforma hubiera obligado a negociar el marco general de la financiación. No olvidemos al respecto que al estar ya territorializado el IRPF -como además se encarga de reiterar el segundo párrafo de la disposición adicional octava- el 50% del IRPF catalán en términos de recaudación es muy superior, por ejemplo, al 50% del IRPF extremeño, aunque como consecuencia de la generalización del modelo se le atribuya el mismo porcentaje. De modo que para alcanzar una vez más la masa de financiación homogénea a la que se refiere el artículo 4 de la ley 21/2001 es inevitable la aparición del Fondo de Suficiencia como mecanismo compensatorio y aquí adquiere todo su sentido el que en todo el Estatuto no haya una sola referencia al mismo y sólo se hable en el artículo 206 de nivelar la sanidad, la educación y otros servicios sociales y referirse a la solidaridad sin concretar sus instrumentos.

En consecuencia de todo lo expuesto mantenemos la inconstitucionalidad del artículo 210.2 a) del Estatuto y de las disposiciones adicionales que hemos citado por su contradicción con el artículo 10.1 y 2 de la LOFCA.

b) En lo que concierne a otra de las atribuciones efectuadas a la Comisión Mixta como es la de "acordar la contribución a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación prevista en el artículo 206" podemos decir lo mismo desde el plano general de nuestra argumentación poniendo en este caso como término de comparación los artículos 2.1 b) y e) y 15 de la LOFCA que por otro motivo de oposición ya hemos analizado.

La Comisión Mixta, en la presente materia, lo decide todo y según el artículo 210.1 concreta, aplica, actualiza, hace el seguimiento y canaliza el conjunto de relaciones fiscales y financieras del Estado y la Generalidad y en particular los mecanismos de solidaridad y la contribución a la solidaridad. ¿Se puede afirmar que las decisiones de esta Comisión son indiferentes al resto de las comunidades? Evidentemente no porque si hay algo indiscutible es que estos mecanismos de nivelación y las contribuciones a la solidaridad son flujos financieros interregionales de ahí que hubiera resultado imprescindible en la lógica de la LOFCA dar entrada a todas las Comunidades Autónomas en el diseño de este nuevo modelo de solidaridad, salvo que se pretenda que es la representación del Estado en la Comisión la que representa los intereses de las demás Comunidades, interpretación que sin necesidad de argumentar es rechazable desde el Título VIII de la Constitución.

Aún resulta más preocupante la regulación descrita habida cuenta de la total indefinición de cuales son los mecanismos de solidaridad a los que supuestamente debe contribuir la Generalitat dado que no se especifican de forma diferenciada respecto de las asignaciones de nivelación que son las únicas que se prevén en el artículo 206 del Estatuto. Esta ausencia es especialmente grave en lo que se refiere al Fondo de Suficiencia que es el que vertebra la Solidaridad en cuanto a los recursos de las Comunidades Autónomas que carecen de una masa homogénea de financiación para hacer frente a sus competencias en los términos establecidos por los artículos 4 y siguientes de la Ley 21/2001.

c) En lo que se refiere al apartado e) del artículo 210.2 del Estatuto ya hemos dicho que la alusión a la armonización fiscal es confusa y desde luego no está en la LOFCA actual que no piensa en la tarea de aproximación normativa entre Estados miembros de la Comunidad Europea sino entre Comunidades Autónomas y de estas con el Estado.

d) Respecto de la negociación entre la Generalitat y el Estado de la participación de Cataluña en la distribución territorial de los fondos estructurales europeos se manifiesta una vez más el plano general de la relación entre el Estatuto y la LOFCA. ¿Si la Comisión Mixta creada por el Estatuto puede acordar la participación de Cataluña en dichos fondos, que papel les corresponde al resto de las Comunidades en el reparto de una transferencia que es global y que se concede directamente de la Comunidad Europea al Estado? Volvernos a insistir que en estos aspectos del modelo de financiación autonómica de las Comunidades Autónomas es un conjunto cuyo reparto nunca puede ser neutral por lo que es imprescindible el acuerdo de todas las Comunidades y del Estado y este es no sólo el sentido último de la existencia de la LOFCA como bloque de constitucionalidad sino también de órganos como el Consejo de Política Fiscal y Financiera previsto en el artículo 3 de la LOFCA que según la letra h) del mismo entiende "en general, de todo aspecto de la actividad financiera de las comunidades Autónomas y de la Hacienda del estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada" y este es sin duda uno de esos aspectos.

6. La quiebra de la autonomía municipal y de su garantía por medio de la legislación estatal.

En el núcleo de cuestiones indiscutidas tras ya muchos años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional está de un lado el del ámbito de la autonomía municipal garantizada por la Constitución según el artículo 140 y su corolario financiero el artículo 142 que establece la suficiencia financiera de las Corporaciones Locales y de otro lado que cuando el artículo 133.2 de nuestra Carta Magna establece que Las Corporaciones Locales puede establecer y exigir tributos de acuerdo a la Constitución y las leyes, esta reserva de ley quedaba cubierta esencialmente por la ley estatal que viene siendo desde 1988 la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en sus diferentes versiones. En este sentido, se pueden citar las sentencias 19/1987 de 17 de febrero, la sentencia 233/1999, de 16 de diciembre y 104/2000, de 13 de abril que resuelven el universo de cuestiones planteadas en la materia. Este es otro equilibrio logrado por el Tribunal Constitucional entre la autonomía municipal y el principio constitucional de reserva de ley que se rompe con la regulación del Estatuto en los preceptos que seguidamente impugnamos.

Es más, el Tribunal Constitucional ha aplicado la doctrina de la "garantía institucional" a favor de la autonomía local, dotando por tanto de una protección especial a dicha autonomía. Esta naturaleza ha sido además reconocida por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al arbitrar en la reforma operada por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, un procedimiento especial denominado "de los conflictos en defensa de la autonomía local" en su artículo 75 bis que permite especialmente a las Corporaciones Locales recurrir ante el Constitucional las normas con rango de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada. A esta protección especial de la autonomía local se refiere el Tribunal Constitucional en una temprana jurisprudencia, en su sentencia 32/1981, fundamento jurídico 3°: "La garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles".

A ese núcleo que debe garantizarse en todo caso se refieren asimismo sentencias posteriores que confirman la singular protección de la autonomía local (SSTC 259/1988; 214/1989; 46/1992 y 204/2002). Como también ha precisado el Tribunal Constitucional en sentencia 159/2001, en su fundamento jurídico 4°, se podría considerar contrario a la Constitución en virtud de la garantía institucional mencionada que el legislador tanto estatal como autonómico, delimitara de tal forma el ejercicio de las competencias municipales que privaran a los entes locales de participar en las decisiones fundamentales que atañen a su autonomía. Se trata, como más adelante señaló la sentencia 51/2004, de 13 de abril, en su fundamento jurídico 9°, de "ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones que hace que los entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada".

Pues bien, siguiendo el razonamiento de la sentencia citada en último lugar, es evidente que la potestad sobre el establecimiento y regulación de los tributos propios así como la distribución de la participación en los tributos del Estado y de sus subvenciones incondicionadas -artículos 218.2 y 219.2 del Estatuto que son los preceptos a los que se contrae la presente alegación del recurso ¬forman parte del ámbito en todo caso reconocible de la autonomía municipal como institución de autogobiemo y cuya atribución a otra administración territorial situaría a la autonomía municipal por debajo del expresado nivel que debe mantenerse para garantizar su capacidad de decisión y de influencia en las cuestiones fundamentales que les afectan.

El marco constitucional de la autonomía municipal queda perfectamente expuesto en el fundamento jurídico 4° de la sentencia 104/2000 que merece ser trascrito por contener además la jurisprudencia constitucional vertida sobre la materia:

"La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a la suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que le han sido legítimamente encomendadas (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 6371986, de 21 de mayo, FJ 11; 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6; 132/1992, de 28 de septiembre, FJ 8; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 Y 3; 68/1996, de 18 de abril, FJ 10; 171 /1996, de 30 de octubre, FJ 5; 166/1998, de 15 de julio FJ 10 y 233/1999, de 16 de diciembre FJ 22); es decir para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137, 140 y 141 CE (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2b; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ22;…"

Pero no debe olvidarse tampoco que en esta materia la intervención de la Ley estatal también esta fundada en dos competencias exclusivas del Estado. En primer lugar, la competencia consagrada en el artículo 149.1.18° en cuanto a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y que como consecuencia de ello existe la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. En este sentido, el artículo 1° del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, declara el carácter de bases del régimen jurídico financiero de la Administración Local, de los preceptos contenidos en dicha ley al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.18° ya citado. En segundo lugar la competencia exclusiva prevista en el artículo 149.1.14 relativa a la Hacienda General. En absoluta coherencia con el anterior marco normativo en artículo 6.3 de la LOFCA se prevé que "Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple",que evidentemente no es el caso porque ni la Ley de bases de Régimen Local ni el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales permiten que los tributos propios de las Corporaciones Locales puedan establecerse o regularse por una Comunidad Autónoma sin que exista una habilitación para ello de la propia legislación local, en pura lógica de la autonomía municipal.

La sentencia 104/2000 en su fundamento jurídico 4° ya mencionado vuelve a expresar con toda claridad la esencia de 1 a cuestión planteada:

"Ha sido la LHL la que ha concretado -como opción del legislador en un momento dado- los recursos financieros de las Entidades Locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio de alcanzar la autonomía constitucionalmente proclamada para la gestión de sus intereses. Según la reciente STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 31), reiterando la doctrina expuesta en la STC 96/1990, de 24 de mayo (FJ 7): « Es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas Locales (art. 142 CE) y de solidaridad y equilibrio territorial (art.138 CE) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado".

Pues bien el Estatuto contiene diversos preceptos relacionados que, en su conjunto, suponen una merma sustancial de la autonomía municipal y de su proyección en el principio de suficiencia financiera, así como de las competencias reservadas al Estado en materia de legislación local.

7. Asunción por el Estatuto de competencias reservadas a los municipios y a la legislación del Estado.

No obstante todo lo expuesto anteriormente el artículo 218.2 del Estatuto de Cataluña afirma:

"La Generalitat tiene competencia, en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado, en materia de financiación local. Esta competencia puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales e incluye la capacidad para fijar los criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat".

Aparece así un nuevo agente en la financiación local que se arroga nada menos que competencia legislativa plena para establecer y regular tributos propios municipales, que evidentemente deberían perder este nombre vinculado a las Corporaciones locales, y la capacidad para fijar los criterios de distribución de la participación de los municipios en los presupuestos de la Generalitat, eso sí sin intervención del Estado ni de los municipios.

En consecuencia consideramos que el artículo 218.2 primer inciso del Estatuto es contrario a la Constitución y asimismo el artículo 218.5. Los motivos de inconstitucionalidad son los siguientes además de los ya expuestos en otros apartados del presente recurso y en particular respecto del artículo 160 del Estatuto a los cuales nos remitimos, en especial a la regulación de las relaciones entre la Generalitat y los entes locales y la determinación de las competencias y de las potestades propias de los Municipios donde debe concurrir siempre la regulación estatal en función de la competencias exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (artículo 149.1.18 CE).

A) Infracción del principio constitucional de autonomía municipal consagrado en el artículo 140 CE.

El artículo 218.2 y el artículo 218.5 son contrarios a la autonomía municipal consagrada en el artículo 140 CE y en particular el 218.2 se opone a la suficiencia financiera de las Corporaciones Locales que el artículo 142 vincula precisamente a sus tributos propios y a las participaciones en los presupuestos del Estado y las Comunidades Autónomas. Es decir, el artículo 218.2 atenta directamente contra el núcleo central de la suficiencia financiera de los municipios que el propio Estatuto reconoce como principio inspirador de las Haciendas Locales en el artículo 217 Y contra la autonomía local que el artículo 220.2 declara respetar.

La exposición de motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas locales define perfectamente el sentido de este planteamiento (romanos II):

" .. .la presente ley tiene por objeto, desde un punto de vista material, la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Constitución y recogidos en el Título VIII de la Ley 7/1985. El principio de autonomía, referido al ámbito de la actividad financiera local, se traduce en la capacidad de las Entidades locales para gobernar sus respectivas haciendas. Esta capacidad implica algo más que la supresión de la tutela financiera del Estado sobre el sector involucrando a las propias Corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros y permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto, tal y como ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional en su labor integradora de la norma fundamental.

Por su parte, la suficiencia financiera no sólo adquiere su consagración constitucional, sino que, además, encuentra en la presente Ley los mecanismos necesarios para poder convertirse en realidad material. A tal fin, y siguiendo el mandato del legislador constituyente, se ponen a disposición de las Entidades locales, entre otras, dos vías fundamentales e independientes de financiación, cuales son los tributos propios y la participación en tributos del Estado, que por primera vez, van a funcionar integradamente con el objetivo de proporcionar el volumen de recursos económicos que garantice el principio de suficiencia financiera.

Ahora bien, no sólo se dotan de contenido los principios de autonomía y suficiencia, sino que se articulan entre sí de tal suerte que ambos se supeditan mutuamente. En efecto, el principio de autonomía coadyuva a la realización material de la suficiencia financiera en la medida que este depende en gran parte del uso que las Corporaciones locales hagan de su capacidad para gobernar sus respectivas haciendas y, en particular, de su capacidad para determinar dentro de ciertos límites el nivel de volumen de sus recursos propios. Por su parte, la suficiencia financiera enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía no pasa de ser una declaración formal... "

No puede explicarse con más claridad el significado financiero de la autonomía municipal. La labor integradora de la norma fundamental realizada por el Tribunal Constitucional a la que se refiere el inciso final del primer párrafo trascrito, es la que venirnos citando en esta materia y que confirma plenamente la concepción de la autonomía municipal y de la suficiencia financiera que tiene la exposición de motivos de la Ley de Haciendas Locales.

En consecuencia, la pregunta ante la regulación del artículo 218.2 del Estatuto y del artículo 219.2 al que nos referiremos seguidamente es la siguiente: ¿es posible entender la suficiencia financiera de las Corporaciones locales prevista en el artículo 142 de la CE con unos tributos propios establecidos y regulados por la Comunidad Autónoma que además distribuye las participaciones en tributos y las subvenciones incondicionadas procedentes del Estado según el artículo 219.2? ¿Dónde queda la autonomía municipal declarada en el artículo 140 de la CE si una parte sustancial de sus recursos son determinados y distribuidos por la Comunidad Autónoma? La respuesta es clara. El artículo 218.2 - Y como veremos seguidamente también el artículo 219.2- del Estatuto contradicen abiertamente el recto sentido de la autonomía municipal cuya existencia garantiza el artículo 140 de la Constitución.

Para desarrollar la mencionada autonomía municipal se suprimió en su momento la tutela financiera del Estado, como declara la exposición de motivos de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que ahora se sustituye por la tutela financiera de la Comunidad Autónoma como afirma el mismo artículo 218 en su número 5. El hecho, una vez más, de que el establecimiento de dicha tutela vaya acompañada de una de las expresiones generales que prodiga el Estatuto en el sentido de que ello se hace respetando la autonomía que reconoce a la Constitución a los gobiernos locales, carece de valor y sólo sería operativa jurídicamente si fuera acompañada de la precisión de que la aludida tutela se lleva acabo en los términos que precise una ley estatal, que en este caso debe ser la Ley de haciendas locales. Valen por tanto todas las consideraciones que efectuarnos sobre el principio constitucional de autonomía, para defender que la mencionada alusión genérica a la Constitución no es garantía suficiente para preservar la autonomía de las Corporaciones locales frente a la expresada tutela de la Generalitat.

En cuanto a la suficiencia financiera la establecen además, el artículo 9 de la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 -cuyo instrumento de ratificación es de 20 de enero de 1988- el artículo 105.2 de la Ley 7/1985 de bases de régimen local y el artículo 2.1 del mencionado texto refundido reiterando estas dos últimas disposiciones la alusión a los tributos propios y a las participaciones en los presupuestos de otras administraciones. Más en concreto el Título II del texto refundido dedica su Capítulo II a los tributos propios entre lo cuales se encuentran las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos, como decirnos el núcleo esencial en el que se articula no sólo la autonomía tributaria y financiera de los municipios sino también como es lógico su suficiencia financiera.

Es doctrina pacífica hoy en día del Tribunal Constitucional que la suficiencia financiera de las Corporaciones Locales es una manifestación de la autonomía municipal como se pone de manifiesto en la abundante jurisprudencia constitucional citada que confirma esta idea que se vio reflejada en la exposición de motivos de la Ley 39/1988 ya aludida. Por ejemplo, la sentencia 179/1985 de 19 de diciembre pone de manifiesto esta concepción en cuanto a la posible existencia de recargos municipales y la 19/1987, de 19 de febrero, en lo que concierne a capacidad de fijar tipos impositivos en los límites establecidos por la ley estatal. Por tanto sin una auténtica suficiencia financiera de la cual forman parte "fundamentalmente" sus tributos propios, como dice el artículo 142 de la Constitución, no puede existir una verdadera autonomía municipal y esta desaparece si quien establece y regula los tributos propios es otra administración, en este caso la Generalitat de Cataluña.

B) Infracción del principio constitucional de reserva de ley establecido en el artículo 133, números 1 y 2 de la CE.

El siguiente motivo de inconstitucionalidad del artículo 218.2 del Estatuto es la infracción del principio de reserva de ley atribuyéndose el Estatuto de Autonomía de Cataluña competencia legislativa plena sobre la materia antes descrita.

Nos interesa destacar aquí la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, cual es que las normas a las que se refiere el artículo 133.2 según el fundamento jurídico 4° de la sentencia 19/1987, no han de ser meramente habilitadoras para el ejercicio de la potestad tributaria por las Corporaciones Locales sino también ordenadoras de los tributos locales, pues el principio de reserva de ley no queda garantizado con una cláusula legal habilitante en favor de la plena auto determinación del régimen de sus tributos por las Corporaciones Locales.

Por su parte, la sentencia 233/1999 en su fundamento jurídico 22 señala:

"... aquella reserva habrá de operarse necesariamente a través del legislador estatal cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución en tanto en cuanto la misma existe también al servicio de otros principios -la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de la posición de los contribuyentes- ... principios que sólo puede satisfacer la Ley del Estado ... debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las CC.AA, en este concreto ámbito normativo".

En el complejo mundo de las relaciones entre las tres administraciones implicadas, Estado, Comunidad Autónoma y Municipio, el Tribunal Constitucional ha definido otro equilibrio en el cual cada nivel administrativo tiene su esfera de actuación. Interpretando el artículo 133,1 y 2 Y los artículos 140 y 142, el citado Tribunal configura la relación de la autonomía municipal con la legislación estatal como indisociable y sirve de contrapeso a las competencias de las Comunidades Autónomas en materia local. Al mencionado equilibrio se refiere un conocido párrafo de la sentencia 19/1987, de 17 de febrero, en su fundamento jurídico 4°:

"Este Tribunal no puede, como es obvio, definir en términos generales y abstractos cómo hayan de integrase, en cada caso, las exigencias derivadas de la reserva de Ley en el orden tributario y de la autonomía de las Corporaciones locales -de los municipios, en el presente proceso- para intervenir, de acuerdo con la Constitución misma y con las leyes, en el establecimiento o en la exigencia de sus tributos propios. Tampoco puede -ni sería necesario ahora- determinar el diferente alcance de la reserva legal, según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias. Sin desconocer la inicial libertad de configuración que en todo ello le cumple al legislador nacional, cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución, nos corresponde, estrictamente, hacer valer, cuando así se nos requiera, la subsistencia equilibrada de uno y otro de estos imperativos constitucionales, que no podrán abolirse entre sí en su respectivo despliegue. La integridad de la Constitución y el orden por ella introducido en nuestro Derecho quedaría ciertamente menoscabada si cualquiera de sus prescripciones quisiera, imponiéndose a costa de la Unidad de la Norma fundamental, sobreponerse a lo dispuesto por la propia Constitución en otro de sus preceptos, y esta advertencia ha de servir de guía para el legislador, y para nosotros ahora, a efectos de determinar si en el artículo 13.1 de la Ley 24/1983 se han sacrificado, incurriéndose en inconstitucionalidad, las exigencias de la reserva de ley en materia tributaria".

Pues bien, debemos requerir de nuevo al Tribunal Constitucional para que restablezca el equilibrio entre la autonomía municipal y las exigencias de la reserva de Ley a favor de la ley estatal, manteniéndolo frente al artículo 218.2 del Estatuto de Cataluña que no es que desestabilice dicho equilibrio sino que lo hace desaparecer.

La sentencia 233/1999 por su parte afirma que la legislación estatal es garante de otros principios, como el de igualdad, frente a la diversidad que supone las Comunidades Autónomas. Este estado de cosas se altera ahora mediante la asunción de competencias por parte del Estatuto que si las ejerciera dejaría a la legislación estatal y a la autonomía municipal sin campo de actuación, sin espacio para el ejercicio de sus competencias, vaciándolas de contenido, salvo que se quiera entender argumentando al absurdo, que pueden coexistir dos regulaciones de los tributos propios al mismo tiempo la de la Comunidad Autónoma y la del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales incurriendo en una doble imposición contraria al principio constitucional de capacidad económica.

C) Infracción de la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.14 CE relativa a la Hacienda General y 149.1.18 concerniente a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas

El último motivo de inconstitucionalidad deriva de la infracción del artículo 149.1.18° de nuestra Carta Magna que atribuye la competencia exclusiva en materia de bases de la Administración al Estado y del artículo 149.1.14° que las atribuye en el ámbito de la Hacienda General.

Al respecto, tanto la sentencia del Tribunal Constitucional 179/1985, de 19 de diciembre como la sentencia 19/1987, de 17 de febrero, invocan los expresados títulos competenciales para justificar la regulación estatal de esta materia pero además centran el tema del papel que juegan las Comunidades Autónomas en la financiación local. Así hay un párrafo de la primera que nos parece definitivo en su fundamento jurídico 3° en lo que se refiere a la infracción que ahora analizamos:

"Tampoco tienen fundamento constitucional las alegaciones referentes a que «la relación hacendística inmediata de las Corporaciones locales» sólo pueda existir con las Comunidades Autónomas y no con el Estado. Pues sin desconocer las competencias autonómicas en materia de Haciendas locales que se desprenden de preceptos tales como los artículos 2.2 y 6.3 de la LOFCA y 10, apartados 4 y 25 del Estatuto Vasco, ni las relaciones entre haciendas comunitarias y locales que se deriven de las participaciones en los tributos de las Comunidades autónomas a favor de los entes locales previstas en el artículo 142 CE, no cabe tampoco desconocer las competencias estatales en las materias de Hacienda General y bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.14° y 18°), ni, por lo tanto, las posibles relaciones entre Estado y Hacienda Estatal, por un lado, y Entes y Haciendas locales, por otro".

La cuestión es determinar, como en los motivos anteriores, el espacio que queda para la Ley de Haciendas Locales si se produce la efectiva regulación de los tributos propios de las Corporaciones locales por parte de la Generalitat de Cataluña prevista en el artículo 218.2 del Estatuto. La Ley de Haciendas Locales, no sólo es la ley estatal a la que remite el artículo 133.2 para cumplir la reserva de ley en materia tributaria sino también la ley que establece las bases de régimen local en materia de Haciendas Locales según prevé el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1994 de 5 de marzo. La respuesta a dicha cuestión es evidente. No queda espacio ninguno a la autonomía municipal en el ámbito de los tributos propios salvo que se pretenda que puede coexistir una regulación estatal y otra autonómica sobre la misma materia, situación que es precisamente la que pretende evitar el artículo 6.3 de la LOFCA y que de darse produciría una doble imposición, que además es contraria al principio constitucional de capacidad económica, consagrado en el artículo 31.1 de la Constitución. En cuanto a esta prohibición de doble imposición se ha referido también el Tribunal Constitucional afirmando:" la única prohibición de doble imposición en materia tributaria que se encuentra expresamente recogida en el bloque de constitucionalidad... y garantiza que sobre los ciudadanos no pueda recaer la obligación material de pagar doblemente (al Estado y a las CCAA, o a las Entidades locales y a las CCAA) por un mismo hecho imponible" (STC 242/2004, de 16 de diciembre, fundamento jurídico 4°).

Al respecto, el fundamento jurídico 4° de la sentencia 289/2000, de 30 de noviembre (pleno) en la que fue ponente C. Viver Pi-Sunyer, resuelve una de las posibles incógnitas que se podrían plantear en esta materia cual es el juego del artículo 6.3 de la LOFCA como posible fundamento de esta competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña al decir que:"Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple". Pues bien sobre el concepto de materia reservada el Tribunal precisa en el fundamento citado:

“... por «materia reservada» debe entenderse sólo aquellas materias que configuran el objeto de los tributos locales por haberlo establecido así la «legislación de régimen local» que en materia financiera no es otra, en la actualidad, que la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas locales. Así lo ha entendido el propio legislador estatal al establecer en esa Ley 39/1988 las únicas habilitaciones vigentes en nuestro Ordenamiento (El impuesto sobre vehículos de tracción mecánica y el impuesto municipal sobre gastos suntuarios en su modalidad de aprovechamiento de cotos de caza y pesca) y al haberlo hecho partiendo precisamente del concepto de «materia imponible»".

Y más adelante afirma esta sentencia en el mismo fundamento refiriéndose al artículo 6.3 como límite al poder tributario de las Comunidades Autónomas:

"Por el contrario el segundo límite reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el legislador el hecho imponible. En este segundo supuesto, que es el aquí enjuiciado, resulta vedado cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico".

La habilitación legal previa a la que se refiere la anterior sentencia es, evidentemente, la Ley de Haciendas Locales que en la actualidad es la que regula los tributos propios de las Corporaciones Locales y que por el momento no ha autorizado ningún solapamiento o duplicidad sobre las aludidas figuras tributarias. En este sentido, el artículo 106.1 de la Ley de Bases de Régimen Local precisa que:"las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del estado reguladora de las haciendas locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquellas". Como ha señalado el profesor R. Calvo Ortega: "nuevamente hay aquí un juego limitado de la ley autonómica que parece requerir, incluso una especie de previsión que difícilmente se da y se dará porque las leyes de Haciendas locales son autonomistas pero de ellas mismas (es decir, de los municipios). En resumen, el esquema constitucional claro y lógico está montado en materia de tributación municipal sobre el entronque de la ley estatal (reserva de ley) y los actos normativos complementarios (pero importantes) de los municipios (autonomía municipal)" (vid. Curso de Derecho Financiero. Derecho Tributario, Thomson-Cívitas, 2005, p.433).

Se manifiesta aquí un fenómeno legislativo que se viene denunciando a través de todo el recurso. El Estatuto sin perjuicio de un reconocimiento formal de la Constitución y del marco legislativo estatal procede a un vaciamiento material de las competencias estatales mediante la "ocupación" de la materia legislable. Una vez ejercida la competencia reconocida en el artículo 218.2, mediante la Ley de Haciendas Locales a que se refiere el artículo 220.1 del Estatuto esta convierte en irreversible la asunción de competencias hasta ese momento estatales. De la misma forma que se establece por un lado la tutela financiera de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre los gobiernos locales y por otro se afirma que se respeta la autonomía municipal que queda maltrecha en ese mismo precepto.

Se produce por tanto en esta materia de la legislación básica una regulación sustitutoria de la legislación estatal a la que la Constitución se remite, blindando así las competencias asumidas por el Estatuto.

8. Distribución por la Generalitat de ingresos locales consistentes en participaciones en tributos y subvenciones incondicionadas.

Estrechamente relacionado con el motivo anterior es el que se refiere al artículo 219.2 del Estatuto. En concreto este precepto afirma:

"Los ingresos de los gobiernos locales consistentes en participaciones en tributos y en subvenciones incondicionadas estatales son percibidos por medio de la Generalitat, que los debe distribuir de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Haciendas Locales de Cataluña, cuya aprobación requerirá una mayoría de tres quintos, y respetando los criterios establecidos por la legislación del Estado en la materia. En el caso de las subvenciones incondicionadas, estos criterios deberán permitir que el Parlamento pueda incidir en la distribución de los recursos con el fin de atender a la singularidad del sistema institucional de Cataluña a que se refiere el artículo 5 de este Estatuto" .

Como consecuencia de lo anterior, el número 4 del mismo artículo declara:

"la distribución de recursos procedentes de subvenciones incondicionadas o de participaciones genéricas en impuestos debe llevarse a cabo teniendo en cuenta la capacidad fiscal y las necesidades de gasto de los gobiernos locales y garantizando en todo caso su suficiencia".

Los preceptos trascritos son contrarios a la Constitución por los siguientes motivos que coinciden en gran parte con los ya expuestos en el epígrafe precedente y que tiene como núcleo básico la quiebra de la autonomía municipal y la contradicción con la competencia exclusiva del Estado en materia de Hacienda general y de bases del régimen jurídico de la Administración.

A) Infracción del artículo 140 CE que consagra la autonomía municipal.

Por las razones expuestas en el motivo precedente de inconstitucionalidad, creemos que no se respeta la autonomía municipal cuando en ingresos de Gobiernos Locales de origen estatal, media la Comunidad Autónoma en el cobro y decide el Parlamento de la misma sobre su distribución sin que ninguna forma se prevea la participación de las Corporaciones Locales en dicha decisión, salvo el trámite -sin vinculación jurídica alguna- de que se oiga el Consejo de Gobiernos Locales previsto en el artículo 85 del Estatuto.

De este modo una tercera administración territorial a través de su Gobierno y Parlamento, dispone el destino de fondos que no le son propios y que van destinados a entidades que tiene una autonomía garantizada por la Constitución. Tanto la sentencia del Tribunal Constitucional 179/1985, de 19 de diciembre, como la sentencia 19/1987, de 17 de febrero, suministran una idea de la autonomía municipal como una realidad consistente que debe manifestarse de forma concreta en su ejercicio y que no puede vaciarse mediante la transferencia de la capacidad de decisión a la administración autonómica sobre una recurso tan importante como la participación en los tributos del Estado. La exposición de motivos de la Ley 39/1988, precisa que tanto los tributos propios como la participación en los tributos estatales son parte fundamental de la suficiencia financiera de los municipios, principio que está vinculado y supeditado al de autonomía municipal.

Esta interpretación la corrobora la jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional sobre la importancia que para la autonomía municipal tiene la participación en los tributos del Estado (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, fundamento jurídico 7°; 237/1992, de 15 de diciembre, fundamento jurídico 6°; 331/1993, de 12 de noviembre, fundamento jurídico 2 A y 171/1996, de 30 de octubre, fundamento jurídico 5°). En particular el fundamento citado de la sentencia 237/1992, sostiene:

“... precisamente el carácter que reviste la participación de las entidades locales en los tributos estatales, como garantía de su autonomía, hace de tal sistema de dotación de recursos el soporte del funcionamiento de estas Haciendas «dentro del conjunto de la Hacienda general» y, en consecuencia, le convierte «en un elemento básico de ésta»".

En consecuencia, no es posible entender como se puede implementar una auténtica autonomía municipal y que sea una tercera entidad, que ni paga ni tiene derecho a recibir, la que percibe los fondos y decide a través de su Parlamento la distribución de mismos. El que se diga que la distribución se hará "respetando los criterios establecidos por la legislación del Estado en la materia" es una manifestación más de la técnica legislativa ya criticada, en la que, con estas alusiones generales al marco jurídico aplicable, verdadera "cláusula de estilo" de todo el Estatuto, se pretende cumplir formalmente los requerimientos legales pero vaciando de hecho la competencia estatal que es ocupada por la Comunidad autónoma.

B) Infracción del artículo 149.1.14 y 149.1.18 de la CE en materia de Hacienda General y bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas

En el caso además de las participaciones en los tributos estatales es materia regulada por el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales en los artículos 39, y 111 a 126 para los municipios y 135 a 146 para las provincias y entes asimilados. Más en concreto en los artículos 118 a 124 se regulan la participación en el Fondo de Financiación existente siendo el último precepto citado el que especifica la distribución total de la participación. Igualmente para las provincias y entes asimilados en los artículos 140 a 146 se regula la participación el fondo complementario de financiación y en la financiación de la asistencia sanitaria. Esta financiación es consecuencia de un modelo financiero global fijado por una ley estatal que afecta a todos los municipios y provincias de España que ahora en virtud de un artículo del Estatuto de Cataluña puede ser alterado por una ley de Haciendas Locales Catalana. Una vez más también debemos recordar que según el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las disposiciones de la referida ley tienen consideración de bases del régimen jurídico financiero de la Administración Local. Sobre la aplicación en la presente materia de la legislación del Estado en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas damos por reproducido aquí el fundamento jurídico 30 de la sentencia 179/1985 del Tribunal Constitucional trascrito más arriba.

En este ámbito hay una sentencia que resume perfectamente las cuestiones implicadas en este motivo de recurso. La sentencia 96/1990, en su fundamento jurídico séptimo, que en aplicación de los artículos 142, 149.1 14 y 149.1.18 pero también del artículo 138.1, resuelve el recurso planteado por las Comunidades Autónomas de Cataluña y Galicia:

"Es precisamente el legislador estatal, en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas locales (artículo 142 CE) y de solidaridad y equilibrio territorial (artículo 138 CE) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado ... no cabe tampoco desconocer las competencias estatales en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y hacienda general (artículos 149.1.18 y 14 CE), ya que es justamente el apuntado carácter que reviste la participación de las Entidades locales en los tributos del Estado en cuanto garantía de su autonomía la que convierte aquella participación en garante del funcionamiento de la Hacienda local dentro del conjunto de la Hacienda general y, en consecuencia, lo que la constituye en elemento básico de ésta".

El problema como se ve es recurrente. El intento ahora a través de una Ley de Haciendas Locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de alterar esta manifestación de la autonomía municipal para que sea otra administración territorial la que decida el reparto de fondos estatales, es una manifestación más, como tantas que se han puesto de relieve en este recurso, del intento sistemáticamente seguido de ocupar competencias de otras administraciones.

C) Fundamento inconstitucional de la atribución a la Generalitat de la competencia para distribuir las subvenciones incondicionadas

En el presente recurso se ha argumentado desde su inicio la inconstitucionalidad del artículo 5 del Título Preliminar respecto de los supuestos derechos históricos en los que se fundamenta el autogobiemo de Cataluña. Por ello declarándose que la justificación de la competencia para distribuir las aludidas subvenciones tiene por finalidad cumplir dicho precepto debemos impugnar también una de sus proyecciones concretas, cual es el caso del artículo 219.2 segundo inciso, remitiéndonos en cuanto a la justificación de la inconstitucionalidad del artículo 5 a las razones más arriba expresadas. En todo caso podemos reiterar que de ningún modo, dicha regulación de los derechos históricos puede ser por sí misma título competencial suficiente para asumir la distribución de subvenciones destinadas a las Corporaciones locales.

DEL TÍTULO VII: "DE LA REFORMA DEL ESTATUTO". PRECEPTOS IMPUGNADOS.

1. Impugnación de los preceptos que se indican del Título VII: De la Reforma del Estatuto.

Aunque los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten a los propios Estatutos la regulación de los procedimientos de reforma, también hay en esos artículos y en otros de la Constitución algunos límites, límites que se superan en este Título VII del Estatuto que, por ello, incurre en inconstitucionalidad como ahora se razonará.

2. Inconstitucionalidad del art. 222.1.b) y d) en cuanto limitan la intervención de las Cortes Generales a una simple ratificación.

Parte el Estatuto de establecer una distinción entre reformas de los Títulos I y II y cualquier otra reforma. Para el primer caso se establece un procedimiento en el que la intervención de las Cortes queda limitada a su "ratificación". Así lo dice el apartado 1.b) Y lo reitera el d), Y ahí radica su inconstitucionalidad.

El significado de esta limitada intervención se comprende al comparar este artículo 222 con el 223 en el que, en vez de "ratificación", se habla de "aprobación" [apartado 1.b)] y se permite a las Cortes introducir modificaciones en el texto remitido por el Parlamento catalán. Aun así, también en este caso, si el Congreso y el Senado muestran su conformidad absoluta cabe una simple "ratificación" [art. 223.1.d)] pero, si no es así, se sigue un procedimiento más complejo hasta conseguir una "propuesta conjunta" [art. 223.1..e y f)] o, caso de no conseguirse, se seguirá el "procedimiento ordinario" [art. 223.1.g)].

Por el contrario, en el procedimiento del art. 222 sólo cabe la "ratificación" o, hay que suponer, la "no ratificación". No deja opción a las Cortes ni ninguna posibilidad de modificación: o lo tomas o lo dejas, quiere decir el Estatuto a las Cortes, pero no modificas ni una coma. Además, como pura ratificación que es, el Estatuto permanece como una obra completamente ajena a las Cortes, sólo de la Comunidad Autónoma, en la que las Cortes no tienen más misión, parece, que comprobar que, en efecto, se ha aprobado un texto por el Parlamento catalán y poco más.

Pero esto es contrario a la Constitución. "La reforma de los Estatutos... requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica", dice el art. 147.3 CE. Y se subraya que: a) se habla precisamente de "aprobación", mientras que el Estatuto contrapone claramente "aprobación" y mera "ratificación"; y b) se dice "en todo caso", en tanto que el Estatuto sólo exige la "aprobación" en algunos casos y mera "ratificación" en otros.

Por otro lado, el art. 81.1 CE dice que "son leyes orgánicas... las que aprueben los Estatutos de Autonomía". Se trata de una auténtica "aprobación" y de una tramitación de Ley orgánica que, por tanto, no puede quedar limitada a una pura ratificación de un texto ajeno que no puede modificar.

En definitiva, el art. 222.1.b) es inconstitucional por vulnerar el art. 147.3, así como el 81 CE, al reducir la intervención de las Cortes a una mera "ratificación"; y la letra d) lo es por conexión en cuanto parte de que la reforma sea simplemente "ratificada" por las Cortes. Como se comprenderá, no se trata de denunciar una irregularidad formal menor sino una devaluación grave de la función de las Cortes hasta dejarla reducida, parece, a una pura constatación de regularidad formal o poco más.

El Consejo Consultivo de la Generalidad, en el ya invocado varias veces Dictamen 269 sobre la propuesta de Reforma del Estatuto, detectó la inconstitucionalidad que aquí hemos alegado. En su fundamento 11.1 decía:

" la potestad estatutaria para determinar el procedimiento de reforma es limitada, ya que lo en ningún caso se podrá hacer es regularlo de manera tal que lo prive, precisamente, de este carácter de bilateralidad que le es imprescindible. Y eso significa que la intervención de las Cortes Generales sólo de forma excepcionalísima podrá limitarse a un voto de ratificación. Por el contrario, entendernos que pacto significa negociación y, por consiguiente, reconocimiento a los diferentes grupos parlamentarios de la posibilidad de presentar enmiendas, de acuerdo con las previsiones contenidas en los respectivos reglamentos de las cámaras".

Después de esto, el Dictamen, sin embargo, no se pronuncia sobre la constitucionalidad de este sistema de la simple ratificación en su razonamiento, por causas perfectamente imaginables y comprensibles, queda sin la conclusión a la que conduce ineludible e inexorablemente. Quizá esa puerta abierta que deja ("de forma excepcionalísima podrá limitarse a un voto de ratificación") haga decaer su fuerza. Aquí debemos añadir que no hay razón ni siquiera para esas excepciones por limitadas que sean y que admitirlas sería como abrir la caja de pandora: no sólo habría que analizar aquí artículo por artículo de los Títulos I y II para ver si es admisible esta pseudo marginación de las Cortes sino que, aceptada esta posibilidad, los diversos Estatutos irían haciendo lo propio con cada uno de los aspectos de su regulación llegándose a una situación de inseguridad incompatible con la Constitución.

Unas observaciones complementarias no son impertinentes porque este art. 222 demuestra el acierto de algunas de las ideas que se han venido aquí reiterando a lo largo de todo el recurso. La primera, que el mismo Estatuto es consciente de haber regulado aspectos que no son propios de un Estatuto y, por eso, haciendo un quiebro, que es al mismo tiempo una confesión, se inventa una vía de reforma que no es propia de un Estatuto. La segunda, que con ese exceso se quieren sacar las ventajas que comporta para la Generalidad la petrificación de ciertas regulaciones al incluirlas en el Estatuto pero, para colmo, sin sufrir ningún inconveniente: se pretende conseguir la congelación de la regulación para el Estado pero no para la propia Comunidad Autónoma. Y, tercera, esta regulación del art. 222 del Estatuto sirve para reforzar la idea, tan reiterada en este recurso, de que el Estatuto no puede ocupar el papel que la Constitución asigna a las Leyes del Estado, incluidas especialmente las orgánicas, pues bien se ve en este precepto cuán reducida es la intervención que se confiere a las Cortes. Así es, en efecto: si el texto se elabora íntegramente en una Comunidad Autónomas y a las Cortes no les queda nada más que ratificar, bien se comprende que los Estatutos no deben asumir el papel de las Leyes estatales, ni ordinarias ni orgánicas. Se crearía un nuevo tipo de ley:

Ley Autonómica ratificada por las Cortes. Las Cortes no están pudiendo expresar ahí su voluntad legislativa como representantes del pueblo español (art. 66.1) sino actuando en una tarea constreñida a un simple control por ratificación. Pero no hay que llegar al extremo de este artículo 222 para reconocer, con todo, que el procedimiento especial de aprobación y reforma de los Estatutos no les permite asumir la función ordinaria de Leyes estatales. Sólo puede decirse que el precepto ahora impugnado lleva la prueba a su máximo, más allá de lo que consiente la Constitución. Es decir, que su inconstitucionalidad no desmiente lo aquí razonado sobre los límites de los Estatutos y su imposibilidad de suplir las leyes estatales ordinarias u orgánicas ni de cubrir sus funciones.

3. Inconstitucionalidad del art. 222.1.d) en cuanto permite a la Generalidad someter a referéndum las reformas sin autorización ni convocatoria estatal.

El art. 222.1.d) del Estatuto permite a la Generalidad someter la reforma a referéndum una vez que las Cortes la han ratificado. No hay ni autorización ni convocatoria estatal para ese referéndum que depende exclusivamente de la Generalidad.

Al menos, en el art. 223.1.i) -también inconstitucional, como de inmediato se probará- se dice que "la aprobación de la reforma por las Cortes Generales mediante ley orgánica incluirá la autorización del Estado... ". En el art. 222.1.d), eso se suprime y la comparación entre los dos textos pone bien a las claras que el Estatuto parte de que para este procedimiento de reforma no hay autorización estatal, ni siquiera implícita. Además, tal autorización se asocia a la "aprobación", mientras que en el procedimiento del art. 222 sólo hay "ratificación", como ya se ha destacado. No hay, pues, autorización estatal, ni siquiera implícita en la ratificación. Es la Generalidad la que, por su cuenta y riesgo, en ejercicio de una supuesta competencia propia, lo decide todo. Pero esto es inconstitucional porque la Generalidad no puede tener esa competencia propia. Conste que este defecto no responde a una mera omisión involuntaria o a un defecto técnico: por el contrario, como en todo el art. 222, se quiere poner de relieve que estas reformas dependen esencialmente de la Comunidad Autónoma y el Estado tiene sólo la ínfima participación que resultaba imprescindible para cubrir superficialmente las apariencias.

De acuerdo con la Constitución, hay que distinguir a este respecto dos actos: la autorización del referéndum y la convocatoria del referéndum. Respecto a ambos actos. Hay inconstitucionalidad respecto a la autorización, por prescindir de la que corresponde al Estado.

- La autorización, que ha de ser previa a la convocatoria, es competencia exclusiva del Estado según el art. 149.1.32° CE, y no puede cederla ni renunciar a ella. Esto está desarrollado por la Ley Orgánica Reguladora de las Distintas Modalidades de Referéndum (LO 2/1980, de 18 de enero), cuyo art. 2.1 dispone: "La autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum en cualquiera de sus modalidades es competencia exclusiva del Estado". Concretamente, añade el art. 2.2, "la autorización será acordada por el Gobierno, a propuesta de su Presidente, salvo en el caso en que esté reservada por la Constitución al Congreso de los Diputados". La excepción se contiene en el art. 92.2 CE y no afecta a los referénda sobre aprobación o reforma de Estatutos de autonomía. Sin embargo, el apartado ahora impugnado permite a la Generalidad convocar un referéndum sin ninguna autorización estatal que, por otra parte, nunca podría considerarse implícita en la ratificación por las Cortes, no sólo porque no cabe deducirla de texto alguno ni de la lógica, sino por el dato incontestable de que es imposible que en un acto de las Cortes se pueda considerar implícito un acto que corresponde al Gobierno. Por tanto, el art. 222.1.d) del Estatuto es inconstitucional por permitir a la Generalidad convocar un referéndum sin autorización del Estado.

- La convocatoria de los referenda previstos en la Constitución corresponde al Rey, según preceptúa el art. 62.e) CE. Y el art. 2.3 de la referida Ley Orgánica de las Distintas Modalidades de Referéndum confirma que "corresponde al Rey convocar a referéndum, mediante Real Decreto acordado en Consej o de Ministros y refrendado por su Presidente". Que esto se refiere también a los referenda para aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía es evidente puesto que son referéndums previstos en la Constitución y, si bien ésta remite a los propios Estatutos los procedimientos de reforma, no lo hace en cuanto a este trámite esencial (art. 152.2 infine). De nuevo la Ley Orgánica 2/1980 es inequívoca en esa interpretación de la Constitución. Así, por lo pronto, el art. 2.3 se encuentra incluido en Capítulo dedicado al "Referéndum y sus distintas modalidades" -o sea, a todos los referenda- y concretamente dentro de la Sección "Disposiciones generales". El artículo siguiente se refiere a la publicación del Real Decreto de Convocatoria en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma y provincias afectadas, lo que demuestra estar pensando en referéndums sobre Estatutos. El art. 10 se refiere, dentro del mismo Capítulo, específicamente a los referenda para la modificación de Estatutos y sin alterar ni excepcionar la regla general de convocatoria por Real Decreto. Todo, por tanto, conduce a la misma conclusión: también los referéndums para modificación de Estatutos tienen que ser convocados por Real Decreto. El Estatuto no puede ir contra una Ley Orgánica en materia reservada a ésta, como es el caso, pues el art. 92.3 CE dice que "una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución" y es evidente que los referenda para la reforma de los Estatutos constituyen una de las modalidades previstas en la CE (art. 152.2). Pero es que, además, es obvio que en este punto de la convocatoria la repetida Ley Orgánica 2/1980 no está nada más que reflejando la previsión constitucional del art. 62.e).

En conclusión, el art. 222.1.d) del Estatuto es inconstitucional en tanto que permite a la Generalidad convocar por sí misma el referéndum y en cuanto se lo permite hacer sin autorización estatal. Esas previsiones son contrarias a los arts. 62.2) y 149.1.323 CE y por entrar en una materia reservada a Ley orgánica por el art. 92.3 CE y vulnerar la dictada en virtud de ello.

4. Inconstitucionalidad del art. 223.1.d) en cuanto prevé una mera ratificación por las Cortes.

En parte y aunque con consecuencias menos perjudiciales, se incurre en este apartado en inconstitucionalidad al convertir la intervención de las Cortes en una mera ratificación. Verdad es que, al menos en este caso, la negativa a ratificar dará lugar a un procedimiento con mayor intervención de las Cortes y, en su caso, con posibilidad de modificaciones concretas y de enmiendas. Por eso decirnos que, en efecto, sus consecuencias son menos perversas. Pero eso no lo exime de inconstitucionalidad. El Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad también detectó el problema: "Es ésta una solución arriesgada, ya que el voto de ratificación impide la negociación y, consecuentemente, impide a las Cortes Generales el examen detallado de la propuesta, la preparación de enmiendas y la consecuente negociación". Finalmente, pese a todo, creyó remediar su inconstitucionalidad con dos razones que son, más bien, la prueba de lo contrario: "en primer lugar, son las dos cámaras las que deciden, de acuerdo con sus reglamentos, la opción que consideren más adecuada; y además no debe excluirse la posibilidad de propuestas de reforma de pequeña importancia". Esta segunda razón no se sostiene: evidentemente, en "un voto de ratificación", como lo llama el art. 223.1.d), no hay ninguna posibilidad de reformas de pequeña importancia o serían de tan ínfima significación que no solucionan nada. Y la primera razón no enerva en absoluto la inconstitucionalidad. Bastaría que las Cortes con una mayoría absoluta del Congreso y mayoría simple del Senado aprueben la ratificación para negar a los grupos parlamentarios disconformes la posibilidad de proponer modificaciones concretas. Con un sistema así no se aseguran las garantías propias de un procedimiento legislativo ni esto se puede asimilar a la aprobación de una Ley orgánica.

En conclusión, el art. 223.1.d) vulnera los arts. 81 y, sobre todo, 147.3 CE.

5. Inconstitucionalidad del art. 223.1.i) en cuanto permite a la Generalidad convocar el referéndum y sustituye la autorización del Estado por un acto que no equivale a tal.

En este caso del procedimiento de reforma del art. 223 todo es materialmente igual que en el del art. 222 pero se tiene el detalle, al menos, de "maquillar" la inconstitucionalidad. De nuevo, es la Generalidad la que convoca el referéndum sin ningún acto estatal dirigido precisamente a autorizarlo; pero formalmente hay alguna diferencia. Aquí se pretende, en vez de suprimir pura y simplemente la autorización estatal, considerarla implícita en la aprobación de la reforma por las Cortes. Nótese que es sólo la "aprobación" la que tiene implícita esa autorización de modo que si prospera la vía del art. 223.1.d), en la que sólo hay un "voto de ratificación", ni siquiera eso. Pero el malabarismo no sirve para salvar la inconstitucionalidad. Y ello por dos razones:

a) En cuanto a la autorización.- Una autorización estatal no puede entenderse implícita en un acto que tiene otro significado y, sobre todo, una autorización que corresponde al Gobierno a propuesta de su Presidente no puede ser sustituida por un acto de las Cortes porque evidentemente éstas no pueden sustituir la voluntad de aquél ni menos aún cabe que un acto de las Cortes se considere ejercicio implícito de la competencia del Gobierno.

b) En cuanto a la convocatoria.- Sigue siendo cierto que es la Generalidad la que convoca y ya se ha explicado en el apartado anterior que la convocatoria la tiene que hacer el Rey mediante Real Decreto, de modo que se infringe el art. 62.2) CE y la Ley Orgánica 2/1980 en una materia reservada a la Ley Orgánica por el art. 92.3 CE, por las mismas razones y en los mismos términos que ya se ha razonado.

En cualquier caso, por las mismas razones expuestas al impugnar el art. 222.1.d), esta regulación del art. 223.1.i), es contraria a lo previsto en la Ley Orgánica Reguladora de las Distintas Modalidades de Referéndum (LO 2/1980, de 18 de enero) a la que está reservada por la Constitución está regulación.

Por tanto, el precepto es contrario a los arts. 62.2) y 149.1.32° CE, así como al art. 92.3 CE por entrar en una materia que reserva a Ley orgánica y por vulnerar la dictada en virtud de ello.

Por todo lo expuesto, al Tribunal Constitucional

SUPLICO que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tenga por interpuesto RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD contra los preceptos del Estatuto de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio (BOE de 20 de julio de 2006), que seguidamente se relacionan y, previos los trámites que correspondan, dicte sentencia declarando su inconstitucionalidad y nulidad con el alcance que se expresa en los fundamentos de este escrito.

Del Preámbulo son objeto de impugnación los siguientes párrafos:

- "El auto gobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat".

- "El Parlamento de Cataluña recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad".

- El Estatuto se fundamenta en el "ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobierno".

Del Título Preliminar: art. 2.4, art.3.1, art.5, art 6.1, 2, 3 y 5; art. 7, art. 8 y art. 11

Del Título I: art.15, art. 20, art.21, 1 y 2, art. 33, art. 34, art. 35, art. 36, art. 37; art. 38, art. 41.5, art. 50.4 y 5; y art. 52.

Del Título II: art. 71.1 y 6; art 76.1, 2 y 4; art 78.1; art. 80.1 y 3; art .82, art. 83.1; art. 84.2 y 3; art. 86.5; art. 90; art. 91.

Del Título III: art. 95.1, 2, 4, 5 y 6; art. 96.1, 2, 3 y 4; art.97; art.98.1 y 2; art. 99.1; art. 101.1 y 2; art. 102; art. 103; art. 105; art. 106, art. 107

Del Título IV: art. 110; art. 111; art.112; art.114.5; art.1l5; art.117.1.a) y b), 2, 3, 4 y 5; art.118.1, art.118.l.b), art.118.2, art.118.2.b); art.118.3; art.120; art.121.1, art.121.2.a); art.122; art.123; art.125; art.126.2, art.127.1, 2 y 3; art.128.1.a) y d), art.128.3; art.129; art.131, art.132.1; art.133; art.134.2, art.135; art.136 a) y b); art.138; art.139.1; art.140.2, 3, 4, 5 y 6.; art.140.7.a), b), e) y d); art.141.2; art.142.2, art.144.5; art.146.1.a) y b); art.147.1.a), b) y c); art.148.2; art.149.2 y 3; art.150; art.151; art.152; art.154.2; art.155.1.b); art.157; art.158.3, art.160.1 a), b), c) y d) y 3; art.161; art.162.1, 2 y 3; art 163 e); art. 166.1.a), art.166.2 y 3; art.169.2 y 3; art.170.1.d) e i) y 2; art.171.c) apartado segundo; art.172 y art. 173.

Del Título V: art.174.3; art.176.2 y 3; art.180; art.182.1, 2 y 3; art.183; art.184; art.185.1; art.186.1, 2, 3 y 4; art.187.1, 2 y 3; art.188; art.189.2 y 3, art.191.1; art.195; art.198 y art.199 y art.200.

Del Título VI: art. 201.3 y 4; art. 204.1 y 4; art. 205, primer párrafo; art. 206.3 y 5; art. 210; art. 218.2 y 5; art. 219.2 y 4

Del Título VII: art. 222.1.b), art. 222.1.d); art. 223.1.d) y art. 223.1.i)

De las Disposiciones Adicionales y Finales:

Disposición Adicional Segunda, Tercera, Cuarta, Sexta, Séptima (último párrafo), Octava, Novena, Décima, Decimotercera. Disposición Final Primera (número 1), Final Segunda y Final Tercera.

Es justicia que pido en Madrid a 31 de julio de 2006.

PRIMER OTROSI DIGO: Que se solicita del Tribunal Constitucional que acuerde la tramitación prioritaria y urgente del presente recurso de inconstitucionalidad, petición que se formula atendiendo a las siguientes circunstancias extraordinarias que acontecen en el caso que nos ocupa:

La Ley impugnada forma parte del bloque de la constitucionalidad, en los términos señalados por el artículo 28 de la LOTC.

La entrada en vigor y plena efectividad de una buena parte de los preceptos de este Estatuto de Autonomía ahora impugnado implica la adaptación y modificación de un amplio número de leyes que integran en cuerpo legislativo actualmente en vigor, tal y como se detalla en este recurso.

El carácter modélico que la resolución de este recurso tiene respecto a otros procesos de reforma estatutaria actualmente en discusión y sobre la concepción misma del Estado de las Autonomías plasmado en nuestra Constitución.

Justicia que reitero en misma fecha y lugar.

SEGUNDO OTROSI DIGO: Que se solicita del Tribunal Constitucional que recabe del Parlamento de Cataluña, del Congreso de los Diputados y del Senado el expediente de elaboración, tramitación y aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2007, de 19 de julio, incluyendo los Diarios de Sesiones de todos ellos en los que consta la trascripción literal del debate parlamentario acerca de su aprobación, a efectos de formar un mejor juicio y disponer de información completa sobre dicha norma y, dar del mismo traslado a esta parte para poder, a su vista, completar, en su caso, las alegaciones en el trámite procesal correspondiente.

Reitero Justicia, lugar y fecha.

-Final-