julio 10, 2010

Texto del Recurso de Inconstitucionalidad contra el Estatuto de Cataluña de 2006, promovido por el Bloque Parlamentario del Partido Popular [2° Parte]

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RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE CATALUÑA PROMOVIDO POR EL BLOQUE PARLAMENTARIO  DEL PARTIDO POPULAR
[31 de Julio de 2006]
[2° Parte]

DEL TÍTULO IV: SOBRE LAS COMPETENCIAS. ARTÍCULOS 110 A 173. PRECEPTOS INCONSTITUCIONALES.
1. Consideraciones previas sobre la caracterización estatutaria de las competencias y su fundamento jurídico-constitucional.
El Título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña (artículos 110 a 173), bajo la rúbrica "De las competencias", también incorpora destacadas novedades. Buena parte de esas novedades suscitan serios reparos de inconstitucionalidad y por ello habrán de ser objeto de análisis pormenorizado en los fundamentos siguientes.
No obstante, antes de entrar en ese análisis, conviene detenerse en la singular técnica adoptada para la determinación de las competencias que se atribuyen a la Generalidad de Cataluña, por cuanto que, rectificando en profundidad los criterios hasta ahora seguidos para la determinación de las competencias de titularidad autonómica, termina por afectar directamente a las competencias estatales y con ello al propio sistema constitucional de distribución de competencias, en una confesada pretensión de "blindaje" de las propias competencias tanto frente al Estado como ante el propio Tribunal Constitucional.
A) Caracterización funcional y material de las competencias
La primera técnica utilizada para el llamado "blindaje" consiste en definir el significado y alcance funcional de las competencias autonómicas y en especificar los contenidos de las diversas materias sobre las que las mismas se proyectan. Se marca así una importante diferencia con el Estatuto derogado, ya que en éste, a pesar de que las calificaciones dadas a las competencias no siempre resultaron ser las constitucionalmente debidas (así lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional desde la inicial S TC 37/1981, de 16 de noviembre, f.j. 1; por todas, STC 20/1988, de 18 de febrero, f.j. 3, apelando al fundamental principio de interpretación conforme a la Constitución), lo cierto es que no se definieron dichas competencias ni se especificaron las potestades que englobaban, como tampoco se detalló el contenido y extensión de las materias a las que las mismas se vinculaban.
Por el contrario, el nuevo Estatuto que ahora se impugna ha rectificado en profundidad lo que en los estudios preparatorios de la reforma se ha calificado como indefinición estatutaria, procediendo, en consecuencia, a delimitar el alcance de las competencias de titularidad autonómica. Se explica así que, tras clasificar las competencias en tres categorías, exclusivas, compartidas y ejecutivas, cada una de ellas se definan funcionalmente, fijando las potestades que comprenden.
El artículo 11 0.1, bajo la rúbrica "competencias exclusivas", define a éstas de la siguiente forma:
"Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias".
En cuanto a las competencias compartidas, el artículo 111 establece lo siguiente:
"En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas".
Por último, el alcance funcional de las competencias ejecutivas queda fijado en el artículo 112 en los siguientes términos:
"Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública".
A partir de aquí, definidas las potestades correspondientes a cada tipo de competencia, en el Capítulo II del mismo Título IV (artículos 116 a 173) se especifican los contenidos de las materias -en una operación de "despiece" o desglose de las mismas- a las que dichas competencias quedan referidas. No es extraño, por eso, que la parte competencial alcance una extensión desmedida, ya que las materias genéricas del artículo 149.1 CE se desglosan en múltiples apartados que vienen a especificar -en líneas generales de manera muy minuciosa- las diversas cuestiones y aspectos reconducibles al ámbito competencial autonómico, a la vez que se amplia el catálogo de rúbricas materiales al incorporarse otras nuevas al amparo del artículo 149.3 del mismo texto constitucional.
Puede afirmarse que a través de la técnica referida no sólo se persigue alcanzar una mejor precisión de las competencias autonómicas, sino que también se busca constreñir el posible alcance material de las correlativas competencias estatales. No es éste un juicio de intenciones, sin mayor justificación. Antes bien, como se verá seguidamente, a través de esta nueva forma de determinar las competencias de la Generalidad de Cataluña se incide inevitablemente en las competencias del Estado, tanto en lo que se refiere al posible contenido material de las exclusivas, como en lo que atañe al alcance funcional y material de las básicas y ejecutivas. Y, además, se trata de limitar la utilización de los denominados títulos transversales u horizontales resultantes de las competencias que al Estado le atribuyen las cláusulas 1° y 13° del artículo 149.1 CE.
En definitiva, la trascendencia del cambio es más que notable, si bien no son menores los problemas de constitucionalidad que plantea. Aunque la tipología establecida no suscita, en principio, objeción, pues, la misma fácilmente se puede deducir de los diversos supuestos previstos en el artículo 149.1 CE, las dificultades surgen cuando se procede a definir cada uno de esos tipos de competencias. Al respecto, bien sencilla es la formulación de la cuestión a la que hay que dar respuesta: ¿acaso puede un Estatuto de Autonomía incidir de la forma en que lo hacen los referidos artículos 110 a 112 del Estatuto de Cataluña en el sistema de distribución de competencias resultante del artículo 149 CE? Como se demostrará seguidamente, las razones que pudieran esgrimirse para dar una respuesta afirmativa carecen de la consistencia necesaria para superar las objeciones de inconstitucionalidad que de contrario surgen.
B) Fundamentación del contenido funcional y material asignado a las competencias
El argumento central con el que se pretende fundamentar la viabilidad del nuevo sistema consiste en que, dado que la Constitución no define ni concreta el significado de las competencias que atribuye al Estado, ni tampoco el de las que permite asumir a los Estatutos de Autonomía, y dado, asimismo, que a esas competencias se les puede asignar distinta amplitud y funcionalidad, nada impide que lo que la Constitución no ha hecho puedan hacerlo los Estatutos de Autonomía. Así de simple y sencillo.
En concreto, si la Constitución no precisa qué debe entenderse por norma básica, ningún impedimento existe para que los Estatutos puedan hacerlo en su condición de normas institucionales de las Comunidades Autónomas, los cuales, de acuerdo con el artículo 147.2.d) de la Constitución, deben contener "las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución". O si tampoco concreta qué potestades integran la competencia legislativa estatal, los Estatutos también podrán especificar las que quedan englobas en la correlativa competencia autonómica ejecutiva. Un planteamiento que el Consell Consultiu ha avalado plenamente en su dictamen núm. 269, de 1 de septiembre de 2005, sobre la Propuesta de proposición de Ley Orgánica por la cual se establece el Estatuto de Autonomía de Cataluña y se deroga la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOPC núm. 217, de 6 de septiembre de 2005), al afirmar que "[ ... ] la Constitución no definió las bases ni, aún menos, especificó su alcance, con lo que su indeterminación y, por lo tanto, también la falta de concreción sobre las competencias asumidas en los estatutos de autonomía y sobre los límites de la potestad legislativa de los parlamentos autonómicos, fue una lógica consecuencia"), de manera que "[ ... ] en defecto de una definición de las bases estatales contenida en la propia Constitución vigente, lo que seguramente hubiera sido más coherente con la lógica jurídica de un Estado políticamente descentralizado; en defecto, también, de una reforma constitucional en el mismo sentido, hay que concluir que no hay impedimento constitucional explícito para que esta tarea de concreción la cumpla el Estatuto de Autonomía" [f. 6.2.a).a)].
En suma, al permitir la Constitución distintos entendimientos de las diversas competencias, la norma estatutaria puede especificar y asumir cualquiera de los constitucionalmente posibles.
De manera complementaria, lo mismo se mantiene desde la perspectiva material de las competencias. En cuanto que la Constitución tampoco detalla el contenido de las diversas materias genéricas que toma en consideración para establecer las competencias estatales, también los Estatutos pueden realizar esa especificación por relación a las competencias autonómicas, evitando con ello futuras interpretaciones expansivas de las mismas que tendrían como consecuencia la ampliación del ámbito competencial del Estado.
Por lo demás, se considera que mediante esa intervención estatutaria, definiendo y concretando los aspectos funcionales y materiales que caracterizan a cada una de las competencias, se evitará que lo que la Constitución ha dejado abierto lo siga cerrando el legislador estatal y que, por tanto, buena parte de la definición del sistema de distribución de competencias quede en manos de uno de los poderes constituidos, el cual, mediante las leyes básicas actúa en la práctica como poder constituyente. De nuevo el Consell Consultiu, en el dictamen citado, se muestra al respecto bien elocuente: "En realidad, esta función de definición o concreción de los aspectos materiales y funcionales que caracterizan a cada una de las competencias la han realizado hasta ahora las leyes básicas estatales, desconstitucionalizando el proceso de descentralización política. Por lo tanto, nada impide que la tarea de definición competencial la lleven a cabo los propios estatutos, en su condición de norma institucional básica, es decir, de norma estatal a través de la cual se concretan los mandatos constitucionales en materia de competencias" [f. 6.2.A).a)]. De ahí, en fin, que la propuesta de reforma se presente como una rectificación de la interpretación que, dada la indefinición de las previsiones constitucionales relativas al reparto de competencias, realiza el legislador estatal ordinario.
En lo esencial, no otra es la fundamentación jurídica en la que se apoya la redefinición de las competencias autonómicas -e, inevitablemente, también estatales- que ha quedado sancionada en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Sin embargo, como a continuación se verá, este nuevo diseño competencial carece de toda justificación y cobertura constitucional, determinando un resultado final claramente inconstitucional.
2. Características del modelo constitucional de distribución de competencias.
A) El significado y operativo del principio dispositivo del artículo 149.3 CE
Debe recordarse que en el vigente sistema constitucional de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el reenvío de la Constitución a los Estatutos de Autonomía para concretar las competencias autonómicas no permite a éstos otra cosa que disponer de las competencias que constitucionalmente no han quedado reservadas al Estado.
El principio dispositivo del artículo 149.3 CE permite, ciertamente, una desigualdad o "asimetría" competencial -así se ha dado en llamar- entre las Comunidades Autónomas. Sin embargo, no es menos cierto que esa desigualdad sólo puede producirse, si acaso, por relación a las competencias del Estado residuales, contingentes o no necesarias, es decir, por relación a las que no aparecen expresamente mencionadas en el artículo 149.1 CE como competencias de titularidad estatal y no han sido asumidas por las Comunidades Autónomas (artículo 149.3 CE).
B) El sistema competencial no se encuentra "desconstitucionalizado"
Es verdad que la Constitución no define el alcance de las competencias que reserva al Estado. Nada dice, por ejemplo, sobre si la competencia para establecer las bases en determinadas materias se ha de ceñir exclusivamente al establecimiento de normas, ni nada dice tampoco sobre la naturaleza y características de las mismas. Lo mismo cabe decir sobre la atribución de competencia legislativa en otras materias, pues ninguna precisión se hace acerca de si esa competencia comprende estrictamente el ejercicio de la potestad legislativa o si, por el contrario, engloba también el ejercicio de la potestad reglamentaria. Incluso, cuando se atribuye a la competencia estatal el ejercicio de la totalidad de potestades (legislativa y ejecutiva), tampoco la indeterminación desaparece, por cuanto su alcance - y con ello, la posible extensión de las competencias autonómicas- dependerá del contenido que se asigne a la materia a la que dicha competencia se vincula.
Ahora bien, todo esto no significa que la Constitución haya dejado "abierto" el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que, por tanto, sean los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a "cerrarlo" dentro de las distintas posibilidades que, en principio, encuentran cobertura constitucional. O dicho en otros términos: la pretendida "desconstitucionalización" del sistema competencial no es tal. El hecho de que el alcance funcional y material de las competencias que el artículo 149.1 CE atribuye al Estado sea susceptible de variar en función de la aplicación o ejercicio que de las mismas se haga, no pasa de ser una característica de la propia configuración constitucional de esas competencias. No por ello queda "desconstitucionalizado" el sistema, ni el Estado ajeno a cualquier límite en el ejercicio de dichas competencias.
C) Función constitucional de la legislación básica estatal
El supuesto de la competencia estatal para el establecimiento de las bases en determinadas materias evidencia con claridad que la configuración constitucional de este tipo de competencia presenta la especificidad de que es el propio titular de la competencia -el Estado- el que, en cada caso, con ocasión del ejercicio de la misma, precisa su extensión, aunque con ello, inevitablemente, la amplitud de las correlativas competencias autonómicas quede afectada. Aunque ese ejercicio no carece de límites, pues, como ha precisado la jurisprudencia constitucional, la regla es que la regulación contenida en las normas básicas no puede descender a detalles que de hecho agoten por completo la materia, ya que, en tal caso, se vaciaría de contenido y dejaría sin campo posible de actuación a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas (así, desde la inicial STC 1/1982, de 28 de enero, f.j. 1, entre otras muchas, SSTC 125/1984, de 20 de diciembre, f.j. 1, o 126/2002, de 23 de mayo, f.j. 4, etc.), lo cierto es que éstas quedan condicionadas a lo que el Estado decida en cada caso dentro del amplio margen de disponibilidad que le permite una competencia de tales características. La STC 69/1988, de 19 de abril, f.j. 5, no deja al respecto duda alguna:
"Los artículos 148 y 149 de la Constitución, y los preceptos estatutarios de asunción de competencias que los concretan en relación con cada Comunidad Autónoma establecen un delicado sistema de distribución competencial, cuya equilibrada aplicación se hace especialmente difícil en los supuestos en que las competencias legislativas autonómicas entran en concurrencia con las que al Estado corresponden para definir el marco básico dentro del cual deben aquéllas ejercitarse, pues la atribución al Estado de estas competencias (para definir el marco básico dentro del cual deben ejercitarse las competencias legislativas autonómicas) deja el sistema abierto en el sentido de que aun careciendo las normas básicas estatales de efectos atributivos de competencias que pueda alterar el sistema constitucional y estatutario, tiene por objeto delimitar, con alcance general, el espacio normativo al que las Comunidades Autónomas deben circunscribirse cuando ejercitan en defensa de sus intereses peculiares, las competencias propias que tengan en relación con la materia que resulte delimitada por dichas normas básicas.
Esta concurrencia de competencias normativas hace que el sistema sólo quede cerrado mediante la producción por el Estado de la ordenación que defina, en cada materia en la que se ocasione dicha concurrencia, los contornos básicos delimitadores de las competencias autonómicas, que quedan así configuradas por remisión al espacio que deja la positividad básica estatal".
Se explica así que esa función de cierre que corresponde a la legislación básica no puedan ejercerla los Estatutos de Autonomía y que, por ello mismo, las leyes básicas terminen por jugar indirectamente como canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas, lo que no es en forma alguna consecuencia de la desconstitucionalización del sistema competencial, Antes bien, es precisamente la configuración constitucional de la competencia estatal básica en los términos indicados lo que explica y justifica la previsión del artículo 28.1 LOTC. Y por eso mismo, la propia jurisprudencia constitucional ha reconocido que dichas leyes también cumplen, al menos indirectamente, una función delimitadora de las competencias (entre otras, además de la que se acaba de citar, SSTC 68/1984, de 11 de junio, f.j. 3; 163/1995, de 8 de noviembre, f.j. 4; 166/2002, de 18 de septiembre, f.j. 3), razón por cual, en la medida en que se ajusten a la Constitución, tanto material como competencialmente, las leyes básicas estatales terminan por integrar el canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas.
En definitiva, el contenido final de las competencias autonómicas legislativas depende de las opciones que siga el legislador estatal al hacer uso de las que le corresponden, tal como sucede destacadamente cuando ejercita las que le permiten establecer las bases o la legislación básica en determinadas materias. Es evidente que dependiendo de la amplitud con que el legislador estatal, dentro de los márgenes de apreciación que la Constitución le permite (sometidos desde luego a revisión del Tribunal Constitucional), defina las bases o normas básicas de una materia determinada, las competencias autonómicas de desarrollo legislativo tendrán un contenido más o menos amplio y, desde luego, diferente. Por ello mismo, el contenido de las competencias -tanto las estatales como las correlativas competencias autonómicas- no se estabiliza de una vez y para siempre por obra de la Constitución y el Estatuto, sino que está sometido a una dinámica continua vinculada, en muy buena medida, a la obra del legislador ordinario. El contenido de las competencias se ajusta, por tanto, con la dinámica de su ejercicio.
Por otra parte, que el titular de la competencia básica sea quien determine, aunque dentro de ciertos límites, la intensidad con la que ésta se ejerce, es algo claramente pretendido por la Constitución, mientras que no lo es, desde luego, que el alcance máximo posible de dichas competencias -tanto desde el punto de vista funcional como material- sea establecido por los poderes estatuyentes. En materia competencial, la función propia de los Estatutos de Autonomía se agota, de acuerdo con los artículos 147.2 y 149.3 CE, en la asunción de aquellas competencias que, por no hallarse reservadas al Estado en el artículo 149.1 CE, son susceptibles de atribución a las Comunidades Autónomas por el legislador estatutario. Tal función no comprende la de determinar ese alcance máximo posible de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado.
Téngase en cuenta, además, que la Constitución no permite que un mismo concepto presente simultáneamente diversos significados en función de lo que decidan normas infraordenadas a la misma. La propia concepción de que puede haber competencias exclusivas del Estado -así las califica expresamente el artículo 149.1 CE- con un alcance distinto según unas u otras Comunidades Autónomas como consecuencia de lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía, encierra una contradicción en los términos. Baste pensar que difícilmente podría el Estado dictar leyes generales si su competencia para dictarlas tuviera, en hipótesis, hasta diecisiete alcances diferentes. Y aun cuando se argumente -como así se ha llegado a hacer- que la disfunción que ello supondría podría evitarse mediante la modificación de todos los Estatutos en el mismo sentido que el de Cataluña, lográndose con ello homogeneizar el significado funcional de las competencias estatales, semejante ocurrencia, además de que nada garantizaría que llegara a ser efectiva, evidencia por sí misma como no es admisible que desde un concreto Estatuto de Autonomía se pretenda condicionar el sistema entero de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que resulta de la Constitución. Por tanto, el concepto de norma básica no puede cambiar en función de lo que cada Estatuto determine.
No es óbice a lo que se acaba de afirmar el que excepcionalmente se haya admitido la constitucionalidad de algunos preceptos básicos reguladores de objetos circunscritos a una parte limitada del territorio estatal, o también la inaplicación de determinadas bases a ciertas partes del mismo. Se trata, en todo caso, de supuestos que no permiten relativizar, ni menos negar, que la competencia básica estatal tiene por finalidad el establecimiento de "una regulación uniforme y de vigencia en toda la Nación". La razón es clara. Esos supuestos, que, ciertamente, el Tribunal ha considerado legítimos (SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, f.j. 13, en relación con la disposición adicional cuarta de la LRBRL; 140/1990, de 20 de septiembre, f.j. 4, respecto de la competencia de la Comunidad Foral de Navarra en materia de funcionarios; y 109/1998, de 21 de mayo, f.j. 5, en relación con el artículo 36.2 LRBRL), no pasan de ser excepciones que sólo se pueden justificar cuando concurre una cobertura constitucional o cuentan, de acuerdo con la Constitución, "con un específico anclaje estatutario" (STC 109/1998, de 21 de mayo, f.j. 5). Estamos, por tanto, ante una posibilidad que, de no mediar la correspondiente habilitación constitucional para caso concreto o por razón singular y específica (vgr.: derechos históricos de los territorios forales al amparo de la disposición adicional laCE), no permite excepcionar o limitar en bloque, de manera global, para una Comunidad Autónoma en particular, ni menos aún para todas las demás, el significado y alcance de la competencia atribuida al Estado para el establecimiento de la legislación básica y bases en determinadas materias, siempre de acuerdo con las previsiones del artículo 149.1 CE.
Esta configuración de la competencia estatal sobre la legislación básica y bases en determinadas materias podrá parecer inadecuada o inconveniente desde la consideración de las correlativas competencias autonómicas, ya que éstas quedan en parte supeditadas a lo que resulte del ejercicio de aquélla. Pero, desde luego, es la configuración que la Constitución ha establecido. Una configuración flexible, que admite que en el ejercicio de la competencia puedan establecerse regulaciones más o menos detalladas, de carácter meramente principal o incorporando reglas concretas, de naturaleza legislativa o reglamentaria, o, incluso, que puedan adoptarse medidas estrictamente ejecutivas. Diversidad de opciones, por tanto, todas ellas constitucionalmente posibles siempre que no desapoderen por completo a las Comunidades Autónomas de las correlativas competencias de desarrollo o complementarias, lo que, en su caso, sólo al Tribunal Constitucional -obsérvese bien, sólo al Tribunal Constitucional- corresponde determinar con eficacia erga omnes.
No otra es la caracterización constitucional del sistema de distribución de competencias. Si el alcance final, tanto funcional como material, de las competencias que al Estado le reserva el artículo 149.1 CE dependiera de las definiciones y demás previsiones competenciales contenidas en los Estatutos de Autonomía, ello significaría que el artículo 149.1 CE dejaría de contener, en contra de su tenor literal y de la propia sistemática interna del citado artículo, una reserva constitucional directa e inmediata de competencias a favor del Estado, que como tal resulta infranqueable para cualesquiera normas de rango infraconstitucional. En ese caso, como ya hemos dicho en la segunda de estas alegaciones, la competencia de la competencia radicaría en el legislador estatutario, lo que en forma alguna puede ser así en un sistema constitucional.
3. Límites del legislador estatutario en la función atributiva de competencias. En particular, la imposibilidad de que defina con carácter general y abstracto los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se efectúa el reparto competencial.
En la medida en que el modelo competencial previsto por la vigente Constitución presenta las características expuestas, en modo alguno puede admitirse que esté en la disponibilidad del legislador estatutario limitar las posibilidades de ejercicio de unas competencias que, sin embargo, constitucionalmente pueden serlo de formas distintas. La regulación del sistema de distribución de competencias ya está en la Constitución, sin que ésta en ningún momento haya habilitado a los Estatutos para alterarlo. Por eso, no puede ser constitucional una norma infraordenada (como lo es el Estatuto de Autonomía de Cataluña) que trata de impedir lo que la Constitución ha querido permitir.
Por todo ello, el pretendido cierre del sistema competencial por vía estatutaria, máxime en los términos en que lo hace el Estatuto de Autonomía de Cataluña, resulta inconciliable con la Constitución, pues viene a oponerse a la configuración constitucional de las competencias del Estado; una configuración amplia y flexible, que se singulariza por el hecho de que permite a su titular diversas opciones que, sin embargo, mediante la modificación estatutaria, se reducen drásticamente. De ahí que los artículos 110, 111 y 112 del Estatuto sean inconstitucionales, por trascender y no ajustarse su contenido al que el artículo 147.2.d) CE asigna a los Estatutos de Autonomía, y, asimismo, por oponerse a la configuración de las competencias del Estado resultante de las previsiones del artículo 149.1 CE.
Complementariamente a lo que se acaba de decir, aún debe tenerse en cuenta que la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, f.j. 4, también lleva a la misma conclusión; es decir, a rechazar que por vía estatutaria se pueda definir con carácter abstracto y general el alcance y contenido de las competencias autonómicas y con ello el de las estatales.
Los artículos 110, 111 y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña fijan una interpretación de los conceptos constitucionales de competencia exclusiva, legislación básica, normas básicas y bases (al fijar el de competencias compartidas) y de competencia legislativa-ejecutiva que está fuera de las posibilidades del legislador estatutario. Así resulta de la consolidada doctrina constitucional que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, f.j. 4, se formuló en los siguientes términos:
"Lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano que el poder constituyente realizando actos propios de éste, salvo en el caso en que la propia Constitución les atribuya alguna función constituyente. La distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo se fundan en su origen, sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico estatal y suponen un límite a la potestad del legislador".
A partir de esta premisa fundamental, en el mismo f.j. 4.c), la referida Sentencia concluye que el legislador no puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas o indefiniciones existentes en la Constitución mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Recordemos la literalidad de la declaración:
"[...] el legislador estatal no puede incidir directamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo. Pero el legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que debe atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos. No puede olvidarse, por otra parte, que, en la medida en que los términos objeto de interpretación son utilizados como criterios constitucionales de atribución de competencias, la fijación de su contenido por el legislador estatal supone, a su vez, una delimitación del contenido y alcance de aquellas competencias que se definen por referencia a ellos" .
Esta doctrina, como es bien notorio, llevó a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 7 de la LOAP A, que, respectivamente, procedían a definir el contenido de las competencias autonómicas exclusivas, el significado de los términos "bases", "normas básicas" y "legislación básica", y el de competencias ejecutivas. Y esta misma doctrina (reiterada en SSTC 277/1988, de 29 de noviembre, f.j. 3,214/1989, de 21 de diciembre, f.j. 5, 197/1996, de 28 de noviembre, f.f.jj. 21 y 22,40/1998, de 19 de febrero, f.j. 6, y 15/2000, de 20 de enero, f.j. 4) debe llevar ahora a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 110, 111 Y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuanto que, realizando idéntico proceso interpretativo general y abstracto del sistema constitucional de distribución de competencias, proceden a definir funcionalmente, con pretensiones normativas de validez general, las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas de la Generalidad y con ello las correlativas competencias estatales.
No parece que a esta conclusión pueda oponerse el argumento de que la ratio decidendi de la declaración de inconstitucionalidad de la STC 76/1983 fue la de que el legislador estatal trataba de imponer su interpretación de los conceptos constitucionales a los órganos de las distintas Comunidades autónomas y no, por tanto, el mero hecho de que interpretase o definiese con efectos pretendidamente vinculantes los conceptos constitucionales que sirven de base a la delimitación de competencias, razón por la cual, a diferencia de lo que sucede con las leyes ordinarias del Estado, los Estatutos de Autonomía sí podrían interpretar de forma vinculante la Constitución.
Sin embargo, nada autoriza ese entendimiento restrictivo de la referida doctrina constitucional, que dejaría de alcanzar a los Estatutos de Autonomía sin ninguna justificación. Como se ha visto, la Sentencia constitucional parte de la distinción fundamental entre poder constituyente y poder constituido para afirmar seguidamente que la función constituyente está vedada al legislador estatal "salvo cuando la propia Constitución le atribuya una función constituyente" y es claro que esa función constituyente no le ha sido atribuida al legislador estatutario. Los Estatutos de Autonomía, como bien nos consta, son sencillamente normas llamadas a fijar las competencias de las Comunidades Autónomas "dentro del marco establecido en la Constitución", es decir, con arreglo a las que la Constitución les permite asumir, articulándose de esta forma el sistema competencial mediante la Constitución y el complemento de los Estatutos, pero con plena subordinación de éstos a aquélla. Una función estatutaria, por tanto, bien distinta a la reformulación de los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se fijan las competencias estatales, que es a la postre lo que hacen los artículos 110, 111 y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Por último, no puede desconocerse la trascendencia de que una operación interpretativa de semejante porte se lleve a cabo por una norma estatutaria, dada la singularidad del proceso de elaboración y aprobación de la misma. Téngase en cuenta que el Estatuto de Autonomía de Cataluña no es que adquiera la rigidez de la Constitución, sino que adquiere una rigidez distinta e, incluso, más fuerte si cabe, en tanto que para su modificación requiere no sólo de la mayoría absoluta de las Cortes Generales, sino del acuerdo cualificado del Parlamento de Cataluña y del referéndum positivo de los electores (artículos 222 y 223 del Estatuto de Autonomía de Cataluña). Basta, pues, que el Parlamento autonómico no apruebe la reforma del Estatuto para que éste sólo pueda ser modificado mediante la modificación de la propia Constitución. Por tanto, fácilmente se comprende la gran trascendencia de que por vía estatutaria se "cierre" el sistema competencial resultante de la Constitución, porque ese cierre, en un determinado sentido y no en otro u otros también posibles, vincula tan intensamente a las Cortes Generales que, por sí mismas, si no contasen con el beneplácito de la Comunidad Autónoma, sólo mediante la reforma constitucional podrían en el futuro rectificar la situación creada al amparo de la norma estatutaria. No es posible, pues, que el legislador estatutario sea el legislador adecuado para determinar el sentido y alcance definitivo del ejercicio de las competencias reservadas por la Constitución al Estado.
4. El contenido funcional asignado a las competencias compartidas y ejecutivas de la Generalitat de Cataluña desconoce directa y frontalmente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Si toda redefinición funcional y material de las competencias autonómicas y estatales, con independencia de cual sea su contenido, queda fuera de la disponibilidad de los Estatutos de Autonomía, por no corresponderles esa función interpretativa abstracta y general que cercena o simplemente condiciona el posible contenido constitucional de las mismas, la inconstitucionalidad aún adquiere más entidad si se tiene en cuenta ahora que el contenido que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye al menos a las competencias compartidas y ejecutivas autonómicas (artículos 111 y 112) se opone frontalmente a la interpretación que de las mismas ha fijado el Tribunal Constitucional en reiterada doctrina.
Desde luego, el Tribunal Constitucional no está definitivamente condicionado por sus decisiones anteriores y siempre está -debe estar- abierto a evoluciones cuando debe decidir fundamentalmente sobre la base de un texto, la Constitución, que lleva en su seno el requerimiento de un desarrollo diverso y plural. Pero la rectificación de la doctrina del Tribunal Constitucional, fruto de la función que le corresponde como intérprete supremo de la Constitución (artículo 1 LOTC) no puede imponerla, en principio, norma estatutaria alguna, máxime cuando se trata, como en este caso, de corregir el alcance y funcionalidad de los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se articula el sistema de reparto de competencias. Sólo la modificación de la Constitución o el cambio en la interpretación que de la misma acometa el propio Tribunal pueden determinar la corrección de su propia doctrina.
Como es bien notorio, la jurisprudencia constitucional que, según el artículo 5.1 LOPJ, vincula a todos los demás órdenes jurisdiccionales, en la medida en que expresa la posición del Tribunal Constitucional, que es el máximo intérprete de la Constitución, también vincula al legislador en cuanto concierne a dichas interpretaciones. Por eso, desde este punto de vista, cabe reconocer a la jurisprudencia constitucional una posición superior a la de la ley en el ordenamiento, sin perjuicio de que también tenga una verdadera fuerza de ley activa en la medida en que es capaz de determinar la nulidad de normas con este rango, expulsándolas del ordenamiento. Es claro que la preeminencia de la jurisprudencia constitucional sobre la ley procede de la Constitución misma, que es la norma interpretada y la que, en consecuencia, presta su propia fuerza a la interpretación sostenida.
Ninguna duda cabe de que la doctrina jurisprudencial no siempre se refiere exclusivamente a la Constitución, en interpretación directa e inmediata de la misma, ya que cuando se trata del reparto de competencias el canon de constitucionalidad puede estar integrado no sólo por la norma constitucional, sino también por la correspondiente norma estatutaria e, incluso, por simples leyes estatales. De manera que, cuando así sea, el Tribunal no puede desvincularse de dicho conjunto normativo, razón por la cual, si parte del mismo (el famoso bloque de constitucionalidad) se modifica, su jurisprudencia no sólo no impedirá la modificación, sino que ella misma obligadamente habrá de reacomodarse al nuevo canon de enjuiciamiento si Estatutos y demás normas a las que se refiere el artículo 28.1 LOTC se ajustan a la Constitución.
Sin embargo, como de inmediato ha de verse, este no es el caso que nos ocupa, concretamente el de la doctrina que el Tribunal ha establecido acerca del concepto y significado de las competencias para el establecimiento de las normas básicas que la Constitución ha reservado al Estado y de las competencias legislativas estatales y correlativas ejecutivas autonómicas.
A) La configuración estatutaria de las competencias compartidas se opone a la doctrina constitucional relativa a la competencia estatal sobre las bases.
Por lo que se refiere a las bases, la concepción material y formal de éstas no es una concepción del legislador estatal que el Tribunal se haya limitado a aceptar como constitucional (en su función de "legislador negativo"), sin prejuzgar, por tanto, que otra concepción distinta también sea constitucionalmente posible. Sin perjuicio de que, como ya hemos visto, es el Estado en el ejercicio de la competencia que le ha sido atribuida y no el legislador estatutario quien debe concretar en cada caso la naturaleza y alcance de la norma básica, por cuanto de no ser así quedaría limitado el ejercicio mismo de la competencia sin fundamento constitucional alguno, sin perjuicio de ello, decimos, la doctrina jurisprudencial que ha precisado el significado material y formal de la competencia básica estatal y de esa forma ha determinado también el alcance de las respectivas competencias autonómicas de desarrollo o complementarias, no ha venido a ratificar sin más una determinada interpretación o entendimiento de dicha competencia por el propio legislador estatal, sino que ese entendimiento se ha deducido directamente del concepto constitucional mismo de bases o normas básicas. Que así es, lo prueba inequívocamente el hecho de que desde las iniciales sentencias en las que quedó fijado el concepto de bases, éstas debieron deducirse de la normativa estatal preconstitucional, justamente para no impedir u obstaculizar el ejercicio de las competencias autonómicas hasta que el legislador estatal dictase las correspondientes bases.
Por consiguiente, el evidente desconocimiento de la doctrina constitucional que luce en el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña no se puede justificar con el argumento de que esa doctrina se ha limitado a aceptar una construcción doctrinal aplicada frecuentemente por el legislador estatal, sencillamente porque no es cierto, ya que se trata de una construcción establecida por el Tribunal Constitucional que el legislador estatal no ha dejado de tener en cuenta, con independencia de que en ocasiones no haya acertado en su adecuada y correcta plasmación normativa.
Baste recordar, a este respecto, que cuando en la STC 32/1981, de 28 de julio, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley de Cataluña 6/1980, de 17 de diciembre, de transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalitat, el Tribunal afirmó que la noción de bases o de normas básicas "[ ... ] ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente" (f.j. 6), esa interpretación la realizó a partir directamente del texto constitucional y, en concreto, del artículo 149.1.18° CE, sin que concurriera intermediación de ninguna ley básica estatal. Y cuando, poco más tarde, la STC 1/1982, de 28 de enero, f.j. 1, precisó que "[ ... ] ciñéndonos en concreto a la ordenación de sectores económicos como el crédito, la consecución de aquellos intereses generales perseguidos por la regulación estatal de las bases del crédito, exigirá que, atendiendo a circunstancias coyunturales y a objetivos de política monetaria y financiera, el Gobierno de la Nación proceda a la concreción e incluso a la cuantificación de medidas contenidas en la regulación básica del crédito [ ... ]", esta doctrina también quedó establecida con ocasión de interpretar directamente los artículos 149.1.13 y 13° CE (como se dice en el f.j. 1, "[ ... ] antes de analizar su aplicación al caso debatido hemos de fijar el significado del término 'bases', que aparece en ambos"), sin que, por tanto, trajese causa del enjuiciamiento de ninguna norma estatal básica que hubiese asumido esa concreta interpretación de lo básico que da cobertura, en determinados casos, al dictado de meros actos ejecutivos. Por tanto, desde sus primeros pronunciamientos queda acreditado que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la competencia estatal para el establecimiento de las bases de determinadas materias es una doctrina, al menos en los aspectos que seguidamente se referirán -y que son los que el artículo 111 del Estatuto viene a corregir-, directa e inmediatamente deducida del texto constitucional, sin intermediación ni condicionamiento de ninguna otra norma.
Aclarado este extremo, puede afirmarse con seguridad que la reinterpretación estatutaria plasmada en el tenor literal del artículo 111 del Estatuto colisiona frontalmente con toda esa jurisprudencia constitucional. Por consiguiente, en tanto no cambie ésta o, en su caso, se rectifique por el propio Tribunal la interpretación que ha establecido, el legislador estatutario queda vinculado por dicha jurisprudencia y cualquier previsión legal desconocedora de la misma incurrirá en inconstitucionalidad. De nuevo hay que insistir en que el canon de constitucionalidad de las leyes, incluidos los Estatutos de Autonomía, es la Constitución, pero también lo es la interpretación que de la misma ha realizado y consolidado el Tribunal.
Según el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en las materias que la Generalitat comparte competencialmente con el Estado (es decir, todas aquellas materias que el artículo 149.1 CE reserva al Estado para que establezca las correspondientes bases, legislación básica o normas básicas), corresponde a la Generalitat "la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto" .
Esta configuración estatutaria de las competencias compartidas [en realidad se trata de las competencias que en el inicial Estatuto de Autonomía de 1979 aparecían mencionadas como "competencias de desarrollo legislativo" (artículo 10) y también de las que en el artículo 12 se referían como "competencias exclusivas de acuerdo con las bases estatales"] determina una restricción de las correlativas competencias del Estado, por cuanto éstas quedan ahora ceñidas al establecimiento de bases "en normas con rango de ley", concibiéndose, además, a esas bases en términos muy estrictos como "principios o mínimo común normativo". Si a ello se suma que la competencia autonómica conlleva el ejercicio de la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, es incuestionable que, a tenor del artículo 111 del nuevo Estatuto, la competencia estatal no permite ya, en ningún caso ni supuesto, establecer dichas bases en normas reglamentarias, ni tampoco dictar acto ejecutivo alguno al amparo de tal competencia. Las bases, asimismo, pasan a ser necesariamente "principios", con lo que también se excluye la posibilidad de que contengan prescripciones normativas concretas, lo que guarda directa relación con el inciso final del mismo artículo 111, según el cual "el Parlamento [de Cataluña] debe [ ... ] concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas".
Pues bien, el deliberado desconocimiento de la doctrina del Tribunal Constitucional es de todo punto evidente. Un breve recordatorio de esa doctrina fácilmente lo pondrá de manifiesto.
a) En primer lugar, el Tribunal ha declarado que la extensión e intensidad de las normas básicas pueden variar por razón de la materia (por ejemplo, STC 50/1999, de 6 de abril, f.j. 3) razón por la cual no cabe a priori, en términos abstractos y generales, limitar la competencia estatal a un determinado alcance, en concreto, a la fijación exclusivamente de "principios" tal como hace el artículo 111 del Estatuto. Que las bases actúen como un mínimo común normativo, según ha reiterado el Tribunal y recuerda ahora el mismo artículo 111, no permite identificar a esas bases exclusivamente, con exclusión de cualquier otra posible opción, como "principios". Las bases incorporan principios comunes, pero también, según los casos, habilitan para establecer normas concretas y específicas comunes en todo el territorio nacional.
Es sabido que el Estado, en el ejercicio mismo de la competencia para establecer las normas básicas en una determinada materia, puede dar a la correspondiente norma básica ese carácter meramente principialista y no parece que a esa opción pueda imputarse inconstitucionalidad ninguna, dada la amplitud y flexibilidad del propio concepto constitucional de bases o normas básicas. Pero -se dirá una vez más- una cosa es que el Estado así lo decida en el ejercicio de la competencia que le corresponde y a la luz de cada caso concreto, y otra bien distinta es que necesaria y obligadamente tenga que darse ese contenido a la correspondiente norma básica por imperativo estatutario. Si así fuera quedaría indebidamente alterado el contenido de la competencia estatal.
b) En segundo lugar, la noción material de bases justifica que la competencia exclusiva del Estado para establecerlas incluya no sólo potestades normativas, sino también reglamentarias e, incluso, siquiera sea excepcionalmente, que habilite para dictar simples actos ejecutivos. Aunque las bases "[ ... ] deben tener estabilidad, pues con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales" y, asimismo, aunque "[ ... ] resultan ser aspectos centrales, nucleares del régimen jurídico de una determinada institución [ ... ]" (S TC 1/ 1982, de 28 de enero, f.j. 1), ello no significa que en el concepto de bases no puedan englobarse, como acabamos de decir, normas reglamentarias y meros actos de ejecución.
Respecto de la inclusión del ejercicio de determinadas funciones ejecutivas en la competencia para fijar las bases, el Tribunal, desde la inicial STC 1/1982, de 28 de enero, ff.jj 1 Y 5, lo ha reconocido en numerosas ocasiones [SSTC 57/1983, de 28 de junio, f.j. 7; 91/1984, de 9 de octubre, f.j. 2; 96/1984, de 19 de octubre, f.j. 3; 144/1985, de 25 de octubre, f.j. 4; 48/1988, de 22 de marzo, f.j. 3, 69/1988, de 19 de abril, f.j. 2 ; 86/1989, de 11 de mayo, f.j. 13; 135/1992, de 5 de octubre, f.j. 5; 179/1992, de 13 de noviembre, f.j. 3; 127/1994, de 5 de mayo, f.j. 8.A); 96/1996, de 30 de mayo, ff.jj. 7 y 8; 197/1996, de 28 de noviembre, f.j. 4; etc.].
Según esta consolidada doctrina, la competencia estatal sobre las bases de una determinada materia, en los términos dispuestos por el artículo 149.1 CE, puede alcanzar a los aspectos puramente ejecutivos cuando el acto de ejecución afecte directamente a intereses supracomunitarios, o cuando comporte, por necesidad intrínseca de la materia básica en cuestión, márgenes tan amplios de discrecionalidad que sólo pueda ser encomendado a instancias que no tienen a su cuidado intereses peculiares distintos a los puramente generales, o, incluso, cuando una situación de urgencia obligue al poder público que ha tenido conocimiento de la misma a actuar directamente para evitar, en su caso, daños irreparables.
Nada obsta a que este reconocimiento quede enmarcado en una serie de precisiones añadidas (la intervención ejecutiva del Estado amparada en su competencia sobre las bases "[ ... ] debe tener carácter puntual y concreto, esto es, ha de dirigirse a la puesta en práctica de medidas específicas, puesto que la aplicación ordinaria y general de la normativa básica deben realizarla las Comunidades Autónomas", ha declarado, por ejemplo, la STC 194/2004, de 10 de septiembre, f.j. 7); pero aun cuando la tendencia progresiva de la doctrina jurisprudencial sea la de restringir, como si de una dispensa excepcional se tratase, que la competencia sobre las bases permita al Estado dictar actos ejecutivos [STC 197/1996, de 28 de noviembre, f.j. 5.b); 223/2000, de 21 de septiembre, f.j. 11, 18 Y 19], lo cierto es que esa posibilidad cuenta con plena cobertura constitucional y no puede descartarse anticipadamente, tal como hace indebida y, por tanto, inconstitucionalmente el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
c) Algo similar cabe decir desde la consideración de la doctrina formal de las bases y la exclusión de que las bases puedan quedar establecidas en normas reglamentarias, como así resulta inequívocamente al establecer de manera taxativa que la Generalitat ejerce sus competencias "en el marco de las bases que fije el Estado [ ... ] en normas con rango de ley".
Como es sobradamente conocido, ya en la STC 32/1981, de 28 de julio, f.j. 5, se dijo que "las Cortes deberán establecer qué es lo que haya de entenderse por básico" y en la STC 1/1982, de 28 de enero, f.j. 1, que "dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley". Una exigencia que poco más tarde se justificó en que "no puede ser indiferente que una competencia estatal [ ... ] sea ejercida por cualquiera de los órganos centrales del Estado, sino que la naturaleza misma de la competencia en cada caso discutida puede implicar que deba ser ejercida por un órgano del Estado y, en principio, sólo por él" (STC 32/1983, de 28 de abril, f.j. 1), Y posteriormente en que "sólo a través de este instrumento normativo [la Ley] se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas" .
Nada que objetar, por tanto, a que como regla las bases hayan de quedar establecidas en normas con rango de ley. Sin embargo, no es menos sabido que el Tribunal ha admitido y admite que la referida exigencia no es absoluta y que, por tanto, siquiera sea excepcionalmente, también "[ ... ] pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resulta completamente necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases" [STC 48/1988, de 22 de marzo, f.j. 3.c); yen el mismo sentido, entre otras muchas más, SSTC 69/1988, de 19 de abril, f.j. 2; 80/1988, de 28 de abril, f.j., 3; 132/1992, de 28 de septiembre, f.j. 5; 179/1992, de 13 de noviembre, f.j. 5; 197/1996, de 28 de noviembre, f.j. 5; etc.]. Como se dice en la STC 203/1993, de 17 de junio, f.j. 4,
"[ ... ] cabe también una regulación reglamentaria de materias básicas, cuando ya se hayan dictado normas legales postconstitucionales definidoras de lo básico, si esa regulación resultara primeramente 'de una habilitación legal y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características' (STC 77/1985, f.j. 16)".
Puede afirmarse, en consecuencia, que, aun cuando la jurisprudencia constitucional ha limitado drásticamente la posibilidad de dictar normas reglamentarias con carácter básico, esa posibilidad no se ha excluido totalmente, admitiéndose la misma en la medida en que la norma reglamentaria básica aparezca como un complemento de la regulación legal "[ ... ] indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley" [STC 147/1996, de 19 de septiembre, f.j. 7, con apoyo en las precedentes SSTC 83/1984, de 24 de julio, 137/1986, de 6 de noviembre, 178/1989, de 2 de noviembre, y 225/1993, de 8 de julio; y en similar sentido, posteriores SSTC 242/1999, de 21 de septiembre, f.j. 3; 223/2000, de 21 de septiembre, f.j. 3; 98/2001, de 5 de abril, f.j. 7; 188/2001, de 20 de septiembre, f.j. 10.a); etc.].
De este modo, a la luz de la doctrina expuesta que el propio Tribunal ha resumido en la STC 109/2003, de 5 de junio, f.j. 4, , parece incuestionable que el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, al excluir de manera taxativa y absoluta la posibilidad de que las bases estatales puedan contenerse en normas distintas a las normas con rango de ley, determina una restricción del alcance de la competencia estatal que debe ser rechazada por inconstitucional.
Por lo demás, la salvedad -si es que es tal- del inciso final del mismo artículo 111 ( "excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto"), en nada altera la conclusión alcanzada, ya que se trata de una remisión indeterminada que ninguna concreción tiene en el propio Estatuto y que, con arreglo al propio tenor literal de la Constitución, tampoco permite modular la definición que de las potestades que se atribuyen a la Generalidad efectúa, con carácter general, el Estatuto de Autonomía.
B) La configuración estatutaria de las competencias ejecutivas se opone a la doctrina del Tribunal Constitucional
En cuanto a la definición de las competencias ejecutivas de la Generalitat contenida en el artículo 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (que dice así: "Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública"), también su oposición a la jurisprudencia constitucional es manifiesta.
Frente a la doctrina del Tribunal Constitucional, que desde el primer momento ha mantenido un concepto material de legislación, con lo que la competencia legislativa estatal comprende también el ejercicio de la potestad reglamentaria (así desde las iniciales SSTC 18/1982, de 4 de mayo, f.j. 2, y 35/1982, de 14 de junio, f.j. 3, negando que la clásica distinción entre ley y reglamento pueda ser, por definición, criterio que delimite las competencias; una interpretación, por lo demás, que se ha mantenido sin quiebra alguna: entre otras muchas más, SSTC 39/1982, de 30 de junio, 249/1988, de 20 de diciembre, 223/2000, de 21 de septiembre, etc), el artículo 112 del Estatuto integra en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, restringiendo, por tanto, la correlativa competencia del Estado. La contradicción es radical e insalvable y determina irremisiblemente la inconstitucionalidad del inciso "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado" del referido artículo 112 del Estatuto.
Esa inconstitucionalidad, en cuanto que cercena la competencia legislativa estatal, al atribuir a la competencia ejecutiva autonómica el ejercicio de la potestad reglamentaria, no puede dejar de ser tal por el hecho de que en la STC 18/1982, de 4 de mayo, f.j. 5, se afirmara que el concepto material de legislación "[ ... ] cuenta hoy con el apoyo de los Estatutos de Autonomía hasta la fecha promulgados", haciendo expresa referencia al artículo 25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, que en relación con las competencias ejecutivas disponía que la Generalidad habrá de someterse a las normas reglamentarias estatales. En concreto, con este apoyo jurisprudencial se ha tratado de justificar por el Consell Consultiu en el mismo dictamen ya citado, la viabilidad constitucional de la nueva previsión estatutaria, al afirmar que "la doctrina del Tribunal Constitucional no se fundamenta en la interpretación de la Constitución, sino en la de los Estatutos de Autonomía. Y si es así, puede añadirse que si se modifica el bloque de constitucionalidad (en concreto, el Estatuto de Autonomía, sin vulnerar el texto de la Constitución, que en ningún caso determina el alcance de la competencia estatal de "legislación"), esa doctrina podría ser modificada" (pp. 32-33). De ahí que el Consell Consultiu concluya que el concepto estatutario de competencia ej ecutiva resulta plenamente constitucional, por cuanto, aunque es contrario a la jurisprudencia constitucional, ésta trae causa de un contenido estatutario que, una vez modificado, tendrá que reajustarse al cambio producido.
Sin embargo, el argumento es de todo punto tan inconsistente que apenas merece atención. Que en la STC 18/1982, de 4 de mayo, a mayor abundamiento, se hiciera alusión a que el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 ratificaba el concepto material de competencia legislativa, no permite otra cosa que acreditar el acierto en la caracterización estatutaria de la competencia legislativa estatal y simultáneamente de la competencia ejecutiva autonómica, sin que la misma traiga causa de la norma estatutaria y si de la norma constitucional.
Por tanto, resulta obvio que la integración de la potestad reglamentaria en el ámbito de la competencia ejecutiva de la Generalitat de Cataluña infringe la consolidada jurisprudencia constitucional sobre el alcance y extensión de la competencia legislativa estatal y por ello, procede la declaración de inconstitucionalidad del inciso "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado" del artículo 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
5. Conclusión: la inconstitucionalidad de los artículos 110, 111 y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Las razones expuestas nos llevan directamente a solicitar la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 110, 111 y 112 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. El contenido de los mismos, procediendo a una definición y concreción del significado y contenido de las competencias autonómicas, pero también de las correlativas competencias estatales, excede del propio de la norma estatutaria, que asume de esa forma una función constitucional que no le corresponde. Con independencia, incluso, del concreto contenido asignado a las competencias, el legislador estatutario no puede adentrarse en una operación definitoria que inevitablemente altera el posible contenido constitucional de los conceptos jurídicos en los que descansa el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por ello mismo, los referidos artículos del Estatuto son inconstitucionales y así debe ser declarado.
Además, los artículos 111 y 112 configuran las competencias compartidas y ejecutivas de la Generalitat de Cataluña dotándolas de un alcance funcional que restringe el reconocido en reiterada y constante jurisprudencia constitucional a las correlativas competencias estatales sobre las bases y sobre la legislación. El legislador estatutario ha legislado en estos casos con la finalidad de corregir la jurisprudencia del Tribunal Constitucional establecida en directa e inmediata interpretación de la Constitución, lo que, no entrando en su ámbito de disponibilidad, supone una infracción de la misma que sólo puede ser reparada mediante la declaración de inconstitucionalidad de los referidos preceptos estatutarios.
6. Impugnación de los preceptos que se indican del Título IV
• Consideraciones previas de carácter general.
Antes de acometer el análisis específico de los contenidos materiales de las competencias atribuidas por el Estatuto a la Generalidad de Cataluña, a fin de determinar su ajuste constitucional, procede formular una serie de consideraciones generales.
El sistema seguido por el Estatuto consiste en especificar los diversos aspectos y contenidos de las materias mencionadas en el artículo 149.1 CE y en establecer otras nuevas no mencionadas en el mismo precepto constitucional, amparándose para ello en el principio dispositivo del artículo 149.3 CE ("las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus Estatutos"). Como veremos a lo largo de los fundamentos siguientes, se trata de una especificación que, en ocasiones, tiene por objeto congelar o petrificar estatutariamente aquellas decisiones del Tribunal Constitucional que han declarado determinadas cuestiones y aspectos como propios de materias de competencia de Cataluña, integrándolos como contenido "en todo caso" de la correspondiente materia, mientras que en otros, cuando las decisiones han sido favorables al Estado, se trata de rectificar o corregir esa doctrina jurisprudencial estableciendo previsiones en sentido contrario. De este modo, se sustraen del ámbito de las competencias exclusivas y compartidas del Estado una serie de potestades que pasan a ser competencias exclusivas de la Generalidad. Y ello, sencillamente, a través del expediente de restringir el contenido de las materias reservadas al Estado con carácter exclusivo o básico.
La tesis en la que se trata de basar el desglose de las diversas materias consiste, de nuevo, en que la Constitución no define ni especifica el contenido de las que enumera en el artículo 149.1 CE, lo que unido al principio dispositivo, permite que el Estatuto de Autonomía de Cataluña pueda realizar esas especificaciones. El razonamiento, en lo sustancial, es el mismo que se ha seguido para manipular la dimensión o alcance funcional de las competencias. Dado que, con frecuencia, una determinada cuestión puede, en principio, ser reconducida a una u otra materias, y dado que de ello dependerá que la titularidad de la correspondiente competencia sea estatal o autonómica, el Estatuto de Autonomía puede establecer una concreción material diferente a la realizada por el legislador estatal ordinario. Y es que, aunque la decisión de éste haya sido avalada por el Tribunal Constitucional, se cree que ese aval decaerá en la medida en que el Estatuto haya optado por otra caracterización, es decir, por reconducir la cuestión a otra materia.
Sin embargo, debe ya decirse que esa operación no puede prosperar en tanto que el Tribunal Constitucional no se desvincule y corrija su propia doctrina. El hecho de que estatutariamente una determinada cuestión o aspecto se reconduzca a una materia de la exclusiva competencia autonómica no puede determinar irremisiblemente el desapoderamiento del Estado para incidir en la misma, siempre que por su contenido el Estado disponga del correspondiente título competencial y así lo haya declarado el Tribunal Constitucional.
Por tanto, es preciso analizar detalladamente las materias tomadas en consideración por el Estatuto de Autonomía y el contenido que asigna a las mismas, confrontándolas con la doctrina jurisprudencial,
• Artículo 114 (actividad de fomento).
Aunque los párrafos 1 a 4 del artículo 114 del Estatuto siguen de cerca los criterios de la STC 13/1992, de 6 de febrero (f.j. 8) el párrafo 4° declara que "la Generalitat participa en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas. Asimismo, participa, en los términos que fije el Estado, en su gestión y tramitación".
En este caso, debe tenerse en cuenta que la norma estatutaria para nada condiciona la participación que reconoce a la Generalidad de Cataluña en la determinación del carácter territorializable de las subvenciones. Es verdad que del hecho de que sean o no territorializables dependerá que la Generalidad pueda o no ejercitar las competencias ejecutivas que le correspondan por razón de la materia en la que incidan dichas subvenciones. Pero no parece que ello sea suficiente para imponer, sin condición alguna, la participación de la Generalitat en una apreciación que corresponde efectuar al Estado, sin perjuicio, en su caso, de lo que, planteado el correspondiente conflicto, decida el Tribunal Constitucional.
Por otra parte, contrasta esa participación en la determinación del carácter territorializable o no de la subvención con la participación de la Generalitat en la gestión y tramitación de tales subvenciones. El hecho de que la subvención sea territorializable determina que la competencia ejecutiva, para la gestión, tramitación y otorgamiento, corresponda a la Generalitat; o, dicho a la inversa, de acuerdo con reiterados pronunciamientos del Tribunal, la gestión centralizada será constitucionalmente admisible "cuando resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento, garantizar la posibilidad de obtención y disfrute de las mismas por sus destinatarios potenciales y evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos" (entre otras, SSTC 201/1988, de 27 de octubre, f.j. 2, y 75/1989, de 24 de abril, f.j. 5), debiéndose advertir, en todo caso, que "la procedencia de esa gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate" [STC 213/1994, de 14 de julio, f.j. 4.b).3] Y que, por tanto, no es suficiente para que entre en juego esta excepción la constatación de la "proyección supraautonómica" del objeto de la subvención [STC 126/2002, de 23 de mayo, f.j. 9.a)].
Ahora bien, aunque sea excepcional, es perfectamente posible que la subvención no sea territorializable y que, por tanto, la ejecución (gestión y tramitación) corresponda al Estado. Justamente es aquí donde entra en juego el inciso final del artículo 114.5 del Estatuto, imponiendo la participación de la Generalidad en la gestión y tramitación de tales subvenciones. La diferencia con el supuesto anterior (participación en la determinación del carácter territorializable de la subvención) radica en que esa participación lo será "en los términos que fije el Estado". La interferencia estatutaria en el ejercicio de la competencia estatal queda, en consecuencia, más atenuada, aunque no lo suficiente como para descartar su inconstitucionalidad. Y es que se trata de un mandato al legislador estatal, que podrá modular la intervención autonómica en los términos que considere más pertinentes, pero, en todo caso, se trata de un mandato que impone necesariamente esa participación. La norma estatutaria no se limita a prever que la Generalitat "podrá participar [ ... ] en los términos que fije el Estado", sino que obliga a reconocer esa participación, independientemente de cuál sea su efectivo alcance.
Por consiguiente, el artículo 114.5 del Estatuto, al prever en términos taxativos la participación autonómica en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas, así como en su gestión y tramitación, incurre en inconstitucionalidad y debe ser declarado nulo, por cuanto, en cualquiera de los casos, quede o no diferido el grado de participación a lo que el propio titular de la competencia disponga, interfiere sin fundamento constitucional alguno en el ejercicio de una competencia ajena, de titularidad del Estado.
• Artículo 115 (alcance territorial y efectos de las competencias de la Generalidad)
a) Bajo la rúbrica "alcance territorial y efectos de las competencias", el artículo 115.1 del Estatuto establece que "el ámbito material de las competencias de la Generalitat está referido al territorio de Cataluña, excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalidad".
Por otra parte, aunque con una menor proyección, por cuanto se ciñe a la eficacia territorial de las normas, el artículo 14.1 del mismo Estatuto dispone que "las normas y disposiciones de la Generalitat y el derecho civil de Cataluña tienen eficacia territorial, sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que deban regirse por el estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad".
Así pues, el territorio autonómico se configura, en principio, como el ámbito material en el que se han de ejercitar las competencias autonómicas, lo cual viene impuesto, como ha señalado el Tribunal Constitucional desde la inicial Sentencia 1/1982, de 28 de enero (f.j. 11) por la propia organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas y la necesidad de hacer compatible el simultáneo ejercicio de las competencias por ellas asumidas. No obstante, esa regla general presenta excepciones. La posibilidad de que determinadas disposiciones y actos autonómicos escapen de la regla de la territorialidad ya se previó en el artículo 7.1 del Estatuto de Cataluña de 1979, así como en otras normas estatutarias, como, por ejemplo, el artículo 20.6 del Estatuto del País Vasco. En el primero, la excepción quedó formulada en los mismos términos que el artículo 14.1 del nuevo Estatuto: "[ ... ] sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que hayan de regirse por el estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad". Distinta es, sin embargo, la redacción del artículo 20.6 del Estatuto Vasco, según la cual "salvo disposición expresa en contrario, todas las competencias mencionadas en los artículos anteriores y otros del presente Estatuto se entienden referidas al ámbito territorial del País Vasco"; una redacción que guarda mayor semejanza con el tenor literal del nuevo artículo 115.1 del Estatuto de Cataluña.
Mientras que el artículo 14.1 se refiere únicamente a la eficacia territorial de las normas y disposiciones de la Generalitat, sin introducir cambio alguno respecto de la misma previsión contenida en el Estatuto de 1979 y sin prejuzgar, por tanto, a quien corresponde establecer en las distintas materias los puntos de conexión que pueden determinar la eficacia extraterritorial de las normas y disposiciones, el artículo 115.1, sin equivalente en el Estatuto de 1979, incorpora una previsión relativa ahora al alcance territorial y eficacia de las competencias de la Generalidad. Se refiere, pues, no sólo a las normas y disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias normativas, sino que alcanza a los actos ejecutivos de la Generalidad, disponiendo que unas y otros podrán tener eficacia jurídica extraterritorial según resulte de lo dispuesto en el propio Estatuto "y otras disposiciones legales".
Pues bien, debe recordarse que la STC 72/1983, de 29 de julio (f.j. 4) en relación con el artículo 20.6 del Estatuto del País Vasco, que, en términos si cabe más ambiguos e imprecisos, también deja abierta la posibilidad de que la regla general de la territorialidad de las competencias quede excepcionada, fijó la siguiente doctrina:
"Las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma han de entenderse referidas al ámbito territorial del País Vasco, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición expresa, que vendría a determinar de otra forma el ámbito territorial de la competencia asumida en algún supuesto determinado, ha de estar contenida en el bloque de la constitucionalidad, de acuerdo con el art. 28 de la LOTC, es decir, con carácter general, en la Constitución, el Estatuto o en las Leyes determinadoras de las competencias, en el marco de la Constitución".
De acuerdo con esta interpretación, es claro que las normas o disposiciones legales que excepcionen la regla general de la territorialidad de las competencias autonómicas han de ser necesariamente normas integrantes del bloque de la constitucionalidad, tal como resulta de lo dispuesto por el artículo 28.1 LOTC. Sin embargo, el artículo 115.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña amplía la posibilidad de excepción a cualesquiera "otras disposiciones legales", formen o no parte del referido bloque de la constitucionalidad, a pesar de que, en los supuestos en que los puntos de conexión no se encuentran previstos ni en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía, la competencia para el establecimiento de los mismos necesariamente corresponde al Estado por estar ligada a la competencia material concreta de que se trate. Una competencia que no se justifica necesariamente en la cláusula del artículo 149.1.8° CE, sino que, como se desprende de la propia jurisprudencia constitucional, resulta ser un presupuesto estructural de nuestro sistema constitucional, es decir, un elemento indisociable de las propias competencias del Estado, incluso en los supuestos en los que se trate de materias de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Un reciente estudio (A. Salvador Sancho, "Los puntos de conexión y la delimitación de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas", en vol. col. Territorio y autonomía. El alcance territorial de las competencias autonómicas,Institut d'Estudis Autonómics, 2006, pp. 35 ss.) ha demostrado con total rigurosidad que "la jurisprudencia constitucional considera que la competencia para el establecimiento de los puntos de conexión corresponde al Estado y está vinculada a sus competencias materiales, pues, éste al delimitar sus propias competencias (SSTC 227/1988, FJ 3, 197/1996, FJ 21), determina la conexión de las competencias autonómicas con las estatales, aunque también ocurre así en los supuestos de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas".
Consecuentemente, la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y actos de la Generalitat como consecuencia del establecimiento de determinados puntos de conexión distintos del territorial, no puede quedar en el ámbito de disponibilidad del legislador autonómico. Por ello procede declarar la inconstitucionalidad del inciso "y otras disposiciones legales" del artículo 115.1 del Estatuto, a no ser que, en interpretación conforme a la Constitución, se declare que esas otras disposiciones legales han de ser, en todo caso, disposiciones estatales, por cuanto sólo al Estado corresponde la competencia para establecer los puntos de conexión.
b) Por otra parte, el artículo 115.2 del mismo Estatuto de Cataluña incorpora otra novedad, consistente en fragmentar el objeto de la competencia cuando presenta alcance supraautonómico a fin de garantizar la competencia de la Generalidad sobre la parte del objeto situada en su territorio. El tenor literal del precepto es el siguiente:
"La Generalitat, en los casos en que el objeto de sus competencias tiene un alcance territorial superior al del territorio de Cataluña, ejerce sus competencias sobre la parte de este objeto situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración que se establezcan con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por el Estado de las Comunidades Autónomas afectadas".
Esta previsión resulta cuando menos equívoca. Su presupuesto fáctico es que el objeto de las competencias de la Generalidad tenga un alcance territorial superior al del territorio de la Comunidad Autónoma, lo que nos sitúa ante aquellos casos en los que el territorio se adopta como uno entre los varios criterios con arreglo a los cuales se articula el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No otra cosa sucede, por ejemplo, con los ferrocarriles y transportes terrestres (artículo 149.1.21° CE), o con los aprovechamientos hidráulicos y el transporte de energía (artículo 149.1.22° CE), en los que el territorio marca expresamente el criterio del reparto competencial, En estos casos, es obvio que cuando el objeto de la competencia trascienda del ámbito territorial autonómico, la Comunidad Autónoma no puede ostentar competencia alguna sobre la parte de ese objeto situada en su territorio. Y ello, sencillamente, porque la competencia le ha sido reservada al Estado directamente por el texto constitucional, sin que la misma pueda ser fragmentada por razón de que parte de su objeto se localice en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, ya que es ese alcance territorial supraautonómico el que la Constitución toma en consideración para fijar las competencias del Estado.
Por tanto, el artículo 115.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ninguna cobertura puede dar al ejercicio por la Generalidad de competencias que, precisamente por tener sus objetos un alcance territorial supraautonómico, la Constitución expresamente las ha reservado al Estado. Sólo en la medida en que quede precisado el alcance del precepto en los términos indicados, puede admitirse la constitucionalidad del mismo.
• Artículo 117 (agua y obras hidráulicas).
a) En materia de aguas y obras hidráulicas, el artículo 117.1 del Estatuto establece que "corresponde a la Generalitat, en materia de aguas que pertenezcan a cuencas hidrográficas intracomunitarias, la competencia exclusiva [ ... ]". Esa competencia exclusiva, añade el precepto, "incluye en todo caso" una serie de cuestiones y aspectos que van desde "la ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua superficial y subterránea, de los usos y de los aprovechamientos hidráulicos, así como de las obras hidráulicas que no estén calificadas de interés general" [apartado a)], a "la planificación y la adopción de medidas e instrumentos específicos de gestión y protección de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos y terrestres vinculados al agua" [apartado b)], así como "las medidas extraordinarias en caso de necesidad para garantizar el suministro de agua" [apartado c)], "la organización de la administración hidráulica de Cataluña, incluida la participación de los usuarios" [apartado d)] y "la regulación y la ejecución de las actuaciones relacionadas con la concentración parcelaria y las obras de riego" [apartado e)].
Esta atribución competencial en términos de exclusividad y con la extensión material que se le da, resulta inconciliable con el orden constitucional de distribución de competencias en la medida en que la Constitución reserva al Estado competencias con incidencia en algunas de esas cuestiones, independientemente, por tanto, del carácter intracomunitario de la cuenca hidrográfica. La jurisprudencia constitucional, en directa e inmediata interpretación de las competencias estatales ex. artículo 149.1.22 y 23 CE, referidas a las materias aguas y medio ambiente, avala esta conclusión. Tal como se ha declarado en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, en materia de aguas, incluidas las cuencas internas o intracomunitarias, el Estado tiene atribuidas competencias básicas que no pueden ser desconocidas, lo que imposibilita, de entrada, la calificación de competencia exclusiva que incorpora el referido precepto estatutario. En el f.j. 18 de la referida sentencia se dijo, con carácter general, lo siguiente:
"[ ... ] sobre los recursos hidráulicos convergen diferentes actividades, que responden a finalidades distintas y se enmarcan en otras tantas políticas sectoriales, respecto de las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias, sea al Estado, sea a las Comunidades Autónomas. El sistema de distribución competencial en relación con las aguas continentales no se agota, por tanto, en los enunciados normativos de los arts. 148.1.10 y 149.1.22 de la Constitución y en los preceptos de los Estatutos de Autonomía específicamente referidos a los aprovechamientos hidráulicos, de la misma manera que el régimen jurídico de las aguas no se reduce a la regulación de su propiedad, a la protección del demanio y a la utilización de los caudales en sentido estricto. Por ello, caso por caso, en atención a los distintos preceptos impugnados, será necesario tener en cuenta la posible concurrencia de otros títulos competenciales y resolver los problemas de entre cruzamiento o prevalencia de unos u otros".
Pues bien, de acuerdo con lo declarado en la misma sentencia sobre la planificación de recursos hidráulicos intracomunitarios, puede afirmarse que entra en el círculo de la competencia estatal la aprobación de los planes hidrológicos aunque los mismos se refieran a cuencas intracomunitarias, ya que se trata de una medida que necesariamente debe coordinarse con la planificación de las demás cuencas. El f.j. 20.b) de la STC 227/1988, de 29 de noviembre, resulta al respecto taxativo:
"No es posible desconocer, sin embargo, que el agua constituye un recurso de vital importancia, imprescindible además para la realización de múltiples actividades económicas. Por esta razón, la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que se hallen, no puede sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en virtud de lo establecido en el art. 149.1.13° de la Constitución. Esta competencia no atrae hacia el Estado toda la actividad planificadora, sino sólo la de fijación de las bases y la de coordinación de la planificación que recaiga sobre objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal, en cuanto que afecte de manera directa a la ordenación de la actividad económica".
Todo esto significa que la competencia autonómica no puede extenderse a la planificación de las cuencas intracomunitarias en los términos de exclusividad en que la misma se atribuye por el artículo 117 .1.a) y b) del Estatuto a la Generalitat. Aunque ésta puede ejercer competencias sobre el dominio público hidráulico en cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en su territorio, así como la potestad de elaborar y revisar sus propios planes hidrológicos, ello no supone el desapoderamiento total del Estado para intervenir en esas cuestiones por vía de coordinación y al amparo del señalado artículo 149.1.13° CE, lo que justifica que, por ejemplo, tal como sucede en la actualidad, al Gobierno corresponda la aprobación final de dichos planes [STC 227/1988, de 29 de noviembre, f.j. 20.b), d) y e)].
Por tanto, debe declararse inconstitucional la inclusión de los términos "planificación" en los referidos apartados a) y b) del artículo 117.1, o, alternativamente, declarar inconstitucional la calificación de la competencia autonómica relativa a la planificación hidrológica de las cuencas intracomunitarias como competencia exclusiva.
b) El artículo 117.2 atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia ejecutiva sobre las obras de interés general. Más aún, en el inciso final del mismo artículo, aún añade que también corresponde a la Generalidad "la participación en la planificación y programación de las obras de interés general".
Ninguna duda cabe, tal como se verá con más detalle al analizar los artículos 140 (infraestructuras del transporte) y 148 (obras públicas) del Estatuto, de que la competencia sobre las "obras públicas de interés general [ ... ]"corresponde en exclusiva al Estado (artículo 149.1.24° CE). Una competencia exclusiva que integra la plenitud de potestades, incluida la potestad ejecutiva, y que, por tanto, excluye que la norma estatutaria pueda alterarla en su configuración jurídica. El titular de la misma, el Estado, podrá, acaso, reconocer algún tipo de intervención a las Comunidades Autónoma o, incluso, a alguna de ellas en el ejercicio de su competencia relativa a las obras de interés general. Pero obsérvese que ese reconocimiento no puede venir impuesto por ninguna norma estatutaria.
Por otra parte, al igual que sucede en otros supuestos, el hecho de que la participación autonómica en el ejercicio de la competencia estatal lo sea "en los términos establecidos en la legislación estatal" no evita la inconstitucionalidad de la previsión estatutaria, por cuanto la misma modulará el alcance de la competencia autonómica, pero es el Estatuto quien la atribuye. En este caso, declara que "la Generalitat [ ... ] asume competencias ejecutivas sobre [ ... ] las obras de interés general" y el mismo Estatuto también declara que a la Generalidad "[ ... ] le corresponde la participación en la planificación y la programación de las obras de interés general".
Procede, en consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad de "y las obras de interés general" del primer inciso del artículo 117.2, y la inconstitucionalidad del segundo inciso del mismo artículo ("En estos mismos términos le corresponde la participación en la planificación y la programación de las obras de interés general").
c) También el artículo 117.3 del Estatuto impone la participación de la Generalidad "en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias".
Por idénticas razones a las que se acaban de exponer en el epígrafe precedente, debe declararse la inconstitucionalidad de dicha previsión. Más aún, adviértase que, en este caso, la participación ni tan siquiera está condicionada en su contenido y alcance a lo que determine el legislador estatal, titular de la competencia exclusiva por tratarse de recursos pertenecientes a cuencas hidrográficas intercomunitarias, lo que abunda en la inconstitucionalidad de esa atribución competencial. Será el legislador estatal, en el ejercicio de la competencia exclusiva que le ha sido reservada, quien podrá reconocer o no esa participación, así como el sentido y alcance de la misma. Pero es obvio que esa decisión no puede ser adoptada por ningún Estatuto de Autonomía, ya que con ello condiciona definitivamente el ejercicio de una competencia que no está a su alcance por haber quedado constitucionalmente reservada al Estado.
d) El informe preceptivo que la Generalidad de Cataluña debe emitir "para cualquier propuesta de trasvase de cuencas que implique la modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial", tal como establece el artículo 117.4 del Estatuto de Autonomía, en la medida en que no se refiere únicamente al trasvase de cuencas intracomunitarias, sino que abarca a "cualquier propuesta de trasvase de cuencas", incluidas, por tanto, las intercomunitarias, reconoce e impone una intervención de la Generalidad en el ejercicio de una competencia ajena, de titularidad estatal, que carece de justificación constitucional. En cualquier caso, aunque se llegue a admitir la conveniencia y oportunidad de este tipo de informes no vinculantes, la norma estatutaria no puede condicionar de esa forma una competencia exclusiva constitucionalmente reservada al Estado.
Por todo ello, procede la declaración de inconstitucionalidad del artículo 117.4 del Estatuto, o, en otro caso, que la declaración de que esa intervención consistente en la emisión de un informe preceptivo sólo alcanza a las propuestas de trasvase de "cuencas intracomunitarias".
e) Idénticas razones a las expuestas en los precedentes epígrafes B) y C) fundamentan la declaración de inconstitucionalidad del artículo 117.5 del Estatuto, en cuanto que la participación que se reconoce a la Generalidad queda referida a recursos y aprovechamientos hidráulicos que no pertenecen estrictamente a cuencas intracomunitarias.
• Artículo 118 (asociaciones y fundaciones).
a) En relación con la materia asociaciones, la competencia exclusiva que se atribuye a la Generalidad de Cataluña deja formalmente a salvo las condiciones básicas establecidas por el Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de asociación, así como la reserva de ley orgánica (artículo 118.1).
No obstante, la descripción del contenido material de la competencia autonómica que se realiza en las letras a), b) y c) del mismo artículo es prácticamente exhaustiva (sólo queda al margen el sistema de garantías jurisdiccionales, dada la competencia exclusiva sobre legislación procesal que al Estado le reserva el artículo 149.1.63 CE), con lo que, obviamente, se produce un solapamiento con cuestiones propias de la reserva de ley orgánica y de la competencia estatal ex. artículo 149.1.13 CE, como quiera que expresamente se reconoce que el ejercicio de dicha competencia autonómica se realizará con respeto y observancia de esos límites
Además, engloba "la determinación y el régimen de aplicación de los beneficios fiscales de las asociaciones establecidos en la normativa tributaria, así como a la declaración de utilidad pública, el contenido y los requisitos para su obtención". Y es que la constitucionalidad de esta previsión no puede mantenerse salvo que la competencia exclusiva de la Generalidad hubiera quedado ceñida a la determinación y aplicación de los beneficios que se establezcan en su propia normativa tributaria autonómica, con exclusión radical, por tanto, de los beneficios tributarios estatales. Una precisión que también debe hacerse por relación a la declaración de utilidad pública, que no puede en ningún caso referirse a la declaración de utilidad pública de las asociaciones prevista en los artículos 32 a 35 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, tal como ha puntualizado en términos taxativos la STC 133/2006, de 27 de abril, f.j. 17, saliendo al paso de la pretensión impugnatoria del Parlamento de Cataluña:
"Sentado esto, podemos concluir que la posibilidad de disfrutar de los beneficios fiscales que versen sobre tributos de titularidad estatal o cuyo establecimiento corresponde al Estado representa la determinación del deber tributario de los beneficiarios y, en cuanto tal, resulta natural a su incardinación en el ámbito competencial del art. 149.1.14 CE. Esta conclusión cuenta, por otro lado, con el respaldo de la doctrina sentada en las SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4, y 74/2000, de 16 de marzo, FJ 3, acerca de la determinación de la instancia competente para establecer beneficios fiscales".
b) La competencia que el artículo 118.2 del Estatuto atribuye a la Generalidad de Cataluña en materia de fundaciones se configura también como una competencia exclusiva sobre el régimen jurídico de las que desarrollen mayoritariamente sus funciones en Cataluña, especificando en las letras a), b) y e) del mismo artículo el contenido material de la competencia en unos términos prácticamente agotadores del completo régimen de las fundaciones.
Sucede, no obstante, que, a diferencia de la materia asociaciones, el legislador estatutario ni tan siquiera ha previsto que el ejercicio de esta competencia exclusiva tendrá en cuenta la competencia del Estado para el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental de fundación para fines de interés general que reconoce el artículo 34 CE. Esta deliberada omisión de cualquier referencia a las competencias estatales con directa incidencia en la configuración del régimen jurídico de las fundaciones (por lo demás, no sólo la resultante del artículo 1491.13 CE, sino también las previstas en las cláusulas 63 y 83 del mismo artículo 149.1 CE) evidencia bien a las claras la pretensión de configurar la competencia autonómica sin sujeción ni límite ninguno, como si se tratase de una efectiva competencia exclusiva, con toda la extensión que a este tipo de competencia le da el artículo 110 del Estatuto.
Es palmario, pues, que esa conceptuación resulta inconciliable con el orden constitucional de distribución de competencias, por lo que procede la declaración de inconstitucionalidad de la calificación de la competencia como exclusiva prevista en el artículo 118.2 del Estatuto.
A mayor abundamiento, en relación con el apartado b) del artículo 118.2, que atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva para "la determinación y el régimen de aplicación de los beneficios fiscales de las fundaciones establecidos en la normativa tributaria", no cabe sino dar por reproducidas las mismas consideraciones expuestas en el precedente apartado A) de este mismo fundamento, en relación con idéntica previsión relativa a los beneficios fiscales de las asociaciones.
c) Por último, el artículo 118.3 del Estatuto de Autonomía establece que "corresponde a la Generalitat la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones, la ejecución y el control de las ayudas públicas a las asociaciones y fundaciones" .
El contenido material de la competencia autonómica no se eme a las subvenciones en sentido estricto, a las que precisamente se refiere el artículo 114 del mismo Estatuto de Autonomía al regular la llamada "actividad de fomento". Un concepto de subvención que nos sitúa ante un gasto público, consistente en la transferencia de una suma dineraria al beneficiario de la misma para el cumplimiento de un determinado fin o actividad, y a partir del cual se ha construido toda la doctrina jurisprudencial que niega que el poder de gasto sea un título competencial autónomo que pueda atraer hada quien lo realiza competencias de las que carece. Se explica, de este modo, que la concreción de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en la utilización del gasto público como técnica de fomento (por todas, STC 13/1992, de 6 de febrero, en unos términos que, como ya hemos visto, en lo sustancial reproduce el artículo 114 del Estatuto) haya quedado ceñido a las subvenciones.
Pues bien, la singularidad de este artículo 118.3 es que, siguiendo los mismos criterios del artículo 114, vincula la competencia de la Generalitat al concepto de "ayudas públicas", con lo que, no sólo las subvenciones, sino también los beneficios fiscales con fines de fomento e incentivo (de "subvención por ahorro de gasto" se habla en estos casos), quedarán, en principio, sujetos a la competencia autonómica, a la cual corresponde determinar "la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones, la ejecución y el control" de los mismos. Es así como, a través de la utilización de un concepto más amplio, el de ayuda pública, se ensancha la competencia de la Generalidad de Cataluña, desbordando no sólo el marco de las previsiones del artículo 114 del Estatuto, sino atrayendo a su ámbito material la decisión sobre las condiciones, afectación, ejecución y control de los beneficios fiscales que puedan preverse a favor de asociaciones y fundaciones. Por esta vía más discreta, si cabe, se reitera, pues, lo ya establecido en el artículo 118.1.b) y 2.b) del Estatuto, seguramente con la intención última de que, si acaso éstos no superan el canon de constitucionalidad, quizá lo supere la previsión del artículo 118.3, alcanzando con ello el objetivo pretendido.
En cualquier caso, sea o no esa la finalidad, lo cierto es que esta previsión relativa a la competencia sobre las ayudas públicas a las asociaciones y fundaciones conlleva una consecuencia jurídica -extender la competencia autonómica al otorgamiento de los beneficios fiscales que puedan establecerse¬ que, en la medida en que alcanza a los beneficios fiscales estatales, supone una invasión del ámbito competencial del Estado (artículo 149.1.14° CE).
La jurisprudencia constitucional confirma plenamente esta conclusión, una vez que de la misma se desprende que la doctrina establecida a propósito de las subvenciones no es trasladable a los beneficios fiscales y figuras asimilables. En la STC 146/1992, de 16 de octubre, f.j. 3, con ocasión del recurso de inconstitucionalidad que planteó la Junta de Galicia contra determinados preceptos de la Ley 50/1985, de 23 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios interterritoriales, en la que se preveían bonificaciones de las cuotas de la Seguridad Social otorgadas por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, le bastó al Tribunal constatar que se hallaba implicado el régimen económico de la Seguridad Social, que es competencia exclusiva del Estado (STC 124/1989, f.j. 5), para concluir que corresponde al Estado otorgar o conceder esas bonificaciones, en cuanto que las mismas afectan a los ingresos o recursos de financiación de la caja única de la Seguridad Social. Por consiguiente, lo mismo cabe afirmar de cualesquiera beneficios tributarios estatales con finalidad extrafiscal, es decir, con la finalidad de fomentar e incentivar determinadas actividades.
Procede, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del artículo 118.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, dado que supone la extensión de la competencia que a la Generalidad le reconoce el artículo 114 a los beneficios fiscales y figuras asimilables que el Estado, al amparo de sus competencias exclusivas (fundamentalmente, artículo 149.1.14° CE), decida establecer a favor de las asociaciones y las fundaciones.
• Artículo 120 (Cajas de Ahorros).
a) La competencia que diseña el artículo 120 del Estatuto sobre las Cajas de Ahorros con domicilio en Cataluña se estructura en tomo al régimen de exclusividad (del apartado 1), y de compartición (apartados 2 y 3), añadiendo una declaración (apartado 4) sobre la colaboración de la Generalidad en actividades de inspección y sanción que corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda y al Banco de España.
b) La jurisprudencia constitucional tiene declarado, de manera uniforme, que, en atención a la naturaleza y a la posición que ocupan las Cajas de Ahorros, la competencia estatal en aspectos de la regulación básica de su organización resulta exigida por la Constitución. Así resulta de lo declarado, entre otras, en las Sentencias TC 49/1988, de 22 de marzo, 61/1993, de 18 de febrero y 62/1993, de 18 de febrero.
La competencia estatal se ve afectada indebidamente en algunos extremos del apartado 1 del artículo 120 del Estatuto que ahora se recurre, sin que dicha invasión competencial se encuentre salvada por la genérica referencia que se contiene en el precepto en el sentido de que su competencia exclusiva sobre la regulación de su organización debe respetar lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los artículos 149.1.11 y 149.1.13 de la Constitución, precisamente porque de forma inmediata el precepto añade que "esta competencia incluye en todo caso" los aspectos que detalla a continuación, sobre los que parece no operar la competencia estatal.
La redacción que se emplea busca deliberadamente una suerte de confusión que exclusivamente dificulta la correcta comprensión de los ámbitos competenciales; la estructura del apartado 1 que nos ocupa viene a indicar que la competencia autonómica es exclusiva sin perjuicio de la que corresponda al Estado, aunque aquélla incluye en todo caso los aspectos que detalla y que, como se indica seguidamente, se refieren a aspectos competenciales del Estado. Como la técnica legislativa empleada no es precisamente correcta, ni contribuye a la claridad de la norma, ni a la seguridad jurídica, se impone, como ya se ha explicado en este escrito, al menos una interpretación constitucional que difumine las oscuridades o sombras que, eventualmente de manera querida, produce el precepto que nos ocupa.
Es preciso, en este sentido, subrayar que en el apartado 1 del artículo 120 se incurre en una invasión competencial en los siguientes extremos:
- En el apartado a), cuando se especifica que la competencia autonómica "incluye en todo caso" "la determinación de sus órganos rectores y de la forma en que los distintos intereses sociales deben estar representados", en la medida en que, además de por lo ya indicado (conforme a la jurisprudencia constitucional, un amplio espectro de determinaciones en materia organizativa corresponden, sin duda, a la competencia estatal) porque se omite cualquier referencia a la protección y tutela de los intereses locales en esta materia. La jurisprudencia constitucional, desde la Sentencia TC 33/1993, de 1 de febrero (en un supuesto protagonizado igualmente por la Generalidad de Cataluña), ha subrayado la trascendencia de la autonomía local en la regulación de los órganos de gobierno de las Cajas, y en consecuencia la necesidad de respetar dicha exigencia en cualquier regulación que se promulgue. Esta corresponde, inicialmente, al Estado; pero, en cualquier caso, además la formulación del artículo 120.l.a) que nos ocupa podría interpretarse en un sentido contrario a la autonomía local, que habilitase, en el ámbito competencial catalán, a prescindir de su respeto y protección.
- En el apartado c) del artículo 120.1 se incluye "el régimen jurídico de la creación, la fusión, la liquidación y el registro". En todas estas actividades el protagonismo de la ordenación jurídica estatal presenta una especial importancia; bastará para ilustrarlo con la cita de la Sentencia TC 62/1993, de 18 de febrero, en la que quedó sentada la doctrina según la cual en punto a la regulación de la fusión de Cajas la ordenación estatal constituye un mínimo indisponible para le legislador autonómico. Lo que subraya la necesidad de evitar la confusión que entraña el apartado en cuestión, tal y como se encuentra redactado.
- En el apartado d) se especifica la competencia sobre "el ejercicio de las potestades administrativas con relación a las fundaciones que creen". Emerge de esta forma un título competencial propio y específico, diferenciado del que emplea el propio Estatuto en el artículo 118.2 en materia de fundaciones, que sólo se justifica por razón del ente fundacional. Salvo puntuales excepciones derivadas del régimen de distribución de beneficios, o del destino de la obra social, el régimen de estas fundaciones ha de ser el común. Es significativo cómo se produce, en el precepto que nos ocupa, una singular extensión de la competencia autonómica en materia de fundaciones, que no está justificada: si en los términos del artículo 118.2 aquélla se refiere a las fundaciones que desarrollen mayoritariamente sus funciones en Cataluña, en el artículo 120.1.d) se vincula con las fundaciones que creen las Cajas de Ahorros, operen territorialmente donde lo consideren oportuno. Se produce, de esta forma, un exceso en la atribución de la competencia que carece del necesario respaldo constitucional. Todo ello, en fin, sin perjuicio de dar por reproducidas las consideraciones formuladas con respecto al artículo 118.2 del Estatuto en este recurso de inconstitucionalidad.
c) El mismo reproche sobre la estructura y la indebida confusión que suscita debe proyectarse sobre el apartado 2 de este artículo 120, que define la competencia sobre la actividad financiera como compartida, si bien especificando que incluye en todo caso la regulación de la distribución de los excedentes y de la obra social de las Cajas. La exigencia constitucional de contar con una regulación mínima y uniforme se encuentra recogida en la jurisprudencia constitucional; sirva de ejemplo la Sentencia TC 178/1992, de 16 de noviembre (que resolvió un conflicto trabado, también, con Cataluña) en la que se declaró que la competencia del Banco de España en lo que afecta a la distribución de beneficios de las Caj as, vinculada con las condiciones de solvencia de aquélla, "configura una potestad, que necesariamente conlleva una marcada discrecionalidad técnica cuyo ejercicio, dada su repercusión en la señalada solvencia de dichas Entidades y en el sistema crediticio globalmente considerado, sólo desde una instancia unitaria puede llevarse acabo".
La falta de especificación del régimen de distribución de competencias que resulta del tenor literal del artículo 120.2 del Estatuto, y la innecesaria confusión que pretende introducir sobre el mismo, determinan su incorrección constitucional.
d) En la misma línea, el apartado 3 del artículo 120 resulta contrario a la doctrina constitucional, extralimitando el ámbito competencial que podría corresponder a la Comunidad Autónoma. El precepto, como es conocido, atribuye a la Generalidad la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción de las Cajas que tengan su domicilio en Cataluña. La jurisprudencia del Tribunal (en especial, en la Sentencia TC 48/1988, de 22 de marzo) ha declarado la inconstitucionalidad de los preceptos legales que, en su día, al fijar como elemento determinante el domicilio social, extendieron la competencia en materia de inspección y coordinación a actividades realizadas fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma. En nuestro caso, además, es lo que sucede con la regla citada.
e) Por lo que se refiere al apartado 4 del artículo 120, su inconstitucionalidad derivada de dos grupos de consideraciones.
Por un lado, la atribución de competencia que pretende efectuar (colaborar con las actividades de inspección y sanción que corresponden a órganos de ámbito estatal) excede con mucho de la que admite el bloque de la constitucionalidad, tal y como ha sido interpretado por el propio Tribunal, que únicamente se ha referido a la posibilidad de reconocer, en materia de supervisión, y en paralelo a la competencia propia e inequívoca del Banco de España en materia de supervisión, una cierta competencia de "supervisión prudencial" siempre que derivase de las reglas constitucionales y estatutarias de distribución de competencia en la materia. Esta competencia que pudiera reconocerse con tales matizados contornos nada tiene que ver con la que pretende el precepto que nos ocupa, de alcance potencialmente expansivo y perturbador del ejercicio uniforme de competencias que corresponden al estado.
Por otro lado, y con carácter más general, en línea con lo que ya hemos argumentado en este recurso, el precepto en cuestión pretende formular un mandato vinculante hacia los poderes públicos del Estado .en cuanto instancia territorial de poder, con un claro exceso competencial, al tratar de introducirse en ámbitos que sólo corresponde decidir, y en su caso, al Estado. Que las instituciones autonómicas colaboren o no en las funciones de inspección y sanción que corresponden constitucionalmente al Estado dependerá de lo que el propio Estado decida, dentro del ámbito permitido por la Constitución; pero no puede depender, como ya nos consta, de una decisión o pretendido mandato contenido en el Estatuto, que no puede ni sustituir la competencia estatal ni vincular, con la rigidez propia de esta clase de normas, definitivamente las decisiones que, en ejercicio de su propia competencia, corresponden a otra instancia territorial de poder.
• Artículo 121 (comercio y ferias).
La regulación administrativa del comercio interior (modalidades de venta, requisitos, etc.) queda comprendida en la materia comercio interior y la misma, de acuerdo con el artículo 149.1 y 3 CE, puede ser atribuida a la competencia de las Comunidades Autónomas. Por tanto, nada cabe objetar, en principio, al primer inciso del artículo 121 del Estatuto, cuando declara que "corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, que incluye la regulación de la actividad ferial no internacional y la ordenación administrativa de la actividad comercial".
Sin perjuicio de que la ordenación de la actividad comercial no puede afectar al comercio exterior, dada la competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.10° CE (lo que no habría estado de más que se hubiese precisado, al igual que se ha hecho expresamente con la "actividad ferial no internacional"), la inconstitucionalidad resulta de la específica inclusión de algunas cuestiones o asuntos en el concepto material de comercio. En concreto, el artículo 121 añade que la materia de comercio y ferias "[ ... ] a su vez incluye en todo caso: [ ... ] a) [ ... ] la ordenación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio; b) La regulación administrativa [ ... ] de las ventas promocionales y de la venta a pérdida; c) La regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado [ ... ]". Pues bien, las referidas atribuciones transcritas no se adecuan al orden constitucional de distribución de competencias, ya que reconducen al ámbito competencial exclusivo de la Generalidad de Cataluña la adopción de decisiones que corresponden al Estado.
a) Comenzando por el apartado a), relativo al comercio electrónico, el Tribunal Constitucional no ha tenido oportunidad hasta la fecha de pronunciarse sobre si su ordenación corresponde al Estado o si, por el contrario, las Comunidades Autónomas pueden asumir estatutariamente la competencia exclusiva para llevarla a cabo. En principio, teniendo en cuenta que el comercio electrónico no pasa de ser una modalidad de venta a distancia, habría que concluir que las Comunidades que asuman la competencia exclusiva en materia de comercio interior podrán también abordar su regulación administrativa, razón por la cual, en el caso del Estatuto de Cataluña, incluso pudiera considerarse reiterativa, cuando no superflua, la previsión del apartado a) ["ordenación administrativa del comercio electrónico"] a la vista de lo declarado en el apartado b) ["regulación de todas las modalidad de venta y formas de prestación de la actividad comercial"].
Ahora bien, lo que ocurre en los casos de venta a distancia es que la actividad frecuentemente traspasa los límites territoriales autonómicos, lo que explica que corresponda al Estado, al amparo del título competencial en materia de ordenación general de la economía, la regulación, al menos, de algunos aspectos de la venta a distancia interregional, lo que, una vez más, impide que la competencia autonómica sobre comercio electrónico puede ser calificada como competencia "exclusiva". Téngase en cuenta, en fin, que la propia Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, modificada por Ley 47/2002, de 19 de diciembre (artículo 38.5,6,7) excluye de su ámbito de aplicación a las ventas electrónicas y remite su regulación a la legislación específica sobre servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico. De manera que, aun cuando esta Ley deja a salvo las competencias de las Comunidades Autónomas (disposición adicional 6), esas competencias, como la que ahora atribuye a la Generalidad el artículo 121.1.a) del Estatuto de Cataluña, no pueden ser exclusivas.
b) Respecto de las ventas promocionales, la competencia autonómica difícilmente puede ser exclusiva si se tiene en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha declarado que la fijación de la duración de las ventas en promoción es cuestión que debe reconducirse a la materia "defensa de la competencia" y que, por tanto, la competencia en ese concreto aspecto corresponde al Estado (SSTC 228/1993, de 9 de julio, f.j. 6, y 157/2004, de 21 de septiembre, f.j. 9). Y lo mismo cabe decir en relación ahora con las ventas a pérdida, pues, como se ha establecido en SSTC 88/1986, de 1 de julio, f.j. 8.d) y 264/1993, de 22 de julio, f.j. 4.B), cuando la venta a pérdida forme parte de una estrategia tendente a eliminar al competidor o a desprestigiar la imagen de un producto, la materia a tomar en consideración es la defensa de la competencia y, por tanto, la regulación, incluida la prohibición de dicha modalidad de venta, corresponde adoptarla al Estado.
Por consiguiente, la competencia de la Generalitat para la ordenación administrativa de estas ventas promocionales y a pérdida no puede calificarse como competencia exclusiva, ya que, al menos, no se extiende a la regulación de los referidos aspectos. Todo ello sin olvidar que el alcance de la competencia autonómica para la regulación de las diferentes modalidades de venta "[ ... ] debe ceñirse al espacio de las relaciones jurídico-públicas, impidiendo o limitando las prácticas lesivas de los intereses tutelados, definiendo las conductas exigibles en congruencia con tales intereses y estableciendo las sanciones administrativas pertinentes, pero sin determinar consecuencia alguna en el ámbito de las relaciones jurídico-privadas ni imponer un contenido contractual determinado pretendidamente acorde con el fin protector perseguido, ya que esto corresponde al acervo competencial del Estado" (por todas, STC 26411993, de 22 de julio, f.j. 5).
c) Por otra parte, aunque el artículo 121.1.b) no se refiere expresamente a las ventas en rebaj as, las mismas pueden considerarse integradas en la expresión genérica de " [ ... ] regulación administrativa de todas las modalidades de ventas [ ... ]", con lo que de nuevo el exceso competencial en el que incurre el Estatuto es claro, ya que la competencia exclusiva de la Generalidad sobre tales ventas no puede alcanzar, al menos, a la fijación de los períodos de venta en rebajas. Como han declarado las SSTC 88/1986, de 1 de julio, f.j. 8.e) y 148/1992, de 16 de octubre, f.j. 2, corresponde al Estado establecer esos períodos, pues con ello se trata de "[ ... ] prevenir una competencia desleal o abusiva, restringiendo el libre ejercicio de la libertad comercial, materia que corresponde a la legislación de defensa de la competencia de titularidad estatal".
d) Asimismo, el apartado e) engloba en el ámbito competencial exclusivo de la Generalidad de Cataluña "la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado".
Esta configuración de la regulación de los horarios comerciales como competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña es un ejemplo palmario de la forma en que, con carácter general, procede la norma estatutaria en orden a concretar el contenido material de las competencias. En el caso que nos ocupa, como quiera que la cuestión de los horarios comerciales puede encuadrarse tanto en la competencia estatal de "ordenación general de la economía", como en la susceptible de ser asumida estatutariamente de "comercio interior", parece haberse creído que si el Estatuto de Autonomía reconduce la cuestión al comercio interior, la propia jurisprudencia constitucional que ha reconocido la legitimidad de la ordenación estatal de los horarios comerciales (al amparo del la competencia ex. artículo 149.1.13° CE) necesariamente deberá ser corregida.
No puede tacharse de infundado afirmar que estamos ante una pretensión que no puede prosperar si el Tribunal no se desvincula de su propia doctrina, en la que, como ya se ha recordado, lugar tan destacado ocupa el principio de interpretación conforme a la Constitución. Y es que, en este ejemplo de los horarios comerciales -al igual que otros muchos más, a todo lo largo de la norma estatutaria-, es obvio que por mucho que el legislador estatutario los incluya expresamente en la materia de comercio interior y, con ello, en la competencia exclusiva de la Generalidad, nada impide que el Tribunal pueda y deba seguir considerando que, en determinados aspectos, corresponde al Estado intervenir sobre los mismos en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 149.1.13° CE. De manera que la incidencia de la competencia estatal respecto de los horarios comerciales no puede quedar descartada por el hecho de que la norma estatutaria subsuma esa cuestión en el comercio interior o, incluso, más aún, por el hecho de haberla podido configurar como una nueva materia, independiente o al margen de todas las demás, al amparo del artículo 149.3 CE.
La doctrina de las Sentencias 225/1993, de 8 de julio, 264/1993, de 22 de julio, y 284/1993, de 30 de septiembre, que declararon expresamente la inconstitucionalidad de diversas Leyes autonómicas en materia de horarios comerciales, no deja lugar a dudas del exceso competencial en el que incurre el artículo 121.1.c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña al atribuir a la Generalidad competencia exclusiva para la regulación de los mismos.
Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el régimen de horarios comerciales puede reconducirse al comercio interior, y aunque ha rechazado que sea subsumible en el ámbito de la normativa sobre defensa de la competencia, así como que pueda considerarse un desarrollo del artículo 38 CE o, incluso, de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales (artículo 149.1.13 CE), no por ello ha excluido la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de este subsector y, por tanto, que el ejercicio autonómico de la competencia puede quedar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada, pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica (STC 75/1989, de 21 de abril, f.j. 3). Además, tampoco ha rechazado que el Estado deba intervenir cuando para conseguir objetivos de política económica nacional se precise una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado, aun si se trata de una planificación de detalle (STC 29/1986, de 20 de febrero, f.j. 2) o de acciones o medidas singulares para alcanzar los fines propuestos en la ordenación de un sector económico (entre otras, STC 95/1986, de 10 de julio).
Así pues, la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.13° CE puede desplazar la competencia de las Comunidades Autónomas sobre horarios comerciales, sin que ese desplazamiento sea objetable. ¿Cómo puede admitirse entonces que el artículo 121.1.c) del Estatuto, haciendo caso omiso de esta doctrina y, por tanto, de la competencia estatal, declare la exclusividad de la competencia de la Generalidad para la regulación de los horarios comerciales?
El hecho, por otra parte, de que la última de las normas dictadas por el Estado, la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, que constituye el vigente marco regulador de los horarios comerciales a nivel estatal, haya modulado ampliamente la pretendida "libertad de horarios", ya que se ejercitará "dentro del marco definido por esta Ley y por el que, en su caso, desarrollen las Comunidades Autónomas", y que a éstas se les haya atribuido la regulación de los horarios en sus respectivos ámbitos territoriales "en el marco de la libre y leal competencia y con sujeción a los principios generales sobre ordenación de la economía que se contienen en la presente Ley", en nada puede cambiar la conclusión alcanzada. Justamente ese mayor margen de decisión autonómico sobre los horarios comerciales se explica por el hecho de que el Estado puede actuar sobre los mismos en ejercicio de su competencia ex. artículo 149.1.13° CE, limitando con ello, a su vez, las posibilidades interventoras de las Comunidades Autónomas. Una intervención estatal, por tanto, que, independientemente de que sea más o menos intensa, según las circunstancias, al contar con una cobertura competencial incuestionable no puede quedar marginada o excluida en virtud de calificar estatutariamente a la correlativa competencia autonómica como competencia exclusiva.
Por lo demás, esta manifiesta infracción del orden competencial no parece que pueda quedar paliada por ese respeto al principio constitucional de unidad de mercado al que, según afirma el precepto impugnado, habrá de sujetarse el ejercicio de la competencia autonómica exclusiva. Sólo en el supuesto de que, en interpretación conforme a la Constitución, se declare que con esa vinculación se deja a salvo la competencia estatal prevista por el artículo 149.1.13° CE para, si así se estima pertinente por el titular de la competencia, intervenir en la regulación de los horarios comerciales, podría obviarse la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del precepto impugnado.
e) Por último, el apartado 2.a) del mismo artículo 121 declara que "corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de ferias internacionales celebradas en Cataluña, que incluye en todo caso: a) La actividad de autorización y declaración de feria internacional".
También en este concreto supuesto se incurre en infracción del orden constitucional de competencias, ya que, tratándose de ferias internacionales, esa autorización y declaración corresponde efectuarla al Estado. Baste recordar la doctrina de la STC 13/1988, de 4 de febrero, f.j. 2, ya que resulta inequívoca:
"Las Ferias Internacionales [ ... ] constituyen expresión de una "política ferial" internacional, que forma parte de la ordenación y gestión administrativa del comercio exterior. Por ello no puede reputarse inconstitucional que se atribuya al Estado la decisión sobre qué Ferias deben tener el carácter internacional, con independencia de que una vez definidas como tales, la organización y demás competencias ejecutivas sobre las que se celebren en el territorio de las Comunidades Autónomas corresponda a la Administración de las que hayan asumido esta competencia, en ejecución de la legislación del Estado. [ ... ] aquella decisión constituye un prius lógico a la organización de cada Feria, ya que es preciso determinar, incluso de forma calendada, cuáles de entre los certámenes comerciales que puedan celebrarse han de ser utilizados para cubrir los objetivos perseguidos [ ... ]. Existe, por tanto, un interés supracomunitario en la atribución del carácter internacional a una Feria, que es reconducible a las competencias estatales sobre el comercio exterior. Desde otro punto de vista complementario, este argumento se refuerza si se tiene en cuenta la competencia del Estado sobre la coordinación de la planificación general de la actividad económica, dado el innegable carácter de programación e impulso de las actividades comerciales internacionales que tiene la política ferial de que ahora se trata, pues la competencia estatal que se impugna permite asegurar la coordinación del ejercicio de las que a las Comunidades Autónomas se reconocen en sus respectivos Estatutos. En definitiva, aunque complementarias, las dos fases de la actividad ferial internacional que se realiza en el territorio nacional, consistentes en la determinación coordinada de las Ferias a celebrar por un lado, y en la organización y desarrollo de cada Feria, por otro son perfectamente separables y así se desprende de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, que permiten reservar al Estado la primera, sin mengua de las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido sobre la segunda".
Consecuentemente, procede la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del apartado a) del artículo 121.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
• Artículo 122. (Consultas populares)
Pretende atribuir el Estatuto en este artículo la "competencia exclusiva" sobre una materia supuestamente no incluida en ninguno de los apartados del art. 149.1 CE y para ello trata de realizar una ingeniosa operación que no pasa de ser un juego de palabras. Hay aquí algo de relleno para disfrazar mejor la operación como es, por ejemplo, la alusión a "los foros de participación". En el fondo, lo que se quiere atribuir son las consultas populares y excluir en ellas toda intervención del Estado, aunque para ello menciona otras figuras con lo que también incurre en inconstitucionalidad. Poco le falta al precepto para resucitar el plebiscito y encontrar por ahí una grieta por la que penetren las competencias autonómicas, por supuesto exclusivas. Pero lo cierto es que esta materia no es nada más que parte de otras en las que hay competencias estatales inequívocas y todas ellas, a su vez, afectadas, por la del art. 149.1.32° CE. No cabe, como pretende el precepto, separar a las consultas populares del referéndum para excluir de aquéllas el juego del art. 149.1.32° CE y presentar a éste como una excepción sólo aplicable a un tipo muy específico y peculiar de consulta popular que sería el único que requeriría la intervención estatal.
Para conocer el sentido del precepto bueno es acudir a los trabajos preparatorios del Estatuto entre los que alcanza especial relevancia el "Informe sobre la reforma del Estatuto", del Institut d'Estudis Autonomics de la Generalidad, publicado en 2004. Allí, en pp. 200-201, ya se apuntaba que "la competencia del art. 149.1.32 CE se refiere a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares 'por vía de referéndum', circunstancia que permite una interpretación flexible, entendiendo que la fórmula de referéndum no alcanza todas las formas de consulta popular". Pero incluso en documento tan proclive a admitir cualquier contenido del Estatuto con tal de aumentar las competencias de la Generalidad, termina advirtiéndose:
"Sin embargo, no debe ocultarse que esta interpretación del texto constitucional puede considerarse ciertamente forzada y, por este motivo, probablemente la solución más segura sería la transferencia de la facultad estatal de convocatoria de referéndum mediante una ley del art. 150.2 CE".
Pero el intrépido legislador estatuyente no se arredra ni amedranta ante estas dificultades y sutilezas. Su audacia le ha llevado a arrogarse esta competencia en el Estatuto creyendo que basta llamar a las cosas de otra forma y encubrirlas. Lo cierto es que las consultas populares son los referenda y los referenda son las consultas populares y que todas ellas están sometidas a la autorización estatal, no como excepción para un tipo específico de consulta popular, según la presenta este artículo 122, sino como una regla absoluta para todas ellas.
Por otra parte, no sólo se contemplan los referenda autonómicos sino los locales. Y es el caso que, al atribuirse a este respecto una competencia exclusiva a la Generalidad, se priva al Estado de la posibilidad de regular la materia mediante normas básicas dictadas en virtud del art. 149.1.18° CE, lo que es perfectamente lícito. De hecho, el Estado ha regulado este aspecto en el art. 71 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local siquiera sea mínimamente y, desde luego, exigiendo "autorización del Gobierno de la Nación". No parece que haya nada que constitucionalmente permita negar esta competencia legislativa básica al Estado y, sin embargo, el artículo combatido, la excluye con su proclamación de una "competencia exclusiva" autonómica.
Por lo demás, probablemente con el único propósito de distraer la atención y mezclar instituciones diferentes, lo cierto es que también se proclama una competencia exclusiva en cuanto a encuestas y audiencias públicas. Hasta en esta maniobra de distracción se incurre en inconstitucionalidad. La permanente estrategia de descomponer las materias en infinidad de submaterias puede dar la impresión de estar abordándose algunas en las que el Estado no tenga reserva en virtud del art. 149.1 CE. Pero no es así. Justamente este art. 122 del Estatuto es un buen ejemplo. Así, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha podido regular las encuestas como actos de instrucción en su art. 78.2 y las "audiencias públicas", que se canalizan a través del tradicional trámite de "información pública", en su art. 86, todo ello, desde luego, con carácter común para todas las Administraciones, incluidas las autonómicas y las locales. Ha sido así y puede y tiene que ser así conforme al art. 149.1.18° CE. Y también es de recordar el Capítulo IV del Título V de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, dedicado a la "información y participación ciudadanas", en el que, además de los referéndums locales ya citados, se regulan otras posibilidades de participación, como la iniciativa popular o foros de participación. Quiere decirse con todo esto, que también el art. 149.1.18° CE permite al Estado dictar bases sobre algunos de los aspectos referidos en el art. 122 que, al atribuir sin embargo, competencia exclusiva a la Generalidad, está vulnerando ese precepto constitucional.
En suma, el art. 122 es inconstitucional por ser contrario al art. 149.1.18° CE y, sobre todo, por contradecir el art. 149.1.32° CE al reducir la intervención estatal artificialmente a un tipo de consultas populares y admitir éstas sin ninguna competencia del Estado.
• Artículo 123. (Consumo)
En virtud de este artículo, asume la Generalidad "la competencia exclusiva" en materia de consumo sin límite alguno, comprendiendo así todas las competencias sobre toda la materia sin respetar ninguna al Estado. No hay limitación de ningún género por la enumeración que contienen luego sus letras a) a e), puesto que con ello sólo se concretan algunas de las incluidas en la competencia autonómica pero sin que comporte exclusión de las restantes.
De ninguna manera puede pensarse que aquí el Estatuto no hace sino lo que ya hacía el anterior de 1979. Muy lejos de ello, aunque en el art. 12.1.5 de aquél también se hablaba de "competencia exclusiva", esto se rodeaba de numerosas matizaciones y límites que ahora no aparecen y son implícitamente negados. Decía aquel artículo lo siguiente: "De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y de la política monetaria del Estado, corresponde a la Generalidad, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y en los números 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución, la competencia exclusiva" sobre "defensa del consumidor y del usuario", sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia". Todo eso ha desaparecido en el nuevo Estatuto que, por ello, incurre en inconstitucionalidad en su conjunto y, además, especialmente, en algunas de sus letras, en concreto, en las letras a) y e), como ahora se probará. Todavía hay que añadir con carácter previo que el nuevo Estatuto ha sustituido la materia "defensa del consumidor y usuario" por la de "consumo", aun más amplia e indefinida pues con el cambio desaparece, incluso, la referencia teleológica que, hasta ahora, según el TC, permitía al menos alguna reducción de la materia en función del fin de cada una de las actuaciones públicas (criterio del fin u "objetivo predominante", utilizado, entre otras, en las SSTC 88/1986, fundamento 4, y 228/1993, fundamento 5, criterio que ahora se elimina o, cuanto menos, se difumina).
Nada justifica este radical cambio. Todo lo contrario: los preceptos estatutarios que atribuían competencia exclusiva a las Comunidades Autónomas en materia de defensa de los consumidores sólo han podido ser salvados -y, aun así, con dificultades- por estar rodeados de matices y excepciones. Pero lo que ha demostrado en los últimos veinticinco años la experiencia y la jurisprudencia constitucional es que realmente aquella competencia autonómica nunca podía ser ni remotamente exclusiva.
En efecto, lo que se ha puesto de relieve desde la aprobación de los primeros Estatutos y a lo que responde la jurisprudencia constitucional es a este esquema muy distinto del de una competencia exclusiva y excluyente de las Comunidades Autónomas: como en el art. 149.1 CE no está expresa y formalmente la defensa de los consumidores y usuarios, cabe, en virtud del art. 149.3 CE, que los Estatutos atribuyan competencias a las Comunidades Autónomas a este respecto; pero como realmente la defensa de los consumidores exige el ejercicio de competencias en muy variadas materias, incluidas muchas a las que sí se refiere el art. 149.1 en diversos apartados, lo único que pudieron asumir las Comunidades Autónomas es aquella parte de la defensa del consumidor que no está comprendida en alguna de esas materias. En caso de que una actividad de defensa del consumidor entre en cualquiera de los apartados del art. 149.1 CE, la competencia será siempre estatal y ello por la elemental razón de que, si las Comunidades sólo pudieron asumir estas competencias por virtud de la cláusula residual de primer grado del art. 149.3 CE, es que los Estatutos sólo estaban atribuyendo lo que no estaba ya comprendido en algún apartado del art. 149.1 CE. A la postre, lo que esto significa es que la defensa del consumidor, más que una materia unitaria a efectos de distribución de competencias, es una política pública (como refleja el art. 51 CE, y en el Estatuto, los arts. 28 y 49) en la que conf1uyen muy diversas competencias sólo algunas de las cuales pueden ser autonómicas. Así que, dicho más simplemente, no sólo es el que nuevo Estatuto confiera a la Generalidad en esta parcela mucho más que el anterior -atribuyendo una radical competencia exclusiva sin matización de ningún género-, sino que lo que ha cambiado desde entonces lo que hubiera justificado es una modificación estatutaria en la dirección opuesta porque ahora es más evidente que antes que la competencia autonómica no es ni puede ser exclusiva.
Conveniente es recordar que la STC 15/1989, de 26 de enero, dijo en relación con la defensa de los consumidores:
"Dada la singularidad de la materia sobre la que versa la Ley, el Estado dispone a priori de diversos títulos de competencias constitucionalmente indisponibles para todas las Comunidades Autónomas, que tienen una evidente incidencia en la defensa del consumidor y usuario ( ... ) La defensa del consumidor y usuario nos sitúa ... ante cuestiones propias de la legislación civil y mercantil, de la protección de la salud (sanidad) y seguridad física, de los intereses económicos y del derecho a la información y a la educación en relación con el consumo, de la actividad económica y, en fin, de otra serie de derechos respecto de los cuales pudiera corresponder al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en su ejercicio y en el cumplimiento de sus deberes (art. 149.1, en sus números 1,6,8,10,13,16 y 29 de la CE, principalmente)".
Lo que de aquí se colige es, como ya se ha anticipado, que el consumo no es una materia en el art. 149.1 CE y tampoco es una materia a los efectos del art. 149.3 CE ("Las materias no atribuidas expresamente al Estado ... podrán corresponder a las Comunidades Autónomas ... "); esto es, no es una materia a los efectos de distribución de competencias, sino una política pública que se tiene que desarrollar en el ejercicio de múltiples competencias sobre materias muy diversas, entre ellas muchas de las reservadas al Estado por el art. 149.1 CE. Puede aceptarse, entonces, que los Estatutos atribuyan a las respectivas Comunidades Autónomas competencias en defensa de los consumidores pero siempre habrá de entenderse con exclusión de aspectos importantísimos que son competencia del Estado cuyas normas se imponen a las Comunidades Autónomas. Lo dijo así ya la STC 71/1982 y lo reiteró luego la 202/1992: " ... el título defensa del consumidor es ... un concepto de tal amplitud y de contornos imprecisos que, con ser dificultosa en ocasiones la operación calificadora de una norma cuyo designio pudiera entenderse que es la protección del consumidor, la operación no resolvería el problema pues la norma pudiera estar comprendida en más de una de las reglas definidoras de competencias". Especialmente reveladora es la STC 62/1991, de 22 de marzo:
"... en razón del carácter plurisdisciplinar del conjunto normativo que tiene por objeto la protección del consumidor (STC 71/1982, fundamento jurídico 20), resultante de normas sectoriales reconducibles a otras materias sobre las que el Estado tiene atribuidas competencias, la competencia exclusiva de Galicia en la defensa del consumidor y usuario queda limitada por la competencia exclusiva estatal en la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales (art. 149.1.1° CE), y las competencias reservadas sobre distintas materias (legislación civil y mercantil, protección de la salud, etc.) en diferentes números del art. 149.1 CE, o, por decirlo en los términos de la STC 15/1989, 'ante materias que la Constitución toma como punto de referencia para fijar las competencias mínimas que por corresponder al Estado, quedan al margen del ámbito de disponibilidad de los Estatutos de Autonomía' ".
Dicho de otra forma: no es verdad que las Comunidades Autónomas tengan la competencia exclusiva sobre la defensa de los consumidores y usuarios sino que tienen aquella parte que no se incluya simultáneamente en algunos de los numerosos apartados del art. 149.1 CE que afectan directamente a la protección de los consumidores. Las sentencias citadas mencionan muchos de esos apartados (condiciones básicas de igualdad, legislación civil, mercantil, sanidad, etc.), pero todavía hay muchos más: desde la legislación penal hasta la procesal, ésta verdaderamente capital para la protección efectiva de los consumidores y usuarios como demuestra la regulación estatal sobre arbitraje de consumo -dictada por el Estado y que sólo puede dictarse por él- o la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 en la que la defensa de los consumidores encuentra cauces verdaderamente relevantes, incluso en gran medida como consecuencia directa del Derecho Comunitario que impone, como herramienta fundamental, la legitimación procesal de las asociaciones de consumidores. Con menor ámbito, pero con importancia notable en la defensa de los consumidores y con relevancia para lo que ahora nos ocupa, el Estado puede - y lo ha hecho aprobar normas específicas de protección de los usuarios de los servicios de banca, telecomunicaciones, electricidad, transportes, etc., y cada vez que lo haga sus normas deben prevalecer sobre las que apruebe la Generalidad en virtud de unas competencias que sólo ha podido asumir en tanto que no estén incluidas en alguno de los apartados del art. 149.1 CE.
Esta prevalencia de las normas estatales de defensa del consumidor a la que nos acabamos de referir es muy importante y, dados los términos del art. 149.3 CE (las normas estatales "prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo a lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas") y del art. 110.2 del Estatuto impugnado, casi una prueba de que no hay competencia exclusiva autonómica. Dicen así las SSTC 12/1989, 202 y 133/1992:
" ... como quiera que la sustantividad o especificidad de la materia no es, en líneas generales, sino resultado de un conglomerado de unas diversas normas sectoriales reconducibles a otras tantas materias, en la medida en que el Estado ostente atribuciones en estos sectores materiales, su ejercicio podrá incidir directamente en las competencias que sobre defensa del consumidor y del usuario corresponden a determinadas Comunidades Autónomas, las cuales, en ese caso, también podrían quedar vinculadas a previsiones estatales" .
Queda con todo lo dicho sentado que esas competencias para la defensa del consumidor no las tenía el Estado porque los Estatutos anteriores se las hubieran reconocido, sino, lejos de ello, ocurría todo lo contrario: las tenía el Estado porque derivan directamente de la Constitución, y los Estatutos eran constitucionales, si acaso, gracias a que, pese a decir que se trataba de una competencia autonómica exclusiva, lo desmentían ellos mismo con todas las excepciones, salvedades y límites que reconocían.
Por ello, el art. 123 del Estatuto no puede negarlas y por ello mismo es inconstitucional en su conjunto.
Pero, como anticipábamos, algunas de sus concreciones presentan una inconsti tucionalidad reforzada.
Es el caso, desde luego, de la primera parte de la letra a) en cuanto pone de relieve la amplitud que se da a la exclusividad al proyectarla nítidamente sobre todos los derechos del art. 28 del propio Estatuto. Entre esos derechos está, por lo pronto, el derecho a la salud y seguridad para cuya protección tiene importancia sobresaliente la competencia estatal sobre legislación básica de sanidad (art. 149.1.16° CE) que ha permitido dictar al Estado la reglamentación de infinidad de productos y servicios, o las listas positivas de aditivos, y siempre con el beneplácito del TC desde su sentencia 71/1982, pues, además, si no fuera esto competencia estatal sería imposible la libre circulación de bienes (art. 139.2 CE) y la misma existencia de un mercado único. Los ejemplos son numerosísimos y bastará recordar uno: RD 880/1990, por el que se aprueban las normas de seguridad de los juguetes, dictado, según su disposición adicional, "al amparo de lo previsto por el art. 149.1.1°, 10° y 16° CE". ¿Es que esto será ahora imposible o, de serlo, las normas catalanas prevalecerán sobre las que dicte el Estado sobre seguridad de los juguetes? ¿o es que se acudirá al absurdo de decir que la regulación de la seguridad de los juguetes no es defensa del consumidor? Entre esos derechos está también en el art. 28 del Estatuto la protección de los intereses económicos incluyendo específicamente, con un descaro que causa perplejidad y asombro, "un régimen de garantías de los productos y de los suministros contratados" todo lo cual remite a la legislación civil y mercantil estatal porque, se mire como se mire y por muchas vueltas que se le quiera dar, las garantías de los productos son cuestión contractual que afecta a los derechos y obligaciones de las partes. De hecho, el Estado ha regulado el régimen de garantías de los productos (Ley 23/2003, de 10 de julio, de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo, aprobada, según su disposición final séptima, "al amparo de las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación mercantil, procesal y civil") y a nadie se le ha ocurrido discutir la competencia del Estado. Proclamar que también en esto tiene competencia exclusiva la Generalidad es de una inconstitucionalidad tan palmaria que no hace falta desarrollar argumentación alguna. Recordemos, no obstante, la STC 62/1991: "resulta incontrovertible que la preceptuación de la formalización de una garantía para los bienes duraderos y la determinación de su contenido mínimo es materia incluida dentro de los derechos y obligaciones contractuales y, por tanto, de titularidad estatal". Y, por último, está también en el art. 28 el derecho a la información donde de ninguna de las maneras puede aceptarse una competencia legislativa autonómica con carácter exclusivo. Pero esto se singulariza específicamente en la letra e) que por ello es también especialmente inconstitucional. Es oportuno detenerse un poco en esto.
La información del consumidor -cuya regulación se considera competencia exclusiva de la Generalidad en la letra e)- se garantiza por los medios más diversos. Entre ellos, en primer lugar, las llamadas oficinas de información al consumidor respecto a las cuales no hay ningún inconveniente en admitir la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Lo mismo puede decirse respecto a la información por medio de programas o publicidad institucional en medios de comunicación social. En todos estos casos y cualesquiera otros en los que la información la suministren las Administraciones la competencia autonómica se acepta sin problemas. Pero hay otra información que se garantiza imponiendo deberes a quienes ofrecen bienes y servicios en el mercado y, respecto a ello, el Estado tiene amplias competencias que derivan directamente de la Constitución. Desarrollémoslo siquiera mínimamente:
- El medio más típico, pero ni mucho menos el único, de garantizar la información al consumidor es el etiquetado. En cuanto al etiquetado, la legislación ha sido casi exclusivamente estatal, con muy pocas excepciones referidas a productos tradicionales o de comercio intracomunitario (pan común) o a la imposición de menciones complementarias (incluidas las relativas a la lengua cooficial). Esa legislación estatal se ha amparado siempre como legislación básica sanitaria dictada de conformidad con el art. 149.1.16° CE. Hay infinidad de muestras de ello y si alguna rara vez ello ha sido discutido ante el TC éste ha confirmado sin vacilaciones la competencia estatal. Así, STC 147/1996, de 19 de septiembre, donde se afirma la competencia estatal porque se trata de garantizar el aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, en especial, de los alimenticios. Pero no sólo de alimentos. Por sólo poner un ejemplo reciente, el RD 255/2003, de 28 de febrero, regula en sus arts. 9 y 10 el etiquetado de los preparados peligrosos e invoca para ello el art. 149.1.16° y 23° CE. Todo esto ha consolidado una situación que sería disparatado dinamitar con la frivolidad de este Estatuto. Pero si, como pretende el Estatuto, la competencia pasara a ser exclusiva de la Generalidad, ésta podría dictar su propia norma sobre el etiquetado de tales productos lo que, entre otros efectos inconstitucionales, haría imposible su libre circulación por un mercado nacional que dejaría de existir como tal, como no fuera que lo recompusiera el Derecho comunitario y su libre circulación de mercancías. Sería el colmo de los desatinos que la libre circulación de bienes y la unidad del mercado nacional sólo se garantizara en España gracias a las reglas comunitarias encaminadas a conseguir un mercado común europeo. Pero hay mucho más que el etiquetado y también competencia estatal.
- En gran medida la información al consumidor se garantiza con información que ha de suministrarse precisamente en el contrato o en una fase inmediatamente anterior. Esa información contractual o precontractual ha venido siendo dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias del art. 149.1.6° y 8° CE. Por ejemplo, en la Ley 21/1995, de los Viajes Combinados hay una extensísima regulación de la información del consumidor (arts. 3 y 6, que son pieza esencial de todo el sistema de esta Ley) y en la exposición de motivos se explica que se dicta en virtud del art. 149.1.6° y 8° CE. La Ley 42/1998, reguladora de la mal llamada multipropiedad ("aprovechamiento por tumos de bienes inmuebles de uso turístico"), contiene también una detenida regulación de la información del consumidor y se dice dictada con fundamento en el art. 149.1.6° y 8° CE. Lo mismo hay que decir de la Ley 7/1995 de Crédito al Consumo (arts. 6, 7, 17 y, sobre todo, 19), de la Ley 26/1991 sobre contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles, de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información (arts. 10, 12 y 27), de las ventas a distancia (arts. 40 y 47 de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista), etc. Todo esto es regulación del derecho a la información de los consumidores y todo ello es competencia del Estado de conformidad con los arts. 149.1.6° y 8° CE. Probablemente, esta previsión del Estatuto, perfectamente consciente de que la información al consumidor es en parte regulación contractual, es sólo una manifestación más de su resuelto propósito de atribuir a la Generalidad competencias de Derecho Civil más allá de lo permitido por el art. 149.1.8° CE, propósito que se palpa en otros muchos artículos del Estatuto y, sobre todo, en el art. 129, como luego se explicará.
Huelga aclarar que con nada de lo que se dicho se quiere negar que la Generalidad no pueda asumir competencias, y muy amplias, en relación con la información de los consumidores, sino sólo que esa competencia no puede ser considerada exclusiva.
Todas estas concreciones del art. 123 del Estatuto, sobre todo las de sus letras a) y e), hacen prácticamente imposible una interpretación conforme a la Constitución. Tal interpretación, pensamos, habría que construirla sobre la idea de que realmente la materia "consumo", pese a su amplitud y pese a que a otros efectos sea mucho más extensa, tiene un contenido relativamente limitado cuando se utiliza para la atribución de competencias. Pero es que el mismo art. 123 y su concreta enumeración de los aspectos que se consideran "en todo caso" incluidos en esta materia y en la competencia exclusiva de la Generalidad alza un impedimento que hace impracticable esa vía.
Por todo ello, siendo contrario a diversos apartados del art. 149.1 CE y a la jurisprudencia constitucional, es forzoso declarar la inconstitucionalidad del art. 123 del Estatuto.
• Artículo 125 (corporaciones de derecho público y profesiones tituladas)
A) Bajo la rúbrica "Corporaciones de derecho público y profesiones tituladas", el artículo 125.1 y 2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña establece lo siguiente:
"1. Corresponde a la Generalitat, en materia de Colegios Profesionales, Academias, Cámaras Agrarias, Cámaras de Comercio, de Industria y de Navegación y otras corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales, la competencia exclusiva, excepto en lo previsto en los apartados 2 y 3. Esta competencia, respetando lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución, incluye en todo caso:
a) La regulación de la organización interna, del funcionamiento y del régimen económico, presupuestario y contable, así como el régimen de colegiación y adscripción, de los derechos y deberes de sus miembros y del régimen disciplinario.
b) La creación y la atribución de funciones.
c) La tutela administrativa.
d) El sistema y procedimiento electorales aplicables a la elección de los miembros de las corporaciones.
e) La determinación del ámbito territorial y la posible agrupación dentro de Cataluña.
2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definición de las corporaciones a que se refiere el apartado 1 y sobre los requisitos para su creación y para ser miembro de las mismas".
Estas previsiones suponen un cambio profundo en el reparto de competencias en la materia, incurriendo en un exceso competencial determinante de la inconstitucionalidad de la configuración de la competencia autonómica como exclusiva dado el contenido material que se da a la misma.
Debe señalarse, en primer término, que la exigencia de que en el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de Colegios Profesionales la Generalidad deba respetar las previsiones de los artículos 36 y 139 CE no deja de ser superfluo, ya que, aun cuando la norma estatutaria no lo dijera, es obvio que tales previsiones constitucionales deberán ser observadas. Como es notorio, los artículos 36 y 139 CE no son normas atributivas de competencias (entre otras, SSTC 20/1988, de 18 de febrero, f.j. 4; 95/1984, de 18 de octubre, f.j. 7; 52/1988, de 24 de marzo, f.j. 3; etc.) y, por tanto, su expresa mención en la norma estatutaria en nada modula el alcance dado a la competencia autonómica.
Por otro lado, el exceso competencial en el que se incurre no queda corregido por el hecho de que se configure como compartida entre el Estado y Cataluña la competencia para el establecimiento de los requisitos para la creación de los Colegios y para ser miembro de los mismos, ya que todos los demás aspectos del régimen jurídico de los Colegios susceptibles de ser calificados como básicos (por ejemplo, de manera especialmente destacada, el régimen de colegiación) quedan englobados en el ámbito competencial exclusivo de la Generalidad.
Aunque el artículo 9.23 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 también calificaba como exclusiva la competencia de la Generalidad sobre "Colegios profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución", bien conocido es que una reiterada y consolidada jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de competencias estatales, directamente resultantes del texto constitucional, con directa incidencia en la materia de Colegios Profesionales. Entre otras muchas más, la STC 20/1988, de 18 de febrero, f.j. 4, retomando y clarificando definitivamente lo declarado en pronunciamientos anteriores (especialmente en la STC 76/1983, de 5 de agosto, f.j. 26), así lo hizo, tomando en consideración la competencia que al Estado le reserva el artículo 149.1.18° CE para el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Y es que, en la medida en que los Colegios Profesionales, dada su configuración como Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales, se asimilan parcialmente a las Administraciones Públicas territoriales, resulta justificado que, en lo que atañe a su constitución y a la realización de funciones públicas, al Estado corresponda el establecimiento del régimen jurídico básico -y, por tanto, común- al que deben sujetarse. Por todo ello, la misma STC 20/1988, de 18 de febrero, f.j. 4, in fine, no dudó en concluir, respecto de la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en la materia (artículo 9.23 EAC de 1979), que la misma
"[ ... ] debe respetar en todo caso las que ex Constituione corresponden al Estado para aprobar con alcance general las bases organizativas y competenciales de tales Colegios en su condición de Corporaciones públicas que, a estos efectos, participan de la naturaleza de las demás Administraciones públicas".
En definitiva, es claro que, sin perjuicio de otros títulos competenciales del Estado (singularmente, el previsto en el artículo 149.1.1.3 CE), la competencia autonómica no es exclusiva en cuanto que el Estado también dispone de competencias con directa incidencia en la materia, razón por la cual procede declarar inconstitucional la calificación de exclusiva dada a la competencia de la Generalidad sobre Colegios Profesionales, Academias, Cámaras Agrarias, Cámaras de Comercio, de Industria y de Navegación y otras corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales [artículo 125.1.a)].
No obstante, con carácter subsidiario, para el caso de mantenerse esa calificación, procederá declarar inconstitucionales, al menos, el apartado a) del mismo artículo 125.1, que extiende la competencia exclusiva autonómica a "la regulación de la organización interna, del funcionamiento y del régimen económico, presupuestario y contable, así como el régimen de colegiación y adscripción, de los derechos y deberes de sus miembros y del régimen disciplinario", así como el apartado b), en relación con la creación de tales corporaciones y la atribución de funciones, dado que corresponde al Estado la regulación básica de esas cuestiones al ser reconducibles, todas ellas, sin excepción, a la competencia estatal básica resultante del artículo 149.1.18° CE.
B) También incurre en extralimitación competencial determinante de su inconstitucionalidad el artículo 125.3, ya que establece que para que las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación puedan "desarrollar funciones de comercio exterior y destinar recursos camerales a estas funciones" es preciso que medie el "previo acuerdo de la Generalitat con el Estado".
Ese condicionamiento, supeditado al acuerdo previo de la Generalidad con el Estado -lo que es mucho más que imponer una participación forzosa de la Generalidad de Cataluña en el ejercicio de una competencia estatal, por cuanto, además, su decisión vincula por completo al Estado-, limita indebidamente las competencias básicas del Estado para fijar, al amparo del artículo 149.1.18° CE, las funciones de comercio exterior características de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y los recursos camerales que al cumplimiento de tales fines deban afectarse. Obsérvese, además, que se trata del desarrollo de funciones de comercio exterior, materia sobre la cual el Estado ostenta la competencia exclusiva en toda su plenitud (artículo 149.1.10° CE). Por consiguiente, la interrelación de una y otra competencias del Estado impide que la Generalidad de Cataluña pueda, en el ejercicio de las suyas, condicionar el sentido y alcance del ejercicio de las estatales, supeditándolo a que la Generalitat muestre su conformidad.
C) También es objetable la previsión del artículo 125.4, que, una vez más, califica como exclusiva a la competencia de la Generalidad de Cataluña "sobre el ejercicio de las profesiones tituladas", especificando seguidamente el contenido mínimo ("en todo caso") de dicha materia en los siguientes términos:
"a) La determinación de los requisitos y las condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas así como los derechos y las obligaciones de los profesionales titulados y del régimen de incompatibilidades. b) La regulación de las garantías administrativas ante el intrusismo y las actuaciones irregulares, así como la regulación de las prestaciones profesionales de carácter obligatorio. c) El régimen disciplinario de las profesiones tituladas".
La competencia exclusiva que se atribuye a la Generalitat se extiende a cuestiones y aspectos sobre los que el Estado ostenta competencia exclusiva al amparo del artículo 149.1.30° CE. Como ha advertido la jurisprudencia constitucional (STC 122/1989, de 6 de julio, f.j. 3, con cita de otras más), la competencia del Estado para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales se vincula directamente a la existencia misma de las llamadas profesiones tituladas. Por ello, la determinación de las profesiones tituladas cae en el ámbito competencial del Estado y lo mismo sucede con la determinación de las condiciones del ejercicio profesional, lo que, entre otras consecuencias, entronca con el carácter colegiado con que puedan configurarse determinadas profesiones.
En suma, el Estado es el competente para regular aquellos aspectos que caracterizan jurídicamente a las profesiones tituladas, tales como la determinación de las actividades que se comprenden en las mismas y las obligaciones y derechos de los profesionales. Todo ello sin olvidar que, junto al referido título competencial (artículo 149.1.30° CE), concurren otros, significativamente los previstos en las cláusulas 1° y 13° del artículo 149.1 CE, que refuerzan la legitimidad constitucional de la intervención del Estado en orden a determinar los requisitos y condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas, así como los derechos y las obligaciones de los profesionales titulados y su régimen de incompatibilidades. La preservación de las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, así como la incidencia de los servicios profesionales en la ordenación de la actividad económica, necesariamente requieren disponer de un mínimo común normativo de ámbito nacional que sólo el Estado pueda establecer y garantizar en el marco del principio de unidad de mercado.
Es verdad que el precepto impugnado dispone que la competencia exclusiva de la Generalidad se ejercitará "respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales y lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución". Pero el referido condicionamiento no evita la inconstitucionalidad si se repara en el contenido material que seguidamente se asigna a la competencia autonómica. Al igual que en el supuesto de la competencia en materia de Corporaciones de derecho público, el Estatuto de Autonomía de Cataluña incurre deliberadamente en contradicción, pues resulta de todo punto evidente que la competencia autonómica no respetará la competencia que al Estado le reconoce el artículo 149.1.30° CE si el contenido material que es propio de esta competencia se asigna al contenido de aquélla. No otra cosa hace, sin embargo, este artículo 125.4, al considerar que la competencia exclusiva de la Generalitat sobre el ejercicio de las profesiones tituladas "incluye en todo caso" las cuestiones que enumera en el apartado a), más arriba transcrito.
En consecuencia, una de dos. O se declara inconstitucional la calificación de la competencia como exclusiva, o, por el contrario, si se mantiene, deberá declararse inconstitucional el apartado a) del artículo 125.4, al atribuir a la competencia exclusiva autonómica la regulación de determinadas cuestiones (determinación de los requisitos y condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas, derechos y obligaciones de los profesionales titulados y régimen de incompatibilidades) sobre las que no cabe desconocer que puede y debe intervenir el Estado al amparo de las competencias que le reserva el artículo 149.1.1°, 13° y 30° CE.
• Artículo 126 (Crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social).
El párrafo 2 del artículo 126 del Estatuto establece la competencia compartida sobre la estructura, organización y el funcionamiento de la entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades fisicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador, de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos fijados en las bases estatales.
Este párrafo adolece de la causa de inconstitucionalidad general consistente en invadir las competencias compartidas con el Estado al reducir las bases que a éste corresponde dictar a los "principios, reglas y estándares mínimos". Bases que pueden fijarse no sólo a través de normas con rango de ley, sino también de naturaleza reglamentaria y aun de carácter ejecutivo (STC 57/1983; 144/1985; 96/1984). Especialmente ilustrativa por más reciente es la STC 197/1996, en la que vuelve capacitarse al estado para fijar un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio dirigido a asegurar los intereses generales.
• Artículo 127 (cultura).
A) El párrafo 1 del artículo 127 declara que corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de cultura, la cual comprende, en todo caso, determinadas actuaciones relativas a actividades artísticas y culturales, patrimonio cultural, archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural y fomento de la cultura.
Dicha calificación de la competencia como exclusiva debe ser corregida en atención a lo dispuesto en el artículo 149.2 CE y a la reiterada jurisprudencia constitucional que ha declarado que las competencias estatal y autonómica en materia de cultura nos sitúan ante una "[ ... ] concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente" (por todas, STC 49/1984, de 5 de abril, f.j. 6). Por tanto, no puede aceptarse, como punto de partida, esa configuración de la competencia autonómica que presupone prescindir e ignorar la correlativa competencia estatal. Pero es que, además, esa indebida calificación de la competencia autonómica se confirma al examinar los concretos asuntos y cuestiones a los que, como mínimo, se extiende, por cuanto algunos de ellos son reconducibles al ámbito competencial del Estado. Al menos así sucede con los supuestos que seguidamente se analizan.
a) Dentro de las actividades artísticas y culturales, la competencia exclusiva de la Generalitat incluye "las medidas de protección de la industria cinematográfica" [artículo 127.1.a), segundo]. Sin embargo, esa competencia no puede excluir la intervención del Estado en ejercicio de la competencia que le reserva el artículo 149.1.13° CE. Baste recordar la declaración de la S TC 106/1987, de 25 de junio, f.j. 1: "No cabe duda que la regulación del mercado cinematográfico para proteger la producción cinematográfica española frente a la extranjera, puede ser incluida dentro de la competencia que el artículo 149.1.13° de la Constitución reconoce al Estado para establecer las bases de la actividad reguladora".
b) Asimismo, la misma competencia exclusiva de la Generalidad se extiende a "la calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales" [artículo 127.1.a), tercero]. Pero esta previsión, dado el carácter absoluto de su formulación, incurre en un exceso competencial, ya que, como ha declarado el Tribunal Constitucional, la calificación de determinadas películas como de "arte y ensayo" o las que se identifican con el signo "X" corresponde, en su caso, adoptarla al Estado. Baste recordar lo afirmado en el f.j. 4 de la STC 87/1987, de 2 de junio:
"La calificación de una película como de «arte y ensayo» o su identificación con el signo «X» lleva aparejada en la legislación estatal (Ley 1/1982, de 24 de febrero) una serie de efectos de carácter fiscal cuya adjudicación no puede realizarse sino de una manera uniforme en todo el territorio, al corresponder a impuestos y exacciones estatales. Así, las películas «X» quedan sujetas a una exacción parafiscal y a un tipo agravado del impuesto sobre espectáculos públicos (arts. 3 y 4 de la Ley citada) y así, también, la exhibición comercial de las películas de arte y ensayo resulta exenta del deber de tributar por el Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas (art. 8). Este peculiar régimen fiscal ha de encontrar una aplicación uniforme, pues sería inconciliable con lo prevenido en el art. 149.1.1, en relación con los deberes tributarios en presencia (art. 31.1 de la misma norma fundamental), la existencia en este punto de una potencial diversidad de criterios para la adjudicación de unas calificaciones que así operan como presupuesto de tratamientos específicos respecto de impuestos y exacciones estatales.
En este punto, por ello, hemos de llegar a la misma conclusión que fue obtenida en la STC 49/1984, ya citada, reconociendo ahora la exclusiva competencia estatal para otorgar las calificaciones correspondientes a las películas «X» y de «arte y ensayo» y la consiguiente invalidez, por vicio de incompetencia, de lo prevenido en el núm. 1. o del art. 4 de la Orden de 21 de noviembre de 1983, del Departamento de Cultura de la Generalidad de Cataluña, en donde quiso afirmarse la competencia autonómica al efecto".
c) En relación ahora con el fomento de la cultura, la competencia exclusiva de la Generalidad engloba "la proyección internacional de la cultura catalana" [artículo 127.1.d), tercero]. Sin embargo, una vez más la jurisprudencia constitucional no ha dejado de declarar la existencia de algunos límites que la referida norma estatutaria, tal como se formula, desconoce abiertamente. La STC 165/1994, de 26 de mayo, f.j. 5, es al respecto inequívoca. Dice así:
"No obstante lo dicho, la posibilidad de que disponen las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, para llevar a cabo una actividad con proyección externa, así como el alcance que esa actividad pueda tener, cuenta con un límite evidente: las reservas que la Constitución efectúa en favor del Estado, y, señaladamente, la reserva prevista en el art. 149.1.3 de la Constitución, que confiere al Estado competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales [ ... ]".
Y en el f.j. 6 añade:
"A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, pues, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales [ ... ].
Evidentemente, no cabe una exposición exhaustiva de cuales sean esas actividades, por cuanto que lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica será, junto a la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria, que, por una parte, no incidan en la reserva estatal arriba expuesta, y por otra, que no la perturben o condicionen: lo que significará que, dentro de esa competencia exclusiva estatal se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales".
Por consiguiente, la pretendida exclusividad de la competencia autonómica para el fomento de la proyección internacional de la cultura catalana no puede ser tal, por lo que procede declarar la inconstitucionalidad del artículo 127.1.d), tercero, del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
B) Según el artículo 127.2 "corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre los archivos, las bibliotecas, los museos y los centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña, cuya gestión no se reserve expresamente el Estado, que incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal".
La gestión de los archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural que, siendo de titularidad estatal, no se reserve el Estado se configura, pues, como una competencia ejecutiva de la Generalitat que, sin perjuicio del significado y alcance dado a esta competencia por el artículo 111 del mismo Estatuto, expresamente se establece ahora que "incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal.
Pues bien, el referido inciso final que acaba de citarse ("incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal") debe declararse inconstitucional por cuanto excede del estricto concepto de gestión al que se refiere el artículo 149.1.28° CE, que es la norma que posibilita la intervención de las Comunidades Autónomas en un ámbito de competencia exclusiva del Estado. El concepto de "gestión", en efecto, no comprende el ejercicio de potestad reglamentaria alguna, tal como ha precisado taxativamente la jurisprudencia constitucional en interpretación directa e inmediata del referido artículo 149.1.28° CE. La STC 17/1991, de 31 de enero, f.j. 19, en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, ya precisó que las "facultades de gestión" que pueden corresponder a las Comunidades Autónomas no conllevan "facultades reglamentarias". Dice así:
"Tanto el Parlamento como el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugnan la disposición transitoria segunda, en la que se establece que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Cultura, dictará el Reglamento de organización, funcionamiento y personal de los archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal. Tal disposición, a su juicio, vulnera el artículo 11.7 del Estatuto de Autonomía, por el que la Generalidad asume la ejecución de la legislación del Estado en materia de museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal cuya ejecución no se reserve el Estado, poniéndolo en relación con los párrafos 6 y 7 del aparatado B) del tantas veces citado Real Decreto 1010/1981, por los que se transfiere a dicha Comunidad Autónoma la gestión de los archivos y museos que en él se mencionan. Estos preceptos se insertan sin dificultad en la articulación de las competencias en materia de potestad reglamentaria y la interpretación de la misma emanada de este Tribunal. La reserva constitucional del artículo 149.1.28, en su párrafo final, establece la posibilidad de transferir la gestión de los establecimientos citados a las Comunidades Autónomas, y una vez hecho, a la Generalidad corresponderá 'la ejecución de la legislación' del Estado en los términos del artículo 11 de su Estatuto, o sea, sujetando la gestión 'a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado' (artículo 25 del Estatuto). Por consiguiente, la disposición transitoria segunda, que se refiere precisamente a estos reglamentos, no se aparta del artículo 149.1.28 de la Constitución, ni de ese precepto estatutario, en cuanto son sólo las facultades de gestión lo transferido y no las reglamentarias" .
Por otra parte, aunque en directa conexión con la competencia del Estado en materia de archivos, debe también cuestionarse la disposición adicional decimotercera, que bajo la rúbrica "Fondos propios y comunes con otros territorios", establece una competencia autonómica que desconoce radicalmente la correlativa competencia exclusiva estatal, referida, en concreto, al Archivo de la Corona de Aragón y al Archivo Real de Barcelona. Dice como sigue la referida disposición adicional:
"Los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona se integran en el sistema de archivos de Cataluña. Para la gestión eficaz del resto de fondo comunes con otros territorios de la Corona de Aragón, la Generalitat debe colaborar con el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, con las demás Comunidades Autónomas que tienen fondos compartidos en el mismo y con el Estado a través de los mecanismos que se establezcan de mutuo acuerdo".
De acuerdo con el artículo 149.1.28° CE, la titularidad del Archivo de la Corona de Aragón corresponde al Estado y su gestión al Ministerio de Cultura, lo que se justifica por el origen del mismo y el patrimonio cultural común que alberga, referido a territorios que sólo tras la Constitución de 1978 se constituyeron en Comunidades Autónomas (Aragón, Cataluña. Illes Balears y Comunidad Valenciana). No es constitucionalmente posible, pues, que la unidad de un archivo de tales características se rompa por decisión estatutaria, que procede a integrar en el sistema de archivos de Cataluña una parte del mismo, la relativa a unos pretendidos fondos propios de Cataluña. Esa inclusión en el sistema de archivos de Cataluña ya fue prevista por el artículo 20 de la Ley de Cataluña 10/2001, de archivos y documentos, al incluir expresamente "el Archivo de la Corona de Aragón" y "los archivos históricos provinciales" [letras a) y f) del artículo 20.1]. Pero dicha Ley fue impugnada por el Presidente del Gobierno de la Nación, al igual que lo han sido otras Leyes autonómicas que han decidido, en términos similares, la inclusión de determinados archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos propios de tales Comunidades Autónomas (así, Ley 7/2004, de 22 de diciembre, de modificación de la Ley 6/1991, de 19 de abril, de archivos y patrimonio documental de Castilla y León, en relación con el Archivo General de Simancas, el Archivo de la Real Chancillería de Vallado lid, etc., o Ley valenciana 3/2005, de 15 de junio, de archivos, que establece que forman parte del sistema archivístico valenciano los archivos y subsistemas de archivos del Archivo de la Corona de Aragón, el Archivo del Reino de Valencia, el Archivo histórico provincial de Castellón, de Alicante, de Orihuela, etc., todos ellos archivos de titularidad estatal).
Este pretendido proceso de desmantelamiento de los archivos de titularidad estatal, que conforman y reúnen en todos los casos un patrimonio histórico común de todos los españoles, debería ser atajado, defendiéndose desde la propia instancia estatal su mantenimiento en términos de integridad y unidad. Pero con independencia de ello, lo que resulta indiscutible es que esa ruptura no es posible materializarla por decisiones unilaterales de las Comunidades Autónomas, ni tan siquiera aunque las mismas se adopten por los Estatutos de Autonomía, como ahora hace la disposición adicional decimotercera del Estatuto catalán. A lo sumo, sólo al legislador estatal (y no al estatutario) podría corresponder adoptar medidas que incidan en la configuración misma de esos archivos, y aun ello con límites infranqueables derivados del vigente marco constitucional, que le atribuye la irrenunciable competencia exclusiva sobre los archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de que su gestión pueda ser encomendada, según los casos, y en los términos ya señalados, a las Comunidades Autónomas (artículo 149.1.28° CE).
Procede, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del primer inciso de la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por cuanto atribuye a la titularidad de la Comunidad Autónoma unos pretendidos fondos propios que, sin embargo, son fondos comunes del Estado español y que, por tanto, conforman e integran una unidad insusceptible de ser eliminada mediante la apropiación parcial de sus fondos por las diversas Comunidades Autónomas.
C) Según el artículo 127.3 "en las actuaciones que el Estado realice en Cataluña en materia de inversión en bienes y equipamientos culturales se requiere el acuerdo previo con la Generalitat. En el caso de las actividades que el Estado lleve a cabo con relación a la proyección internacional de la cultura, los Gobiernos del Estado y la Generalitat articularán fórmulas de colaboración y cooperación mutuas conforme a lo previsto en el Título V de este Estatuto".
Esta competencia, en los términos expresados, condiciona al acuerdo previo de la Generalidad el ejercicio de competencias constitucionalmente atribuidas al Estado para promocionar la cultura (artículo 149.2 CE) y para realizar inversiones o actuaciones en las instituciones culturales de su titularidad, sobre las que ostenta competencia exclusiva en virtud de lo establecido en el artículo 149.1.28° CE. Pero es que, además, al requerir el Estado la conformidad de la Generalidad de Cataluña para realizar inversiones en sus propios órganos y servicios culturales existentes en Cataluña, viene a desconocer la competencia de auto organización que tienen todas las Administraciones, incluida la General del Estado.
Tampoco puede olvidarse que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, la competencia estatal en materia de cultura incluye la actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales. Por todas, baste remitirse a lo declarado en la STC 71/ 1997, de 10 de abril, f.j. 3:
"En esta materia de «cultura», sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma de Cataluña haya asumido competencia exclusiva sobre la misma (art. 9 EAC), es de tener en cuenta el mandato de la Constitución según el cual «el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas» (art. 149.2 CE). De ahí que este Tribunal haya declarado, concretamente, que corresponde al Estado la «preservación del patrimonio cultural común», así como «lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias» [SSTC 49/1984, 157/1985, 107/1987 y 17/1991]. Junto a estas actividades, que competen en exclusiva al Estado, éste puede desempeñar también una actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales, aunque en este supuesto, como se dijo en la STC 10911996, en relación a un asunto similar al aquí enjuiciado, deberá limitarse a prever las ayudas que estime pertinentes sin llevar a cabo otras actividades normativas y de gestión superpuestas o duplicadas respecto de las que corresponden a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia de cultura".
La previsión estatutaria que se impugna desvirtúa, por lo demás, la esencia misma del principio de colaboración institucional entre el Estado y las Comunidades Autónoma, al colocar en una posición de superioridad a la Generalitat dado que sólo mediando su acuerdo previo el Estado podrá realizar en Cataluña inversiones en cualesquiera bienes y equipamientos culturales, incluidos aquellos que sean de titularidad estatal.
En consecuencia, procede la declaración de inconstitucionalidad del primer inciso del artículo 127.3, ya que el acuerdo previo con la Generalitat que se prevé condiciona indebidamente el ejercicio de la competencia estatal en materia de cultura.
• Artículo 128 (denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad).
A) El artículo 128.1.a) del Estatuto atribuye a la Generalidad "[ ... ] respetando lo dispuesto en el artículo 149.1.13° CE, la competencia exclusiva sobre denominaciones de origen y otras menciones de calidad, que incluye el régimen jurídico de creación y funcionamiento, el cual a su vez incluye: a) La determinación de los posibles niveles de protección de los productos y su régimen y condiciones, así como los derechos y las obligaciones que se derivan".
Sin perjuicio de que la calificación dada a la competencia en materia de denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad como exclusiva no deja de ser contradictoria con el propio reconocimiento expreso de la incidencia que en la misma tiene la competencia estatal resultante del artículo 149.1.13° CE, lo cierto es que esa competencia autonómica engloba o incluye un concreto aspecto, el relativo a "la determinación de los posibles niveles de protección de los productos y su régimen y condiciones" (niveles de protección, por tanto, que hacen referencia a la creación por el legislador para un producto determinado de determinadas categorías jerarquizadas de menciones de calidad) que, sin embargo, debe reconducirse a la competencia estatal resultante del referido artículo 149.1.13° CE. Esa determinación, en efecto, corresponde establecerla al Estado, precisamente al amparo de su competencia para dictar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, tal como lo ha hecho, en el caso del vino, al aprobar la vigente Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, en la que se fijan los distintos niveles de VCPRD y se procede a su regulación (artículo 13 y siguientes y disposición final segunda), sin que, por lo demás, tales previsiones hayan sido cuestionadas desde la consideración del orden constitucional de distribución de competencias.
Resulta incuestionable, por tanto, que la competencia exclusiva de la Generalidad en la materia de denominaciones e indicaciones geográficas de calidad no puede englobar la cuestión concreta prevista en el apartado a), ya que la misma queda subsumida en la competencia estatal que el propio artículo 128.1 del Estatuto dice respetar, razón por la cual procede declarar su inconstitucionalidad.
B) En relación con el régimen de organización administrativa de la denominación de origen, o mención de calidad, referida tanto a la gestión como al control de la producción y la comercialización, la competencia que el artículo 128.l.d) del Estatuto atribuye a la Generalitat desconoce la competencia estatal ex. artículo 149.1.18° CE para regular con carácter básico diversos aspectos de los Consejos Reguladores, tales como su creación, disolución o régimen de funcionamiento.
C) Prevé el inciso final del artículo 128.3 que, cuando el territorio de una denominación supere los límites de Cataluña, "la Generalitat participa en los órganos de la denominación yen el ejercicio de sus facultades de gestión".
Sin embargo, como ha declarado la STC 112/1995, de 6 de julio, f.j. 4, cuando se trata de supuestos en los que el territorio de la denominación es supraautonómico, la competencia corresponde al Estado, sin que, por lo demás, la previsión del artículo 115.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ya analizado, pueda desplazar y dejar sin efecto esa competencia estatal. El Estatuto incurre, pues, en extralimitación competencial al establecer imperativamente, sin vinculación, en todo caso, a lo que disponga el legislador estatal, que en los órganos de la denominación y en los de gestión participa la Generalitat. Se trata, en efecto, de una participación que sólo al Estado corresponde decidir en cada caso, con ocasión del ejercicio de la competencia que le corresponde, la cual queda condicionada indebidamente por la referida previsión estatutaria.
En consecuencia, debe declararse inconstitucional y nulo el inciso final del artículo 128.3 del Estatuto de Cataluña.
• Artículo 129. (Derecho Civil).
Este artículo atribuye a la Generalidad la "competencia exclusiva" sobre Derecho Civil con la única "excepción" -así la llama- de las materias que el art. 149.1.8° CE reserva al Estado, esto es, aquéllas que según este precepto constitucional le han de corresponder "en todo caso". Con esa redacción clara y radical, este art. 129 choca frontalmente con lo previsto, también con claridad meridiana, en el art. 149.1.8° CE y, por supuesto, con lo que el TC ha dicho sobre ello. No es necesaria ninguna interpretación: la simple lectura del art. 149.1.8° CE y del art. 129 del Estatuto permiten concluir que son frontalmente contradictorios.
En efecto, el art. 149.1.8° CE enumera una serie de partes del Derecho Civil que "en todo caso" son del Estado. Pero ello no significa, sensu contrario, que todo lo demás pueda ser asumido por las Comunidades Autónomas. El art. 149.1.8° CE no admite esa lectura. Al contrario: parte de que la legislación civil es del Estado; admite una excepción en favor de derechos forales o especiales; y finalmente una excepción a la excepción. Para mantener lo que dice el Estatuto es necesario no leer el art. 149.1. 8° CE porque es difícil encontrar dos soluciones más distintas. Aquí ni siquiera el Estatuto intenta malabarismo alguno sino una burda vulneración del orden de competencias establecido en la CE de manera que invierte por completo lo allí establecido: donde la CE consagra una "competencia exclusiva" del Estado sobre "legislación civil, sin perjuicio de ... ", el Estatuto establece la "competencia exclusiva de la Generalidad con la excepción de ... ". Lo que allí es regla, aquí es excepción; lo que allí excepción, aquí regla. Y desaparece toda referencia a la "conservación, modificación y desarrollo" de su derecho foral.
La competencia que la Generalidad puede tener de conformidad con la Constitución es exactamente la que le atribuía el anterior Estatuto:
"Conservación, modificación y desarrollo del Derecho Civil catalán" (art. 9.2 del Estatuto de 1979); y ello, eso sí, con la excepción de las materias que el art. 149.1.8° CE atribuye en todo caso al Estado.
El TC, como no podría ser de otra forma, lo ha expresado con exactitud y rigor en sentencia 88/1993, reiterada luego en otras como la 156/1993:
" ... ' conservación, modificación y desarrollo'. Tales son los conceptos que dan positivamente la medida y el límite primero de las competencias ( autonómicas), de modo que la ulterior reserva al Estado, por el mismo art. 149.1.8, de determinadas regulaciones
'en todo caso' sustraídas a la normación autonómica no puede ser vista como una norma competencial de primer grado que deslinde aquí los ámbitos respectivos que corresponden al Estado y que pueden asumir las Comunidades Autónomas, pues a aquél la Constitución le atribuye ya la 'legislación civil' sin más posible excepción que la 'conservación, modificación y desarrollo' autonómico del Derecho Civil especial o foral ... ".
Lo que hace el art. 129 del Estatuto es consagrar exactamente lo contrario. Y no hay forma de realizar una interpretación conforme a la Constitución intentando extender al máximo "la excepción de las materias que el art. 149.1.8 de la Constitución atribuye en todo caso al Estado" porque ello aparece tras una proclamación de la competencia autonómica exclusiva sobre el Derecho Civil en general sin restringirse a la "conservación, modificación y desarrollo" del derecho foral o especial y porque en este contexto la excepción está inequívocamente constreñida a los concretos aspectos enunciados en el art. 149.1.8° CE.
Es cierto que el TC ha asumido una interpretación relativamente amplia de las competencias autonómicas, sobre todo, del concepto de "desarrollo" dándole, ha dicho, una "vitalidad hacia el futuro" que le permite, incluso, regular "instituciones conexas" a las que estuvieran hasta entonces reguladas. Ello será de gran relevancia para analizar, caso por caso, la legislación autonómica civil y para aceptar su constitucionalidad incluso aunque desborde lo que en principio sería estrictamente el derecho foral o especial, aunque nunca se trate de una "competencia legislativa civil ilimitada". Pero, aun partiendo de esa jurisprudencia, en ningún caso da cobertura a un precepto como el que combatimos ahora que sencillamente sustituye el criterio constitucional de distribución de competencias en materia de Derecho Civil por otro completamente diferente, por no decir opuesto.
Su inconstitucionalidad es, por tanto, incontestable por vulneración del art. 149.1.8° CE.
Los redactores del Estatuto eran plenamente conscientes de la vulneración del art. 149.1.18° CE. Por ello pretendieron justificar esta competencia sobre Derecho Civil en los supuestos derechos históricos de Cataluña. Así se explicaba en lo que era la disposición adicional primera del texto aprobado por el Parlamento de Cataluña: "el reconocimiento y actualización de los derechos históricos ampara, especialmente, los siguientes ámbitos:... d) El derecho civil ... ". Después esa coartada desapareció del texto definitivo dada su absoluta falta de fundamento. Pero hay una especie de sucedáneo en el art. 5 donde, con una redacción retorcida difícil de desentrañar, aparece de nuevo una conexión entre esos imaginarios derechos históricos y la competencia sobre el Derecho Civil. Al parecer, se pretende que de los hipotéticos derechos supuestamente históricos se deriva "una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil". Claro está que esta artificiosa construcción -cuya inconstitucionalidad ya se ha puesto de manifiesto al impugnar ese art. 5- no sirve para respaldar la previsión del art. 129. Más bien al contrario: prueba que los fantasmagóricos derechos históricos no dan origen a pura retórica huera, no son inocuos, sino que eventualmente funcionan como presupuesto de otras inconstitucionalidades. O sea que no sólo es que el art. 5 no sirva para salvar al art. 129 sino que, muy al contrario, el art. 129 vale para reforzar la inconstitucionalidad del art.5.
• Artículo 131. (Educación)
Se ocupa este artículo de las competencias sobre enseñanza no universitaria. A tal efecto se distinguen tres bloques: en el primero, constituido por los apartados 1 y 2 del artículo, se atribuyen a la Generalidad competencias exclusivas; en el segundo, que aparece en el apartado 3, competencias compartidas; y, en el último, competencias meramente ejecutivas. La impugnación que se formula se contrae principalmente al primero, esto es, a la atribución de competencias exclusivas que realizan los dos primeros apartados.
Además de lo que se deduce de la reserva de Ley orgánica del art. 81 en relación con el 27 CE, las competencias estatales sobre todo tipo de enseñanzas se consagran en el art. 149.1.30° CE según el cual queda reservada al Estado, de una parte, la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" y, de otra, las "normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia".
Por tanto, la materia es dividida a estos efectos en dos submaterias. En la primera - "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" - las Comunidades Autónomas no pueden tener nada más que competencias ejecutivas. En la segunda -constituida por todo lo demás- las Comunidades Autónomas pueden tener competencias de desarrollo de la legislación básica y de ejecución. No hay, por tanto, ningún aspecto dentro de esta materia que quede completamente cerrado a la competencia básica estatal ni, en consecuencia, ninguno que constitucionalmente sea o pueda ser competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma. Por eso, los dos primeros apartados del artículo en cuestión, que atribuyen a la Generalidad competencias exclusivas, son inconstitucionales.
No será necesario recordar lo que en este Estatuto significa competencia exclusiva según el ya atacado art. 110. Basta ahora contraponer estos apartados 1 y 2 del art. 131 al apartado 3 del mismo artículo para poner de relieve el significado de aquellos dos. En éste, al menos, se dice que las competencias de la Generalidad se ejercerán "respetando los aspectos esenciales del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza en materia de enseñanza no universitaria y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.30 de la Constitución". Justamente lo que no se dice en los apartados 1 y 2, que es exactamente lo que se quiere excluir y lo que justifica su tratamiento separado.
Tal forma de proceder del Estatuto es inconstitucional. Se fundamenta y plasma una delimitación de los aspectos que se consideran que pueden ser objeto de las normas básicas estatales y aquellos otros que se entiende que no pueden serlo porque son secundarios o, al menos, no son esenciales. Es posible, incluso, que esa delimitación sea parcialmente coincidente con la que en un momento dado ha hecho el legislador estatal con o sin la aceptación del TC. Pero, aunque fuera así, eso no convierte a estos dos apartados en constitucionales y ello por dos razones. Primera y fundamental, porque sólo el legislador del Estado, al aprobar las normas básicas, puede decidir en cada momento lo que aquéllas deben abordar aunque sea mínimamente y lo que, por el contrario, dentro de la materia, puede quedar a la entera disposición y libertad de configuración de las Comunidades Autónomas. Segunda, porque algunos de los concretos aspectos -sobre todo, los de las letras del apartado 2- entran en materias reservadas a la Ley orgánica. En contra de lo que mantenernos podría decirse, tal vez, que muy poco será lo que las bases podrán entrar en estos aspectos que, además, sólo mínimamente quedan cubiertos por la reserva de Ley orgánica. Aunque esto fuese cierto -que no lo es nada más que muy relativamente-, la pequeña parcela que pudiera verse afectada eventualmente por las bases o por la reserva de Ley orgánica sería suficiente para concluir que no puede admitirse la competencia exclusiva que estos apartados proclaman radicalmente y sin reconocer límite alguno.
Particularmente grave es el apartado 2 y, sobre todo, algunas de sus letras. Ejemplos destacados son los de las letras a) y b). Para lo que en ellas se refiere, resulta casi inconcebible que las normas básicas del Estado no digan nada y, menos aún, que no puedan decir nada en el futuro para Cataluña. Repárese especialmente en la letra b) que atribuye la competencia exclusiva para enseñanzas obligatorias de la "determinación de los contenidos educativos del primer ciclo de la educación infantil".
En este caso y en otros es evidente la posibilidad de que el Estado entre a regular las bases de esos aspectos. Pero, insistimos, con independencia de ello, lo cierto es que un Estatuto no puede por su cuenta atribuir concretas competencias exclusivas en una materia que constitucionalmente es compartida. Al hacerlo está realizando una valoración sobre lo que puede entrar en las bases y lo que no puede ser objeto de ellas, valoración que, claro está, sólo el propio Estado, en cada momento, puede abordar, aunque con el control del TC. Ni en materia de enseñanza ni en ninguna otra en la que la Constitución atribuya al Estado competencia sobre las bases puede ningún Estatuto hacer una determinación de este género.
Sí puede ocurrir que en un determinado momento histórico las bases estatales sobre una materia, como la enseñanza no universitaria, no contengan ninguna regulación sobre un concreto aspecto; por ejemplo, el referido en la letra f) del apartado 2 del artículo ahora combatido: "la formación permanente y el perfeccionamiento del personal docente". En esa hipótesis, cabrá decir, aunque sin gran rigor técnico, que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva sobre ese aspecto; más exacto sería decir simplemente que las Comunidades Autónomas no encontrarán en las bases específicos límites a su competencia de desarrollo legislativo sobre ese aspecto. Pero, sea como fuere, lo que es seguro es que no cabe que, por ese mero hecho que es el simple efecto reflejo de una determinada opción estatal en una situación política determinada, un Estatuto decida que eso nunca pueda ser básico y cierre por completo la competencia estatal. Tiene que ser el legislador estatal el que lo decida en cada ocasión, si bien con el control del Tribunal Constitucional. Y ni siquiera cabe pensar que las decisiones de este Tribunal al hacer tal control puedan plasmarse y petrificarse en un Estatuto, sacándolas de su concreto contexto. Puede, así, que el TC haya dicho que tal específica norma estatal sobre cualquier aspecto de la enseñanza va más allá de lo básico pero sin que eso signifique en absoluto que ese aspecto no pueda ser objeto de otra norma básica que sí este justificada y sea constitucionalmente lícita.
• Artículo 132 (emergencias y protección civil).
El apartado 1 del artículo 132 del Estatuto atribuye a la Generalidad la "competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a emergencias y la seguridad civil, así como la
dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública".
Aunque la materia protección civil no aparece expresamente mencionada en los listados competenciales de los artículos 148 y 149 CE y, por tanto, de acuerdo con el artículo 149.3 CE, los Estatutos de Autonomía pueden asumirla como competencia propia, ello no significa que la asunción competencial pueda hacerse en términos de exclusividad. Así resulta de la jurisprudencia constitucional, que en diversas sentencias ha precisado el posible alcance de las potestades y contenidos de la competencia sobre protección civil.
En la inicial S TC 123/1984, de 18 de diciembre, f.j. 5, ya se advirtió que "en la materia específica de la protección civil se producen competencias concurrentes cuya distribución es necesario diseñar", y en la posterior STC 133/1990, de 19 de julio, f.j. 5, reiterando doctrina anterior, se recordó que la competencia autonómica en materia de protección civil queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego, lo que se produce en tres ocasiones:
"Cuando entra en juego la Ley 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio; en los casos en que el carácter supraterritorial de la emergencia exij a una coordinación de elementos humanos y materiales distintos de los que posee la Comunidad Autónoma; y cuando la emergencia sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional".
De manera incluso más taxativa, esta misma STC 133/1990, de 19 de julio, f.j. 6, insistió en que "por la misma naturaleza de la protección civil, que persigue la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas (de índole o alcance municipal, supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos recursos y servicios", de manera que la competencia autonómica "[ ... ] se encuentra con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: bien por la necesidad de prever la coordinación de Administración diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel supraautonómico". Por ello, la conclusión es clara:
"[ ... ] no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como (si fuera necesario) para garantizar una dirección y organización unitarias: Esto es, tanto competencias de tipo normativo ( disponiendo e instrumentando técnicas de coordinación) como de tipo ejecutivo, asumiendo las instancias estatales tareas de dirección. Las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas encuentran pues, su límite, en la policía de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su art. 149.1.29, en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional, por la importancia de la emergencia, o por la necesidad de una coordinación que haga posible prevenir y, en su caso, reducir los efectos de posibles catástrofes o emergencias de alcance supraautonómico" .
Sin embargo, el tenor literal del artículo 132.1 desconoce esta doctrina que, como se ve, impide configurar a la competencia autonómica como exclusiva. Inconstitucionalidad, por tanto, de la referida calificación que, no obstante, aún se muestra más nítida si cabe, si atendernos ahora a la descripción que en el mismo precepto se hace del contenido material mínimo (siempre con arreglo a la consabida expresión "incluye en todo caso") de la competencia.
En efecto, la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección civil "[ ... ] incluye en todo caso la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil [ ... ]". Pues bien, en relación con esta regulación y planificación de las medidas relativas a la protección civil, la misma STC 133/1990, de 19 de julio, f.j. 10, reconoció la competencia del Estado para elaborar una norma básica de protección civil que determine las líneas de actuación en esta materia y contenga las directrices esenciales para la elaboración de los distintos Planes Territoriales y Especiales, sin que por ello se produzca un vaciamiento de la competencia autonómica, pues "[ ... ] el mantenimiento de una dirección y organización unitarias ante estas emergencias excepcionales razonablemente requiere de una coordinación de los distintos planes territoriales (municipales, supramunicipales, insulares, provinciales y de cada Comunidad Autónoma) mediante la fijación de unos contenidos mínimos comunes que permitan su posterior integración en un conjunto plenamente operativo y susceptible de una rápida aplicación". E idénticas razones llevan a reconocer que la fijación por ley estatal de un contenido mínimo e indisponible de los diferentes planes territoriales autonómicos, que permita su homologación posterior e integración en una programación unitaria, "[ ... ] no es inconstitucional ni vacía la competencia autonómica para la elaboración de planes aunque de algún modo la condicione".
A la vista de esta doctrina es indudable que la competencia autonómica configurada en términos de exclusividad no se adecua al orden constitucional de distribución de competencias, dadas las competencias del Estado en la materia, las cuales, por lo demás, parecen reconocerse en el inciso final del propio artículo 132.1, ("[ ... ] respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública"). Un reconocimiento, por tanto, que no sólo no evita la inconstitucionalidad de la configuración de la competencia autonómica como exclusiva, sino que es por sí mismo prueba de la indebida calificación adoptada.
• Artículo 133 (energía y minas).
A) El tenor literal de los apartados 1 y 4 del precepto, en los que se sienta el criterio de la competencia compartida en materia de energía y de régimen minera, respectivamente, incurre en el mismo vicio general al que venirnos haciendo referencia a lo largo de este recurso de inconstitucionalidad en relación a otros muchos títulos competenciales específicos que contiene el Estatuto impugnado: su pretendidamente deliberada indefinición o confusión conceptual, que
no contribuye precisamente a la claridad de la regulación ni a la seguridad jurídica de los operadores, remitiendo necesariamente -bien que de forma innecesaria- a ulteriores actuaciones de concreción y especificación del alcance real y efectivo de las competencias, que a buen seguro generarán sucesivos conflictos al menos ante el Tribunal Constitucional. No insistiremos más en ello, en este momento, para evitar reiteraciones innecesarias.
B) El apartado 2 del artículo 133, como hemos puesto de manifiesto sucede en otros preceptos del Estatuto, pretende imponer la emisión de un informe previo por parte de la Generalidad condicionando el ejercicio de las competencias que corresponden al Estado: en el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de dicho territorio.
Se trata de una previsión contraria a la Constitución y al orden de distribución de competencias que ésta establece. Pretende imponer una intervención autonómica en el ejercicio de una competencia que le resulta ajena, de titularidad estatal, que no tiene ningún respaldo constitucional.
Incluso, como ya hemos hecho notar en otros supuestos semejantes, si se admitiese su validez, por hipotéticas razones de oportunidad o conveniencia, deberá convenirse expresamente en que el Estatuto no puede condicionar de esta forma la competencia exclusiva que la Constitución atribuye al Estado. Por ello debe declararse la inconstitucionalidad de este apartado.
C) Por su parte, el apartado 3 del mismo artículo 133 pretende establecer la participación de la Generalidad en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte ¬dice el precepto- al territorio de Cataluña.
El precepto incurre en causa de inconstitucionalidad, ya que pretende condicionar una competencia exclusiva del Estado, como resulta de las previsiones de la Constitución, a la intervención de la Comunidad Autónoma, interfiriendo en aquélla sin contar con ningún respaldo constitucional. La competencia en cuestión, sobre regulación y planificación, corresponde al Estado; será éste quien, en ejercicio de su competencia, podrá determinar, en su caso, si reconoce y admite o no la participación de las Comunidades Autónomas, su alcance y efectos. Pero no puede hacerlo el Estatuto de Autonomía, porque en tal forma condiciona definitivamente el alcance de la competencia estatal constitucionalmente prevista.
Más aún en el caso que ahora nos ocupa, en el que el Estatuto vincula tan pretendida participación por relación a cualquier sector de la energía "que afecte al territorio de Cataluña", reivindicando por razón del tránsito territorial una competencia inexistente en la Constitución, y que condiciona decididamente la propia configuración de la competencia estatal, que contempló explícitamente el elemento territorial para efectuar la atribución de competencia a cada una de las instancias territoriales de poder. El simple discurrir por el territorio, o la protección de otros valores -paisajísticos, medioambientales ... - no justifica la interferencia en el ejercicio de la competencia estatal a la que nos referirnos, como por otro lado ha recordado el Tribunal Constitucional (así, en la Sentencia TC 64/1982, de 4 de noviembre, que declaró inconstitucional parte de la Ley catalana 12/1981, en cuanto prohibía con carácter general las actividades extractivas de las secciones C y D invocando razones de protección medioambiental, o en la Sentencia 24/1985, de 21 de febrero, sobre el alcance de la competencia estatal sobre las bases del régimen energético).
• Art. 134.2 (Deporte)
El apartado 2 de Art. 134 establece la participación de la Generalitat en entidades y organismo de ámbito estatal, europeo e internacional que tengan por objeto el desarrollo del deporte. Sobre estos dos últimos ámbitos -europeo e internacional- la amplitud con que aparece regulada tal participación colisiona con la competencia exclusiva que la constitución reconoce al Estado en relaciones internacionales (art. 149.1.3°), tal y como se argumenta por esta representación en la impugnación relativa al Capítulo III "De la Acción Exterior de la Generalitat" y, en particular, a lo que se argumentará en relación a los artículos 198 y 200 del Estatuto.
• Artículo 135 (estadística).
A) La Constitución es explícita al atribuir al Estado la competencia exclusiva en materia de "estadística para fines estatales" (artículo 149.1.31). Como tal, es un título competencial que no puede desconocerse o vaciarse de contenido; ni siquiera los Estatutos de Autonomía pueden regular, ni amparar una regulación, que produzca dicho efecto o que de cualquier manera entorpezca o difumine su significación y eficacia en forma tal que lo haga inoperante o tan distinto que pueda resultar irreconocible en la realidad.
B) En nuestro criterio no cabe formular objeción alguna de inconstitucionalidad al apartado 1 del artículo 135 del Estatuto, que sienta la competencia exclusiva sobre estadística de interés de la Generalidad.
Pero sí es preciso hacerlo con respecto al apartado 2 del mismo precepto, en sí mismo considerado y por la significativa omisión en que incurre con respecto a la invocada competencia estatal.
Dice este apartado que "la Generalitat participa y colabora en la elaboración de estadísticas de alcance supraautonómico". Lo que establece no es otra cosa que una genérica habilitación para "participar" y "colaborar" en otras estadísticas, lo que no significa más que reconocer la capacidad para intervenir en ellas, en la medida en que la propia Generalidad alcance acuerdos o convenios para ello. No es, por tanto, un título atributivo de competencia alguna, diferente o individualizada por relación a la capacidad genérica de celebrar acuerdos.
Ahora bien: esta previsión no puede ser interpretada como el canon de comportamiento de la Generalidad en relación con la competencia estatal en materia de estadística para fines estatales, cuyo ejercicio efectivo exige en algunos casos la participación obligatoria de otras Administraciones Públicas, como recoge la vigente Ley 12/1989, de 2 de mayo, de la función estadística pública, sin que haya sido cuestionada por tal motivo en ninguna ocasión ante el Tribunal. La formulación del artículo 135.2 del Estatuto no puede considerarse conforme a la Constitución si no se interpreta en este sentido, esto es, que la competencia estatal sobre estadística para fines estatales, cuando la misma exige la intervención o la participación obligatoria de otras Administraciones Públicas (incluida la catalana) no se ve afectada ni limitada por la pretendida voluntariedad en su participación que pudiera derivar de una inadecuada interpretación del precepto estatutario. Desde esta perspectiva, es claro que la noción empleada por el Estatuto ("estadísticas de alcance supraautonómico") no es equiparable a la noción constitucional de "estadística de interés estatal" que delimita la competencia del Estado.
Lo que pretende la formulación del precepto impugnado no es otra cosa que afectar el alcance de la competencia estatal citada; esta poco disimulada finalidad real del precepto ha sido puesta de manifiesto públicamente por una prestigiosa doctrina (M. Rebollo y M. Izquierdo -"Las competencias estadísticas del Estado y de las Comunidades Autónomas", en RAP 168, septiembre-diciembre de 2005, p. 93-, que han tratado de reinterpretar el régimen de las estadísticas públicas en aras de mejorar el ejercicio cooperativo y coordinado de las competencias estatal y autonómicas, han subrayado, en relación al artículo 135.2 del entonces proyecto de Estatuto, que "en cualquier caso, lo que parece estar en el transfondo de este precepto es un intento de garantizar estatutariamente el ejercicio cooperativo de una competencia que constitucionalmente corresponde al Estado"). Dicho intento de reinterpretar el contenido y alcance de una competencia estatal atribuida por la Constitución determina necesariamente su declaración de inconstitucionalidad.
• Artículo 136 (función pública y personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas).
A) La competencia que el artículo 136 del Estatuto atribuye a la Generalitat en materia de función pública y personal al servicio de las Administraciones Públicas catalanas aparece caracterizada, en principio, como competencia exclusiva. Esa competencia exclusiva queda referida, según el apartado a), al "régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y la organización de la función pública, salvo lo dispuesto en la letra b)".
Pues bien, con independencia de cuál pueda ser el efectivo alcance de esa salvedad, es de todo punto manifiesto que la calificación de la competencia como exclusiva se opone frontalmente al artículo 149.1.18° CE que, como es notorio, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre "las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios". Procede, pues, sin perjuicio de lo que depare el análisis de la señalada salvedad, prevista en el apartado b) del mismo artículo, declarar inconstitucional esa calificación, tanto en lo que se refiere al régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas catalanas como a la ordenación y organización de la función pública.
B) En cuanto a la salvedad prevista en el apartado b), la misma aparece redactada en los términos siguientes:
"Corresponde a la Generalitat [ ... ]: La competencia compartida para el desarrollo de los principios ordenadores del empleo público, sobre la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas".
En este caso, la calificación de la competencia como compartida -si prescindimos del significado que a este tipo de competencia le asigna el artículo 111 del Estatuto- puede considerarse ajustada, en principio, a la Constitución. Sin embargo, ello no se evita la inconstitucionalidad del apartado a) del mismo artículo 136. Y ello por lo siguiente.
Es cierto que si los aspectos enumerados en el apartado b) (adquisición y pérdida de la condición de funcionario, situaciones administrativas, etc.) agotaran el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas catalanas, ningún reproche de inconstitucionalidad material cabría formular a la competencia exclusiva prevista en el apartado a), aunque sólo lo fuera porque, sencillamente dicha competencia quedaría vacía de contenido efectivo, al menos por lo que se refiere al régimen estatutario de los funcionarios. Pero como hay que presumir que el legislador no dicta normas superfluas o vacías de contenido, habrá que convenir que los aspectos o cuestiones enunciados en el apartado b), aunque integran o forman parte del concepto "régimen estatutario", no lo agotan, de manera que determinados aspectos de ese régimen -los no previstos en el apartado b)- quedan encuadrados en el ámbito material de la competencia autonómica exclusiva. Tal podría ser el caso de cuestiones como la carrera administrativa o el régimen disciplinario (que la jurisprudencia constitucional no ha dudado en integrar en el concepto "régimen estatutario" al que se refiere el artículo 149.1.18° CE: por todas, STC 1/2003, de 16 de enero, f.j. 3), que, al no mencionarse expresamente en el apartado b ), parecen quedar encuadradas en la competencia exclusiva y no en la compartida de la Generalitat.
Es obvio que si ese es el significado del precepto -y por lo ya dicho no parece que pueda ser de otro modo-, la competencia autonómica exclusiva termina proyectándose en cuestiones que no dejan de formar parte del régimen estatutario al que se refiere el artículo 149.1.18° CE y sobre las que, por tanto, el Estado ostenta competencia para establecer las bases del mismo.
En consecuencia, la salvedad prevista en el inciso final del apartado a) del artículo 136 no evita la inconstitucionalidad de dicho apartado o, al menos, la inconstitucionalidad de la expresión "sobre el régimen estatutario al servicio de las Administraciones públicas catalanas".
• Artículo 138. (Inmigración)
El artículo es inconstitucional en su conjunto, y sobre todo sus apartados 1 y 2, por atribuir a la Generalidad competencias "en materia de inmigración", como literalmente dice el encabezamiento por lo que vulnera el art. 149.1.2° CE. El apartado 3 es también inconstitucional por otras razones.
A) Inconstitucionalidad del artículo en su conjunto y en especial de su apartado 1
La argumentación no puede ser más fácil. El art. 149.1.2° CE dice que "el Estado tiene competencia exclusiva sobre... inmigración...". No podría ser más clara y terminante la Constitución. Y alguien podría pensar que no hay interpretación que valga para deshacer o devaluar afirmación tan cristalina y tajante. Quizá quien pensara eso no conocía las habilidades de ciertos legisladores que, como demuestra paladinamente este artículo, creen que siempre es posible retorcer las palabras y las instituciones y siempre son capaces de sorprender. La estupefacción se apoderó también, al parecer, del Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña, que en su Dictamen 269 sobre la propuesta de Estatuto, dijo:
"El art ... regula las competencias de la Generalidad sobre inmigración, lo que a primera vista puede parecer insólito, tratándose de una materia que, sin ningún tipo de duda ni de limitaciones, ha sido atribuida en forma exclusiva al Estado por el art. 149.1.2 CE. En efecto, las expresiones allí utilizadas (nacionalidad, inmigración, extranjería, derecho de asilo) se incardinan en lo que podríamos calificar como núcleo dura e indisponible de las funciones del Estado como sujeto del derecho internacional, de tal forma que incluso en los Estados federales aparecen reservadas al poder central, como se observa claramente en la Constituciones alemana (art. 73.3), austriaca (art. 10.3) y suiza (art. 121.1), para citar sólo ejemplos europeos".
Superó el Consejo Consultivo su perplejidad en cuanto a lo que ahora constituye el apartado 1 del art. 138 afirmando que las que se enumeran son "funciones que se integran sin duda alguna en la competencia autonómica sobre asistencia social".
Algo más, sin embargo, es necesario para aceptar la constitucionalidad de ese apartado 1 por un órgano realmente independiente. Porque lo cierto y seguro es que ese apartado del Estatuto atribuye competencias "en materia de inmigración" y no en materia de servicios sociales, de lo que se ocupa el Estatuto en su art. 166, ni de integración social de los inmigrantes o algo similar. No es una cuestión menor ni se puede aceptar esta alteración de las materias y títulos de competencia a gusto de cada Estatuto. Si hasta el Estatuto presenta esto como "materia de inmigración", es que no puede atribuir la competencia a la Comunidad Autónoma. Y si justamente la única justificación de su atribución a la Generalidad es que eso, en realidad y en el fondo, no es materia de inmigración sino de asistencia social a los inmigrantes, entonces es que debe atribuirse como tal. No cabe jugar de esa forma con las palabras y con los conceptos para hacer cualquier cosa: se parte de entender que cuando la Constitución habla de "inmigración" significa una cosa pero que cuando lo utiliza el Estatuto significa otra, ambos por cierto hablando de la distribución de competencias y teniendo éste por límite y referencia aquélla. Nadie podrá explicar sin sentirse ridículo que donde la Constitución confiere una materia como competencia exclusiva al Estado, un Estatuto confiere parte de esa materia, incluso con el mismo nombre, a la Comunidad Autónoma. Algún límite deben tener estos subterfugios para estar violentando siempre o el espíritu o la letra o ambas cosas de la Constitución.
Pero es que, además, si en la Constitución se distingue inmigración de nacionalidad, emigración, extranjería y derecho de asilo, es que inmigración no es nada de eso y, en particular, no se puede identificar con extranjería. Es y tiene que sea algo distinto de extranjería. Y ese algo distinto como mínimo incluye la "primera acogida", respecto de la cual, sin embargo, no tiene empacho el artículo en su apartado l.a) en atribuirla a la Generalidad como "competencia exclusiva". Es decir, que niega al Estado toda competencia legislativa y ejecutiva respecto a esa primera acogida. Nótese, incluso, que sólo dice esta letra a) que "incluirá las actuaciones socio-sanitarias y de orientación", lo que, claro está, no quiere decir que se agote en ellas. Por ello, el apartado 1.a) es especialmente inconstitucional.
Por lo demás, no hay inconveniente en admitir que la Generalidad, además de las de servicios sociales, puede tener muy diversas competencias que, entre otras muchas personas, se proyectan y benefician a inmigrantes, tales como las de sanidad, educación, vivienda, etc. Claro está que tampoco hay inconveniente en que se haga una especial previsión de que esas competencias se ejercerán especialmente al servicio de la integración de los inmigrantes e incluso que se establezca la obligación por parte de las instituciones autonómicas de realizar políticas que, aunando todas esas competencias, tiendan precisamente a esa integración social. Claro que todo eso es admisible y deseable, como lo es, incluso, que el Estado haya creado un órgano "para asegurar una adecuada coordinación de las actuaciones de las Administraciones públicas con competencias sobre la integración de los inmigrantes" en el que participan las Comunidades Autónomas y los Municipios (art. 68 de la Ley 4/2000, que precisamente se llama "sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social"). Pero ello, si acaso, podrá justificar la inclusión de un precepto que así lo preve a en el lugar oportuno, y no nunca la asunción por la Generalidad de competencias que se presentan formalmente como competencias en "materia de inmigración".
B) Inconstitucionalidad del apartado 2
Este apartado confiere a la Generalidad la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo. Pero es evidente que esto no es nada más que una de las competencias ejecutivas en materia de inmigración -o incluso de extranjería-, de modo que, conforme al art. 149.1.2° CE, no puede ser nada más que del Estado. El art. 138.2 del Estatuto es, por tanto, contrario al art. 149 .1.2° CE.
La argumentación que probablemente ha llevado a incluir este precepto no resiste el análisis. Aparece en el referido Dictamen 269 del Consejo Consultivo de la Generalidad sobre la propuesta de Estatuto y consiste en incluir esta competencia, no en extranjería o inmigración, sino en ejecución de la legislación laboral:
"Debemos reconocer -decía benévolamente el Consejo Consultivo- que se trata de una operación de dudosa constitucionalidad. Ciertamente aparecen dos títulos en conflicto, pero siendo el de inmigración más específico y concreto que el de trabajo sería necesario otorgarle prevalencia; además, el permiso de trabajo sólo se exige para los extranjeros inmigrantes, a menudo es una condición para la concesión del permiso de residencia y, consecuentemente, es regulado en la legislación sobre extranjería y lo en la legislación laboral".
Hasta ahí, su argumentación es inobjetable y concluyente.
Después, por la situación de este órgano de la Generalidad, se ve arrastrado a intentar una acrobática interpretación conforme a la Constitución que le lleva a no decantarse por la completa inconstitucionalidad y a dejar una puerta abierta. Pero si la situación del Consejo Consultivo es comprensible, su intento de interpretación conforme a la Constitución es, dicho con todos los respetos, incomprensible. Y, desde luego, insostenible.
Muchos son los argumentos para concluir que no se trata de ejecución de la legislación laboral ni afecta realmente a ese marco. Por ejemplo, "la carencia de la correspondiente autorización ... no invalida el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajados, ni será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle" (art. 36.3 de la Ley Orgánica de Extranjería); afecta por igual a quienes vayan a ejercer trabajos por cuenta propia, incluso profesiones liberales donde nada tiene que ver la legislación laboral; se puede denegar por causas por completo extrañas a la legislación laboral, como los antecedentes penales, hallarse irregularmente en España, haber sido sancionado el empleador por infracciones de la ley de extranjería; su otorgamiento corresponde a los Delegados o Subdelegados del Gobierno o, cuando la solicitud la haga una empresa con centros de trabajo en varias Comunidades Autónomas, la Dirección General de Inmigración, nunca, por tanto, las autoridades laborales; etc. Y, más simple aún, porque esto nunca ha estado regulado ni aquí ni en ningún lugar en la legislación laboral, sino en la de extranjería. La única alusión a esto en la legislación laboral es una pura remisión a la legislación de extranjería: así, el art. 7.c) del Estatuto de los Trabajadores se limita a decir que los extranjeros "podrán contratar su prestación de trabajo... de acuerdo con lo dispuesto en la legislación específica sobre la materia", o sea, la legislación de extranjería. Y es lógico porque con estas autorizaciones no se pretende tanto ordenar las relaciones laborales ni el mercado de trabajo como racionalizar el flujo migratorio.
Pero es que casi todos estos argumentos huelgan ante una evidencia aún más indiscutible: es el propio Estatuto el que, preso en sus propias argucias, presenta esto como competencia en materia de inmigración: sería el colmo salvarlo porque, en contra de su propia declaración, se considerase que esta competencia la asume como competencia de ejecución de la legislación laboral.
En conclusión, el art. 138.2 del Estatuto es irremisiblemente contrario al art. 19.1.2° CE.
C) Inconstitucionalidad del apartado 3
Su inconstitucionalidad tiene las mismas razones que el Título V al que se remite sin más especificaciones y sin que se pueda saber con certeza cuál de los mecanismos, más o menos inconstitucionales, es el que supuestamente ha de seguir el Estado. A lo que allí se expondrá nos remitimos también nosotros. Pero, con todo, conviene advertir que la impugnación de este apartado nada tiene que ver con la admisión de una participación autonómica en las decisiones estatales sobre extranjería e inmigración o, incluso, más concretamente, sobre el contingente de trabajadores extranjeros. De hecho, ello está previsto en la Ley Orgánica 4/2000 de Extranjería donde se dice que el Gobierno debe tener en cuenta la propuestas que eleven las Comunidades Autónomas. La inconstitucionalidad radica en que sea un Estatuto el que ordene esa forma de ejercer las competencias estatales y, más aún, conforme a ese principio de bilateralidad que aquí también late.
• Artículo 139 (industria, artesanía, control metro lógico y contraste de metales)
De acuerdo con el apartado 1 del artículo 139, la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de industria "incluye, en todo caso, la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales, y la regulación de las actividades industriales que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas".
Con carácter general, debe recodarse que, si bien la materia industria no aparece expresamente mencionada en el listado del artículo 149 CE, no por ello el Estado carece de competencias con directa incidencia en la materia. Destacadamente, la competencia deriva de la que el artículo 149.1.13° CE le atribuye. Al ser la actividad industrial una parte de la actividad económica, el Estado tiene competencia para determinar las bases y la coordinación referente a toda clase de industrias. Como ha establecido la STC 95/1986, de 10 de julio, f.j. 7, la competencia ex. artículo 149.1.13° CE da cobertura a "[ ... ] las normas estatales que fijan las directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector". Y, en el mismo sentido, la STC 186/1988, de 17 de octubre, f.j. 2, declara que "[ .. ] la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos".
A partir de estas premisas generales, y en relación con la atribución a la Generalitat de la competencia exclusiva en materia de industria que, en todo caso, incluye la seguridad industrial en sus distintas manifestaciones, es preciso tener en cuenta que la consecución de la libre circulación de mercancías en el marco del mercado interior de la Unión Europea, hace necesaria una coincidencia de criterios en el ámbito de la seguridad industrial y por eso mismo la implantación de la política de seguridad ha de tener una mínima uniformidad en todo el territorio nacional. Y hay que subrayar, asimismo, la importante repercusión que las reglamentaciones en materia de seguridad industrial tienen sobre la competitividad de las empresas, por cuanto establecen unos requisitos mínimos de obligado cumplimiento con fuerte incidencia en el precio final del producto. Todo ello determina que, sin perjuicio de las competencias autonómicas, el Estado deba intervenir en las cuestiones relativas a la seguridad industrial, tal como ha reconocido la jurisprudencia constitucional.
En la STC 203/1992, de 26 de noviembre, f.j. 3, ya se dijo que "el Estado podrá dictar, pues, normas relativas a la seguridad industrial, entendida no sólo como seguridad de las instalaciones sino de los productos industriales", sin perjuicio de que corresponda a la Comunidad Autónoma "la ejecución de esta normativa -y de la que hipotéticamente pueda dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones estatales [ ... ]". Asimismo, en la STC 243/1994, de 21 de julio, f.j. 3, se puntualiza que "[ ... ] el Estado tiene atribuida la potestad normativa -podrá dictar normas por razones de seguridad industrial-, que sin embargo no excluyen la posibilidad de que la Comunidad Autónoma, que posea la competencia exclusiva en la materia de industria, sin perjuicio de lo que determinen (esas) normas del Estado, pueda dictar también disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal [ ... ]. Se trata de una concurrencia de potestades normativas estatal y autonómica que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que resulten constitucional y estatutariamente correctos". Y también en la STC 313/1994, de 24 de noviembre, f.j. 2, tras advertir que "[ ... ] establecer las condiciones de seguridad que deben poseer los productos industriales que pretendan utilizarse en España y garantizar el cumplimiento de estas normas, pertenece en principio a la materia de seguridad industrial y ello con independencia de si los productos son fabricados en España o en otros países", concluye (f.j. 3):
"Corresponde al Estado establecer las reglamentaciones técnicas en las que se precisen las condiciones de seguridad que deben cumplir los productos industriales que pretendan fabricarse, importarse o comercializarse en España. Dentro de esta potestad normativa deben incluirse las disposiciones que establecen con carácter general la equivalencia entre las normas de seguridad extranjeras y las españolas: determinar de forma general y abstracta que una reglamentación extranjera garantiza un nivel de seguridad industrial similar a la española y que, en consecuencia, su cumplimiento permite la importación, comercialización e instalación en el mercado interior, supone materialmente un acto de determinación de la normativa técnica de seguridad aplicable. En cambio, corresponde a la competencia ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma, en el supuesto de que la legislación estatal exija este tipo de certificados, la certificación, caso a caso, de que a un producto concreto le es de aplicación una normativa que ha sido considerada equivalente. en nivel de seguridad a la normativa española homóloga o, más concretamente, la acreditación de que un producto determinado ha sido fabricado en un determinado país y pertenece a un tipo de producto y que, en virtud de estas dos circunstancias, le es de aplicación una reglamentación calificada previamente como equivalente en cuanto a seguridad y protección de la salud y vida de las personas y de los animales".
Es evidente, por tanto, que la competencia exclusiva en materia de seguridad industrial que el artículo 139.1 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalidad de Cataluña infringe el orden constitucional de distribución de competencias, por cuanto desconoce la competencia normativa estatal que, de acuerdo con el artículo 149.1.13° CE, corresponde al Estado.
• Artículo 140 (infraestructuras del transporte y las comunicaciones
A) Infraestructuras del transporte (artículo 140.1 a 6)
El artículo 140.1 del Estatuto atribuye a la Generalidad de Cataluña "la competencia exclusiva sobre puertos, aeropuertos, helipuertos y demás infraestructuras de transporte en el territorio de Cataluña que no tengan la calificación legal de interés general", especificando seguidamente las cuestiones o aspectos que en todo caso quedan incluidos en la referida competencia. De este modo, en la medida en que la competencia autonómica queda circunscrita a las infraestructuras que no tengan la calificación legal de interés general, la competencia que al Estado le reserva el artículo 149.1.24° CE queda preservada y, por tanto, nada cabe objetar, en principio, a la calificación de la competencia como exclusiva.
No obstante, esa exclusividad no puede desplazar a otras competencias del Estado que, como ha declarado la jurisprudencia constitucional, inciden directamente en la materia relativa a obras públicas y, en particular, en algunas de las cuestiones específicas que se relacionan en los diversos apartados del artículo 140.1, con ocasión de desglosar el contenido de la competencia autonómica. Sin perjuicio, entre otras, de las competencias del Estado resultantes de las cláusulas 43 (defensa), 63 (legislación mercantil), 83 (legislación civil), y 183 (contratos y concesiones administrativas), especial relevancia presenta la competencia ex. artículo 149.1.13° CE, por cuanto habilita al Estado para coordinar -unilateral y obligatoriamente, por tanto los planes de obras autonómicos con las previsiones de los correspondientes planes de obras públicas de interés general o planes de obras de competencia del Estado. Una competencia, por consiguiente, que necesariamente modula el efectivo alcance que en términos absolutos de exclusividad se reconoce a la Generalidad para establecer "el régimen jurídico, la planificación y la gestión de todos los puertos y aeropuertos, instalaciones portuarias y aeroportuarias, instalaciones marítimas menores, estaciones terminales de carga en recintos portuarios y aeroportuarios y demás infraestructuras del transporte" [apartado a) del artículo 140.1].
El Tribunal Constitucional ha declarado que el artículo 149.1.13° CE dota al Estado de una potestad coordinadora dirigida a cohonestar los diferentes planes de obras en la medida en que tengan una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general. Baste con recordar lo dicho en la STC 65/1998, de 18 de marzo, f.j. 7.A):
"[ ... ] según doctrina reiterada de este Tribunal, 'la competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de medidas precisas para garantizar la realización de los mismos' (por todas, STC 186/1988, f.j. 2). No sólo la ordenación de sectores económicos, sino también la de recursos de vital importancia para la realización de actividades económicas [STC 227/1988, f.j. 20.b)], o la realización de infraestructuras (STC 118/1996, f.j. 43), puede quedar afectada y condicionada por dicha competencia estatal, siempre que se trate de cuestiones con una 'incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general' (STC 76/1991, f.j. 4) Y no se llegue a un vaciamiento o a una limitación irrazonable de las competencias autonómicas [STC 103/1989, f.j. 9.a)]".
Por todo ello, la misma sentencia concluye -en relación con unas determinadas infraestructuras, las carreteras, pero lo mismo debe decirse de las demás referidas en el artículo 140.1 del Estatuto- lo siguiente:
"[ ... ] la competencia estatal ex artículo 149.1.13° CE puede incidir en materia de carreteras, dada la trascendencia directa y significativa de las mismas sobre la actividad económica general, en cuanto infraestructura básica del transporte y las comunicaciones terrestres".
Así pues, a pesar de los términos tan rotundos en que se expresa el artículo 140.1 del Estatuto, no cabe desconocer que la exclusividad de la competencia autonómica no puede excluir ni desplazar a la competencia estatal coordinadora que le habilita el artículo 149.1.13° CE. Se hace esta precisión porque no deja de ser tremendamente significativo el contraste que se observa entre la falta de referencia a cualquier competencia estatal que pueda matizar el alcance de la competencia exclusiva autonómica y, por el contrario, como de inmediato se verá, la pretensión de condicionar el ejercicio de las competencias exclusivas estatales mediante el establecimiento de determinadas intervenciones y participaciones de la Generalidad en ese ejercicio y la incorporación a la norma estatutaria de mandatos dirigidos al legislador estatal para que así lo haga efectivo.
Los párrafos 2, 3, 4, 5 y 6 del mismo artículo 140 imponen, en efecto, una participación, aunque con distinto alcance, según los casos, de la Generalidad de Cataluña en asuntos constitucionalmente atribuidos a la competencia exclusiva del Estado. Como se justifica seguidamente, todas esas imposiciones son inconstitucionales y así debe ser declarado, por cuanto el Estatuto de Autonomía no es la norma adecuada para establecerlas, condicionando con ello definitivamente el pleno ejercicio de la competencia estatal afectada.
a) Dispone el párrafo 2 del artículo 140 que "la Generalitat participa en los organismos de ámbito supraautonómico que ejercen funciones sobre las infraestructuras de transporte situadas en Cataluña que son de titularidad estatal".
La imposición de esa participación carece de justificación constitucional, pues se proyecta sobre infraestructuras de competencia exclusiva estatal. Será, por tanto, el Estado quien, en todo caso, con ocasión de ejercitar la competencia exclusiva que le corresponde sobre tales infraestructuras, podrá disponer, en el grado que estime pertinente, que la Generalidad de Cataluña participe en los organismos de gestión de las mismas. Pero esa decisión no puede quedar anticipadamente condicionada, y de manera irreversible, por la norma estatutaria, estableciendo una intervención autonómica en asuntos que escapan de las competencias que constitucionalmente puede atribuir a la Comunidad Autónoma.
En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 141.2.
b) Lo mismo cabe decir del párrafo 3, que articula ahora una participación de la Generalidad en el ejercicio de la competencia exclusiva estatal reservada por el artículo 149.1.24° CE que la condiciona y limita sin apoyatura constitucional ninguna. Esa participación consiste en el necesario informe previo que la Generalidad ha de emitir en relación con las calificaciones de interés general de puertos, aeropuertos y demás infraestructuras de transporte situadas en el ámbito territorial de Cataluña. Aunque el informe no es vinculante, no por ello es admisible el condicionamiento estatutario que se impone al ejercicio de la referida competencia estatal, que incluye, desde luego, la propia declaración de interés general de la obra de que se trate.
De nuevo hay que decir que nada impide que el Estado pueda prever ese tipo de participación, consistente en la emisión de un informe preceptivo, o, incluso, que deba hacerlo, si nos atenernos a lo declarado por la STC 204/2002, de 31 de octubre, f.j. 8, siempre que esa intervención se justifique por razón de la incidencia que la obra de interés general pueda tener en las competencias autonómicas urbanísticas, de ordenación del territorio y medioambientales. Pero cuestión bien distinta es que, con carácter general y absoluto, desvinculadamente del ejercicio mismo de la competencia estatal en cada caso, la norma estatutaria preve a un trámite inexcusable en todo procedimiento conducente a la declaración de interés general de la obra pública proyectada. Como venirnos diciendo, se trata de un requisito al que no puede quedar vinculado el Estado por imperativo de una norma estatutaria que indebidamente penetra en el ámbito de la competencia exclusiva estatal.
Obsérvese, por lo demás, como el carácter obligatorio con que se prevé el informe preceptivo de la Generalidad contrasta abiertamente con la previsión contenida en el inciso final del mismo párrafo 3, según la cual "[la Generalitat] podrá participar en su gestión, o asumirla, de acuerdo con lo previsto en las leyes". Mientras que esta previsión puede aceptarse, en cuanto que no incorpora ningún mandato al legislador y, por tanto, para nada condiciona al titular de la competencia exclusiva, el establecimiento de ese informe previo determina una intromisión indebida en la competencia del Estado.
Por todo ello, debe declararse inconstitucional y nulo de pleno derecho el inciso "requiere el informe previo de la Generalitat" del artículo 140.3 del Estatuto.
c) También la atribución competencial que contiene el párrafo 4 del mismo artículo 140, y por los mismos motivos, incurre en inconstitucionalidad y debe ser declaro nulo. Dice así: "Corresponde a la Generalitat la participación en la planificación y la programación de puertos y aeropuertos de interés general en los términos que determine la normativa estatal".
En este supuesto, la concreción de la participación de la Generalidad en el ejercicio de una competencia que le es ajena queda remitida a lo que determine el titular de la misma, el Estado. Pero ello no evita la inconstitucionalidad, ya que impone una participación que, independientemente del contenido que a la misma se dé, el legislador estatal en ningún caso podrá desconocer. Se trata, pues, de un nuevo mandato al titular de la competencia sin fundamento constitucional alguno.
d) Por último, idénticos motivos a los expuestos llevan a solicitar la declaración de inconstitucionalidad del inciso del párrafo 5 ("así como la participación en la gestión de la del Estado en Cataluña de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal"), y la del inciso del párrafo 6, en relación ahora con la red ferroviaria ("y la participación en la planificación y gestión de las infraestructuras de titularidad estatal situadas en Cataluña, de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal").
B) Comunicaciones electrónicas (art. 140.7)
El artículo 140.7 del Estatuto, en relación con las "comunicaciones electrónicas", establece lo siguiente:
"Corresponde a la Generalitat, de acuerdo con la normativa del Estado, la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas, que incluye en todo caso:
a) Promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso iniversal.
b) La inspección de las infraestructuras telecomunicaciones y el ejercicio de sancionadora correspondiente.
comunes de la potestad
c) La resolución de conflictos entre operadores de radiodifusión que compartan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña.
d) La gestión del registro de instaladores de infraestructuras comunes de telecomunicaciones y del de gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña" .
a) El concepto empleado ("comunicaciones electrónicas") es un concepto acuñado por las Directivas comunitarias (Directiva 2000/21/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, y las que con ella se engarzan para constituir el llamado "nuevo Paquete regulatorio") que debe ser subsumido en el más general de telecomunicaciones. Téngase en cuenta que la normativa comunitaria no aborda ciertos temas que se encuadran dentro del régimen de las telecomunicaciones, como es el caso de los requisitos para la evaluación de la conformidad y puesta en el mercado de los aparatos de telecomunicaciones. De ahí que deba mantenerse el término "telecomunicaciones", tal como lo hace la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, distinguiendo, no obstante, entre los supuestos en que se están regulando aspectos relativos al régimen de las comunicaciones electrónicas y los que no se incluyen en tal concepto, aunque todos ellos, eso sí, sean referibles al denominador común de las telecomunicaciones. Quiere decirse, en consecuencia, que toda la regulación de las comunicaciones electrónicas se ha de entender incluida en el concepto más amplio de telecomunicaciones, siendo esta materia competencia exclusiva del Estado en virtud de la atribución del artículo 149.1.21° CE.
Esa atribución competencial exclusiva a favor del Estado ha sido refrendada por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias. Es de particular interés la STC 244/1993, de 15 de julio, que sintetiza la doctrina jurisprudencial de la siguiente forma (f.j. 2):
"Para la solución de esta controversia constitucional, cabe remitirse a la fundamentación ya expuesta con detalle en la STC 168/1993, que analiza desde la perspectiva competencial la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, y en cuyo fundamento jurídico 4 interpretamos con carácter general (dicho ahora en síntesis y sin perjuicio de las limitaciones y matices que en esa fundamentación se hicieron) ambos títulos competenciales, destacando su alcance distinto y sosteniendo que no pueden superponerse o solaparse, si bien se limitan entre sí mutuamente: Una competencia exclusiva del Estado para ordenar la telecomunicación y la radiocomunicación (art. 149.1.21 C.E.), y otra compartida con las Comunidades Autónomas acerca de la radio y la televisión en cuanto medios de comunicación social, en la que sólo incumbe al Estado dictar las normas básicas (art. 149.1.27 C.E.). El punto de conexión que permite seleccionar la aplicación de uno u otro título es, por una parte, la directa relación de la radiodifusión, en cuanto medio de comunicación social, con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 C.E. y referidos de algún modo al derecho a comunicar y recibir información y a la libertad de expresión, circunstancia que hace que tanto la radio como la televisión configuren un fenómeno, en esencia, no distinto a la prensa; juega en estos casos el art. 149.1.27 C.E. como regla de distribución competencial, Mientras, en cambio, aspectos técnicos claramente atinentes a la regulación del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas, hertzianas o electromagnéticas- quedan dentro de la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.21 C.E. para ordenar el dominio público radioeléctrico; dominio que no es ocioso ahora recordarlo, es susceptible de distintos usos para otros tipos de comunicaciones que se efectúan también mediante ondas radioeléctricas y distintas de la radiodifusión; razón por la cual es menester una ordenación unitaria del problema mediante la asignación de frecuencias y potencias para cada uno de los usos, en cumplimiento de la disciplina internacional del tema, así como la previsión de otros problemas como, v. gr., puede ser la evitación de interferencias. Dicho esto con la advertencia de que el empleo de uno u otro punto de conexión debe venir presidido por una inevitable cautela: Habida cuenta de que el título competencial del art. 149.1.21 C.E. es virtualmente más expansivo que el dispuesto en el art. 149.1.27 C.E. y para impedir una injustificable exclusión de las competencias autonómicas sobre radio y televisión aquella regla de deslinde debe ser interpretada restrictivamente".
En la citada STC 168/1993, de 27 de mayo, se valoró, en efecto, la constitucionalidad de la entonces vigente Ley 18/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, llegándose a la siguiente conclusión:
"Que la Ley mande que la implantación de los servicios públicos de radiodifusión sonora se efectúe de acuerdo con los Planes Técnicos Nacionales que apruebe el Gobierno y elabore para todo el territorio español el Ministerio correspondiente (art. 26.4 de la L.O.T.), es una consecuencia lógica de la configuración constitucional de la radiocomunicación (art. 149.1.21 C.E.) en nuestro ordenamiento como una competencia exclusiva del Estado, y de las subsiguientes facultades estatales para dictar las normas que delimiten la utilización del espacio radioeléctrico y permitan coordinar la prestación de los servicios en virtud de sus características técnicas y de los compromisos internacionales; y, sensu contrario, la imprevisión legal de la participación autonómica, dado el carácter exclusivo de la competencia estatal, no puede merecer reproche desde la estricta óptica de las reglas de distribución competencial".
Argumentación que se reiteró en la STC 278/1993, de 23 de septiembre, f.j. 5:
"[ ... ] pertenece al Estado la titularidad de las facultades de inspección, interrupción de emisiones, precintado y depósito de los equipos, y determinación de las responsabilidades administrativas que correspondan a las personas fisicas o jurídicas que realicen emisiones de televisión sin ostentar la correspondiente concesión otorgada por el Estado; facultades indebidamente ejercidas por la Generalidad de Cataluña en el Decreto objeto de conflicto, que viene, por tanto, viciado de incompetencia y debemos declarar nulo".
Si se ha recordado con detalle esta jurisprudencia es porque a la luz de la misma resulta incuestionable que la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas que el artículo 140.7 del Estatuto atribuye a la Generalidad de Cataluña es radicalmente contraria al artículo 149.1.21° CE Y a la jurisprudencia constitucional que lo ha interpretado. Una conclusión que es extensible a la mayoría de los contenidos que se enumeran en el mismo artículo 140.7 como propios de las comunicaciones electrónicas, sin perjuicio, por otra parte, de que en apoyo de la competencia estatal concurran, además, otros títulos competenciales.
b) La competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones impide reconocer a la Comunidad Autónoma de Cataluña competencias para "promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal" [apartado a)], por más que esta competencia se enuncie en términos difusos. Lo mismo cabe concluir en relación con las competencias para "la resolución de conflictos entre operadores de radiodifusión que compartan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña" [apartado c)] y las de "gestión del registro de [...] gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña" [apartado d)], aunque en este caso el razonamiento necesite una explicación más completa.
En relación con lo que en el apartado d) que acaba de citarse se califica como "múltiplex", hay que decir que en realidad se refiere al llamado "múltiple digital", definido recientemente en el apartado 4 del Apéndice al Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre, aprobado mediante Real Decreto 944/2005, de 29 de junio, como la "señal compuesta para transmitir un canal o frecuencia radioeléctrica y que, al utilizar la tecnología digital, permite la incorporación de las señales correspondientes a varios canales de televisión y de las señales correspondientes a varios servicios asociados y a servicios de comunicaciones electrónicas". De ahí que la disposición adicional sexta de la misma norma prescriba que "las entidades que accedan a la explotación de canales dentro de un mismo múltiple digital, sin perjuicio del derecho exclusivo a su explotación, deberán asociarse entre sí para la mejor gestión de todo lo que afecte al múltiple digital en su conjunto o establecer las reglas para esa finalidad. Los conflictos que surjan entre las entidades por la gestión del múltiple digital serán resueltos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones". Se trata, pues, de una función que afecta a los aspectos de "telecomunicaciones" implícitos en la prestación de los servicios de difusión digital, lo que implica que la competencia corresponde al Estado en virtud de lo previsto en el artículo 149.1.21° CE y de acuerdo con la interpretación dada al mismo por la jurisprudencia constitucional, particularmente en lo que se refiere a su deslinde del título competencial en materia de medios de comunicación social (artículo 149.1.27° CE). A estos efectos, este razonamiento no se ve contradicho por el dato de que la disposición final segunda del Reglamento de referencia sólo haga mención a este último título al enunciar su cobertura competencial,
c) Por otra parte, el artículo 84.2.1) del Estatuto prevé que "los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los términos que determinen las leyes: [...] La regulación del establecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones y prestación de servicios de telecomunicaciones" .
Obsérvese que este artículo pretende reconocer a las entidades locales catalanas la competencia para regular las actividades de telecomunicaciones, algo que contradice radicalmente a lo dispuesto en el artículo 149.1.21° CE que, tal y como venirnos insistiendo, atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones. Aunque esta competencia exclusiva estatal no impide reconocer a las Administraciones locales competencias en relación con la gestión de su propio dominio público (en la medida en que la instalación de las redes pueda requerir su ocupación) y, de forma más amplia, en relación con la ordenación urbanística, lo cierto es que corresponde al Estado así determinarlo en el ejercicio de la competencia que le corresponde, sin que sea, por tanto, la norma estatutaria el instrumento jurídico adecuado para hacerlo.
• Artículo 141 (juego y espectáculos)
El artículo 141.2 del Estatuto establece que "la autorización de nuevas modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal, o bien la modificación de las existentes, requiere la deliberación en la Comisión Bilateral Generalitat-Estado prevista en el Título V y el informe previo determinante de la Generalitat".
El juego, configurado como materia, no aparece en los listados de los artículos 148.1 y 149.1 CE y por ello, de acuerdo con el principio dispositivo del artículo 149.3 CE, puede ser atribuido, en principio, a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, tal como, por lo demás, ha hecho el artículo 141.1 del Estatuto catalán.
Ahora bien, la norma que ahora se impugna, el artículo 141.2, proyecta esa competencia autonómica exclusiva a las modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal, ya que condiciona su autorización o modificación al informe previo determinante de la Generalidad de Cataluña. Se presupone, pues, que el Estado no ostenta competencia alguna en materia de juego y que, por tanto, la posibilidad de que en el territorio autonómico se practiquen juego y apuestas organizados con una dimensión espacial superior, de ámbito estatal, necesariamente requiere la conformidad de la Generalitat. Sin embargo, ese presupuesto es falso, al menos por relación a la Lotería Nacional, y con ello la atribución autonómica carece de toda justificación, interfiriendo indebidamente el pleno ejercicio de la competencia exclusiva estatal para autorizar nuevas modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal integradas en la Lotería y apuestas gestionadas por el Estado, incluida la modificación de las existentes.
La jurisprudencia constitucional (SSTC 163/1994, de 26 de mayo, 164/1994, de 26 de mayo, 216/1994, de 20 de julio, y 49/1995, de 16 de febrero) avala por completo lo que se acaba de afirmar. Por todas, en el f.j. 3 de la STC 163/1994, de 26 de mayo, se explicó la distribución de competencias en materia de juego de la siguiente forma:
"Ahora bien, ni el silencio del art. 149.1 CE respecto al juego ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía de algunas Comunidades Autónomas, entre ellas el de Cataluña, califiquen de exclusiva la competencia autonómica (excepto las apuestas mutuas deportivo-benéficas) puede interpretarse como equivalente a un total desapoderamiento del Estado, pues ciertas materias y actividades que bajo otros enunciados el art. 149.1 CE reserva a aquél se encuentran estrechamente ligadas con el juego. Como reiteradamente tiene declarado este Tribunal, la calificación jurídica y el alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas no puede hacerse derivar únicamente de una lectura aislada de la denominación que reciben en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad, dentro del cual la Constitución 'conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento, fuerza normativa que no agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía, cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida ratione materiae, no pueden oponerse a las normas constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos competenciales sobre esa misma materia' (STC 20/1988)".
A partir de aquí, adentrándose ya en la condición de monopolio fiscal que tiene la Lotería Nacional y en conexión con el título competencial que sobre la Hacienda General le reconoce al Estado el artículo 149.1.14° CE, en el f.j. 6 de la misma Sentencia se concluye:
"No se trata, por tanto, de que al Estado se atribuya la competencia por razón de las modalidades de organización del juego de la Lotería, sino porque la atribuida a la Hacienda Pública comprende el monopolio fiscal como productor de ingresos públicos, al margen del carácter concreto del juego gestionado; lo determinante es, pues, si al juego organizado y gestionado por el Estado debe atribuirse el carácter del Lotería, y no, por supuesto a cualquier otra actividad industrial productora de ingresos para el Estado.
No se produce, por otra parte, un desplazamiento de los títulos de competencias específico por el genérico (en este caso, el del art. 149.1.14); en primer término, porque no se trata de una competencia general en orden a la creación por parte del Estado de cualesquiera juegos y apuestas, sino de una especial atribución de la que le corresponde sobre un monopolio fiscal históricamente definido y conservado hasta hoy; pero además, porque la estatutariamente atribuida a las Comunidades Autónomas tampoco es una competencia sobre el juego en general, sino sobre 'casinos, juegos y apuestas', que para permitir una aplicación amplia que incluya todas las modalidades de aquél exige una interpretación genérica, pues si descendiese a los caracteres de cada juego o apuesta acaso hubiera de ser restringida según sus características singulares".
Por consiguiente, procede la declaración de inconstitucionalidad del artículo 141.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por cuanto incluye a la Lotería Nacional y con ello supedita indebidamente el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado a la intervención previa de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado y, más aún, al informe determinante de aquélla, sin el cual no podrán desarrollarse los juegos y apuestas gestionados por el Estado en el ámbito territorial de Cataluña.
• Art. 142.2 (Juventud)
La genérica referencia a la capacidad de la Generalitat de suscribir acuerdos con entidades internacional afecta a la competencia exclusiva del estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3°) y, en concreto, implica el ejercicio por una Comunidad Autónoma del ius contrahendi que tal y como se argumenta en la impugnación del Art. 195 del Estatuto, corresponde exclusivamente al Estado de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional.
En cuanto a la participación en entidades internacionales la amplia y ambigua redacción del precepto nos hace reiterar los argumentos de inconstitucionalidad vertidos sobre el Art. 134.2 (deporte), siendo ambos preceptos concreción de lo dispuesto en los artículos 198 y 200 del Estatuto también recurridos y a cuyo fundamento de impugnación nos remitimos.
• Artículo 144 (medio ambiente, espacios naturales y meteorología).
El artículo 144.5 del Estatuto establece que "corresponde a la Generalitat el establecimiento de un servicio metereológico propio, el suministro de información metereológica y climática, incluyendo el pronóstico, el control y el seguimiento de las situaciones metereológicas de riesgo, así como la investigación en estos ámbitos y la elaboración de la cartografia climática".
Aunque la competencia atribuida a la Generalitat no se califica como exclusiva y queda referida al establecimiento de un servicio metereológico propio de Cataluña, no puede olvidarse que el artículo 149.1.20° CE atribuye a la competencia exclusiva del Estado la materia "servicio metereológico", lo que supone que la integridad de las potestades (normativa y ejecutiva) referibles a dicha materia quedan en el ámbito de disponibilidad del Estado, sin que, en consecuencia, las Comunidades Autónomas puedan reservarse al respecto competencia alguna en su normas estatutarias.
Por tanto, el artículo 144.5 del Estatuto incurre en inconstitucionalidad por infracción del orden constitucional de distribución de competencias, al asignar a la Generalitat una competencia que, sin embargo, la Constitución ha configurado como exclusiva del Estado. No puede orillarse esta manifiesta inconstitucionalidad apelando a que el establecimiento de un servicio metereológico propio de Cataluña encuentra fundamento y justificación en las competencias generales en materia de organización que corresponden a la Generalitat, pues es obvio que las competencias en materia de organización, por ser instrumentales, sólo pueden operar en aquéllos ámbitos materiales en los que previamente disponga de competencia. Una competencia, sin embargo, que en la materia que nos ocupa -servicio metereológico-, Cataluña no puede en ningún caso ostentar, al haber quedado plena y absolutamente reservada al Estado, en términos inequívocos de exclusividad.
• Artículo 146 (medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual)
El artículo 146 atribuye a la Generalitat competencias en materia de "medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual". Además de observarse una cierta contradicción entre la fórmula de atribución general, contenida en el apartado 2, y las fórmulas de atribución específica, contenidas en los epígrafes a) y b) del apartado 1, en cualquiera de los casos se contradice la regla competencial contenida en el artículo 149.1.27° CE, tal como, por lo demás, ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional.
A) En relación con el artículo 146.2 del Estatuto, debe recordarse que conforme a la referida regla constitucional (artículo 149.1.27° CE), las competencias en materia de medios de comunicación social se distribuyen con arreglo a la técnica bases-desarrollo, cuyo alcance ha sido precisado por constante jurisprudencia en unos términos mucho más amplios que los que resultan de la norma estatutaria. Sin perjuicio de lo ya dicho a propósito del artículo 111 del Estatuto, procede ilustrar seguidamente como la competencia compartida atribuida a la Generalidad en materia de medios de comunicación social infringe el orden constitucional de distribución de competencias, ya que supone reconocer a la Comunidad Autónoma potestades que constitucionalmente corresponden al Estado.
La STC 108/1993, de 25 de marzo, ha confirmado que la competencia estatal sobre las bases abarca ciertas potestades ejecutivas. A pesar de su extensión, conviene transcribir parte del f.j. 3 de dicha sentencia:
"Según la STC 26/1982, el art. 149.1.27 de la Constitución permite que el régimen de radiodifusión se articule con arreglo a un reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que hayan asumido la competencia en sus Estatutos de Autonomía, de manera que incumbe a aquél dictar las normas básicas en la materia y establecer por ley los términos de la competencia, y corresponde a éstas proceder a su desarrollo legislativo y ejecución (fundamento jurídico 2.). En virtud de este deslinde, en dicha Sentencia se declara que en los términos recogidos en la Disposición adicional primera del Estatuto de la Radio y la Televisión, correspondía a la Generalidad la resolución de solicitudes de concesiones de emisoras de radiodifusión en ondas métricas con modulación de frecuencia, su otorgamiento, y la regulación del procedimiento de adjudicación (fundamento jurídico 5.); respetando, entre otros extremos, la facultad estatal (art. 2.3 del citado Estatuto de la Radio y la Televisión) de asignar frecuencias y potencias, y la de «inspección y control del cumplimiento de las condiciones técnicas de las emisoras» (fundamento jurídico 6.). Esta doctrina ha sido posteriormente confirmada en las SSTC 44/1982 y 248/1988 (FJ 2°).
[...] En virtud de estos criterios jurisprudenciales, podemos recordar ahora (como dijimos en la STC 26/1982) que incumbe a la Generalidad la resolución de solicitudes de concesión de emisoras de radiodifusión en ondas métricas con modulación de frecuencia, su otorgamiento y la regulación del procedimiento de adjudicación de las mismas (así lo reconoce hoy el art. 26.5 de la Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones ( en adelante, L. O. T.), respetando las normas de naturaleza básica vigentes en todo el Estado que fija la Disposición adicional sexta de la L.O.T., referidas a los requisitos para poder ser titular de una concesión, plazo de duración y otros extremos. En consecuencia, las facultades accesorias a la competencia principal y referidas, la inspección de los servicios e imposición de sanciones derivadas de infracciones a esa normativa autonómica, deben corresponder también a quien ostenta la potestad para otorgar las concesiones para la gestión indirecta de los servicios: la Generalidad de Cataluña. Este mismo criterio se reconoce por el legislador estatal en nuestros días al delimitar la competencia en el art. 36.2 en relación con el citado art. 26.5 de la L.O.T.
Es no menos cierto que incumbe al Estado, en cambio, la inspección y el régimen sancionador de las infracciones a las normas de ordenación de las telecomunicaciones y, en particular, cuando se utilicen frecuencias radioeléctricas sin autorización o distintas a las autorizadas [art. 33.2, letra a) de la L.O.T.], o se instalen equipos no homologados y convenientemente autorizados o que incumplan las condiciones técnicas fijadas [letra b) del mismo precepto legal]. Pero allí donde las Comunidades Autónomas ostenten, según sus Estatutos, competencias en materia de radio y otros medios de comunicación social -como ocurre con Cataluña de acuerdo con el art. 16 de su Estatuto de Autonomía-, al corresponderles el otorgamiento de las concesiones de emisoras en modulación de frecuencia, debe corresponderles también, en lo que a este conflicto de competencias atañe, la facultad de interrumpir provisionalmente el funcionamiento de las emisoras clandestinas y la clausura de los equipos, así como la instrucción de los correspondientes expedientes sancionadores y, en su caso, la imposición de sanciones. De este modo, es reiterada jurisprudencia constitucional que cuando las Comunidades Autónomas tengan competencia en una materia sustantiva, pueden adoptar medidas sancionadoras -que son al cabo una potestad de ejecución más- e, incluso, normas reguladoras de las infracciones y sanciones siempre y cuando, claro está, no se transgredan las garantías constitucionales recogidas en el art. 25.1 de la Constitución ni se introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido o respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio; una exigencia esta última que se desprende del art. 149.1.1 de la Constitución (SSTC 87/1985, fundamento jurídico 8.; 102/1985, fundamento jurídico 2.; STC 100/1991, fundamento jurídico 4., etc.)
Asimismo, entre otras más (SSTC 146/1993, 278/1993), la STC 127/1994, de 5 de mayo, ha reiterado ese entendimiento del alcance de la competencia estatal. Dice así:
"Según interpretamos en la STC 168/1993 (fundamento jurídico 4.), al enjuiciar la constitucionalidad de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones desde esta óptica, los títulos competenciales dispuestos en el art. 149.1.21 de la Constitución telecomunicaciones y radiocomunicación como competencia exclusiva del Estado- y en el apartado 27 del mismo precepto ¬televisión y otros medios de difusión y comunicación social en cuanto competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas- se limitan y contrapesan entre sí impidiendo el mutuo vaciamiento de sus contenidos respectivos y, en este sentido, no pueden desligarse totalmente, aunque no deben llegar a solaparse, configurando res mixtae. El otorgamiento de concesiones para la gestión indirecta del servicio, por su estrecha conexión con los medios de comunicación social solicitantes de concesiones y que se sirven como instrumento de las emisoras de difusión para ejercer los derechos fundamentales que el art. 20.1 de la Constitución consagra, es una medida que, por su finalidad, encuentra natural acomodo en el título del art. 149.1.27 de la Constitución; y es un corolario ineludible de este pronunciamiento que, no sólo el otorgamiento, sino también la regulación del procedimiento de adjudicación de concesiones y facultades accesorias a esta principal, como son la inspección de los servicios y la imposición de sanciones derivadas de infracciones; facultades todas ellas que deben corresponder a quien ostenta la potestad principal (Ibídem, y las Sentencias que allí se citan SSTC 12/1982, 206/1990, 119/1991, 108/1993).
Pues bien, fácilmente se desprende de lo expuesto que el artículo 146.2 del Estatuto catalán se opone a la Constitución y debe por ello ser declarado inconstitucional, en cuanto que, de acuerdo con el artículo 111 del mismo texto, que, como ya nos consta, restringe el alcance de las bases estatales a los "principios o mínimo común normativo (fijados por el Estado) en normas con rango de ley", determina que en el ámbito competencial de la Generalidad queden integradas competencias ejecutivas que corresponden al Estado, máxime cuando se trata de medios de comunicación de ámbito estatal.
B) El artículo 146.1 del Estatuto establece dos reglas específicas sobre los servicios públicos de comunicación audiovisual de la Generalitat y de ámbito local y sobre los servicios de comunicación que se dirijan al público de Cataluña. Ambas reglas contradicen, particularmente la primera, la previsión del apartado 2 del mismo artículo y, en todo caso, el contenido de la regla del 149.1.27° CE, tal como acabamos de ver ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional.
a) La regla del artículo 146.1.a) del Estatuto atribuye a la Generalitat "la competencia exclusiva sobre la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de comunicación audiovisual de ámbito local, respetando la garantía de la autonomía local".
Esta previsión incurre, por de pronto, en una incoherencia respecto del apartado 2 del mismo artículo 146, ya que asume la competencia sobre ciertos medios de comunicación social como exclusiva y no como compartida. Pero esta contradicción va más allá, al oponerse frontalmente al artículo 149.1.27° CE en un doble sentido. En primer lugar, al reconocer como exclusiva una competencia que, por más que se refiere a los medios de comunicación infraautonómicos, sólo puede ser asumida como competencia de desarrollo y ejecución de las bases estatales. Y, en segundo lugar, porque presume la existencia de servicios públicos de comunicación audiovisual, mientras que la declaración de todos o algunos de los medios de comunicación social como servicios públicos es una decisión que sólo puede adoptar el legislador estatal al fijar las bases de la materia (en este sentido, STC 127/1994, de 5 de mayo, f.j. 8).
Procede, en consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad del término "exclusiva" apartado a) del artículo 146.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
b) Por otra parte, el apartado b) del mismo artículo 146.1 atribuye a la Generalitat "la competencia compartida sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña". Se pretende de este modo atraer hacia la Generalitat competencias de regulación y control de los "servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles" en función del criterio de su recepción en Cataluña.
Pues bien, aunque el concepto de "servicio de comunicación audiovisual" no se corresponde exactamente con la dicción del artículo 149.1.27° CE -referido, como sabernos, a los "medios de comunicación social" - resulta evidente que las competencias que se atribuyen a la Generalitat deben reconducirse a este título, lo que lleva a constatar la existencia de una manifiesta contradicción entre ambos. Y ello porque, tal como ya hemos visto, la regla del 149.1.27° CE reconoce al Estado competencias sobre las bases, incluyendo según la jurisprudencia constitucional competencias de desarrollo e, incluso, ejecutivas, con independencia del ámbito de la emisión y sin perjuicio de que las Comunidades autónomas puedan ejercer sus competencias de desarrollo y ejecución en su propio ámbito, particularmente en relación con los medios de comunicación social de ámbito infraautonómico.
Esta configuración constitucional de la competencia del Estado se ve, pues, contrariada por el criterio estatutario de atribución de competencias en función del lugar de la recepción de las emisiones. Un criterio que, opuesto a la propia la normativa europea en materia de televisión -encabezada por la Directiva 89/552, conocida como Televisión sin fronteras-, que asigna el control al Estado de emisión, excluyendo cualquier fórmula ordinaria de control por parte del Estado de destino, supone la exclusión de todo tipo de competencias de "regulación y control" del Estado, dado que, tanto la emisiones estrictamente infraautonómicas, como las estatales e, incluso, las internacionales, "se dirigen al público de Cataluña" y "están disponibles" en su territorio.
Por consiguiente, debe declararse la inconstitucionalidad del apartado b) del artículo 146.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
• Artículo 147 (notariado y registros públicos)
De acuerdo con el artículo 147.1 a), la competencia ejecutiva de la Generalidad en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, incluye, en todo caso:
"a) El nombramiento de los Notarios y los Registradores de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, mediante la convocatoria, administración y resolución de las oposiciones libres y restringidas y de los concursos, que debe convocar y llevar a cabo hasta la formalización de los nombramientos. Para la provisión de las notarías y de los registros, los candidatos deben ser admitidos en igualdad de derechos y deben acreditar el conocimiento de la lengua y del derecho catalanes en la forma y con el alcance que establecen el Estatuto y las leyes".
El primer inciso de este apartado relativo al nombramiento de los Notarios y los Registradores de la Propiedad, mercantiles y de bienes muebles, pretende superar las limitaciones declaradas en amplia jurisprudencia constitucional al hilo de lo dispuesto en el Estatuto de 1979. Precisamente el Tribunal Constitucional, en su Sentencia STC 56/1984 señalaba: "por nombramiento puede entenderse, bien todo proceso de selección, bien el acto final del mismo en el que se concede a una persona la condición funcionarial, o bien el acto de designación para la ocupación y desempeño de un concreto cargo o plaza, el Tribunal concluye que, por lo que se refiere a la interpretación del Art. 24.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por nombramiento debe entenderse la concreta designación para el ejercicio de la función publica en una plaza determinada".
Así el Art. 147.1 a) integra en el concepto de nombramiento todo el proceso de selección desde el inicio hasta la formalización del nombramiento. Para enjuiciar la inconstitucionalidad de este precepto ha de atenderse a lo dispuesto en el Art. 149.1.8 y 149.1.18 de la Constitución, en relación también con el Art. 103.3. Y el punto de partida es la consideración de Notarios y Registradores como cuerpos nacionales de la función pública del Estado. Ambos funcionarios integran respectivamente un cuerpo nacional. Es esta una opción legislativa que el Estatuto de Cataluña mantiene. Así se desprende que el Estatuto no contempla en relación a Notarios y Registradores precepto alguno similar al 103.3 del Estatuto, que permite por Ley del Parlamento crear cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.
Partiendo de este carácter de cuerpo nacional corresponde trasladar la doctrina declarada en la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 25/1983 de 7 de abril y en la STC 56/1990 de 29 de marzo, relativas respectivamente a los cuerpos nacionales de administración local y de personal al servio de la administración de Justicia.
La STC 25/1983 señala "tenernos que establecer que ha de considerarse como básica dentro del ordenamiento jurídico actualmente vigente, la existencia de los cuerpos de funcionarios citados como cuerpos de carácter nacional y la selección de los funcionarios dentro de los citados cuerpos. Puede, así mismo, considerarse como básico que el sistema utilizado para la adscripción de tales funcionarios a plazas concretas sea el de concurso de carácter nacional, pues ello otorga a los funcionarios en cuestión una igualdad de oportunidades y permite una valoración objetiva de los meritos, garantizando así mismo los derechos de los administrados en la misma forma en todo el territorio nacional. Todo aquello que sea preciso para la preservación de la normativa de una institución considerada como básica debe ser entendido a así mismo como básico por vía de consecuencia o de conexión. De esta manera, si hemos considerado que es básica en el ordenamiento jurídico vigente la existencia de un cuerpo de funcionarios de alta calificación, tiene que ser cierto que ha de poseer la misma connotación todo aquello que preserve la existencia de ese cuerpo y ello permitirá proscribir lo que lo haga desaparecer o lo menoscabe. En este sentido no se puede olvidar que la pretensión sostenida por los promotores de este conflicto, aunque a la corta pudiera conducir simplemente a una multiplicación de los concurso de posible solución, de acuerdo con unos cánones igualitarios e impugnables, en su cos por la vía contencioso administrativa, a la larga, tiene que conducir a la fragmentación de los concursos, por la absoluta imposibilidad de atender a todos ellos simultáneamente con la ulterior y muy probable consecuencia de facto, sino de iure, de que se produzca una cabal regionalización de los Cuerpos en cuestión, en contra de lo que la línea de partida de este razonamiento habíamos considerado como base".
Por su parte la STC 56/1990 reincide en lo anteriormente expuesto cuando señala "definidos los cuerpo como de ámbito nacional no cabe duda que todo lo que afecta a la selección, formación y perfeccionamiento posee una dimensión supra autonómica, sin perjuicio de la posibilidad, de que, especialmente en el campo de la formación y perfeccionamiento profesional, las Comunidades Autónomas puedan coadyuvar mediante técnicas de colaboración o auxilio. Lo mismo puede decirse de la relación con los ascensos y situaciones administrativas, extremos estos sólo gestionables desde una única instancia dada la unidad del cuerpo".
Por tanto puede afirmarse que la atribución a la Generalitat de la competencia para la convocatoria, administración y resolución de la suposiciones libres y restringida y de los concurso es inconstitucional por integrar el procedimiento de selección el estatuto funcionarial que corresponde a una competencia exclusiva del estado.
Por otra parte, el inciso "deben acreditar el conocimiento de la lengua y del derecho catalanes en la forma y con el alcance que establecen el Estatuto y las leyes" no se ajusta a la jurisprudencia constitucional.
Recuérdese, al respecto, que, en relación con la especialización en derecho foral, en la STC 120/1992, de 21 de septiembre, el Tribunal ya fijó la siguiente doctrina:
"(...) no corresponde a la Generalidad de Cataluña la regulación de la especialización en Derecho catalán como mérito preferente para la provisión de Notarías en Cataluña, porque ello entra en la competencia del Estado para regular el régimen de ingreso y provisión de aquéllas, dentro del régimen estatutario del Notariado. La competencia sobre la materia justifica que sea el ejecutivo estatal el competente para regular el mérito preferente objeto del Real Decreto impugnado, que, como condición general, afecta a todos los Notarios por igual [cfr. STC 56/1990, fundamento jurídico 11 d] y, por lo tanto, no se inserta en la competencia que en materia de nombramiento de Notarios el art. 24.1 del EAC atribuye a la Generalidad de Cataluña, como ya tuvimos ocasión de afirmar en un supuesto paralelo, el de la eventual apreciación de la especialización en Derecho catalán para la selección de Registradores [STC 56/1984 fundamento jurídico 4.1]".
Resulta evidente, por tanto, la extralimitación competencial en la que incurre el Estatuto al configurar el conocimiento del Derecho catalán no ya como mérito preferente, sino como condición sine qua non para la provisión de notarias y registros en el ámbito territorial de Cataluña. Y por idéntica razón, lo mismo cabe decir respecto del conocimiento de la lengua catalana.
El conocimiento de la lengua cooficial (catalana, en este caso) puede incluirse entre los méritos evaluables en las pruebas de acceso a la función pública, siempre que así lo establezca el legislador estatal (entre otras, SSTC 83/1986, 123/1988, 105/2000). Pero no es posible, sin embargo, que ese acceso quede definitivamente condicionado a que se acredite el conocimiento de la misma, máxime por imperativo de una norma que incide directamente en una materia (notariado y registros públicos) de competencia estatal. Como ha declarado la STC 87/1997, de 24 de abril, "en los ámbitos de competencia estatal, la competencia autonómica no puede imponer el uso de la lengua". Todo ello sin perjuicio, como ya se ha visto al tratar en esta misma demanda de los derechos y deberes lingüísticos y, en particular, del artículo 33 del Estatuto, de que la Constitución (artículo 3.1) no obliga a conocer las otras lenguas cooficiales en los ámbitos de las respectivas Comunidades Autónomas (SSTC 84/1986, 56/1990, 337/1994), lo que abunda en la conclusión de que la norma estatutaria no puede imponer una regulación lingüística determinada.
En consecuencia, resulta inconstitucional el inciso "deben acreditar el conocimiento de la lengua y del derecho catalanes en la forma y con el alcance que establecen el Estatuto y las leyes" del artículo 147. 1. a) del Estatuto.
El párrafo b) de este mismo Art. 147.1 platea la participación de la Generalitat en la elaboración de los programas de acceso al cuerpo de notarios y registradores, a los efectos de acreditar el conocimiento del derecho catalán. En este sentido hay que destacar que el TC ha dejado sentado que la regulación del mérito del conocimiento del derecho catalán corresponde a la competencia exclusiva del estado, en función de sus títulos competenciales. Así lo declara en la STC 120/1992 de 21 de septiembre que dice: "muy al contrario, el objeto y fin propio del decreto es la regulación de un cierto mérito en los concursos para la provisión de notarios en el territorio de las Comunidades Autónomas que cita y por ello forma parte del Estatuto profesional de los notarios, así como de su intervención en la formulación de los instrumentos públicos. Finalmente en cuanto al establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluido la determinación de los distritos hipotecario y de los distintos de competencia territorial de los notarios, retirada jurisprudencia constitucional ha declarado que su establecimiento y demarcación constituye una competencia exclusiva del Estado (Art. 149.1.8) Así, la STC 97/1989 de 30 de mayo afirma:
"El titulo competencial aplicable viene claramente determinado por el Art. 149.1.8 de la CE que atribuye competencia exclusiva al estado para la ordenación de los registros e instrumentos públicos y ha de ser en ella en la que ha de ampararse, como dice el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones., para determinar la demarcación registral, como aspecto especifico de esa facultad genérica de ordenación de los registros, incluyéndose dentro de ella el dictar normas legales y reglamentarias en la materia (SSTC 18/1982 de 4 de mayo; 33/1982 de 14 de junio y 39/1982 de 30 de junio fundamentos jurídicos 5° 2° y 8° respectivamente). Por otra parte la competencia estatal exclusiva en materia de declaración registral que confiere al Estado el Art. 149.1.8 de la CE quedaría vació si no pudiera efectuar, en ejercicio de aquella competencia aspecto tan sustancial como la determinación de su ubicación y amito territorio. Ni puede quedar en tal sentido, reducida o mermada por la facultad del Art. 24.2 del EAC confiere a la Generalitat. Sólo entendida en estos términos puede admitirse la compatibilidad de la participación de la Generalitat en el establecimiento de las demarcaciones precitadas, sin que sea admisible constitucionalmente que se altere la competencia estatal sobre las mismas.
• Artículo 148 (obras públicas).
El artículo 148.2, en relación con las obras públicas, dispone que "la calificación de interés general requiere el informe previo de la Generalitat". Y añade que "la Generalitat participa en la planificación y programación de las obras calificadas de interés general, de conformidad con lo dispuesto en la legislación del Estado y según lo establecido en el Título V de este Estatuto".
Idénticos motivos a los ya expuestos con ocasión de analizar el artículo 140.3 justifican ahora que proceda la declaración de inconstitucionalidad de este artículo 148.2 del Estatuto. La participación de la Generalidad en el ejercicio de la competencia exclusiva reservada al Estado por el artículo 149.1.24° CE, consistente en el necesario informe previo autonómico para que pueda procederse a la declaración de interés general de la obra pública proyectada, supone introducir un condicionamiento que interfiere y limita el pleno ejercicio de la competencia estatal, sin que concurre causa constitucional alguna que lo justifique.
Como ya hemos dicho, nada impide que el Estado pueda prever ese tipo de participación, consistente en la emisión de un informe preceptivo, o, incluso, que deba hacerlo, si nos atenernos a lo declarado por la STC 204/2002, de 31 de octubre, f.j. 8, siempre que esa intervención se justifique por razón de la incidencia que la obra de interés general pueda tener en las competencias autonómicas urbanísticas, de ordenación del territorio y medioambientales. Pero cuestión bien distinta es que, con carácter general y absoluto, desvinculadamente del ejercicio mismo de la competencia estatal en cada caso, la norma estatutaria establezca un trámite inexcusable en todo procedimiento conducente a la declaración de interés general de la obra pública proyectada. Se trata de un requisito al que no puede quedar vinculado el Estado por imperativo de una norma estatutaria que indebidamente penetra en el ámbito de la competencia exclusiva estatal.
Lo mismo cabe decir respecto de la participación de la Generalitat en la planificación y programación de las obras calificadas de interés general. El hecho de que, en este caso, se puntualice que esa participación se llevará a cabo de conformidad con lo dispuesto en la legislación del Estado, en nada modifica la inconstitucionalidad en la que se incurre, por cuanto se impone estatutariamente una participación que, independientemente del contenido que a la misma se le reconozca, el legislador estatal, en el ejercicio de una competencia exclusiva, en ningún caso podrá desconocer.
En consecuencia, procede que se declare la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 148.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
• Artículo 149 (Ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y del urbanismo)
El artículo 149 del Estatuto atribuye a la Generalidad de Cataluña diversas competencias exclusivas en las materias de ordenación del territorio, del litoral y urbanismo. Al menos, las siguientes previsiones incurren en inconstitucionalidad por desconocer frontalmente competencias que el propio Tribunal Constitucional ha declarado de titularidad estatal.
A) Dispone el artículo 149.2 que "la determinación de la ubicación de infraestructuras y equipamientos de titularidad estatal en Cataluña requiere el informe de la Comisión Bilateral Generalitat-¬Estado". Y, asimismo, el apartado 4 del mismo artículo 149 establece que "corresponde a la Generalitat la ejecución y la gestión de las obras de interés general situadas en el litoral catalán, de acuerdo con lo establecido en el artículo 148".
Tanto una como otra previsión desconocen la competencia exclusiva del Estado sobre obras de interés general que le atribuye el artículo 149.1.24° CE. Como ya se ha razonado en la impugnación del artículo 148 y concordantes del Estatuto, el necesario informe previo autonómico para que pueda procederse a la determinación de la ubicación de las infraestructuras y equipamientos de titularidad estatal en Cataluña, supone introducir un condicionamiento que interfiere y limita el pleno ejercicio de la referida competencia estatal, sin que concurra causa constitucional que lo justifique. Por otra parte, el hecho de que las obras de interés general se sitúen en el litoral catalán, en nada altera la inconstitucionalidad en la que se incurre al imponer la intervención de la Generalidad de Cataluña en la ejecución y gestión de obras que por ser de interés general corresponden a la exclusiva competencia del Estado.
Ya hemos dicho que el Estado, en el ejercicio mismo de sus competencias exclusivas, puede prever -y ello aún con límites- la intervención autonómica por razón de la incidencia que aquéllas puedan tener en otras competencias de las Comunidades Autónomas, en la medida en que se proyecten sobre el mismo ámbito territorial; pero cuestión bien distinta es que esa intervención se imponga, en abstracto y con carácter general, por la norma estatutaria, vinculando al Estado de manera irresoluble y definitiva.
En consecuencia, procede la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del artículo 149.2 y 4 del Estatuto de Cataluña.
B) En relación con las competencias exclusivas que se atribuyen a Cataluña en materia de ordenación del litoral, el apartado 3.b) del Estatuto reconoce a la Generalidad "la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición".
No será necesario extenderse en la demostración de la inconstitucionalidad de semejante atribución competencial, Bastará recordar lo que el Tribunal al que nos dirigimos ha declarado en la STC 149/1991, de 4 de julio, con ocasión de resolver los recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
De una parte, en el f.j. 4.G).a), al analizar la constitucionalidad del artículo 64 de la referida Ley de Costas, que dispone que "toda ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables estará sujeta a previa concesión otorgada por la Administración del Estado", se reconoce literalmente que "[ ... ] al atribuir a la Administración del Estado la facultad de otorgar el derecho a ocupar bienes de dominio marítimoterrestre mediante concesión, no hace más que permitir la exteriorización de la titularidad estatal sobre tales bienes", razón por la cual "es obvio, por tanto, que a través de la concesión demanial, la Administración del Estado hace valer exclusivamente, su condición de dominus de las costas".
Todo esto no quiere decir que el Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas, tal como la propia Sentencia puntualiza; pero cuestión distinta es que el Estatuto de Cataluña proceda sin más a atribuir a la Generalidad la competencia de gestión y otorgamiento de cualesquiera autorizaciones y concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre, desconociendo de esa forma, en términos absolutos, la titularidad estatal sobre las mismas. Por lo demás, justamente el carácter absoluto de la previsión estatutaria que se impugna impide que la misma pueda justificarse con arreglo a la doctrina de la STC 9/2001, de 18 de enero, según la cual, en determinadas zonas (en concreto, en las explotaciones acuícolas que corresponde autorizar a las Comunidades Autónomas) el correspondiente informe estatal suple y sustituye la necesidad adicional de obtener una concesión para la utilización del dominio público marítimo terrestre a que alude el artículo 64 de la Ley de Costas.
Por otro lado, este artículo 149.3.b) del Estatuto especifica que la competencia de la Generalidad alcanza "en todo caso" a "las concesiones de obras fijas en el mar". Pues bien, de nuevo la extralimitación competencial es evidente, sin que el respeto a las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición, previsto en el inciso final del mismo artículo, pueda subsanar el vicio de inconstitucionalidad. Una vez más, la STC 149/1991, de 4 de julio, f.j. 7.A).b) no deja lugar a dudas, al pronunciarse sobre la adecuación constitucional del artículo 1l0.b) de la precitada Ley de Costas. Dice así:
"Resta considerar, por último, la licitud de la previsión concerniente a las concesiones de obras fijas en el mar [ ... ] respecto de la cual resulta poco dudosa la existencia de competencia estatal. Es obvio que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio no se extiende al mar y que, excluida la competencia sobre puertos no afectada por esta previsión, las restantes competencias sectoriales asumidas por las Comunidades Autónomas (pesca, agricultura, etc.) no dispensa a quienes realizan estas actividades de la necesidad de obtener la correspondiente concesión demanial cuando la realización de las mismas implica la ocupación del dominio público marítimo terrestre y, a fortiori, la del mar territorial".
Por consiguiente, procede la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del artículo 149.3.b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña
• Artículo 150 (organización de la Administración de la Generalitat).
Establece el artículo 150 del Estatuto que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de organización de su administración. Esta competencia queda referida a "la estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial" [apartado a)] y a "las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa" [apartado b )].
La atribución de la competencia, tal como se hace, desconoce la competencia del Estado para el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18° CE); una competencia que alcanza a todas las Administraciones Públicas, incluidas las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
En particular, es preciso recordar que la referida competencia estatal supone, en particular, tal como declaró la STC 14/1986, de 31 de marzo, f.j. 9, que no puede estar al alcance de las Comunidades crear nuevos tipos de entidades públicas al margen de las previstas por el legislador estatal -más aún cuando se trate de entidades dotadas de personalidad jurídico-privada, ya que entra en juego complementariamente la competencia estatal ex. artículo 149.1.6° CE-, algo que posibilita, sin embargo, el apartado b) del artículo 150 del Estatuto.
Por tanto, la calificación de la competencia autonómica como exclusiva desconoce la competencia que al Estado le reserva el artículo 149.1.18° CE y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional.
• Artículo 151. (Organización territorial)
A) Inconstitucionalidad del artículo en su conjunto
La misma existencia de este artículo que presenta a la "organización territorial" como materia distinta del "régimen local" que aparece en el art. 160- es una maniobra para aumentar las competencias autonómicas sobre los entes locales y para hurtar al Estado las que le corresponden en virtud del art. 149.1.18° CE. Es un truco más en la maraña urdida para evitar que el art. 149.1.18 CE despliegue sus efectos. Se trata de no mencionar nunca el término Administración y de disfrazar una parte de la materia de régimen local vistiéndola de organización territorial para darle un aspecto de cuestión puramente doméstica e intracomunitaria. Pero esta manipulación semántica no puede servir para distorsionar el sistema constitucional de distribución de competencias ni el art. 149.1 CE puede ser eludido con maquinaciones tan elementales. Maquinaciones, por cierto, contra las que ya se alzó el Te cuando afirmó, precisamente frente a idénticos intentos anteriores de la Generalidad, al proclamar que el régimen local no es "una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado tal como afirma la Generalidad de Cataluña, sino una materia con perfiles propios ... " (STC 214/1989, fdto. jco. 1). Ahora, otra vez, se pretende descomponer la materia régimen local, no sólo separando este artículo del 160, sino también distinguiendo en aquél, como luego se verá, diversas submaterias, si así se puede decir, con diverso régimen de competencias.
Dejemos sentado, ante todo, que se está hablando de régimen local. Aunque la expresión "organización territorial" no es inequívoca, sí lo es en el conjunto de este artículo 151 del que se deduce que se trata aquí de asumir todas las competencias relativas a la tipología misma de entidades locales y a la existencia de cada una de ellas. Ni en el encabezamiento ni en el apartado a) se hace referencia directa a las entidades locales sino a las "entidades que configuran la organización territorial de Cataluña". Sí se habla, en cambio, específicamente de entidades locales en los apartados b) y e), Además, al inicio, se citan los arts. 140 y 141 CE. En cualquier caso, esta expresión de organización territorial hay que ponerla en conexión con los arts. 2.3 y 83.1 del Estatuto con los que ya queda definitivamente claro que de lo que se está hablando es de los entes locales y muy destacadamente de los Municipios y de las veguerías en los que Cataluña "estructura su organización territorial", según el referido art. 83.1. Así las cosas, el precepto es un avatar más en la pretensión de completa "interiorización" de la Administración local y de negar el "carácter bifronte" del régimen local proclamado por el TC, carácter al que el Estatuto, con obstinación, asedia por todos los medios y en todos los frentes imaginables que ya hemos puesto de relieve al impugnar los arts. 83 y siguientes y sobre lo que volveremos al ocupamos del art. 160. Un intento más que en este caso parte de la errónea e inconstitucional concepción de que los entes locales son también parte de la Generalidad y no realidades diferentes al servicio de sus intereses respectivos (art. 137 CE).
Las aclaraciones anteriores son importantes porque el artículo no se limita a atribuir a la Generalidad las competencias que se enuncian en sus letras a), b) y e), Esas son sólo competencias concretamente especificadas dentro de un conjunto más amplio y de fronteras borrosas sobre la ordenación territorial para todo el cual se asume "la competencia exclusiva", por tanto, con expulsión completa del Estado. Pero desde el momento en que queda establecido que lo que aquí aparece como "organización territorial" no es nada más que una parte del régimen local -aunque sea una parte de contornos imprecisos dentro del régimen local- se comprende que el artículo es contrario al art. 149.1.18° CE que reserva al Estado las bases sobre régimen local, según confirma reiterada y constante jurisprudencia. Una parte, además, dentro del régimen local, en la que existencia de bases no sólo no está cerrada sino que, bien al contrario, está especialmente justificada. Consecuentemente, en tanto que este artículo atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre la organización territorial en su conjunto con la consiguiente exclusión de toda competencia estatal para dictar bases sobre este aspecto, es inconstitucional en su conjunto por ser contrario al art. 149.1.18° CE.
Sólo si se entendiera que, pese a todo, estas competencias autonómicas son sin perjuicio de las que corresponden al Estado por el art. 149.1.18° CE podría salvarse su constitucionalidad.
Pero la redacción del artículo, derechamente encaminada a excluirlas, imposibilita o dificulta en gran medida esa interpretación. 
B) Inconstitucionalidad de sus letras a), b) y e)
También son inconstitucionales las concretas competencias que se enuncian y que, como se ha dicho, no agotan esta materia artificialmente inventada por el Estatuto puesto que sólo son las que "en todo caso", quedan incluidas, sin perjuicio, hay que entender, de otras.
La letra a) atribuye a la Generalidad la "competencia exclusiva" sobre "la determinación, la creación, la modificación y la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de Cataluña". Al tratarse de una "competencia exclusiva", hay que entender que comprende la legislación sobre ello con exclusión del Estado al que no se le reconoce ni siquiera las competencias que se derivan del art. 149.1.18° CE. Y al proyectarse esta competencia sobre todas las entidades que configuran la organización territorial de Cataluña, se incluyen incluso los entes constitucionalizados como son los Municipios y las Provincias o, aquí, las veguerías. Frente a ello hay que recordar:
1
°) Que el Estado puede aprobar, y ha aprobado de hecho sin objeción alguna del TC, de conformidad con el art. 149.1.18° CE reglas básicas sobre la creación, modificación y supresión de Municipios. Lo hizo en el art. 13 LRBRL, con una regulación mínima, y la STC 214/1989 (fdto. jco. 8) lo admitió con un razonamiento, por cierto, en que ya deshacía ese argumento de presentar el régimen local como "organización territorial": "No resulta en absoluto ilegítimo constitucionalmente, ni, por tanto, vulnerador de la competencia autonómica, que el Estado, con cobertura en el art. 149.1.18° CE, haya establecido esa exigencia mínima ( ... ) Si bien este art. 13.2 irrumpe, tal como afirma la entidad recurrente, en el campo de la organización territorial, es incuestionable que con ello el Estado no se ha excedido de la competencia con cobertura en el art. 149.1.18° de la Constitución". Y esto que reconoció al Estado el TC es lo que le niega el Estatuto.
2°) que sólo al Estado le corresponde la creación, la modificación y la supresión de las Provincias y que lo mismo vale aunque se les llame veguerías y aunque, en vez de Diputaciones, tengan Consejos de veguerías. Esta letra a) coincide con el primer inciso del art. 91.4 del Estatuto y las razones para declarar su inconstitucionalidad son las mismas que ya se expusieron en su momento.
3°) Hasta en relación con otro tipo de entidades locales, incluso las comarcas, puede el Estado dictar bases de acuerdo con el art. 149.1.18° CE, lo ha hecho y ello ha encontrado el respaldo del TC. Por ejemplo, para las comarcas el art. 42 LRBRL estableció unas reglas básicas cuya constitucionalidad fue afirmada por la STC 214/1989, fundamento 13. Luego ni siquiera para otros entes distintos del Municipios y Provincia/veguería queda por completo cerrada toda posibilidad a las bases estatales: habrá de ser seguramente una regulación muy limitada pero que no puede ser excluida por el Estatuto. Y, al hacerlo, cae en inconstitucionalidad.
La letra b) en parte se solapa con la anterior y en parte añade nuevos aspectos del régimen local. Así, en parte, tiene las mismas causas de inconstitucionalidad que la letra a) y en parte presenta algunas nuevas. La creación y supresión de Municipios ya está comprendida en el apartado anterior, pero aparecen nuevos elementos: alteración de los términos municipales; creación, supresión y alteración de entidades inframunicipales; denominación, capitalidad y símbolos de Municipios y demás entidades locales; topónimos; y regímenes especiales. Respecto a todo esto hay que decir primeramente que no se cuestiona aquí la amplísima competencia legislativa de Cataluña y, menos todavía, la ejecutiva. Lo que se niega es que se pueda excluir por completo, incluso en estos aspectos, toda competencia estatal. También a este respecto el art. 149.1.18° CE permite que el Estado dicte bases sobre esto; de hecho, las ha dictado y el TC las ha admitido:
- Por ejemplo, "en relación a las alteraciones municipales, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 148.1° y 2° CE, el Estado ostenta también competencias para fijar los criterios básico a los que debe sujetarse el ejercicio de las correspondientes competencias autonómicas, y ello como resultado del juego combinado de los arts. 137, 140 y 149.1.18° CE, que obligan necesariamente a atribuir al Estado la regulación básica... " (fdto. 9 de STC 214/1989).
- En cuanto a los cambios de denominación de los Municipios, el Estado aprobó una mínima regulación que se contiene en el art. 14 LRBRL Y que hasta una prevé una ínfima competencia ejecutiva básica, todo lo cual fue aceptado por la repetida STC 214/1989 pues, dijo en el fundamento 10, "no puede negarse el carácter básico de la norma cuestionada, por cuanto la previsión ahora enjuiciada reconoce a la Administración del Estado una competencia propia que es necesaria dado el ámbito nacional del interés afectado".
- Por lo que atañe a las entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio, se lee en el fundamento 15 de la repetida STC 214/1989 que "no puede negarse en términos generales la posibilidad de que el Estado en el ejercicio de dicha competencia (la que le da el art. 149.1.18° CE- pueda fijar ciertas reglas a las que, en todo caso, deberá sujetarse el régimen jurídico que se preve a en orden a la organización y funcionamiento de este tipo o clase de entidades locales ... De manera que, si bien la constitución y determinación del régimen jurídico de estas entidades ... corresponde a las Comunidades Autónomas ... ello no quiere decir que ... el Estado quede radicalmente al margen del proceso" sino que, al contrario, "el Estado, en ejercicio de la competencia prevista en el art. 149.1.18° CE, pueda, en principio, establecer algunas reglas o previsiones al respecto". Es verdad que esta misma sentencia consideró que el Estado se había excedido de lo que propiamente podían albergar las bases, pero ello nada tiene que ver con lo que sos ocupa ni justifica, huelga decirlo, que el apartado impugnado niegue toda competencia al Estado en relación con la creación, la supresión y la alteración de las entidades locales de ámbito inframunicipa1. Máxime teniendo en cuenta que lo que se consideró inconstitucional se refería a la organización interna de estos entes, no a su creación o extinción.
- En el mare magnum de esta letra b) merece especial mención que se arroga la Generalidad la competencia para determinar la "capitalidad... de los municipios y de las demás entidades locales", entre ellas, las Provincias o veguerías. Pero que ello corresponde al Estado ya lo dejó sentado la STC 385/1993, de 23 de diciembre, en cuyo fundamento 4, tras reiterar la competencia estatal sobre los limites provinciales, se dice: "Lo mismo ocurre con la elección o traslado de la capitalidad desde un municipio a otro. La capitalidad es notoria, ostensiblemente un aspecto esencial en la configuración de un ente público territorial... Aun cuando sin tanta nitidez como en el caso de los límites provinciales de la elección o traslado de su cabeza (la capital), la imposición de nombre o su cambio encajan ... dentro de las bases cuya determinación corresponde al Estado". E incluso por lo que se refiere a la capitalidad de los Municipios, también el Estado puede dictar bases, por ejemplo, las relativas a la mayoría necesaria de tal acuerdo, lo que también ha aceptado el TC en su sentencia 331/1993, de 12 de noviembre, fundamento 4.A).
Más difícil es combatir la letra c) por la elemental razón de que es críptica. Hemos de confesar que no acertarnos a comprender qué regulación será la que establezca procedimientos de relación entre las entidades locales y la población o, al revés, qué regulación sobre entidades locales no se referirá de alguna forma a sus relaciones con la población. A la espera de que se nos revele la clave secreta para desvelar el enigma, lo único que podemos sospechar es que si de entidades locales se trata, si ello se conecta con la organización territorial y si se trata de ponerla en relación con la localización y tamaño de la población, esto es materia capital del régimen local que no cabe cerrar por completo a las bases dictadas por el Estado en virtud del art. 149.1.18° CE.
Terminamos por reiterar lo que ya se ha dicho para todo el artículo. También estos apartados de las letras a), b) y e) serían constitucionales si se interpretara que no excluyen por completo las competencias sobre esos mismos aspectos que corresponden al Estado por el art. 149.1.18° CE, lo que, sin embargo, queda muy dificultado por su tenor literal que parece exactamente pretender lo contrario.
• Artículo 152 (planificación, ordenación y promoción de la actividad económica).
Limitamos la impugnación en este ámbito al apartado 2 del artículo 152 del Estatuto, encargado de regular las competencias de la Generalidad en lo que se refiere al desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica.
En particular, a la previsión contenida en el apartado b), en cuya virtud dicha competencia incluye, "en todo caso", la participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el Título V. Sin perjuicio de las críticas que se formulan en su momento con motivo de la regulación contenida en el citado Título, es evidente que la participación en la planificación general de la actividad económica, que constituye un título competencial propio del Estado, atribuido constitucionalmente (cfr. art. 149.1.13) no forma parte de la competencia sobre desarrollo y gestión de la dicha planificación.
Como ya hemos razonado en este recurso con motivo de la impugnación de otros títulos competenciales, el intento de recortar o redefinir el alcance de un título competencial previsto por la Constitución a favor del Estado es, abiertamente, inconstitucional, porque contradice el contenido de la norma suprema. En nuestro caso, también es contrario a la Constitución el apartado que nos ocupa en cuanto intenta mediatizar o condicionar el ejercicio por parte del Estado de la competencia que le corresponde constitucionalmente. Será al Estado, en cada caso, a quien corresponda, en ejercicio de su competencia, emplear o no, estableciendo su alcance, intensidad y efectos en su caso, mecanismos de participación o colaboración con las Comunidades Autónomas. Pero ésta es una determinación que no puede contener el Estatuto, condicionando definitivamente el ejercicio de la competencia estatal.
• Artículo 154. Promoción y defensa de la competencia.
Es muy limitada la impugnación de este precepto que circunscribimos a algunos aspectos de su apartado 2. Aceptamos, incluso, la competencia exclusiva de la Generalidad sobre "promoción de la competencia" (apartado 1) por más que, al igual que le ocurrió al Consejo Consultivo de la Generalidad, no acertemos a entender exactamente a qué se refiere tal expresión. Admitimos también la "competencia exclusiva sobre el establecimiento y la regulación del Tribunal Catalán de Defensa de la Competencia" (apartado 3) y ello pese a que la Ley estatal 1/2002 haya establecido en el apartado 2 de su disposición adicional primera unas condiciones mínimas a las que deben ajustarse todos los órganos autonómicos de defensa de la competencia, lo que demuestra que esa competencia exclusiva no lo es del todo. Y, por último, también se acepta, en general, la competencia ejecutiva que reconoce a la Generalidad el apartado 2. Pero a este último respecto sí hay varias objeciones de constitucionalidad:
A) El mismo art. 154.2 regula en parte los puntos de conexión y ésa es una tarea que no corresponde a los Estatutos de Autonomía sino a las Leyes del Estado. De lo contrario podría ocurrir que cada Estatuto estableciera puntos de conexión diferentes, incluso contradictorios entre sí, y se arruinara todo el sistema. En este caso, este argumento general -ya utilizado aquí en contra del art. 115 del Estatuto- tiene un respaldo adicional definitivo. La STC 208/1999, de 11 de noviembre, dijo expresamente que correspondía al Estado "establecer los criterios de conexión pertinentes". Así lo hizo la Ley estatal 1/2002, de 21 de febrero. En principio, parece que el Estatuto se acomoda a lo establecido en esa Ley. Pero, incluso así, no son los Estatutos las normas llamadas a determinar esto. El Estatuto se ha excedido y debe declararse por ello, o bien su inconstitucionalidad o, al menos, que no condiciona al Estado para fijar de otra forma el punto de conexión.
B) La única competencia que en esta materia reconoció a las Comunidades Autónomas la STC 208/1989 es la relativa a los acuerdos y prácticas restrictivas o abusivas, no las previstas en la Ley de Defensa de la Competencia sobre concentraciones económicas en las que la competencia ejecutiva sigue siendo por completo estatal. Así lo proclama actualmente el art. 1.5.a) de la Ley 1/2002:
"corresponderá en todo caso al Estado... la aplicación de las normas contenidas en el Capítulo II del Título 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia". Y nadie ha dudado de esa competencia estatal. Sin embargo, el art. 154.2 del Estatuto no distingue. O bien hay que declararlo inconstitucional en cuanto atribuye competencias que van más allá de las que se refieren a los acuerdos y prácticas restrictivas de la competencia y de abuso de posición dominante o, al menos, será necesaria una interpretación conforme a la Constitución que aclare este límite y, en concreto, la exclusión de las concentraciones empresariales.
C) La última objeción a la constitucionalidad del art. 154.2 deriva de su conexión con el art. 112 del propio Estatuto que ya se ha impugnado específicamente en cuanto incluye en la competencias ejecutivas de la Generalidad "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de las disposiciones para la ejecución normativa del Estado". En realidad, si se anula, como procede, ese art. 112, nada hay que añadir aquí. Pero, de lo contrario, nos encontraríamos en esta materia que hasta los llamados "reglamentos de exenciones por categorías" a que se refiere el art. 5 de la Ley de Defensa de la Competencia, serían competencia de la Generalidad como parte de la competencia ejecutiva que atribuye el art. 154.2. El resultado sería lamentable y rompería la unidad del mercado nacional. Sirve lo que ahora estamos diciendo como complemento a lo ya argumentado con carácter general frente al art. 112. Pero para el caso improbable de que no se declarase la nulidad de ese art. 112, habría, al menos, que excluir esa competencia reglamentaria de entre las atribuidas a la Generalidad en el art. 154.2. Hoy por hoy, el art. 1.5.b) de la Ley 1/2002, reconoce esa competencia reglamentaria al Estado, y no puede ser de otra forma; el Estatuto, por el juego combinado de sus arts. 112 y 154.2, la niega. Así que, para el caso de que no se anulara el art. 112, habría al menos que anular este artículo 154.2 o, como mínimo, someterlo a una interpretación correctora que, excluyendo los reglamentos de exenciones por categorías, lo adecuase a la Constitución.
• Artículo 155 (propiedad intelectual e industrial).
De acuerdo con el apartado 1. b) del artículo 155 del Estatuto, "corresponde a la Generalitat de Cataluña, la competencia ejecutiva en materia de propiedad intelectual, que incluye en todo caso: [...] La autorización y la revocación de las entidades de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente en Cataluña, así como asumir tareas complementarias de inspección y control de la actividad de dichas entidades".
Esta previsión estatutaria resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias. Debe recordarse, a este respecto, que, en virtud de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1.9° CE para dictar la legislación sobre propiedad intelectual, el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, asignó al Ministerio de Cultura la autorización y revocación de las entidades de gestión colectiva (artículos 147 y 149).
Pues bien, las citadas previsiones, reconociendo al Estado la competencia que, sin embargo, ahora el Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalitat de Cataluña, fueron expresamente declaradas conformes al orden constitucional de competencias en la STC 196/1997, de 13 de noviembre, al considerar que con ello se garantiza el régimen jurídico unitario y se otorga coherencia a la extraterritorialidad de la actuación. En la referida Sentencia, f.j. 9.A) se afirma que
"[...] la función que en la Ley se atribuye a las Entidades de gestión no varía de la que hasta entonces ejercía la SGAE, sino que, suprimiendo el carácter oficial y el régimen de monopolio que ésta tenía, aquella función de representación y gestión de los derechos patrimoniales de los autores en España y en el extranjero pasa, precisamente en virtud de la autorización, a ser desempeñada por las nuevas Entidades que el legislador instaura. N o se trata, pues, de una mera autorización administrativa en el sentido de ser aplicativa, verificando el cumplimiento de las condiciones exigidas por la normativa que las crea, sino que es ella, la autorización prevista así por el legislador, la que atribuye a las Entidades de gestión que reúnan dichas condiciones, la representación y el ejercicio de los derechos dimanantes de la propiedad intelectual que se les va a encomendar" [...]. De ahí que la autorización [...], no pueda encuadrarse sic et simpliciter en el ámbito de los puros actos de ejecución que hayan de atribuirse necesariamente a la competencia de las Comunidades Autónomas", todo ello sin perjuicio, además, de que "[ ... ] aun prescindiendo ahora de si se trata o no de una autorización constitutiva que pudiera encuadrarse dentro del concepto de legislación, es lo cierto que [se] está contemplando una autorización atributiva de una personificación jurídica a los efectos de esta ley (de Propiedad Intelectual), que se publicará en el BOE, y que tiene la finalidad de conferir a las entidades gestoras de los derechos de explotación de la propiedad intelectual una capacidad de actuar en el tráfico jurídico para ejercer los derechos confiados a su gestión y hacerlos valer en toda clase de procedimientos administrativos o judiciales [ ... ], lo que constituye un reconocimiento por el Estado, que ostenta la competencia de legislación en la materia, de un status y de un régimen jurídico singular a determinadas entidades legalmente constituidas al servicio de un interés general que es la gestión y eficaz protección de los derechos de autor en todo el territorio nacional [ ... ]. La atribución por la Ley de esta autorización a la competencia estatal, está plenamente justificada pues trata de asegurar el mantenimiento de un régimen jurídico unitario de la gestión de la explotación de los derechos de la propiedad intelectual y de la uniformidad de la ordenación jurídica de la materia, que es el sistema jurídico que el legislador estatal, a quien corresponde la competencia para dictar la legislación en materia de Propiedad Intelectual (art. 149.1.9) y que en su libertad de opción política ha configurado la gestión de la Propiedad Intelectual como un régimen unitario y operativo en todo el territorio nacional".
Aún debe añadirse que el Tribunal Constitucional no deja de puntualizar en la misma Sentencia que "[ .. ] es cierto que el hecho de que las actividades de gestión que desarrollan estas Entidades no pueda ceñirse al espacio de una Comunidad Autónoma sino que sus efectos pueden incidir en todo el territorio nacional, no es un obstáculo que por sí solo y sin más, de no darse otras circunstancia, pueda privar a las Comunidades Autónomas de las competencias que constitucional o estatutariamente les correspondan", si bien de inmediato se hace la siguiente puntualización fundamental [f.j. 9.B)]:
"[ .. ] a esta doctrina no se le puede dar el alcance expansivo que se pretende y a través de ella convertir una competencia de ejecución de la legislación del Estado [ ... ] en un título competencial que les permita, en razón de ser posible la extraterritorialidad de los efectos de sus competencias, alterar el sistema unitario establecido por el legislador en el que las entidades de gestión, lo mismo que antes la SGAE a la que sustituyen, desarrollen su actividad de representación, gestión y defensa de los derechos de autor -al igual que aquélla- en todo el territorio nacional [ ... ]. A paliar los efectos de una interpretación literal y rigorista de estos preceptos, tiende la jurisprudencia expuesta y es ahí donde tiene sentido y donde termina su alcance. De no ser así y entender que la posible extraterritorialidad de los efectos de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, impidan al Estado ejercer las suyas porque aquellos efectos supraautonómicos les permiten hacerlo, es invertir la finalidad de aquella jurisprudencia".
Finalmente, por lo que se refiere a la revocación de la autorización, también la doctrina jurisprudencial no deja lugar a dudas. Dice así el Tribunal: "Respecto a esta potestad revocatoria son de aplicación los mismos argumentos expuestos en el fundamento jurídico precedente [ ... ], puesto que la facultad de revocar la autorización [ ... ], es algo indisolublemente vinculado a la misma autorización (SSTC 86/1989, fundamento jurídico 13; 236/1991, fundamento jurídico 4; 330/1994, fundamento jurídico 10), de modo que la revocación ha de corresponder a la misma instancia que otorgue la autorización".
En aplicación de esta doctrina que, fijada en directa interpretación del artículo 149.1.9° CE, permite al Estado retener, con carácter general, la competencia autorizatoria y revocatoria de las entidades de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual, y ello en la medida en que esa competencia no es reconducible sin más al ámbito de la competencia ejecutiva que en materia de propiedad intelectual pueden asumir estatutariamente las Comunidades Autónomas, resulta manifiesta la inconstitucionalidad en la que incurre el artículo 155.1.b) del Estatuto de Cataluña.
[...sigue en la 3° parte]

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