Texto de la sentencia definitiva en el Recurso de Inconstitucionalidad contra el Estatuto de Cataluña [3/6]

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SENTENCIA DEFINITIVA EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE CATALUÑA PROMOVIDO POR EL BLOQUE PARLAMENTARIO DEL PARTIDO POPULAR

Tribunal Constitucional de España

[28 de Junio de 2010]

[3° Parte]

/...d) A juicio del Parlamento de Cataluña el art. 151 pretende simplemente ampliar al máximo que la Constitución permite las competencias de la Generalitat como institución que vertebra políticamente la singularidad de Cataluña. A pesar de que exista una competencia básica estatal respecto a la globalidad de la materia, la técnica seguida por el Estatuto, precisando por submaterias la determinación de las competencias, permitiría afirmar la exclusividad de la competencia respecto a algunas de ellas.

Respondiendo en concreto a los razonamientos del recurso señala la Cámara catalana que la expresión "organización territorial", referida a los entes locales, es la que más se ajusta a la Constitución, que la emplea en su título VIII y en el art. 13 7; que los apartados a) y b) del art. 151, sobre creación, modificación y supresión de los entes locales, respetarían el art. 141 CE, al que se remiten; y que las previsiones del apartado e) vendrían tan sólo a reiterar lo que ya se incluía en el anterior Estatuto de Autonomía.

Las submaterias que regula el art. 151 podrían atribuirse a la Generalitat sin conculcar la Constitución. Los ejemplos que cita el recurso para fundar la intervención reguladora estatal habrían sido ya admitidos como constitucionales por el Tribunal Constitucional y, en todo caso, la competencia exclusiva que se predica de la Generalitat estaría enmarcada, liminar y literalmente, en el respeto de la garantía institucional establecida por la Constitución en sus arts. 140 y 141. Proclamada en la Constitución la garantía institucional de los entes regulados, sería dificil imaginar un aspecto que exija que deba necesariamente atribuirse al Estado por ser básico.

87. a) Del artículo 152 (Planificación, ordenación y promoción de la actividad económica) se impugna el apartado 4, en particular su letra b), por cuanto se confiere a la Generalitat "el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica", incluyéndose, en todo caso, en dicha competencia "la participación en la planificación estatal a través de los mecanismos previstos en el Título V" del Estatuto. Sin perjuicio de las razones que abonan la impugnación de ese título V y a las que se remite en este punto el escrito de demanda (antecedentes 102 y siguientes), alegan los actores que lo anterior infringe la reserva del art. 149.1.13 CE.

b) Sostiene el Abogado del Estado que el planteamiento del recurso parece identificar la competencia estatal como exclusivamente normativa y las competencias autonómicas como meramente ejecutivas, limitadas al desarrollo y la gestión de la competencia ordenadora del Estado. No obstante la jurisprudencia relativa al art. 149.1.13 CE ha recordado que en los sectores afectados por la planificación pueden y deben mantenerse las competencias normativas atribuidas a las Comunidades Autónomas "siempre que no incumplan los mandatos ni impidan alcanzar los fines de la normativa estatal" (STC 175/2003, de 30 de septiembre). Por ello no es extraña a la Constitución la concurrencia de competencias normativas estatales y autonómicas en materia de planificación económica, como tampoco puede discutirse la conveniencia de que ciertos sectores de la competencia autonómica que no deben en principio verse afectados por la específica normativa o directrices del plan puedan prestar una eficaz colaboración a los objetivos y finalidades del mismo. Con estos antecedentes se alega que el alcance de lo que el Estatuto ha pretendido establecer es una cierta concertación en los posibles ámbitos de intersección de estas respectivas competencias en todas esas zonas limítrofes en donde no hay una afectación directa del plan estatal, pero en las que se revela como conveniente una acción complementaria. No es que el Estado haya de requerir el asentimiento de la Generalitat para cualquier plan general amparado en el art. 149.1.13, ni ello significa que las Comunidades Autónomas hayan de asentir a una penetración de la acción del Estado en el ámbito de cualesquiera actuaciones de ejecución que se le atribuyen en la reforma estatutaria. Se trataría de hacer posible la coordinación de todas las potestades concurrentes a través de las fórmulas que el propio Estatuto contempla. Esto es, no se trataría realmente de una competencia nueva, sino una mera proyección de las mismas competencias autonómicas en una fórmula que pretende articularlas armónicamente con la acción planificadora del Estado. En definitiva, el precepto impugnado se habría limitado a una mera actualización del texto ajustándose a una jurisprudencia uniforme en la interpretación de la regla constitucional que se invoca como vulnerada.

c) El Gobierno de la Generalitat, que entiende que sólo se impugna el apartado 4 b), afirma que la competencia autonómica en materia de planificación debe ejercerse "en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado" (art. 152.3 EAC, no impugnado), lo que acreditaría que el Estatuto reconoce la competencia estatal a la que debe adaptarse la actuación autonómica. No habría, por tanto, ningún intento de mediatización o condicionamiento de la competencia estatal, sino una lógica y justificada propuesta de colaboración entre el Estado y la Generalitat, a la que corresponde el desarrollo y la gestión de los planes estatales, por lo que es razonable prever su intervención en la elaboración de los mismos con el alcance que el Estado estime oportuno. El desarrollo de los principios de cooperación y colaboración no podría merecer reproche alguno de inconstitucionalidad, máxime cuando no se fijan contenidos concretos ni se predeterminan los eventuales efectos de la participación.

d) Señala el Parlamento de Cataluña que no le corresponde al Estado, en ejercicio de las competencias que le son reservadas por el art. 149.1.13 CE, delimitar el alcance de las competencias que en la materia correspondan a la Generalitat de Cataluña, ya que las mismas derivan de las establecidas por el Estatuto en el marco de la Constitución. Así, la participación autonómica en la planificación estatal no tendría por qué alcanzar el establecimiento de las bases, sino que dicha participación sería posible a partir de las mismas, máxime a la vista del art. 131.2 CE.

88. a) El artículo 154 (Promoción y defensa de la competencia) se impugna en su apartado 2. Los recurrentes admiten la competencia ejecutiva que el precepto atribuye a la Generalitat en materia de defensa de la competencia, pero objetan que regula en parte los puntos de conexión, siendo ésta una tarea que no corresponde a un Estatuto, sino a leyes del Estado (STC 208/1999, de 11 de noviembre). De otro lado las Comunidades Autónomas sólo pueden asumir la competencia relativa a los acuerdos y prácticas restrictivos o abusivos, no las previstas en la Ley de defensa de la competencia sobre concentraciones económicas, materia en la que la competencia ejecutiva es del Estado; sin embargo el art. 154.2 del Estatuto no distingue sobre el particular, por lo que requeriría, cuando menos, de una interpretación conforme. Por lo demás el precepto está íntimamente vinculado con el art. 112, ya recurrido, de cuya aplicación conjunta resultaría que hasta los llamados "reglamentos de exenciones por categorías" del art. 5 LDC serían competencia de la Generalitat, con lo que se rompería la unidad del mercado nacional.

b) Alega el Abogado del Estado que el precepto no refleja realmente un punto de conexión, sino una delimitación territorial del ámbito de la competencia asumida de forma absolutamente respetuosa con las competencias estatales y con las que puedan corresponder a otras Comunidades Autónomas. Así las competencias de la Generalitat quedan referidas no a las actividades que se realicen sin más en Cataluña, sino que ha de tratarse de un mercado que no supere el territorio autonómico. Estaríamos, pues, en presencia de modestos mercados locales, respecto de los cuales no se explicaría bien el sentido de la impugnación ni la objeción a que parece apuntar sobre los efectos del carácter rígido de la norma estatutaria respecto de posibles modificaciones futuras del legislador ordinario, ya que no sería fácilmente imaginable una fórmula de aplicación territorial distinta de la prevista en esta norma, ajustada plenamente a la doctrina sentada en la STC 208/1999, de 11 de noviembre. Únicamente podría vislumbrarse la regulación de un punto de conexión en el apartado 3, pero los demandantes exc1uyen este precepto de su impugnación, porque se remite al marco delimitado por la redacción de los dos primeros, lo que pondría de relieve la falta de sentido de esta impugnación.

En segundo lugar, sería difícil que la concentración empresarial se produzca realmente en el reducido ámbito de los mercados locales en que opera esta competencia autonómica, o que, en el caso de producirse, pudiera tener algún relieve desde el punto de vista de las finalidades perseguidas por este sector de normas llamadas a defender la competencia. Tampoco se alcanzaría a comprender en este caso la impugnación, ni la razón por la que el Estado hubiera de asumir esta función estrictamente ejecutiva en lugar de la Comunidad Autónoma.

La tercera de las objeciones no sería admisible, porque, aun cuando la STC 208/1999, de 11 de noviembre, ha destacado la especificidad de la competencia estatal en esta materia, identificando "legislación" con regulación material, no cabría entender este precepto al margen de lo establecido en el art. 112, a cuyas consideraciones se remite el escrito de alegaciones (antecedente 53).

c) Sostiene el Ejecutivo catalán que los recurrentes rechazan que el Estatuto pueda fijar los puntos de conexión en el art. 154.2, pero no aportan ninguna razón que fundamente esta aseveración. Frente a ello habría de admitirse que los puntos de conexión son los elementos que, en la definición del ámbito material de la competencia, la delimitan en cuanto a la proyección territorial de su objeto, por lo que el Estatuto sería lugar adecuado para su fijación, en atención a su especial naturaleza y posición ordinamenta1. Así habría sucedido, no sólo en diversos preceptos del Estatuto de 1979 (vgr. arts. 9.17, 24 y 23), sino también en otros textos estatutarios. Además el punto de conexión concretamente establecido en el art. 154.2 incluye una acotación territorial que evita interferencias con las competencias que puedan asumir otras Comunidades Autónomas o que hayan quedado reservadas al Estado.

En segundo lugar, la representación del Gobierno de la Generalitat estima que es improcedente imputar al precepto contravención de la Ley 1/2002 o de la STC 208/1989, de 11 de noviembre. Respecto de esta resolución se afirma que el criterio seguido por el Tribunal Constitucional fue literalmente el expresado en el punto de conexión que ahora ha quedado reconocido en el precepto ahora impugnado, al reconocer la competencia estatal para la configuración del mercado con trascendencia extracomunitaria o que puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, en tanto que la competencia autonómica viene referida a las actuaciones en su territorio que no puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario. Pudiera existir, no obstante, contradicción con la Ley estatal reseñada en cuanto a la competencia sobre concentraciones económicas, que el legislador ordinario atribuye en exclusiva al Estado. Sin embargo a ello no cabría oponer que las concentraciones son un tipo de operaciones que por su naturaleza tienen siempre trascendencia supracomunitaria, puesto que si así fuese el punto de conexión definido en el Estatuto ya las estaría excluyendo de la competencia asumida por la Generalitat. En realidad la defensa de la competencia es una actividad administrativa que tiene una lógica de escala en función de la dimensión del mercado concreto de cada producto o servicio, como lo demostraría también la delimitación de las actuaciones en esta materia entre el Estado y la Unión Europea. A esta misma lógica respondería el precepto controvertido.

En cuanto a la posibilidad de que se dicten reglamentos de exenciones por categorías que rompieran la unidad del mercado nacional responde el Gobierno de la Generalitat que se trata de una consecuencia que no se deriva necesariamente del tenor y alcance de la competencia autonómica. No podría imputarse preventivamente un ejercicio de la competencia contrario al art. 139 CE, sino que habrá de estarse a la presunción de que todos los poderes públicos actúan dentro del respeto estricto a la Constitución.

d) Para el Parlamento catalán los puntos de conexión son los elementos que, en la definición del ámbito material de la competencia, la delimitan en cuanto a la proyección territorial de su objeto; el fijarlos corresponde, pues, al Estatuto, tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional y viene siendo el caso hasta el presente.

Materialmente, continúa el Parlamento, el precepto reproduce el criterio seguido por el Tribunal para determinar las competencias ejecutivas que se inscribían en el ámbito de las bases y planificación general de la actividad económica, conforme al art. 149.1.13 CE, habiendo concluido el Tribunal que la competencia autonómica se extendía a todas las actuaciones administrativas en su propio territorio que no puedan alterar la libre competencia en un ámbito supracomunitario.

El argumento de que cabría una interpretación inconstitucional del precepto estatutario, contraria al principio de unidad de mercado, sería meramente preventivo y partiría de un eventual ejercicio inadecuado de la competencia.

89. a) La impugnación del artículo 155 (Propiedad intelectual e industrial) se ciñe a su apartado 1 b), en cuya virtud "corresponde a la Generalitat de Cataluña la competencia ejecutiva en materia de propiedad intelectual, que incluye en todo caso ... la autorización y la revocación de las entidades de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente en Cataluña, así como asumir tareas complementarias de inspección y control de la actividad de dichas entidades". Los recurrentes traen a colación la competencia estatal ex art. 149.1.9 CE -a cuyo amparo la Ley de propiedad intelectual (Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril) asignó al Ministerio de Cultura la autorización y revocación de las entidades de gestión colectiva- y la doctrina sentada en la STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 9, que permite al Estado retener, con carácter general, la competencia autorizatoria y revocatoria de aquellas entidades, en la medida en que tal competencia no es reconducible sin más al ámbito de la competencia ejecutiva que en materia de propiedad intelectual pueden asumir las Comunidades Autónomas.

b) Aduce el Abogado del Estado que el alcance obstativo de los textos invocados en la demanda es muy distinto respecto del nuevo Estatuto. Así, la Ley de propiedad intelectual no sería otra cosa que la expresión de la positividad vigente, pero no vincula a la legalidad posterior. Por su parte la STC 196/1997, de 13 de noviembre, ha enjuiciado la constitucionalidad de unos preceptos que, por su conformidad a la Constitución, no impiden la promulgación de otros ni se convierten en canon de constitucionalidad de los que se promulguen con posterioridad. Siendo de recordar, para el representante del Gobierno, que, de manera general, los preceptos constitucionales deben admitir diversas alternativas de regulación positiva de sus instituciones, como advierte expresamente la propia STC 196/1997.

c) Para el Gobierno de la Generalitat los recurrentes se limitan a reproducir los fundamentos de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, que consideró aceptable la atribución al Estado de la función consistente en la autorización de las entidades de gestión colectiva. Se trataría de una decisión adoptada interpretando el bloque de constitucionalidad entonces vigente.

El art. 149.1.9 CE atribuye al Estado competencia legislativa en la materia, por lo que cabe que las Comunidades Autónomas asuman competencia ejecutiva. Así sucedió en el art. 11.3 del Estatuto de 1979 y así sucede ahora en el art. 155. Por otro lado sería evidente que la autorización controvertida es una función administrativa de carácter ejecutivo, aunque es cierto que el legislador estatal no siguió este criterio y que su opción fue aceptada por la STC 196/1997, de 13 de noviembre. Pero no sería menos cierto que esta Sentencia no impide que otra configuración sea posible y, seguramente, mucho más adaptada a la literalidad del art. 149.1.9 CE, cuyo contenido no resultaría en modo alguno alterado por el precepto recurrido. Concretamente se alega por el Ejecutivo autonómico que del hecho de que el legislador estatal, en el ejercicio de su competencia ex art. 149.1.9 CE, decida establecer un régimen jurídico unitario de la propiedad intelectual no se seguiría que también deba ser unitaria la ejecución de dicho régimen. Antes al contrario, la reserva en exclusiva de la legislación implicaría la posibilidad de una ejecución descentralizada que no vacíe de contenido las competencias autonómicas, tanto más en un ámbito en el que no existen razones que respalden la excepcionalidad de otra solución, pues en la actualidad las entidades de gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual no tienen carácter oficial ni actúan en régimen de monopolio.

d) El Parlamento de Cataluña defiende la constitucionalidad del art. 155.1 b) tomando como parámetro única y exclusivamente las disposiciones de la Constitución. De la lectura sistemática del precepto se desprendería que excluye de plano la potestad legislativa en materia de propiedad intelectual, ya que ésta forma parte de las competencias exclusivas y compartidas, pero en ningún caso de las ejecutivas, que son las que se mencionan en él, por no haber quedado expresamente atribuidas al Estado. En este contexto el legislador estatuyente habría considerado que la autorización y la revocación son actos típicamente ejecutivos propios de las técnicas de ordenación de las Administraciones públicas.

Una vez más se alega que el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional debería limitarse aquí a la doctrina referida a la interpretación estricta y directa de los enunciados del art. 149.1 CE. Por ello no serviría de fundamento la invocación de la STC 196/1997, de 13 de noviembre, pues el alcance dado en ella a los conceptos "legislación" y "ejecución" como criterio de deslinde competencial se efectuó en relación a un bloque de constitucionalidad concreto y determinado que actualmente no existe. Tampoco una ley ordinaria estatal podría servir de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad del precepto, máxime cuando en este caso el propio Tribunal entendió que la atribución efectuada por la ley a la competencia estatal era una mera opción del legislador.

90. a) El artículo 157 (Publicidad) abundaría, para los recurrentes, en la obsesión de los Estatutos por inventarse materias no mencionadas expresamente el art. 149.1 CE para atribuirse de inmediato competencias exclusivas sobre las mismas. El precepto confiere a la Generalitat "la competencia exclusiva sobre la regulación de la actividad publicitaria, sin perjuicio de la legislación mercantil del Estado". Con esta última salvedad, sin embargo, no se comprendería toda la competencia del Estado en la materia, que es, para los demandantes, mucho más extensa. Así, la Ley 34/1988, general de publicidad, se fundamenta también en las competencias del Estado sobre legislación procesal o sanidad, la Ley Orgánica 1/2004, sobre violencia de género, declara ilícita determinada publicidad con fundamento en las competencias del Estado sobre legislación penal, y la Ley Orgánica 1/1996, de protección del menor, prevé dictar normas especiales para garantizar que la publicidad dirigida a los menores no les perjudique. Los recurrentes refieren, a continuación, una serie de leyes estatales que incluyen regulaciones sobre publicidad referida a materias de su propia competencia: de carreteras, de costas, de patrimonio histórico, sobre radiodifusión televisiva, del medicamento, sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, entre otras.

b) La impugnación de este precepto -según entiende el representante del Gobierno¬ partiría de un erróneo aislamiento de la publicidad como sector autónomo y diferenciado del objeto en que consiste su actividad divulgativa. La referencia a los sectores y medios específicos a que aludía el texto del anterior Estatuto no exceptuaba de la competencia autonómica a cualquier sector o cualquier medio que el Estado tuviera a bien regular por cualquier circunstancia o sobre cualquier materia al margen de sus propias competencias; el precepto dejaba a salvo únicamente las competencias constitucionales del Estado, comprendiendo que la publicidad podría afectar de manera transversal a una pluralidad de competencias estatales básicas, y utilizó para ello una fórmula muy general y, en cierta manera, imperfecta porque los casos en los que el Estado podría regular la publicidad no quedaban reducidos a sectores o medios específicos. En efecto, de la larga relación de supuestos de competencia estatal que relaciona la demanda habría algunos que pueden encuadrarse en sectores específicos, como pueden ser los casos de las restricciones a la publicidad por razones sanitarias (tabaco, bebidas alcohólicas, o medicamentos) o por motivos de seguridad pública (venta de armas). En otros casos la competencia estatal surge en relación con el medio utilizado o medio específico, como sucede en el caso de la publicidad por radiodifusión televisiva a que se refiere la demanda en su cita de la Ley 25/1994. Sin embargo no podría dudarse de que, además de estas excepciones por sectores y medios concretos, hay otros ámbitos que también reclaman esa competencia estatal sin que puedan ser fácilmente clasificados en aquellas categorías. El ejemplo lo ofrecería la propia demanda al aludir a las Leyes Orgánicas 1/1996 y 1/2004, que establecen unas prohibiciones de la publicidad que puede perjudicar a la igualdad de la mujer o a los derechos de los menores, y que no serían fácilmente encuadrables en los sectores o medios, a pesar de lo cual su regulación por el Estado no ha suscitado dificultad alguna para su reconocimiento como materias de competencia estatal, incluso por el propio Estatuto (art. 153).

No cabe, por tanto, para el representante del Gobierno, reducir la competencia estatal a costa de la competencia sobre la publicidad; ésta tendrá la extensión y alcance que desee el legislador autonómico, pero sin que ello sustraiga ninguna competencia que resulte a favor del Estado. Por ello, conjetura el Abogado del Estado, acaso se haya querido suprimir la referencia legal del Estatuto anterior, que no llegaba a abarcar la totalidad de los casos en los que la publicidad podría resultar regulada en normas estatales. Y la referencia a la legislación mercantil a que alude el nuevo texto podría explicarse por la mayor proximidad existente entre la actividad publicitaria y la materia mercantil, aunque, en buenos principios, no sería necesaria esta referencia, como tampoco una lista de eventuales regulaciones estatales concernientes a la actividad publicitaria.

c) Los recurrentes parecen haber olvidado, a juicio del Gobierno de la Generalitat, que ya en el art. 9.30 del Estatuto de 1979 se atribuía a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en esta materia. La competencia asumida se refiere a la publicidad como actividad y no como fenómeno de carácter global, por lo que cubre aspectos de carácter más bien instrumental, como la formación, regulación de los agentes, deontología profesional, etc. Dicho de otro modo, de los dos ámbitos de regulación posibles de la actividad publicitaria -uno de carácter administrativo y otro de Derecho privado-, la Generalitat de Cataluña asume el primero, en tanto que el segundo, que es esencialmente mercantil, compete al Estado.

Alega el Ejecutivo autonómico que esta competencia no ha de confundirse con las facultades que para la regulación de los instrumentos publicitarios corresponden a los legisladores competentes en los diversos sectores. Se trataría de supuestos no homogéneos y por ello mismo no sería necesaria la reiteración de la expresión "sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos" que figuraba en el Estatuto de 1979, por más que siga siendo de aplicación según lo requiera cada supuesto concreto. El estatuyente habría considerado oportuno, por el contrario, mantener la excepción relativa al título estatal más directamente relacionado con la actividad publicitaria, el de la legislación mercantil, aunque no sería necesario, toda vez que este título se impone y aplica en virtud de su eficacia directa ex art. 149.1.6 CE.

d) Entiende el Parlamento autonómico que el art. 157 viene a reproducir en lo sustancial una competencia que ya se incluía en el Estatuto de 1979. La acepción "actividad publicitaria" es para la Cámara más concreta que la de "publicidad". En ella el vínculo competencial más directo sería el que pretende preservarse, de ahí la referencia a la "legislación mercantil", que en ningún caso sería excluyente de otros límites que puedan derivarse de las competencias sectoriales del Estado en cada ámbito material.

91. a) El artículo 158 (Investigación, desarrollo e innovación tecnológica) remite a lo dispuesto en el título V del Estatuto sobre la colaboración y participación de la Generalitat en la fijación de la política de I+D+I. Establece, por tanto, unilateralmente una participación autonómica en la definición de políticas y en el ejercicio de competencias estatales, excediendo las funciones propias de un Estatuto y condicionando las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1 CE.

b) Al tratarse de una impugnación que se remite a otro lugar de la argumentación del recurso, la representación del Estado también se remite al mismo (antecedentes 102 y siguientes). Sin embargo quiere resaltar que el marco de la competencia estatal delimitada en el art. 149.1.15 CE ha venido suscitando una intensa conflictividad competencial, motivada por el hecho de que la competencia estatal sobre investigación científica y técnica es susceptible de ser utilizada respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para la ordenación de éstas (STC 90/1992, de 11 de junio, FJ 2). Ello habría determinado una penosa e inacabable labor de fijación de límites entre el Estado, que proyecta su acción, y la materia sobre la que se proyecta aquélla, frecuentemente de titularidad autonómica. Y, aunque se tratará de concretar cuál es el alcance de la acción de colaboración de la Generalitat según el título V, no se deja de considerar, desde un plano práctico, la conveniencia de esta colaboración en este concreto punto.

c) El Gobierno de la Generalitat comienza recordando que en materia de investigación las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.15 CE se refieren al "fomento y coordinación general", y que la Generalitat de Cataluña ya ostentaba competencia exclusiva sobre esta materia en virtud del art. 9.7 del Estatuto de 1979. La función coordinadora que corresponde al Estado debe encauzarse por los oportunos mecanismos de colaboración con las Comunidades Autónomas competentes, de modo que la previsión del art. 158.3 en nada la limitaría. Con respecto a la plena constitucionalidad del marco establecido en el título V la representación del Gobierno de la Generalitat se remite al análisis de las disposiciones de dicho título (antecedentes 102 y siguientes).

Por otra parte se reitera que la singular naturaleza del Estatuto lo convierte en el lugar idóneo para establecer la participación prevista en el precepto controvertido, al tiempo que se menciona que el art. 176.1 del Estatuto expresamente establece que la participación no altera la competencia, por más que el precepto que nos ocupa no fije ningún contenido concreto ni disponga nada sobre los efectos de la participación, por lo que no podría tacharse de inconstitucional.

d) El Parlamento catalán aduce que la competencia estatal en materia de investigación, recogida en el artículo 149.1.15 de la Constitución, atribuye al Estado las funciones de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica. A la vista de esta atribución al Estado de una función coordinadora resulta coherente que se contemplen mecanismos de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, también competentes en materia de investigación, que en modo alguno condicionarían el ejercicio de la competencia atribuida al Estado. La previsión estatutaria de participación de la Generalitat no podría calificarse de unilateral, pues se trata de una norma de elaboración dual integrada por el legislador estatal y el autonómico.

92. a) La impugnación del artículo 160 (Régimen local) se nuera con una consideración general sobre el significado del precepto, destacando la dificultad de su interpretación en conexión con los arts. 83 y siguientes y 151 del Estatuto, ya recurridos. Los recurrentes insisten en la competencia estatal para dictar las bases del régimen local, que no derivaría de lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía hasta ahora vigentes, sino directamente del propio art. 149.1.18 CE (SSTC 214/1989, de 21 de diciembre; y 233/1999, de 16 de diciembre). Por lo que hace a la inconstitucionalidad del apartado 1 se alega que atribuye, por principio y sin límites o matices, la competencia exclusiva sobre régimen local a la Generalitat, y sus diferentes subapartados responderían a la técnica de "blindar" esa competencia, nunca al propósito de reducir su contenido a los aspectos que ahí se mencionan, supuesto éste en el que cabría una interpretación conforme, pues no se utiliza la cláusula "en todo caso". De otro modo su inconstitucionalidad sería manifiesta por infracción del art. 149.1.18 CE.

Aun así -continúa el recurso- siempre serían inconstitucionales las letras a), b) y e) de este apartado 1. La letra a) se refiere a "las relaciones entre las instituciones de la Generalitat y los entes locales, así como [ a] las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalitat, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales". Contenido amplísimo, con el que se desconocería que el art. 149.1.18 CE permite al Estado aprobar bases sobre las relaciones interadministrativas, en general, y sobre aquéllas en las que intervengan entes locales, en particular. Así se hace en la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y en la de bases del régimen local. Por su parte la letra b) viene a reiterar el contenido del art. 84, también recurrido, quedando si cabe más claro que se alude a todos los entes locales y confiriéndose a la Generalitat, no sólo la determinación de las competencias de dichos entes, sino también la de sus potestades. Con este planteamiento entienden los actores que quedaría desactivado hasta el art. 4 LBRL, e insisten en que para el Estatuto ni siquiera lo más elemental y mínimo puede ser objeto de las bases del art. 149.1.18 CE. El precepto en cuestión, a su juicio, sólo sería constitucional si se entendiera referido a entes locales distintos de la provincia (o veguería) y el municipio, aunque se trataría de una interpretación imposible. La letra e) negaría al Estado su competencia para dictar bases sobre bienes locales y sobre las modalidades de prestación de los servicios públicos locales, contradiciéndose de este modo un entendimiento del alcance del art. 149.1.18 CE hasta ahora pacífico y confirmado ya desde la STC 58/1982, de 27 de julio. Por último la letra d) del apartado 1 así como el apartado 3 de este art. 160 se impugnan en cuanto pudiera interpretarse que entre los entes locales creados por la Generalitat se incluyen las veguerías, que cabe pensar sean las provincias, debiendo nuevamente invocarse la competencia estatal del art. 149.1.18 CE.

En definitiva, concluyen los recurrentes, el art. 160 sólo sería constitucional, en los mismos términos que el art. 151, si pudiera interpretarse en el sentido de que no niega la posibilidad de que el Estado dicte reglas básicas sobre régimen local, incluso en los aspectos referidos en los apartados 1 y 3. Interpretación, con todo, difícil, por el alcance que el Estatuto da a las competencias exclusivas y por la referencia en el apartado 2 a una competencia compartida de la Generalitat.

b) Apunta el Abogado del Estado que las alegaciones que hace la demanda a cada uno de los apartados del precepto no contienen en sí mismas una afirmación de inconstitucionalidad, sino que constituyen una sucesión de consideraciones de tipo interrogativo acerca de si cada uno de esos enunciados impide o no el ejercicio de la competencia del Estado para dictar bases de régimen local, a través de las cuales lo que se discute es la omisión de una referencia que dejara a salvo el precepto constitucional que la demanda quiere preservar. Obviamente la fórmula "sin perjuicio" no añadiría nada, puesto que la vigencia y aplicación de los preceptos constitucionales no deriva de que sean o no salvados o recordados en cada momento por las normas que les están jerárquicamente subordinadas.

La idea que, según la demanda, latiría en el precepto estatutario (que las bases de régimen local no estarían comprendidas en la competencia del art. 149.1.18 CE) entraría efectivamente en contradicción con la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional interpretativa de la Constitución, y no es compartida por la representación del Gobierno, que añade, además, que la demanda no ofrece la más mínima justificación de que esa idea esté plasmada positivamente en los textos que impugna. Por tanto, siendo la misma parte recurrente la que considera compatibles los enunciados con la Constitución si se entiende aplicable el art. 149.1.18, parece excusarse cualquier otra consideración.

c) Manifiesta su sorpresa la representación del Gobierno de la Generalitat por la impugnación de la calificación como exclusiva de la competencia autonómica, pues el art. 9.8 del Estatuto de 1979 ya le atribuía ese mismo carácter. También se deja constancia de la absoluta coincidencia entre este art. 160 y el art. 59 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, apoyado en el Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario al que pertenecen los recurrentes.

Para el Gobierno catalán el recurso hace decir al art. 160 lo que no dice, de modo que, tal y como se admite en la demanda, la inconstitucionalidad sólo existiría si de la atribución de competencias plasmada en el precepto pudiera deducirse la imposibilidad de que el Estado realizase las funciones que le corresponden como legislador básico. Por el contrario la norma estatutaria será constitucional si el margen del legislador básico es suficiente para desempeñar el papel que le atribuye la Constitución.

La supuesta inconstitucionalidad del art. 160.1 a) no se sostiene, ajuicio del Ejecutivo catalán, si se piensa que en este apartado se trata de las relaciones de la Generalitat con los entes locales y de éstos entre sí. Ello haría que el carácter exclusivamente intracomunitario de las relaciones que se regulan excluya la intervención estatal, si bien la regulación de la Generalitat no podrá oponerse a lo regulado directamente por la Constitución ni a lo establecido por el Estado en materias ajenas al régimen local, en especial las referidas en el art. 149.1.18 CE. En conclusión, el precepto sólo perseguiría dejar en manos de la Generalitat la organización de los entes locales referida a sus relaciones dentro del sistema institucional de la Generalitat.

El art. 160.1 b), continúa el Gobierno autonómico, no pretende establecer el contenido de cada potestad, pues se trata de una determinación que corresponde a la legislación sectorial, ni tampoco definir en abstracto las potestades que corresponden a los entes locales. Lo que se pretendería es determinar qué potestades creadas por el legislador sectorial corresponden a los entes locales, y eventualmente a la competencia de sus órganos, respecto a las materias previstas en el art. 84 del Estatuto, y ello precisamente para garantizar la autonomía local. Se trataría de una regulación de los mínimos de protección de esa autonomía local.

La impugnación del art. 160.1 e) se sirve como parámetro de la legislación básica y no de la Constitución. Sin poner en duda que en la regulación de los bienes y servicios locales inciden diversos sectores del Ordenamiento, alega el Gobierno de la Generalitat que de lo que se trata es sólo de otorgar a la Comunidad Autónoma la competencia sobre bienes y servicios locales cuando el título prevalente sea el de régimen local.

En cuanto a la impugnación del art. 160.1 d) alega el Gobierno de la Generalitat que no se adivina por qué razón el Estatuto de Cataluña no puede contener regímenes especiales donde otros Estatutos los han previsto.

d) El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña reitera lo ya expresado en las alegaciones referidas a los arts. 84 y 151 [antecedentes 39 d) y 86 d), respectivamente]. Una correcta interpretación sistemática evidenciaría que lo que se atribuye con carácter exclusivo a la Generalitat es lo recogido en las letras a) a e) del apartado 1; si no fuera así carecería absolutamente de sentido el apartado 2, que se refiere a las competencias compartidas. La inconstitucionalidad de la norma sólo se produciría si de la atribución de competencias pudiera deducirse la imposibilidad para el Estado de realizar la función de legislador básico que le atribuye la Constitución, y que en este aspecto el recurso reconoce que es muy menor. No podría medirse la constitucionalidad del Estatuto comparándolo con todas las normas que hasta la fecha hubieran recibido la calificación de básicas (más aún cuando el Tribunal Constitucional, aun admitiéndolas, ha advertido frecuentemente de que también eran posibles otras soluciones más acordes con la autonomía), sino tan sólo determinando si el margen que el Estatuto reconoce al legislador básico es suficiente, como en este caso, para realizar la función que le encomienda la Constitución.

El apartado a) del art. 160 regula una materia que, en la perspectiva del Estatuto, corresponde a la Generalitat porque, para el Parlamento, la garantía de la autonomía local ha sido establecida por el juego entre el art. 84 y la letra b) de este precepto, sin excluir cualquier intervención estatal que pueda producirse por títulos competenciales específicos.

El apartado b) únicamente pretendería determinar qué potestades creadas por el legislador sectorial corresponden a los entes locales en relación con las materias previstas en el art. 84, y en modo alguno impediría que el Estado pueda añadir otras exigencias competenciales a la autonomía local.

El apartado c) en absoluto privaría al legislador básico de su función constitucional para incidir en las materias señaladas en el recurso de inconstitucionalidad, y tan sólo otorgaría a la Generalitat la competencia sobre bienes y servicios públicos cuando el título prevalente es el de régimen local.

El apartado d) sólo se considera inconstitucional si inc1uye las veguerías. Frente a ello el Parlamento de Cataluña alega que no hay una razón de suficiente fuerza jurídica para que el vigente Estatuto no pueda modular una adaptación o una excepción de la legislación básica estatal, en lo que respecta a la Generalitat, cuando obedezca al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el Derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat (art. 5, in fine).

93. a) El artículo 161 (Relaciones con las entidades religiosas) dispone en su apartado 3 que "la Generalitat colabora en los órganos de ámbito estatal que tienen atribuidas funciones en materias de entidades religiosas". De nuevo denuncian los recurrentes que el Estatuto pretende con ello interferir en el ejercicio de las competencias atribuidas al Estado por la Constitución, lo que, además de suponer materialmente una modificación de lo que en ella se ha dispuesto, implicaría desconocer la función y cometidos constitucionales propios de los Estatutos de Autonomía.

b) Considera el Abogado del Estado que la interpretación del precepto que se hace en la demanda resulta extrema y, sobre todo, inadecuada. Argumenta que si este precepto no existiera nadie previsiblemente podría objetar nada a una eventual colaboración de las Comunidades Autónomas con el Estado en esta materia. La colaboración es un principio de nuestro sistema constitucional que hace aconsejable, como el Tribunal ha recordado más de una vez, la puesta en marcha de mecanismos de cooperación y colaboración, especialmente en los casos de competencias transversales o concurrentes. Y precisamente porque la Generalitat ha asumido en esta materia competencias que antes no existían, no sería extraño que se incluya una previsión expresa de colaboración, que no limitaría las competencias que ostenta el Estado, como tampoco las que en este u otros órdenes ostente la Generalitat. Por tanto no podría entenderse que la colaboración se imponga de manera forzosa, sino como una habilitación expresa y específica de lo que acaso sin ella podría entenderse exigible.

c) La impugnación adolece, para el Gobierno de la Generalitat, de una manifiesta falta de argumentación y olvida que en el art. 149.1 CE no figura ningún título competencial a favor del Estado en esta materia. De otro lado la mención a los poderes públicos recogida en el art. 16.3 CE incluiría también a la Generalitat de Cataluña, que puede cooperar con las entidades religiosas en el ámbito de sus competencias, así como utilizar los mecanismos e instrumentos de fomento que considere adecuados, toda vez que no se afecta al núcleo de la libertad religiosa ni se desarrollan sus aspectos esenciales. El precepto tampoco afectaría a las competencias estatales desde el momento en que los apartados 1 y 2 del art. 161 refieren el título al ámbito de competencias autonómicas, siendo evidente la conexión con sectores como la educación, la sanidad, la juventud o la asistencia social.

En cuanto a la colaboración con el Estado se reseña la necesaria inscripción de estas entidades en el Registro estatal, cuya actuación en nada quedaría condicionada por el art. 161.3. Además, se reitera la idoneidad del Estatuto, por su origen dual, para incluir la previsión de colaboración, habida cuenta de que corresponde al Estado adoptar las determinaciones oportunas y los instrumentos idóneos para que esa colaboración se produzca de manera efectiva y sin interferencias indebidas.

d) Entiende el Parlamento catalán que el recurso sólo se refiere genéricamente al apartado 3 del art. 161, incurriendo en causa de inadmisibilidad por carencia de fundamentación contraria al art. 33.1 LOTC.

Con carácter subsidiario alega la Asamblea autonómica que la participación de la Generalitat en los correspondientes órganos estatales con funciones en materia de entidades religiosas no supone, en ningún caso, la eliminación de las competencias del Estado, ya que en el art. 149.1 CE no figura ningún título competencial a su favor en esta materia.

94. a) Del artículo 162 (Sanidad, salud pública, ordenación farmacéutica y productos farmacéuticos) son objeto del recurso los apartados 1 y 3, si bien se advierte de que el apartado 4 remite al título V del Estatuto y, por tanto, padece los defectos de inconstitucionalidad inherentes a la técnica de la bilateralidad que en él se instrumenta y que también será impugnada (antecedentes 102 y siguientes), mientras que el apartado 5 sería inconstitucional en relación con el art. 112, ya impugnado (antecedente 52), dado el alcance que en este precepto se confiere a las competencias ejecutivas. Por lo que hace al apartado 1 alegan los recurrentes que su inconstitucionalidad radica en que determina unilateralmente lo que no puede ser básico y lo que no puede entrar en la coordinación estatal, algo que sólo le cumple al Estado en cada momento y sin condicionamientos estatutarios, vulnerándose el art. 149.1.16 CE, pues el precepto atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre "la organización y el funcionamiento interno, la evaluación, la inspección y el control de centros, servicios y establecimientos sanitarios", sin establecer condiciones ni matices. Admitiéndose que las bases estatales no pueden proyectarse sobre aspectos muy concretos de la organización y funcionamiento de los servicios sanitarios, afirman los Diputados demandantes que está fuera de lugar que sea un Estatuto la norma que marque ese límite al Estado y que lo haga de antemano y con carácter absoluto. Como observación complementaria se hace notar que la potestad de auto organización no cubriría todos los aspectos contemplados en la norma, y que la Ley general de sanidad ha incluido en las competencias estatales aspectos tales como el establecimiento de criterios mínimos básicos y comunes de evaluación de la eficacia y rendimiento de programas, centros o servicios sanitarios (art. 70.2).

El apartado 3, por su lado, atribuye a la Generalitat, "en todo caso", la competencia compartida en una serie de ámbitos. Con independencia de la inconstitucionalidad del art. 111, ya recurrido, que define las competencias compartidas, alegan los actores que este art. 162.3 olvida que el Estado, además de la competencia para aprobar las bases, tiene también el título para la coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE).

b) El Abogado del Estado, en cuanto a los apartados 4 y 5, impugnados por su alcance en relación con el art. 112, se remite a las alegaciones realizadas respecto de dicho precepto (antecedente 53). Por lo que se refiere al apartado 1 sostiene la representación estatal que no puede quedar excluida una norma coordinadora (la del art. 70.2 de la Ley general de sanidad, mencionado en la demanda) que ti ende a establecer un criterio mínimo, básico y común, porque responde precisamente a un cometido constitucional específico del Estado. Y es que la competencia exclusiva sobre evaluación a que se refiere este apartado no podría entenderse al margen de toda competencia estatal derivada de la Constitución, de suerte que la Generalitat podrá establecer los criterios de evaluación que estime convenientes, pero allí donde haya una norma que legítimamente imponga unos mínimos comunes de carácter básico habrá de respetarlos, y a partir de esos mínimos podrán aplicarse índices o criterios complementarios o adicionales. Se aclara, en cualquier caso, que esta consideración se efectúa a partir del ejemplo que propone la parte actora, pero sin que en ello pueda verse el intento de identificar dicha norma como una exigencia intrínseca de su naturaleza básica ni de que vincule perpetuamente al legislador básico a conceptuarla así.

La impugnación del encabezamiento del apartado 3 se considera "contextual", por el juego que produce la interacción del art. 111 del propio Estatuto. No se juzga adecuada la inconstitucionalidad por omisión que se plantea en la demanda, basada en elementos ajenos a la propia literalidad y el sentido del texto que se impugna. Si una competencia se identifica como compartida habrá que entender que las competencias que ostenta el Estado son las que en cada caso tiene por razón de la materia regulada estatutariamente, y la coordinación seguirá siendo una competencia estatal en materia sanitaria sin que el Estatuto tenga necesidad de recordarlo.

c) Señala el Gobierno de la Generalitat, que aun cuando en el texto del recurso se impugna el apartado 4, éste no figura en el petitum, donde, en cambio, sí se incluye el apartado 2, que no es objeto de consideración en el cuerpo del escrito. Finalmente la descalificación del apartado 5 lo sería por relación a otro precepto, admitiendo los actores que no es en sí mismo inconstitucional.

En cuanto al apartado 1 alega el Ejecutivo catalán que el Estatuto de 1979 ya recogía el esquema constitucional de competencia compartida en el ámbito sanitario (art. 17.4) y que tanto entonces como ahora la perspectiva que prima es la de carácter organizativo; concretamente, la previsión de la competencia como exclusiva en estos específicos aspectos encajaría perfectamente con el orden constitucional. Sostiene el Gobierno autonómico que las facultades que corresponden al Estado ex art. 149.1.16 CE no precisan de su mención expresa en el art. 162.3 del Estatuto. Además una lectura completa del precepto permitiría concluir que se menciona expresamente la potestad estatal de planificación y coordinación entre los poderes públicos competentes, por lo que la impugnación partiría de una lectura parcial y fragmentaria de un solo apartado.

d) Para el Parlamento catalán sólo se fundamenta la impugnación de los apartados 1 y 3 del art. 162. En cuanto al primero afirma la Cámara que con él se reconoce a la Generalitat una competencia cuya exclusividad tendría una proyección primordialmente organizativa y, por ello, sin tacha de inconstitucionalidad. En ningún caso se negaría o impediría que el establecimiento de criterios mínimos básicos y comunes de evaluación de necesidades o de eficacia o rendimiento pueda formar parte del concepto de la coordinación general sanitaria. De hecho actualmente el art. 70.3 de la Ley general de sanidad establece que el Gobierno "elaborará los criterios generales de coordinación sanitaria de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas".

En cuanto al apartado 3 hay que recordar, en opinión del Parlamento, que la calificación de una competencia como compartida no supone desconocer las eventuales competencias adicionales que el Estado puede ostentar a partir de la Constitución. Por otra parte tampoco habría de pasarse por alto que tras el Dictamen del Consejo Consultivo sobre el Proyecto de reforma se procedió a la modificación del art. 111 del Estatuto, tras lo cual ya no sería necesaria ninguna precisión sobre la definición de la competencia compartida.

95. a) La impugnación del artículo 163 (Seguridad privada) se ciñe a su letra e), en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado en materia de "autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada". A este respecto los recurrentes citan la STC 154/2005, de 9 de junio, que declaró ajustada a la Constitución la normativa estatal que reconoce al Gobierno de la Nación la facultad de aprobar las normas relativas a esos centros, declarando que con ello no se infringían las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza.

b) Para el Abogado del Estado la competencia contenida en la letra e) se limita claramente a la ejecución, incumbiendo al Gobierno de la Nación aprobar las normas relativas a estos centros de formación, según establece el Real Decreto 1123/2001 (que modificó el art. 56 del Real Decreto 2364/1994). En relación con lo resuelto en la STC 154/2005, de 9 de junio, alega el Abogado del Estado que en el nuevo Estatuto las funciones de la Generalitat no quedan limitadas al campo de la actividad de policía, pues en el art. 164 se incluye un diseño competencial más amplio que el delimitado por el anterior Estatuto, incluyendo entre las competencias de la Generalitat (apartado 3) las funciones ejecutivas que le atribuya el Estado. Este último precepto no ha sido cuestionado por los demandantes, por lo que no se alcanzaría a comprender que, admitiéndose la atribución de facultades ejecutivas en materia de seguridad pública, se impugne una competencia ejecutiva concreta de contenido más modesto y con un cierto componente organizativo que parece dejar a salvo las demás funciones ejecutivas atribuidas a los órganos estatales por las normas administrativas antes citadas, entre ellas la función de propuesta de la Dirección General de la Policía, sin perjuicio de la permanente presencia de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el desarrollo de las funciones privadas de seguridad, como resaltaba la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada.

Finalmente se destaca que la competencia de autorización que se impugna ya había encontrado hacía tiempo la previsión de su ejercicio por las Comunidades Autónomas en la disposición adicional cuarta de la citada Ley de seguridad privada, y aunque ésta no contó como parámetro de la controversia constitucional a la que se ha aludido, no podría dejar de señalarse que las competencias asumidas en esta materia por el Estatuto son prácticamente las mismas que las que ya se contemplaban en aquélla como de posible atribución a la Generalitat. En cualquier caso, habida cuenta de la competencia que el art. 149.1.29 CE reserva al Estado, para la efectiva asunción competencial en materia de seguridad pública por parte de las Comunidades Autónomas sería palmaria la exigencia de la doble condicionalidad a la que se aludía al tratar del Poder Judicial, por lo que cabría entender que la competencia autorizatoria a que se refiere el artículo sólo tendrá efectividad plena cuando, además de la habilitación estatutaria, se cumpla el condicionamiento de que así se preve a en una ley orgánica.

c) Para el Gobierno de la Generalitat la seguridad privada no es una materia mencionada en el art. 149.1 CE, por lo que puede ser asumida por las Comunidades Autónomas. Y en el caso se trata de una competencia ejecutiva asumida mediante la referencia explícita a cuatro submaterias y no con carácter general. De estas submaterias se discute la autorización de centros de formación del personal de seguridad en Cataluña, función muy concreta y cuyo ejercicio es de carácter reglado, al corresponder al Estado el establecimiento de las normas y condiciones al respecto. Además su conexión con la protección de personas y bienes es indirecta o lej ana, de manera que la autorización no perjudicaría a la competencia atribuida al Estado ex art. 149.1.29 CE.

Por otra parte insiste el Gobierno catalán en que la legislación ordinaria no puede ser canon de constitucionalidad del Estatuto, y menos aún el eventual desarrollo reglamentario de esa legislación. Consecuentemente el art. 163 e) no podría enjuiciarse con la perspectiva de la Ley 23/1992, de seguridad privada, ni de la Orden Ministerial de 7 de julio de 1995. Y ello aun a pesar de que estas normas fueran declaradas conformes con la Constitución por la STC 154/2005, habida cuenta de que la ratio decidendi de ésta fue que esas actuaciones administrativas no constituyen actividad propiamente policial, ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial. En consecuencia sería constitucionalmente correcto contemplarlas como algo distinto de la seguridad pública, aunque relacionadas con ello, como haría el precepto impugnado.

d) El Parlamento de Cataluña sostiene que la materia "seguridad privada" no aparece reservada al Estado en el art. 149.1 CE, con lo cual puede ser asumida por las Comunidades Autónomas mediante los respectivos Estatutos. El precepto en cuestión atribuiría una competencia de carácter ejecutivo, como es la autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada, que deberá desarrollarse de acuerdo con los criterios que fije el Estado respecto a las características y condiciones que deban cumplir dichos centros. Frente a ello, no cabría aducir lo dispuesto en una norma reglamentaria estatal (STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 5).

Si alguna conexión tiene tal función autorizatoria con la seguridad pública -continúa el escrito de alegaciones- debe recordarse que en este ámbito la Generalitat dispone de una policía propia, creada ya al amparo del Estatuto de 1979, con lo que, si es competente para planificar y regular el sistema de seguridad pública de Cataluña y ordenar las policías locales, más lo ha de ser para poder autorizar centros de formación del personal de seguridad privada, en ejecución de la legislación del Estado.

96. a) El artículo 166 (Servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias) es impugnado en su apartado 1, letra a) in fine, que reconoce a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, con inclusión, "en todo caso, [ ... ] [de la ] regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública". Dados los términos del art. 149.1.20 CE los recurrentes admiten la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de servicios sociales, por más que, puesto en relación con el art. 110 del Estatuto, ya impugnado (antecedente 52), este art. 166 produciría efectos que difícilmente se acomodan a la jurisprudencia, que admite en gran medida intervenciones del Estado (SSTC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 5; y 13/1992, de 6 de febrero, que demostraría que en este sector debe desplegar sus efectos con singular intensidad el art. 149.1.1 CE). Además de en el reproche general a la técnica del art. 110 del Estatuto este apartado 1 a) del art. 166 incurriría también en un exceso, pues, al incluir la regulación y la ordenación de las prestaciones "complementarias de otros sistemas de previsión pública", el Estatuto asumiría el papel de intérprete de la Constitución. Intérprete, además, poco fiel, pues la STC 239/2002, de 11 de diciembre, rodeó de límites y cautelas la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer una prestación complementaria de las de la Seguridad Social. Límites y cautelas que el precepto recurrido desconocería por completo. Se consagra, en definitiva, para los recurrentes, una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementarias de la Seguridad Social; más aún, se distingue entre "prestaciones económicas con finalidad asistencial" y "prestaciones complementarias de otros sistemas de previsión pública" (Seguridad Social), con lo que se desbordaría por completo el ámbito de la asistencia social para entrar en el prototípico de la Seguridad Social, aunque sea con prestaciones complementarias que, a diferencia de lo resuelto en el caso de la STC 239/2002, de 11 de diciembre, ya no necesitarían partir de una situación de necesidad, lo que podría llevar a que las Comunidades Autónomas elevaran a su antojo las prestaciones mínimas garantizadas en toda España por la Seguridad Social. En todo caso, concluyen los actores, sería claro que el precepto es contrario al art. 149.1.17 CE.

El apartado 2 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de voluntariado, amparándose para ello en la idea de que el silencio del art. 149.1 CE sobre el particular permite la asunción autonómica de esa competencia por la vía del art. 149.3 CE. Para los recurrentes, sin embargo, el voluntariado no puede convertirse en una materia autónoma a efectos competenciales, sino que es más bien una faceta dentro de las materias en las que en cada caso se incardina, como se desprende de la Ley 6/1996, reguladora del voluntariado social, siendo de citar el caso, por ejemplo, de la cooperación para el desarrollo. En la medida en que el precepto recurrido excluye por completo toda competencia estatal sería contrario al art. 149.1 CE.

Por último, el apartado 3 confiere a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de protección de menores [letra a)], concretándose los aspectos específicos de la materia con el repetido propósito de "blindar" esa competencia, pero sin excluir los demás. Una vez más serían tan inconstitucionales esas concreciones como la propia declaración genérica de competencia. Y el intento de convertir en una materia nueva lo que son partes de materias contempladas en el art. 149.1 CE resultaría en este caso especialmente criticable, pues la protección de menores es un mandato constitucional (art. 39 CE) que vincula a los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias y en el que hay una especial vinculación a los acuerdos internacionales. El Estado tendría, así, relevantes competencias en esta materia: art. 81 CE y art. 149.1.1, 2, 5, 6 y 8 CE. Por otro lado la letra b) de este apartado 3 impone la participación de la Generalitat en "la elaboración y la reforma de la legislación penal y procesal que incida en las competencias de menores", lo que, aun sin remisión al título V del Estatuto, incurriría en las mismas causas de inconstitucionalidad que se razonan al impugnar ese concreto título estatutario.

b) En relación con la letra a) del apartado 1 entiende el Abogado del Estado que la demanda critica el contenido de la STC 239/2002, de 11 de noviembre. A juicio del representante del Gobierno deberían prevalecer los criterios establecidos en dicha resolución. Tampoco considera aceptable el planteamiento de la demanda, limitador de las competencias autonómicas al ámbito puramente asistencial, recordándose que el FJ 5 de la referida Sentencia, al examinar los ámbitos materiales del art. 41 CE, destacaba la previsión de otras prestaciones complementarias de carácter libre y hacía referencia a la necesidad de tener en cuenta las competencias que respectivamente corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas para el reparto de competencias tanto en el seno del sistema de la seguridad social como en los segmentos de protección social no incluidos en el mismo. Y de lo expuesto se deduce en el escrito de alegaciones la plena conformidad del enunciado del precepto discutido a la doctrina de la STC 239/2002, de 11 de noviembre.

En cuanto al apartado 2 no alcanza a ver el Abogado del Estado el riesgo de colisiones a que apuntan los demandantes, pues sería claro que la competencia para regular los puntos de conexión de las normas corresponde al Estado, y el Estatuto, como norma estatal, podría haber desempeñado tal papel. Sin embargo, al estar el núcleo de la competencia pendiente de un desarrollo normativo, que afecta constitutivamente al propio concepto de la actividad que lo integra, sería bastante lógico que se haya dejado pendiente la posible fijación de puntos de conexión hasta la más precisa concreción de sus presupuestos. Entre tanto estará vigente la regulación actual, y habrá que contar con la Ley del voluntariado.

Por lo que se refiere a la segunda objeción dirigida frente a este apartado se afirma que, según el art. 2.2 de la Ley del voluntariado, la competencia estatal se despliega, además de por razón de su proyección o alcance territorial, cuando los voluntarios o sus organizaciones participen en programas que desarrollen actividades de competencia exclusiva estatal. Y estas reglas serían de aplicación al caso, por lo que quedaría descalificada, tanto la objeción a la posibilidad misma de instituir por vía estatutaria una competencia sobre esta materia, como la suposición de una competencia autonómica ilimitada.

Finalmente, y respecto del apartado 3, el Abogado del Estado juzga carente de sentido la contraposición pretendida entre la acción sobre instituciones públicas protectoras de los menores y la acción sobre los menores a través de instituciones públicas. Las diferencias de redacción no conducirían a reconocer en ninguna de estas expresiones un mayor alcance competencial que el establecido en la otra; tanto la competencia de que trata el antiguo art. 9.28 como la reflejada en el precepto impugnado se concretarían en una función protectora sobre los menores, y ésta se desenvuelve a través de instituciones o mecanismos protectores. Esto es, el contenido y finalidad son los mismos. De otro lado no se observaría que en el texto impugnado estén contradichas las competencias estatales sobre legislación civil, procesal, penitenciaria y de regulación de derechos fundamentales, o que de su regulación pudiera inferirse un incompatible ejercicio entre ellas y las previstas en el precepto estatutario. Éste se limitaría a prever la regulación del régimen de protección y de las instituciones públicas y de protección de menores desamparados en situación de riesgo y de los menores infractores, respetando en este último caso la legislación penal. Esta última reserva, en buena técnica jurídica, resultaba innecesaria, y acaso por ello la parte demandante haya entendido que lo no excluido expresamente quedaba incluido en el concepto de competencia exclusiva que encabeza el apartado. Ello no sería así, pues las competencias constitucionales, ya se atribuyan al Estado o las Comunidades Autónomas, no dependen de salvedades, sino de su verdadera previsión constitucional.

No comparte el Abogado del Estado la objeción dirigida contra la letra b) de este mismo apartado, a menos que se quisiera atribuir a la participación una eficacia condicionante del ejercicio mismo de la competencia participada. Esto significaría la negación misma de la competencia, que conceptualmente reclama un elemento de individualización. Sin embargo del texto no se podría inferir tal consecuencia, ya que participar no es otra cosa que intervenir en un asunto, sin que la intervención implique por sí misma la toma de decisiones. En tal sentido el precepto se limitaría a instaurar un mecanismo de colaboración de suma utilidad para eliminar las distorsiones que pueda generar la no deseable desconexión entre entidades cuyas competencias se entrecruzan inevitablemente. Por otra parte el precepto no reflejaría una competencia de participación universal en todo lo que directa o indirectamente pueda concernir a los menores desde el punto de vista de las competencias estatales, sino que la limitaría a aquellos aspectos en los que la normación del Estado pueda afectar directamente a la configuración básica de instituciones o mecanismos singulares de protección instituidos por la Comunidad Autónoma en virtud de sus propias competencias, de suerte que la norma debería quedar inscrita en el marco de la lealtad institucional, que justifica e, incluso, impone deberes de colaboración para la mejor satisfacción de los intereses generales.

c) El Gobierno de la Generalitat afirma que el art. 166.1 a) se sitúa materialmente en la órbita de la asistencia social y servicios sociales, por lo que no habría duda de que las prestaciones económicas complementarias deberán responder a estas finalidades. De lo contrario se habrían insertado en el art. 165. Tampoco podría aceptarse la impugnación preventiva que anticipa una posible desviación en el ejercicio de la competencia.

Por lo que se refiere a la impugnación del art. 166.2, es calificado de artificioso que se repute ilegítima la consideración como exclusiva de la competencia autonómica sobre voluntariado por ser instrumental y, paralelamente, se pretenda situarla de manera indefinida en alguno de los 32 párrafos del art. 149.1 CE. Por otro lado la simple aplicación del límite territorial previsto en el art. 115 del Estatuto permitiría resolver las cuestiones que se refieren a la dimensión pluriautonómica del voluntariado.

Alega el Ejecutivo catalán que se achaca al art. 166.3 a) la configuración de una materia nueva, la protección de menores, sin incluir expreso reconocimiento de la competencia estatal sobre legislación civil, penal y penitenciaria, como sucedía en el art. 9.28 del Estatuto de 1979. Frente a la interpretación que hacen los recurrentes de la Ley Orgánica 1/1996 sostiene el Gobierno de la Generalitat que las normas del Derecho civil estatal ceden ante las normas del Derecho civil propio de las Comunidades Autónomas competentes. Profundizando en esta discrepancia se apunta que el panorama no es el descrito en la demanda, sino muchísimo más matizado por tratarse de un ámbito en donde el legislador autonómico ha venido actuando al amparo del Estatuto de 1979 (Ley 37/1991, de medidas de protección para menores desamparados y de la infancia, modificada por la Ley 8/1995, de atención y protección de los niños y adolescentes). En materia de menores habría que distinguir, por un lado, las medidas de carácter procesal, penal, penitenciario, y, en su caso, civil, orientadas a la protección jurídica de los menores, que es la denominación de la Ley Orgánica 1/1996, y, por otro, la protección de los menores como régimen de la actuación administrativa al respecto, que es a lo que se referiría el art. 166.3 del Estatuto. En el primer campo convergen diversos títulos estatales y autonómicos, mientras que en el segundo puede asignarse plenamente la competencia a la Generalitat.

El art. 166.3 b) refleja una nueva enunciación del principio de participación. La actualización o concreción de esta previsión de participación en la elaboración legislativa que incida en las competencias de menores depende de lo que establezcan los órganos estatales, por lo que no cabría dudar de la constitucionalidad del precepto.

d) Para abordar la constitucionalidad del art. 166.1 a) la representación del Parlamento de Cataluña comienza por definir la materia en cuestión. Los servicios sociales aparecen como una prestación pública diferenciada del sistema de Seguridad Social, el cual, además de las prestaciones económicas y sanitarias, asumiría también determinados servicios sociales (STC 76/1986, de 9 de junio, FJ 7). Y la STC 239/2002, de 11 de diciembre, declaró la conformidad de este tipo de pensiones, dado su enmarque en la competencia en materia de asistencia social del art. 148.1.20 CE.

Por otro lado de ningún precepto constitucional se derivaría que las únicas prestaciones que las Comunidades Autónomas puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, no pudiendo existir otras prestaciones complementarias que también se incluirían dentro del título competencial autonómico de servicios sociales. Las prestaciones complementarias de otros sistemas de previsión pública no podrían encuadrarse de modo automático en el ámbito de la Seguridad Social, pues pueden y, en el caso que nos ocupa, de acuerdo con su ubicación sistemática en el artículo referido a los servicios sociales, deben responder a las finalidades propias de los mismos.

En cuanto al apartado 2 del art. 166 se señala que dicho precepto asume, implícitamente, que la atribución del voluntariado como competencia exclusiva de la Generalitat tendrá el límite territorial previsto en el artículo 115 del Estatuto, y que tal actividad recaerá en las competencias reconocidas a la Generalitat por la propia norma estatutaria. Es decir la actividad de voluntariado que será regulada como competencia exclusiva de la Generalitat será aquélla que se realice dentro del ámbito competencial de la Generalitat de Cataluña yen su territorio.

Por lo que hace al apartado 3 del art. 166 alega la Cámara que la atribución competencial de la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados en situación de riesgo y de los menores infractores no implicaría un desarrollo de los derechos fundamentales de los menores. Sucedería también que los concretos preceptos que el legislador estatal, en un marco competencial anterior, haya dictado en desarrollo de otros títulos competenciales, pero que sistemáticamente se encuentren en una Ley de protección del menor, no podrían fundamentar la tacha de inconstitucionalidad del contenido actual del art. 166.3 impugnado.

La participación prevista en la letra b) del art. 166.3 no condiciona, a juicio del Parlamento, la toma de decisiones del titular de la competencia, luego no cabría duda de su constitucionalidad, y tal participación se circunscribe a las normas que incidan en las propias competencias de la Comunidad Autónoma.

97. a) El artículo 169 (Transportes) es recurrido en sus apartados 2 y 3. El primero de ellos dispone que "la integración de líneas o servicios de transporte que transcurran íntegramente por Cataluña en líneas o servicios de ámbito superior requiere el informe previo de la Generalitat"; el otro apartado, por su lado, asegura a la Generalitat su participación "en el establecimiento de los servicios ferroviarios que garanticen la comunicación con otras Comunidades Autónomas o con el tránsito internacional de acuerdo con lo previsto en el Título V". Por tratarse en ambos casos de transportes de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 CE) ambas previsiones supondrían una interferencia carente de respaldo constitucional.

b) Alega el Abogado del Estado que la técnica de los informes previos al ejercicio de competencias ajenas ha sido una cuestión examinada en diversas Sentencias del Tribunal Constitucional. Una lectura precipitada de esta doctrina podría inducir a pensar que en el presente caso ocurre el mismo supuesto declarado inconstitucional en la STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 22, aunque en sentido inverso al allí considerado: la Comunidad Autónoma estaría imponiendo la exigencia de informar previamente en las obras y servicios de la competencia exclusiva del Estado. Sin embargo habría que considerar dos aspectos que llevan a la conclusión contraria. En primer lugar, no nos encontraríamos ante una invasión competencial derivada de una norma unilateralmente dictada por la Generalitat, sino de una norma estatal que instituye un mecanismo de colaboración en un procedimiento propio. En segundo lugar, debería atenderse a la propia singularidad del supuesto sobre el que se proyecta la previsión: el Estado, competente en aquellas líneas de transporte llamadas a discurrir por varias Comunidades decide obtener el informe previo de la Generalitat, no en todo caso y circunstancia, sino en un supuesto particular de integración de una línea local, que discurre por una sola Comunidad, en una línea supracomunitaria. Esta singularidad sería muy relevante en cuanto una modificación física va a provocar incluso la sustitución de la titularidad de la competencia. Es decir, el informe afectaría intensamente a una competencia que se tiene y que resultará modificada en su propia esencia por la mutación física que sirve también como criterio definidor de su titularidad. En este sentido se alega que la jurisprudencia constitucional ha señalado (STC 40/1998, de 19 de febrero) la conveniencia o incluso la necesidad de que en casos de confluencia intensa de competencias se articulen mecanismos de colaboración, y señaladamente por la técnica de los informes previos

c) Alega el Gobierno de la Generalitat que el informe previo no vinculante previsto en el art. 169.2 no se inserta en un procedimiento para el establecimiento de un nuevo servicio de ámbito pluriautonómico, sino para la integración de uno ya existente en otro de ámbito superior, pasándose de la titularidad autonómica a la estatal. La traslación de la competencia justifica la intervención de la instancia hasta entonces titular. Además dicha intervención no obstaculizaría ni condicionaría las competencias estatales, siendo de recordar que la STC 118/1996, de 27 de junio, declaró contrario al orden competencial que el Estado pudiera imponer unilateralmente la integración en un sistema unificado de transporte de aquellas líneas y servicios que discurren íntegra y exclusivamente por territorio autonómico, lo que justificaría más si cabe el informe previsto.

El art. 169.3, concluye el Ejecutivo autonómico, enuncia nuevamente el principio de participación, cuya concreción y operatividad queda en manos de la Administración estatal. Se trata de la colaboración que permita expresar las necesidades autonómicas en el funcionamiento integral del sistema.

d) El Parlamento de Cataluña alega que el apartado 2 del art. 169 prevé un trámite de consulta, obligatorio, que en nada perjudica a la competencia estatal ejercida y que aparece plenamente justificado porque la decisión a la que se refiere, exclusivamente estatal, supone una traslación de facultades autonómicas al ámbito estatal.

La participación prevista en el apartado 3, por su lado, se producirá a través de alguno de los mecanismos de colaboración contemplados en el título V, por lo tanto, a concretar en un momento posterior en el marco de las relaciones de colaboración, necesarias y reguladas en el mismo Estatuto. Ni se detraería parte alguna a una competencia exclusiva estatal, ni se obstaculizaría o perjudicaría su ejercicio, estando justificada la previsión en la incidencia que puedan tener las decisiones a las que se refiere el apartado sobre competencias de la Generalitat.

98. a) Del artículo 170 (Trabajo y relaciones laborales) sorprende a los recurrentes que haya sustituido la materia "laboral" (art. 149.1.7 CE) por la de "trabajo y relaciones laborales" cuando la jurisprudencia ha ido limitando aquel término a la relación laboral, sin incluir cualquier referencia al mundo del trabajo (SSTC 35/1982, de 14 de junio; 39/1982, de 30 de junio; 5/1985, de 23 de enero; 360/1993, de 3 de diciembre; y 195/1996, de 28 de noviembre). Reconocen los demandantes que, en general, el precepto, aisladamente considerado, parece acomodarse a la Constitución, pero los problemas vendrían de su relación con el art. 112 y con el título V, ambos del Estatuto. Sin embargo, al menos en una ocasión, el precepto reconoce a la Generalitat competencias de "regulación", lo que supondría una inconstitucionalidad específica; así sucedería con la letra d) del apartado 1 (regulación de las agencias de colocación con sede en Cataluña), contrario por ello al art. 149.1.7 CE; y también con la letra i) de ese mismo apartado 1 (determinación de los servicios mínimos de las huelgas que tengan lugar en Cataluña), siendo de recordar la doctrina establecida en la STC 233/1997, de 18 de diciembre. Por último el apartado 2 de este art. 170 prevé la adscripción orgánica y funcional a la Generalitat de los funcionarios de los cuerpos que lleven a cabo la función pública inspectora. Al respecto se alega, en primer lugar, que las tareas de dichos funcionarios siguen correspondiendo en buena parte al Estado, según lo dispuesto en la legislación laboral; y, en segundo término, que la adscripción de, entre otros, los inspectores de trabajo terminaría con la unidad del Cuerpo nacional de inspección, que garantiza la igualdad básica de las condiciones de trabajo. Se dan por reproducidas en este punto las razones aportadas en defensa de la necesidad de mantener la unidad de los Cuerpos de registradores y notarios al impugnar el art. 147.1 a) del Estatuto [antecedente 82 a)].

b) No se entiende bien por la representación estatal el propósito que guía la cita por los recurrentes de la distinción entre los conceptos de "relaciones laborales" y "trabajo", efectivamente reconocida en la jurisprudencia constitucional que se reseña en la demanda, puesto que, circunscrita la competencia normativa del Estado a las relaciones laborales, y entendida dicha expresión como la que integra el contenido de los derechos y obligaciones del contrato de trabajo por cuenta ajena, quedarían materias al margen de tal ámbito competencial de posible asunción por las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional ha concretado la competencia estatal en términos más estrictos de los que para la propia parte demandante integra la noción de "trabajo". Se alega, asimismo, que la demanda plantea las mayores objeciones por la relación del precepto con el art. 112 y con el título V, por lo que vuelve a ser una impugnación por remisión, y, por ello, no de textos, como exige la naturaleza específica de este proceso, sino de mecanismos aplicativos de las normas.

Al planteamiento dirigido contra la letra d) del apartado 1 se le opone la misma distinción de que parte la demanda en la introducción respecto del precepto, pues habría que examinar si corresponde la materia a las relaciones laborales o es, más bien, expresión de una acción política propia en un sector predominantemente administrativo de posible asunción por las Comunidades Autónomas, como parece entender el art. 1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, del que se podría deducir que las oficinas de empleo, como instrumentos de una política de fomento, rebasan el marco estricto de las relaciones laborales para integrarse en una acción conjunta del Estado y las Comunidades Autónomas, tal como explica el propio preámbulo de la referida Ley. Finalmente se considera injustificada la objeción de la demanda sobre el punto de conexión utilizado para diseñar la competencia, dado que lo que configura como competencia es el control de las entidades.

Por lo que se refiere a la letra i) del mismo apartado, el representante del Gobierno considera que el significado del precepto debe entenderse respecto de aquellos servicios mínimos que se limiten al territorio de Cataluña, tal como resulta del art. 115. Por otro lado, y respecto del caso de servicios estatales, habría de reconocerse que la fijación de servicios mínimos debe corresponder a quien tiene la responsabilidad del servicio, que es quien mejor puede apreciar su carácter esencial y los mínimos que sea necesario atender. Sobre él recae la responsabilidad política del servicio y también la responsabilidad de la privación del derecho de huelga a los trabajadores, y esta conexión específica de responsabilidades a que se refiere la STC 233/1997, de 18 de diciembre, haría pensar que no ha sido propósito del Estatuto el atribuir a la Generalitat la competencia de fijación de servicios mínimos en caso de huelga cuando se trate de servicios estatales.

En cuanto al apartado 2 se sostiene que son cosas distintas, y no se interfieren, la unidad del cuerpo, condiciones de acceso, selección, deberes y derechos, y la dependencia orgánica y funcional concreta de unos puestos de trabajo derivadas de la titularidad de competencias ejecutivas.

c) El Gobierno de la Generalitat no ve ningún obstáculo para asimilar la expresión "regulación" a "reglamentación". Amén de ello la propia significación de las competencias como ejecutivas, que figura en el encabezamiento del art. 170.1, eliminaría cualquier posible suspicacia al respecto. Por otro lado los argumentos empleados a partir de las previsiones de leyes ordinarias (concretamente, Ley 56/2003) no serían de recibo para construir el canon de enjuiciamiento del precepto. Finalmente, y sin perjuicio de señalar que no se aportan razones para desvirtuar el punto de conexión fijado por el estatuyente, se indica que, como quiera que la intervención autonómica se proyecta preferentemente sobre la vertiente organizativa de las agencias de colocación, no cabría duda de que la sede es el criterio más adecuado. Tal habría ha sido el punto de conexión definido en el art. 120 del Estatuto, no impugnado.

No es cierto, para el Gobierno catalán, que el art. 170.1 i) permita desconocer el eventual ámbito supraautonómico de las huelgas o que la falta de mención de las competencias estatales sea de por sí motivo de inconstitucionalidad. A la vista de lo previsto en el art. 115 del Estatuto la actuación de la Generalitat nunca incurrirá en extraterritorialidad, y será en la fase de aplicación cuando deba procederse a las modulaciones que corresponda, sin que ello conlleve por ahora la inconstitucionalidad del precepto, planteada aquí con carácter preventivo.

La competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora atribuida a la Generalitat por el art. 170.2 no tiene por qué implicar, a juicio del Gobierno catalán, la ruptura de un cuerpo nacional. Bastaría pensar en los cuerpos docentes universitarios, que dependen orgánica y funcionalmente de las distintas Universidades. A ello se añadiría que la atribución al Estado de la legislación laboral no conlleva necesariamente una determinada fórmula organizativo- funcional, y que la apelación a instrumentos de cooperación es adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación, como aquí sucedería.

d) Entiende el Parlamento catalán que en la letra d) del art. 170.1 la expresión "regulación" es asimilable a "reglamentación", como demostraría la calificación de la competencia como ejecutiva. En la opción de señalar la sede o domicilio como punto de conexión no habría ninguna contradicción con las normas constitucionales, y sería el criterio más adecuado, dado que la intervención se proyecta preferentemente sobre la vertiente organizativa de las agencias de colocación.

Sobre la dependencia orgánica y funcional prevista en el apartado 2 del art. 170 se señala que la atribución al Estado de la legislación laboral no conlleva necesariamente una determinada fórmula organizativo- funcional. En cualquier caso la apelación a los procedimientos de cooperación sería perfectamente adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación. Sea como sea la solución propuesta en nada contradiría a la Constitución.

99. a) El artículo 171 (Turismo) asegura la participación de la Generalitat en los órganos de administración de Paradores de Turismo de España [letra e), apartado segundo] y sería inconstitucional por cuanto dicha participación no puede justificarse en una pretendida coordinación de los Paradores de titularidad estatal con la red de establecimientos turísticos de titularidad autonómica. La coordinación, en todo caso, es competencia estatal (art. 149.1.13 CE) y no puede ser impuesta estatutariamente. Por lo demás, y contradictoriamente con ese pretendido fin de coordinación, no se contempla la recíproca participación del Estado en los órganos de administración de la red de establecimientos turísticos de la Generalitat.

b) Centrada la impugnación en el segundo párrafo de la letra e) se señala por el Abogado del Estado que la expresión relativa a una ley estatal priva de raíz a la impugnación, pues el Estatuto no hace otra cosa que prever una posibilidad de futuro en los términos que establezca el titular de los Paradores Nacionales, que es el Estado. De otro lado la primera objeción de la demanda no justificaría otra conexión entre el art. 149.1.13 CE y el precepto estatutario que el término "coordinación" empleado en uno y otro. Obviamente son cosas distintas la modesta coordinación de establecimientos hoteleros y la coordinación general de la política económica, que bien pudiera tener como instrumento de acción la política turística, pero que dudosamente podría llegar al nivel de coordinar unos establecimientos concretos en un emplazamiento determinado del territorio. La otra objeción parecería inspirarse en una política de reciprocidad entre el Estado y la Generalitat, por no incluir el precepto una contrapartida a la presencia de la Generalitat en los Paradores Nacionales. Sin embargo se objeta a tal planteamiento que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma no puede medirse bajo el rasero de esas pretendidas reciprocidades.

c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat que la finalidad u objeto de la participación prevista en el segundo párrafo de la letra e) queda expresada en el propio texto, y no es otra que facilitar la coordinación entre la red de Paradores del Estado y la red de establecimientos turísticos de titularidad autonómica. Nuevamente se consagraría el principio de participación, cuya efectividad depende, en todo caso, de lo que decida el Estado. Finalmente, y tras apuntarse la conexión de este precepto con el art. 53 del Estatuto de 1979, se destaca que el precepto plasma el recurso a los procedimientos de participación con el objetivo de una mejor gestión y de colaboración interadministrativa.

d) La representación del Parlamento de Cataluña sostiene, por su parte, que el art. 149 CE no contiene ninguna reserva competencial a favor del Estado sobre turismo, si bien resulta evidente que dispone del título horizontal del artículo 149.1.13 CE. Son varias las Sentencias (por todas, STC 125/1984, de 20 de diciembre) que afirman que dicho título a favor del Estado debe interpretarse en el sentido de evitar que pueda acabar absorbiendo títulos autonómicos dotados de cierta dimensión económica. La previsión estatutaria cuestionada no pretendería atribuir el titulo competencial de coordinación de la actividad económica relacionada con el sector turístico en favor de la Generalitat excluyendo de dicho título al Estado, sino establecer mecanismos para facilitar al Estado el ejercicio de la función de coordinación mediante la presencia de la Generalitat en los órganos de administración de la sociedad estatal "Paradores de Turismo de España".

100. a) El artículo 172 (Universidades) se ajusta, para los recurrentes, al sistema seguido en el art. 131, ya impugnado [antecedente 69 a)]. Según se razonó al fundamentar la pretendida inconstitucionalidad de este precepto, los actores alegan que las Comunidades Autónomas sólo pueden tener competencias de ejecución en relación con la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales", en tanto que en el resto de la materia pueden asumir competencias de desarrollo de la legislación básica y de ejecución. Nada habría, por tanto, que pudiera ser de la exclusiva competencia autonómica o que pudiese quedar cerrado completamente a la competencia estatal, siquiera básica.

Frente a ello -continúa el recurso- el art. 172.1 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre una serie de extremos en los que, por tanto, se excluye la competencia del Estado para dictar bases, aunque fuera con el alcance del art. 111 del Estatuto, ya recurrido. En su deseo de "blindar" las competencias autonómicas el Estatuto pretendería suplantar al legislador del Estado en su función constitucional de decidir -dentro de los límites que habrá de marcar la jurisprudencia- aquello que requiere un mínimo común uniforme; algo que no podría quedar al arbitrio de diecisiete Estatutos de Autonomía. Podría mantenerse, admiten los demandantes, que en los aspectos referidos en el precepto impugnado no serían necesarias normas básicas, pero ello no evitaría su inconstitucionalidad, pues esa decisión sólo compete al legislador del Estado, con carácter apriorístico y general, y al Tribunal Constitucional, con motivo del enjuiciamiento de una norma estatal específica. En definitiva, un Estatuto no podría decidir unilateralmente y de antemano que nunca el Estado podrá dictar normas básicas sobre aspectos de los títulos propios de la materia prevista en el art. 149.1.30 CE. Por lo demás algunas de las previsiones del precepto infringirían, además, las competencias del Estado ex art. 149.1.17 (personal contratado laboral) y 18 CE (personal funcionario).

b) Alega el Abogado del Estado que los argumentos del recurso parten, a su juicio, de ignorar dos premisas fundamentales. Por una parte, frente al entendimiento de que la competencia exclusiva recogida en su apartado 1 resulta excluyente de la competencia estatal para dictar bases (art. 149.1.30 CE) bastaría con remitirse a lo razonado en defensa del capítulo 1 del título IV del Estatuto, en el sentido de que no puede haber blindajes estatutarios frente a la Constitución ni frente al ejercicio legítimo de las competencias constitucionales del Estado, así como el respeto que a la autonomía universitaria proclama expresamente el referido apartado. En este sentido se hace referencia a la protección constitucional dispensada a la autonomía universitaria como derecho fundamental, reconocida "en los términos que la Ley establezca" (art. 27.10 CE), siendo esencial que el legislador no la rebase o desconozca mediante limitaciones o sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, de suerte que la delimitación de su contenido esencial aparece como una cuestión determinante, según se señala en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4.

El reparto de competencias diseñado en esta materia por la Constitución -continúa el escrito de alegaciones- goza de una triple dimensión de obligatoria observancia, correspondiendo constitucionalmente tales competencias a la Universidad en razón de su autonomía, a las Comunidades Autónomas y al Estado, y debiendo resultar dicha distribución competencial del conjunto armónico de los preceptos constitucionales en relación con el contenido esencial de la autonomía para las Universidades y con lo estatutariamente asumido. Lo hasta aquí expuesto se juzga como suficiente para rebatir las alegaciones vertidas por los actores exclusivamente frente a algunas de las submaterias del apartado 1. A ello se añadiría la consideración de que no existe un enjuiciamiento particular sobre la constitucionalidad de cada una de estas submaterias que ponga de manifiesto su contradicción con la Constitución o con la normativa básica estatal, sino que únicamente se les imputa el suponer un obstáculo al legislador estatal para dictar normas básicas sobre los aspectos a que aquéllas se refieren. Y si bien esta falta de alegaciones debería traer como consecuencia su exclusión del presente recurso (por todas STC 96/2002, de 25 abril), la representación estatal estima oportuno poner de manifiesto la plena acomodación del precepto al orden constitucional de distribución de competencias.

Así afirma que la constitucionalidad de incluir los concretos aspectos a que se refieren las letras b), e) y h) como integrantes de la competencia de la Generalitat en materia de enseñanza universitaria resultaría del contenido de la propia Ley Orgánica de Universidades, dictada en ejercicio de las competencias exclusivas que el art. 149.1.1, 15, 18 y 30 CE reserva al Estado. En efecto, en consonancia con lo dispuesto en el art. 4.1 a) LOU (que permite la creación de Universidades públicas y el reconocimiento de Universidades privadas por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse), la Generalitat viene a asumir competencia exclusiva sobre los actos de ejecución que suponen adoptar decisiones de creación de Universidades públicas y otorgar autorizaciones de las privadas. No podría considerarse inconstitucional la atribución a la Generalitat de una competencia exclusiva de carácter puramente decisorio y autorizatorio, teniendo en cuenta que la misma deberá acomodarse, en su caso, a las normas básicas que el Estado dicte para el desarrollo del art. 27 CE.

En cuanto a la competencia exclusiva que prevé la letra e) entiende el Abogado del Estado que se persigue atribuir a la Generalitat la definición de las líneas generales delimitadoras de las enseñanzas que las Universidades habrán de establecer en cuanto conducentes a la obtención de diplomas y títulos propios, tal y como les permite el art. 34.3 LOU. Finalmente la constitucionalidad de la submateria competencial contemplada en la letra h) resultaría también de lo preceptuado en la Ley Orgánica de Universidades que, por una parte dispone en su art. 55.1 que "las Comunidades Autónomas regularán el régimen retributivo del personal docente e investigador contratado en las Universidades públicas", y añade en su apartado 2 que "podrán, asimismo, establecer retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión"; y por otra, en cuanto al profesorado funcionario de los cuerpos docentes universitarios, establece el art. 69.3 que "las Comunidades Autónomas podrán, asimismo, establecer retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión".

c) El Gobierno de la Generalitat hace hincapié en la necesidad de una consideración conjunta del precepto: en el apartado 1 se incluye una relación exhaustiva de extremos sobre los que la Generalitat ostenta competencia exclusiva; en el apartado 2 se definen como compartidas las competencias no comprendidas en el anterior; y en el apartado 3 se contempla una competencia ejecutiva. Para el Ejecutivo catalán la formulación como compartida del núcleo central de las competencias de la Generalitat en materia de Universidades encajaría perfectamente con la reserva de competencias estatales del art. 149.1.30 CE.

Los contenidos del art. 172.1 -continúa el escrito de alegaciones- remiten en ocasiones a decisiones singulares, sin componente regulador posible [letras b) y c)] al tratarse de procedimientos autorizatorios en los que las normas a aplicar están comprendidas dentro de las competencias compartidas a las que se refiere el art. 172.2. Podrá discutirse la corrección técnica del art. 172.1, en cuanto que no contempla las actividades normativas que caben en las submaterias que menciona, pero ello no implicaría que la referencia a esas actividades sea necesaria, en particular cuando, como aquí sucedería, los perfiles materiales de la competencia lo imposibilitan. Sin perjuicio de lo cual se insiste en que la interpretación conjunta del precepto permite verificar su encaje constitucional.

Las letras a) y d) se refieren a actividades de coordinación de la Generalitat respecto al propio sistema universitario interno, tratándose, por tanto, y a juicio del Gobierno catalán, de una actividad con vertientes organizativas y que se corresponde con su condición de Administración competente en el ámbito universitario, por lo que no podría interferir en las competencias estatales. También reviste, a su juicio, un contenido sustancialmente coordinador la letra e), en el caso de los títulos propios, esto es, los no contemplados en el art. 149.1.30 CE.

Las letras f) y g), por su parte, se refieren a la financiación de las Universidades, que es responsabilidad de la Generalitat, así como a la regulación y gestión de un sistema propio de becas y ayudas a la formación, todo lo cual quedaría al margen del art. 149.1.30 CE, en tanto que la previsión de la eventual gestión de fondos estatales no se efectúa con fuerza vinculante para el Estado.

Finalmente la letra h) contiene dos supuestos distintos. La previsión respecto del personal universitario docente e investigador contratado no invadiría competencia estatal alguna, dado que no afecta a cuerpos de funcionarios de ámbito estatal, y se conecta con la responsabilidad financiera de la Generalitat en el campo universitario. En cuanto a las retribuciones adicionales la actuación autonómica sería propiamente administrativa.

Por lo demás alega el Gobierno de la Generalitat que las competencias del apartado 1 con contenido sustancial meramente ejecutivo o administrativo [así, las de las letras b) y c)] dependen, incluso en su virtualidad, de las normas dictadas al amparo de las competencias estatales ex art. 149.1.30 CE y del art. 172.2 del Estatuto.

d) Para el Parlamento autonómico el recurso sólo fundamenta la inconstitucionalidad del primer apartado del art. 172, debiendo ser inadmitido en lo demás. Los recurrentes olvidarían, por lo demás, que el Estatuto no es una ley autonómica, sino una ley estatal especial.

La relación de actividades recogida en el art. 172.1 en ningún caso implicaría actividad normativa, por lo que se queda al margen de la previsión del art. 149.1.30 CE. El legislador estatuyente habría establecido en este precepto el ámbito autonómico de competencias en materia de Universidades, conformador, junto con la Constitución, del bloque de la constitucionalidad a los efectos de permitir al legislador autonómico la regulación en materia universitaria, con pleno respeto a la reserva estatal de las bases ex art. 149.1.30 CE. Estas bases, de conformidad con la interpretación jurisprudencial (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3), deberán ser lo suficientemente amplias y flexibles como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas.

La letra h) del art. 172.1 ha de entenderse, a juicio del Parlamento, considerando que, en este ámbito de competencias exclusivas de la Generalitat, queda excluido el personal universitario contratado de ámbito estatal, el cual debe situarse al margen de la reserva del art. 149.1. 7 y 30 CE, por lo que resultaría plenamente constitucional. Lo mismo debería decirse de la competencia exclusiva de la Generalitat para el establecimiento de las retribuciones adicionales del personal docente funcionario, pues el propio carácter de adicionales o complementarias de las mismas no afectaría a las que deban establecerse por parte del Estado.

101. a) El artículo 173 (Videovigilancia y control de sonido y grabaciones) cierra el título IV del Estatuto e infringe, a juicio de los demandantes, los arts. 81 y 149.1.29 CE. Se alega al respecto que lo que de nuevo se presenta como una materia inédita en el art. 149.1 CE no es más que un aspecto concreto de la materia seguridad pública (art. 149.1.29 CE), de manera que sobre la misma le corresponde al Estado, no sólo toda la regulación, sino también toda la ejecución, sin perjuicio de que una ley orgánica (como hoy hace la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto) pueda atribuir algún cometido en la materia a las Comunidades que cuenten con policía autonómica y hayan asumido en su correspondiente Estatuto competencias para la protección de las personas y los bienes y para el mantenimiento del orden público. De nuevo el hecho de que el precepto impugnado consagre lo ya dispuesto en la Ley Orgánica 4/1997 no salva su constitucionalidad. Primero, porque convierte en estatutaria, y con una rigidez improcedente, una competencia que no puede serlo; segundo, porque no se hace ninguna referencia al marco que establezca el legislador estatal sobre la materia, ni limita en modo alguno la competencia autonómica; tercero, porque se vulnera la reserva de ley orgánica del art. 81 CE, dada la afectación de varios derechos fundamentales; y, por último, porque el precepto se refiere también al uso de estas técnicas de vigilancia "por empresas y establecimientos privados", lo que en modo alguno se contempla en la Ley Orgánica 4/1997.

b) Para examinar la constitucionalidad del precepto parte el Abogado del Estado de la consideración de que la materia a que alude no está incluida en la relación del art. 149.1 CE, si bien parece evidente su encuadramiento en el título más amplio de "seguridad pública" (art. 149.1.29 CE), entendida en los términos de la STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 5. La actividad policial es una parte de la seguridad pública, pero existen actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pública, no se incardinan en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos y que formarían parte del título seguridad pública. A la luz de la doctrina constitucional parecería claro que la vídeovigilancia y el control de sonido y grabaciones "efectuados por la policía de Cataluña o por empresas y establecimientos privados" son actividades directamente relacionadas con la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público, tal como resulta de la exposición de motivos de la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, que regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Ciudadana en lugares públicos.

Realizado el encuadramiento competencial, el art. 149.1.29 CE reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de "seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica". Es decir, para la efectiva asunción competencial en materia de seguridad pública por parte de las Comunidades es palmaria la exigencia de la doble condicionalidad, no bastando con una previsión estatutaria, sino que la Constitución exige que se haga en el marco de lo que disponga una ley orgánica distinta. Pues bien, el Tribunal Constitucional ha entendido la posibilidad de creación de policías autonómicas como habilitante de una asunción competencial en relación con los correspondientes servicios policiales, pero también con la actividad administrativa que le sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad (STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 5). En concreto, en relación con la seguridad privada, el Tribunal entendió que existen actividades de tales establecimientos directamente relacionados con una actividad típica y genuinamente policial (STC 154/2005, FJ 8), actividades que podían ser de competencia autonómica cuando la tuviera en materia de seguridad.

Entrando en el concreto examen del precepto cuestionado, se acude, como criterio interpretativo, a la diferencia existente entre el texto aprobado por el Parlamento catalán y el texto definitivo, en el que las Cortes Generales suprimieron el calificativo de la competencia y restringieron adecuadamente el ámbito subjetivo de la misma, lo que habría de entenderse como una voluntad contraria a que la competencia sea entendida como exclusiva. Y, buscando la interpretación más conforme a la Constitución, y dado que la materia seguridad pública se atribuye plenamente al Estado, habría que concluir que la competencia del art. 173 sólo puede ser ejecutiva.

Por otro lado, siendo precisa la doble condicionalidad para la efectiva asunción competencial en materia de seguridad, en el presente caso existe previsión orgánica de la competencia autonómica en materia de utilización de videocámaras en lugares públicos por la policía de Cataluña (disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/1997). No existe, sin embargo, tal previsión respecto de los otros medios de grabación, ni respecto de la actividad realizada por empresas y establecimientos privados. Faltaría aquí la segunda de las condiciones a que se aludía para la efectiva asunción competencial en estos ámbitos. En cualquier caso, y de acuerdo con la doctrina constitucional, no cabría duda de que la utilización de medios de grabación por la seguridad privada puede considerarse directamente relacionada con la "actividad típica y genuinamente policial", en el sentido de la STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 8.

Considera el Abogado del Estado que con lo expuesto quedarían contestadas las alegaciones de la demanda. En todo caso, señala, en primer lugar, que, rigiendo la denominada doble condicionalidad, no se impide al legislador orgánico específico disponer de la competencia sin necesidad de modificar el Estatuto. En segundo lugar, frente a lo sustentado de contrario, se afirma que la competencia sólo puede considerarse ejecutiva y, por supuesto, limitada por las estatales. Finalmente rechaza la afirmación de que una ley orgánica, como es el Estatuto, pueda vulnerar la reserva general de esa tipología de leyes prevista en el art. 81.1 CE. En su caso será el concreto ejercicio de esa competencia el que podrá vulnerar la reserva si a través del mismo se invade su ámbito material, tal y como lo ha definido el Tribunal Constitucional. Además el Estatuto no haría mucho más que la propia Ley Orgánica 4/1997, que atribuye similares competencias a las Comunidades Autónomas.

c) Recuerda el Gobierno de la Generalitat que el art. 149.1.29 CE no fue obstáculo para que el Estatuto de 1979 creara una policía autónoma para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, habida cuenta de que el Tribunal Constitucional ha entendido que el marco competencial comporta, no sólo una referencia orgánica, sino también funcional (STC 154/2005, de 9 de junio). Fue en este contexto en el que se aprobó la Ley Orgánica 4/1997, que contemplaba en su disposición adicional primera la posibilidad de que las Comunidades Autónomas dictasen las normas necesarias para regular el uso de videocámaras por sus fuerzas policiales y por las dependientes de las corporaciones locales radicadas en su territorio. Cataluña llevó a cabo esa regulación por Decreto 134/1999, de 18 de marzo, y Orden del Departamento de Interior de 29 de junio de 2001, que se han aplicado pacíficamente por una única Comisión de control integrada por todos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad.

El ámbito material de competencia del art. 173, para el Ejecutivo catalán, por una parte, es más amplio que el del uso de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y, por otra, no sería incompatible con las previsiones de la Ley Orgánica 4/1997. En su componente instrumental respecto de la actuación de la policía autonómica, el precepto comportaría la correlativa asunción de la competencia instrumental respecto de la que ha asumido en materia de seguridad pública a partir de la creación de la Policía de la Generalitat y de la ordenación de las policías locales de Cataluña. Y, en lo que atañe al uso de la videovigilancia y el control de sonido y grabaciones u otros medios análogos en el ámbito público efectuados por empresas y establecimientos privados, el precepto se extendería a otros ámbitos materiales distintos.

De este modo entiende el Gobierno catalán que se han asumido competencias no reservadas expresamente al Estado por el art. 149.1. CE, sin que sea precisa una expresa salvedad de la competencia atribuida por el art. 149.1.29 CE, que constituye un límite infranqueable de los enunciados estatutarios. También sería obvio que no se invade el ámbito reservado a la ley orgánica por el art. 81.1 CE, pues se trata de la asunción de una competencia material cuyo ejercicio deberá realizarse "respetando los derechos fundamentales" .

En definitiva, para el Gobierno de la Generalitat el precepto impugnado tiene, por una parte, una dimensión como competencia instrumental de las funciones policiales asumidas en orden a la seguridad pública y, consiguientemente, admitiría una lectura plenamente conforme con el marco de la reserva al Estado fijada en el art. 149.1.29 CE, en tanto que, por otra, tampoco podría entenderse vulnerada la reserva a la ley orgánica del art. 81.1 CE.

d) La competencia que atribuye a la Generalitat el art. 173 sobre videovigilancia y control de sonido y grabaciones es coherente, a juicio del Parlamento de Cataluña, con la potestad de crear, organizar y dirigir una policía propia, con funciones de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público, pues ésta implicaría la de reglamentar la utilización por sus efectivos de seguridad de esos medios necesarios para el ejercicio de la función policial. Se trataría de meras técnicas instrumentales para la actuación de la policía de Cataluña, cuya regulación ha de ser, sin duda, autonómica. La referencia que se incluye en el precepto a las citadas actividades llevadas a cabo por empresas y establecimientos privados no desvirtuaría tampoco la afirmación anterior, pues es obvio que quien tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad de personas y bienes y el mantenimiento del orden público mediante unos efectivos policiales propios puede establecer también medidas relativas a la utilización de dispositivos de seguridad en empresas o establecimientos privados, con los límites derivados de las competencias que correspondan al Estado.

Título V (De las relaciones institucionales de la Generalitat) [art. 174.3, art. 176.2 y 3, art. 180, art. 182 (apartados 1, 2 y 3), art. 183, art. 184, art. 185.1, art. 186 (apartados 1,2,3 y 4), art. 187 (apartados 1,2 y 3), art. 188, art. 189.2 y 3, art. 191.1, art. 195, art. 198, art. 199, y art. 200 in fine].

102. a) La fundamentación de esta parte del recurso se inicia con unas consideraciones generales acerca del principio de bilateralidad, que para los recurrentes es uno de los hilos conductores del nuevo Estatuto, corolario de la "posición singular" de la Generalitat de Cataluña enunciada en el preámbulo y que se concreta especialmente en los títulos IV y V. Sobre la base de ese principio la Generalitat recibiría una suerte de competencia exclusiva para decidir prácticamente todos los asuntos que afectan a los catalanes y, a su vez, una posición privilegiada para codecidir lo que afecta a todos los españoles. Ello supone, para los recurrentes, un cambio esencial en el modelo de Estado, hasta ahora basado, entre otros, en el principio de cooperación, y abocado en virtud de ese bilateralismo hacia fórmulas de corte confederal.

Este dualismo Estado-Generalitat tiene como correlato un régimen de bilateralidad que, para los actores, se proyecta sobre el ejercicio por el Estado de sus propias competencias, tratando de evitar, al tiempo, que el propio Estado condicione el ejercicio de las autonómicas. Las consecuencias de esa bilateralismo serían claras: Por un lado afecta a los procedimientos y competencias regulados en la Constitución, en particular, al ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales, representantes del pueblo español soberano (arts. 66 y 1.2 CE). Es, además, incompatible con la Constitución que la práctica de las relaciones bilaterales pudiera afectar a los procedimientos regulados en la Constitución, bloqueándolos o condicionándolos, sin mediar la oportuna reforma constitucional. En tercer lugar, será una fuente de asimetrías entre territorios, aun cuando -alegan los demandantes- existe un límite de funcionamiento a la extensión del principio de bilateralidad a todas las Comunidades Autónomas, pues quedaría en nada la eficiencia de los procedimientos de decisión si se propiciara la acumulación de relaciones bilaterales de obligado cumplimiento, esto es, de multibilateralidad. Así, no sería posible la definición de posiciones del Reino de España en las instituciones europeas, ni sería factible que todas las Comunidades Autónomas tuvieran un derecho individual a participar en la designación de los miembros de los órganos constitucionales del Estado o de las agencias reguladoras de la economía.

Hechas estas consideraciones afirman los Diputados recurrentes que los fundamentos de la impugnación de los preceptos de este título V han quedado detallados en la primera parte del presente recurso. Se trataría, en todos los casos, de extralimitaciones de la reserva estatutaria, consistentes en la sustitución por el Estatuto de habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas, bien incorporando al Estatuto mandatos dirigidos al legislador del Estado, bien estableciendo regulaciones sustitutorias de lo que las leyes del Estado han de decidir, bien organizando el reparto de competencias sin esperar a su concreción por la legislación estatal a la que la Constitución se remite. De otro lado, muchos de los preceptos concretamente recurridos incurrirían en el exceso de organizar bilateralmente las relaciones del Estado con la Generalitat, imponiendo formas de colaboración que no corresponde decidir al legislador estatutario, sino al que sea competente sectorialmente para ordenar la materia de que se trate. Y en la mayor parte de las ocasiones tales indicaciones estatutarias se formulan de manera que sean para el Estado de obligado acatamiento, no obstante enunciarse en términos que pretenden dar la impresión de respetar su libertad final. Estos defectos constitucionales serían aplicables a los siguientes preceptos:

Del capítulo 1 (Relaciones de la Generalitat con el Estado y con otras Comunidades Autónomas)

Artículo 174 (Disposiciones generales), apartado 3, por cuanto dispone que "la Generalitat debe participar en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la correspondiente legislación orgánica".

b) Se refiere el Abogado del Estado, en primer lugar, a las consideraciones generales con las que la demanda inicia la impugnación de determinados preceptos de este título, remitiéndose a cuanto expuso a propósito de la impugnación del art. 3.1. Asimismo hace notar el elevado número de conflictos que han enfrentado al Estado y a las Comunidades Autónomas ante los Tribunales en relación con los límites de sus respectivas competencias y que la abundante y respetada jurisprudencia de este Tribunal ha ido reduciendo los espacios de conflicto. No obstante ello no se habría traducido en una reducción del número de conflictos, dada la apertura de nuevos campos a la constante producción legislativa de todos los entes territoriales, por lo que, precisamente, el Estatuto catalán trataría de propiciar fórmulas de colaboración con la esperanza de hacer posible una menor dosis de conflictividad.

En relación con el art. 174.3 alega el representante del Gobierno que el precepto contiene una remisión a "las leyes", de forma que sólo de acuerdo con ellas y con las determinaciones que éstas dispongan cabrá esa participación de la Generalitat en los organismos, instituciones y procedimientos del Estado. Obviamente esa referencia a las leyes debería entenderse inequívocamente alusiva a las dictadas por el Estado. Por otro lado este apartado se inscribe en el marco de un precepto referido a la ayuda y colaboración para el ejercicio eficaz de las respectivas competencias, incluyendo una medida habilitante de fórmulas de colaboración que no prejuzga las condiciones ni los casos en que haya de concretarse tal participación, y que no produciría por sí misma otro efecto que el que naturalmente deriva de las previsiones de una ley sobre la promulgación de otras posteriores; ninguna competencia propia se sustraería ni al Estado ni a la Generalitat y ni uno ni otra quedarían vinculados por sus resultados, tal y como explícitamente establece el art. 176.1.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que la principal crítica formulada contra este título deriva del desarrollo que en él se hace del principio de bilateralidad proclamado en el art. 3 del Estatuto, insistiendo en este punto la representación del Ejecutivo en que los actores parecen olvidar que la proclamación de dicho principio no supone negar el de multilateralidad, que el propio Estatuto reconoce como principio de relación. A ello se añadiría que el ejercicio de las competencias propias no autoriza a ignorar la necesidad de que se establezca una amplia red de relaciones.

El propio Tribunal ha proclamado la necesaria existencia de un principio general de colaboración, derivado a su vez de la lealtad constitucional (entre otras, STC 68/1996, de 18 de abril), a la que también se refiere el art. 3 del Estatuto, y que obliga a ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados. Para lo cual parece indicada la definición de fórmulas de participación de las Comunidades Autónomas en los procesos de toma de decisión por las instituciones estatales. Ésta sería la finalidad a la que sirve la previsión estatutaria de participación de la Generalitat a través de mecanismos bilaterales en tales procedimientos, de acuerdo con los sistemas que determine el legislador estatal.

Señala el Gobierno de la Generalitat que en todos los Estados compuestos se prevén fórmulas de integración de las entidades subestatales en los procesos de toma de decisión y en las instituciones estatales. En nuestro caso la Constitución hace referencia a ello al configurar el Senado como Cámara de representación territorial o al reconocer la iniciativa legislativa de los Parlamentos autonómicos. El Estatuto, norma idónea para la definición de esas fórmulas bilaterales por su carácter dual, recoge el principio de multilateralidad junto al de bilateralidad, si bien no regula agotadoramente los instrumentos en los que aquél se concreta porque es una función que no le corresponde. Para el Gobierno catalán conviene no olvidar, en todo caso, que en los Estatutos hasta ahora vigentes ya figuraban algunas previsiones sobre participación autonómica en la adopción de decisiones estatales. Tal era el caso del Estatuto de 1979, donde se contemplaba la participación de la Generalitat en la designación de los miembros del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, o de representantes en los organismos económicos, las instituciones financieras y las empresas públicas del Estado y, en materia de seguridad, a través de la Junta de Seguridad.

El Estatuto ahora controvertido seguiría esa misma línea, respetando la competencia del legislador estatal para determinar cómo debe materializarse esa participación. Así también lo hace la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobada por el Congreso con el voto favorable del Grupo Parlamentario en el que se integran los Diputados recurrentes.

Más allá de la Constitución y los Estatutos -continúa el escrito de alegaciones- han sido muchos los instrumentos en los que se ha plasmado esa participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones estatales. Destacarían la figura de las conferencias sectoriales o los organismos de coordinación existentes en diversos ámbitos (vgr., Comisión Nacional del Transporte y Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza). También existen instrumentos de colaboración bilateral, como la Comisión Bilateral de Cooperación de Cataluña, creada en 1987. antecedente directo de estos instrumentos habrían sido las comisiones mixtas de traspasos.

Por lo que hace a las previsiones estatutarias sobre actuaciones de la Generalitat con relevancia exterior o acerca de sus participación en el ámbito de la Unión Europea, alega el Gobierno catalán que, en cuanto a lo segundo, el Tribunal ha resuelto las dudas que planteaba la llamada "fase descendente" al precisar que la incorporación de la normativa comunitaria debe atenerse a las reglas generales de distribución de competencias; pero ofrece mayores problemas la intervención en la "fase ascendente", canalizada hasta ahora en la Conferencia para Asuntos Europeos (CARCE). Para el Gobierno de la Generalitat no cabe duda de la conveniencia de articular la intervención en la "fase ascendente" de las Comunidades Autónomas, pues sólo así podría generarse la corresponsabilidad imprescindible para la correcta aplicación de la normativa comunitaria. En cuanto a las relaciones exteriores se recuerda que el Tribunal ha reconocido capacidad a las Comunidades Autónomas para llevar a cabo actuaciones con proyección internacional, y tanto el Estatuto recurrido como la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobado por el Congreso incorporan esta línea jurisprudencial.

En defensa de la constitucionalidad del art. 174.3 alega el Ejecutivo autonómico que los recurrentes reprochan al precepto haber contemplado una participación carente de toda previsión constitucional, olvidando que tal carencia no ha impedido que a través de procedimientos formales e informales se establecieran los necesarios instrumentos de relación inherentes a la configuración del Estado de las Autonomías. Además la inclusión del principio de relación referido a ámbitos de competencia de la Generalitat que el propio Estatuto ha delimitado no podría entenderse en ningún caso como una extralimitación en el contenido de la norma estatutaria. La regulación es similar a la contenida en el art. 215 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía aprobada por el Congreso.

d) El Parlamento de Cataluña también comienza sus alegaciones con una serie de consideraciones generales a propósito del título V. La primera de ellas se dedica al principio de bilateralidad, sosteniendo la Cámara que un Estado compuesto como el español requiere para su adecuado funcionamiento de la existencia de relaciones de colaboración entre el Estado central y las Comunidades Autónomas que pueden articularse a través de mecanismos bilaterales y multilaterales. Los mecanismos bilaterales aparecían ya en el Estatuto de 1979, sin que su existencia descarte o ignore los mecanismos de relación multilateral. El principio de multilateralidad en las relaciones entre el Estado y la Generalitat estaría presente tanto en el art. 3.1 como en el art. 175.2 del Estatuto recurrido, y si no se contemplan los mecanismos concretos de relación multilateral sería debido a que se trata de una materia que no compete al Estatuto.

En todos los casos en los que el Estatuto establece la preceptiva emisión de informes de la Generalitat con carácter previo a la adopción de decisiones de competencia estatal -continúa el escrito de alegaciones- se trata de supuestos que afectan a las competencias de la Generalitat o a los intereses de Cataluña. Con ello no se alteraría o impediría la libre decisión estatal en la esfera de sus competencias. De esta manera se materializaría el cumplimiento del principio de lealtad institucional y se aseguraría que el ejercicio respectivo de las competencias redunde en un funcionamiento armónico del Estado. La previsión de los mecanismos de relación bilateral con el Estado correspondería al Estatuto, que es la norma que delimita el alcance competencial de la Generalitat dentro del marco constitucional.

En cuanto a las relaciones con la Unión Europea, el Estatuto acoge, para el Parlamento, la jurisprudencia que ha declarado que la ejecución del Derecho comunitario debe regirse por las reglas generales internas de distribución de competencias (entre otras, STC 252/1988, de 20 de diciembre).

Por lo que hace al art. 174 del Estatuto, alega el Parlamento que no necesita para su legitimidad de una previsión constitucional que preve a mecanismos de participación como los que en él se contemplan. Las acotaciones que incorpora al delimitar su objeto evitarían cualquier supuesta extralimitación.

103 . a) Artículo 176 (Efectos de la colaboración entre la Generalitat y el Estado), apartados 2 y 3, en la medida en que establecen que la Generalitat no queda vinculada por las decisiones que se adopten en el marco de órganos o mecanismos multilaterales de colaboración, sin tener en cuenta que la organización de dichos mecanismos pertenece constitucional y razonablemente al legislador estatal o, en su caso, a lo que se establezca en el seno del organismo de cooperación, sin que pueda depender de lo que decida uno solo de sus integrantes. El precepto incorporaría, por tanto, un sistema de veto en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que impediría, además, cierta homogeneidad en la aplicación del ordenamiento.

b) Entiende el Abogado del Estado que la demanda llega a una conclusión inexacta sobre los efectos de la colaboración entre el Estado y la Generalitat. La ausencia de una vinculación jurídica de ésta por las decisiones que se tomen en las instituciones o procedimientos en los que se halle establecida su participación sería consecuencia de la finalidad estrictamente colaboradora que se pretende con estos preceptos; la colaboración puede dar o no frutos, pero en ningún caso se altera la titularidad de la competencia, cualquiera que sea el resultado. La demanda parecería haber entendido que la discrepancia en cualquier ámbito de colaboración incorpora un sistema de veto entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y ello patentemente no sería así, como demostraría el propio precepto impugnado.

c) Para el Gobierno de la Generalitat no se trataría aquí de introducir un pretendido derecho de veto, sino de tomar en consideración que las competencias atribuidas a la Generalitat tienen carácter irrenunciable y, por ello, la colaboración, excepto en los supuestos que constitucionalmente se articule como título competencial específico, es voluntaria. Consecuentemente no podrían imponerse a la Generalitat los acuerdos que hayan sido adoptados con su reserva, pues ello sería contrario a la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, que rechazó que los acuerdos de las conferencias sectoriales pudieran sustituir a los adoptados por órganos propios de las Comunidades Autónomas ni anular las facultades decisorias de éstos.

d) Sostiene el Parlamento autonómico que el art. 176 hace referencia a una colaboración voluntaria y que en este tipo de colaboración, siendo irrenunciables las competencias atribuidas estatutaria y constitucionalmente a la Generalitat, no pueden imponérsele aquellas decisiones adoptadas sin su acuerdo en los organismos multilaterales de colaboración, siendo totalmente legítimo que la Generalitat pueda hacer constar sus reservas. Así lo confirmaría la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, trasladable a este supuesto.

104. a) Artículo 180 (Designación de los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial), por reconocer a la Generalitat la participación "en los procesos de designación de Magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, en los términos que dispongan las leyes, o, en su caso, el Ordenamiento parlamentario", lo que implicaría la imposición de un mínimo regulatorio a la legislación estatal que, cualquiera que sea su contenido, se pretende que respete el principio participativo. Dicha participación sería inviable, por cuanto no puede ser decidida unilateralmente en un Estatuto ni puede tener carácter bilateral, pues su extensión a todas las Comunidades Autónomas supondría que el Estado no podría disponer sobre la composición de esos órganos constitucionales.

b) Sostiene el Abogado del Estado que no es necesano plantearse las cuestiones suscitadas en la demanda, ni siquiera la posible diferencia entre unos Estatutos y otros. Razona que el Estatuto no prevé una directa intervención de la Generalitat en las designaciones de miembros del Tribunal Constitucional ni del Consejo General del Poder Judicial, sino que, al igual que el art. 174.3, se remite a las leyes del Estado. Las posibilidades de participación, como el alcance mismo de la expresión "participar", son tantas y diversas que no podría prejuzgarse de antemano, ni la acuñación de esa posibilidad, ni menos aún la conformidad o disconformidad de sus términos con el texto constitucional.

c) Alega el Ejecutivo catalán que la participación de la Generalitat en la designación de los miembros de los órganos referidos en estos preceptos no viene determinada por el Estatuto, que se limita a establecer el principio general, precisado de articulación en cada caso por la correspondiente ley reguladora. Difícilmente la previsión del principio de participación podría desnaturalizar la institución constitucional o sustituir la potestad de que dispone el legislador para establecer cuál deba ser la composición de estas instituciones u órganos. De las previsiones estatutarias no se deduciría que tal participación haya de comportar necesariamente la designación por la Generalitat de una parte de los miembros de estos órganos.

Por otro lado esta previsión encontraría justificación constitucional en la configuración de las Comunidades Autónomas como parte del Estado y en la necesidad de que un Estado compuesto se dote de mecanismos de relación. La función constitucional del Estatuto y su condición de norma paccionada lo convertirían en norma idónea para incorporar este tipo de instrumentos de participación, recordando nuevamente el Gobierno de la Generalitat que el Estatuto de 1979 ya aludía a la participación en organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado.

En cuanto al Tribunal Constitucional, el art. 159 CE establece los órganos constitucionales a los que corresponde dirigir al Rey la propuesta de nombramiento de sus miembros, pero nada impide que en dicha propuesta se preve a la participación de las Comunidades Autónomas, que podría articularse, por ejemplo, a través de la propuesta del Senado. Tampoco el art. 122 CE impediría la intervención autonómica en la propuesta de designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, habiendo ya puesto de relieve la STC 108/1986, de 29 de julio, la falta de predeterminación en el texto constitucional de la configuración de este órgano.

Afirma el Ejecutivo catalán que la presencia en organismos económicos y sociales ya se establecía en el art. 53 del Estatuto de 1979 en términos más restrictivos que el precepto impugnado. La intervención de la Generalitat se justificaría porque las Comunidades Autónomas, no sólo atienden a la defensa de sus intereses específicos, sino también a la articulación de los generales del Estado y la participación permite integrar y coordinar el ejercicio de las respectivas competencias autonómicas como fórmula de colaboración en el sector económico estatal. El Estatuto no define cómo debe configurarse esa participación, decisión que corresponde al legislador estatal. Por lo demás esta participación figura en el art. 220 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, sin que haya sido objetada por los Diputados recurrentes.

d) Para el Parlamento de Cataluña el precepto introduce simple y escuetamente un principio general de participación de la Generalitat en los procesos de designación de los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial que, en los términos indicados, tendría perfecto acomodo en un Estatuto de Autonomía como norma institucional básica. Serán las disposiciones legales competentes o las del ordenamiento parlamentario las que en su momento puedan materializar el principio de participación reconocido por este precepto, sin que en esos procesos represente ninguna perturbación.

105. a) Artículo 182 (Designación de representantes en los organismos económicos y sociales), apartados 1, 2 y 3, cuyas expresiones "designa o participa" impondrían una regulación de mínimos a la legislación estatal que, sin embargo, no puede estar vinculada por las determinaciones de un Estatuto.

b) El Abogado del Estado, por su parte, da por reproducidas las consideraciones anteriores, no sin recordar que en los tres apartados comprendidos en la impugnación se hace una expresa referencia a "los términos establecidos por la legislación aplicable", referencia que podría estimarse implícita en la propia índole de la materia regulada.

c) El Gobierno de la Generalitat defiende la constitucionalidad de estos tres apartados del art. 182 en los mismos términos en los que ha defendido la del art. 180.

d) El Parlamento catalán entiende que la previsión del art. 182 encuentra su justificación en la necesidad que tiene un Estado compuesto de articular diversos mecanismos para integrar y coordinar el ejercicio respectivo de las competencias autonómicas y estatales, remitiendo su concreción a lo que disponga la legislación aplicable. Esta previsión también aparecía en el art. 53 del Estatuto de 1979, con el que compartiría la regularidad constitucional.

106. a) Artículo 183 (Funciones y composición de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado), precepto que sería concreción procedimental del principio de bilateralidad, discutido en la impugnación del art. 3 yen las consideraciones generales sobre la impugnación de este título V del Estatuto. Para los recurrentes son inconstitucionales, en general, todas las atribuciones asignadas a la Comisión cuando comprenden facultades sobre materias, actividades o sectores cuya disciplina corresponde a la legislación estatal a la que la Constitución se remite para establecer las bases de su ordenación; defecto en el que incurrirían, en concreto y especialmente, los apartados 1 a) (competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña) y 2 a) (proyectos de ley que incidan sobre la distribución de competencias), b) (programación de la política económica general) y f) (determinación de organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado en los que cabe la designación de representantes de la Generalitat). Por otro lado los actores conectan este precepto con la disposición adicional segunda, también impugnada por cuanto prescribe que si de acuerdo con el Estatuto la posición de la Comunidad Autónoma "es determinante para conformar un acuerdo con el Gobierno del Estado y éste no la acoge, el Gobierno del Estado debe motivarlo ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado". La terminología utilizada no tendría encaje en las categorías propias del Derecho español, que distingue entre informes vinculantes y no vinculantes. Si el informe es, como dice la disposición, "determinante", lo será por determinar el contenido de la decisión final, esto es, será vinculante, lo que resultaría constitucionalmente inaceptable. Y si no lo es, será sólo preceptivo y no determinante, imponiéndose entonces un requisito de previa consulta que tampoco puede exigirse desde un Estatuto de Autonomía.

b) Tras referirse a anteriores consideraciones sobre las cuestiones que suscita el precepto, afirma el Abogado del Estado que éste establece un mecanismo procedimental a través del cual se persigue alcanzar la eliminación de fricciones mediante la cooperación y la proyección de ésta respecto de determinadas materias más propicias a la controversia. La bilateralidad es un término que acaso habría sido entendido por los demandantes más por sus resonancias en otros campos del Ordenamiento que por su genuina y propia significación, y que evoca la presencia de dos sujetos interesados en una relación o afectados por ella sin prejuzgar otra cosa que la existencia de la propia relación. Y esta relación bilateral ha dado lugar a múltiples ejemplos de procedimientos que se han seguido con pleno reconocimiento normativo y que se han practicado frecuentemente desde la entrada en vigor de los primeros Estatutos de Autonomía.

El art. 183 se inscribiría en esa misma línea, sin más particularidad que su expreso reconocimiento y su previsión como marco permanente, y, frente a lo que se afirma en la demanda, su apartado 2 no regularía atribuciones, en el sentido propio de la expresión, que faculten para decidir libremente sobre las materias que, a título meramente ejemplificativo, relaciona. La norma no autorizaría a sustituir por decisiones de la Comisión Bilateral el sistema de fuentes establecido, sino a desempeñar una labor colaboradora que pueda servir como marco a una concertación y ajuste de intereses o perspectivas, y con ello al despliegue de las competencias respectivas del Estado y de la Generalitat. La verdadera atribución de la Comisión Bilateral consistiría precisamente en ese esfuerzo cooperador. Así, en la letra a) de este apartado 2, el precepto se sitúa en una fase muy preliminar de la verdadera fuente, esto es, el de los proyectos, sin que se comprenda la razón por la que las sugerencias que emanen de una entidad institucional deban ser excluidas de toda posible consideración.

Por último, el enunciado de la disposición adicional segunda demostraría lo contrario de lo que en el recurso parece sugerirse, desmintiendo la pretendida sustitución de fuentes del Ordenamiento por la acción de esta Comisión. Y, aunque la referida disposición no versa sobre el establecimiento de mecanismos de informes o consultas previas, rechaza el representante del Gobierno el hecho de que a un Estatuto le esté vedado articular este tipo de mecanismos o informes previos que, en general, constituyen una sana práctica preventiva frente a las improvisaciones o precipitaciones del poder público, dando por reproducido lo expuesto en relación con el art. 169.

c) Para el Gobierno catalán la Comisión se configura como un instrumento de colaboración que permite, a través de un órgano general y permanente, la participación de la Generalitat en defensa de sus competencias e intereses en el ejercicio de las competencias del Estado. Tanto la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común como la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contemplan la existencia de un órgano bilateral de colaboración, denominado Comisión Bilateral de Cooperación, por lo que no parece que su incorporación al Estatuto exceda del contenido de esta norma institucional básica, a la que corresponde la delimitación del alcance de las competencias de la Generalitat.

El art. 183.2 concreta las funciones de esta Comisión, diferenciando, según el alcance del ámbito de competencias e intereses de la Generalitat, entre la mera deliberación, la facultad de formular propuestas e, incluso, la de alcanzar acuerdos en aquellos casos en que corresponda, respetando el sistema de distribución de competencias. No habría duda, para el Ejecutivo catalán, de que los proyectos de ley o las programaciones económicas, cuando incidan singularmente en el ámbito de competencias autonómicas, pueden, en virtud del principio de lealtad constitucional, ser objeto de deliberación y propuesta en este órgano de composición bilateral sin que ello merme la capacidad del Estado para adoptar, en el ámbito de sus competencias, la decisión que estime adecuada. Tampoco la facultad de efectuar la propuesta de cuáles son los órganos del sector económico estatal en los que es aplicable la previsión del art. 182 supondría una injerencia en las competencias del Estado, pues se trata de una mera propuesta, que no desplaza la capacidad del Estado para decidir. Se apunta, por demás, la analogía del art. 216.2 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía con el ahora controvertido.

La función atribuida a la Comisión Bilateral por la disposición adicional segunda del Estatuto tampoco sería inconstitucional. Lejos de afirmar la vinculación del Estado al parecer de la Generalitat, se trataría de garantizar que en el ejercicio de sus competencias el Estado pondere adecuadamente los intereses implicados, y para ello se exige tan solo que el Estado motive su decisión ante este órgano bilateral de colaboración.

d) Por lo que hace al art. 183 alega el Parlamento de Cataluña que la existencia de una Comisión Bilateral Generalitat-Estado no es una novedad en términos absolutos derivada del Estatuto de Autonomía de 2006, pues desde 1987 se contaba con una y, posteriormente, la Ley 30/1992 reconoció jurídicamente este tipo de instrumento de relación bilateral. En ningún caso las funciones de la Comisión Bilateral, como órgano de participación y colaboración, podrían dejar sin efecto o sustituir las decisiones que deba adoptar el Estado en el ejercicio de sus competencias.

Por su parte la disposición adicional segunda incorporaría una nueva función a la Comisión Bilateral. Los informes determinantes de la Generalitat previstos en diversos preceptos estatutarios no son vinculantes para el Estado. La consecuencia jurídica para el Estado de no seguir el criterio de un informe determinante de la Generalitat se limitaría a la explicitación ante la Comisión Bilateral de los motivos por los que se ha apartado del criterio indicado por la Generalitat en su informe. Así la disposición adicional segunda no supondría ninguna merma en la capacidad de decisión del Estado en los asuntos de su competencia, sino simplemente una garantía de que, en el ejercicio de las competencias por parte del Estado, éste disponga del conocimiento adecuado de los intereses de la Generalitat en determinados supuestos.

Del capítulo II (Relaciones de la Generalitat con la Unión Europea)

107. a) Artículo 184 (Disposición general), por contemplar de una manera excesivamente amplia la participación de la Generalitat en los asuntos de la Unión, utilizando como criterio de conexión la expresión "intereses de Cataluña", como algo diferente de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma.

b) Ante todo se advierte por el Abogado del Estado que la participación de la Generalitat en las relaciones con la Unión Europea se limita "a los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación del Estado", determinación que afectaría al sentido de todos los enunciados que le siguen. Es decir, el Estatuto habilita de manera general la participación de la Generalitat en la medida de la afectación de sus competencias, pero los supuestos concretos y los términos en que pueda llevarse a cabo la participación quedarían remitidos a la legislación estatal. En cuanto a las objeciones planteadas en la demanda se señala que tienen un alcance puramente cuantitativo, puesto que no objetan la participación en sí misma, sino su extensión, y lo hacen de forma general e indeterminada, sin referirse a ningún precepto concreto de la Constitución, sino a un impreciso desbordamiento de su marco.

Por otro lado no entiende el representante del Gobierno que el Estatuto se haya propuesto utilizar la expresión "intereses" como algo realmente diferenciado de las competencias, puesto que ya el Tribunal Constitucional, desde sus primeras sentencias (SSTC 4/1981, de 2 de febrero; 25/1981, de 14 de julio), hizo coincidir uno y otros conceptos. Cuestión distinta es que la amplitud de las competencias asumidas conduzca a una más frecuente o más intensa forma de participación, pero las cuestiones prácticas relativas a los términos, formas y condiciones de esa participación son ajenas a la estricta habilitación estatutaria, en cuanto sometida, por expresa llamada del Estatuto, a la legislación estatal. En el Estatuto se encontraría implícito que la participación de la Generalitat no podrá constituir obstáculo práctico para que el Estado despliegue eficazmente su labor propia. Tal cuestión sería ajena a la constitucionalidad de los enunciados del Estatuto, debiendo ser los órganos del Estado los que disciplinen esta cuestión, ajustándola a la medida de las posibilidades, circunstancias y oportunidades de tipo operativo.

c) Niega, en primer lugar, el Gobierno de la Generalitat que la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea incida en las competencias estatales en materia de relaciones internacionales, pues en la STC 165/1994, de 26 de mayo, ya se pusieron claramente de manifiesto las particularidades que presentan las relaciones intracomunitarias respecto de las relaciones internacionales. Además el Tribunal ha reconocido ampliamente, en la STC 252/1988, de 20 de diciembre, la participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones europeas, si bien referida a la ejecución del Derecho europeo. Consecuentemente nada podría oponerse a la participación autonómica en la fase ascendente o de formación de la voluntad del Estado ante las instituciones comunitarias, con la que se trataría de compensar la pérdida de capacidad para determinar políticas propias que para las Comunidades Autónomas supone la incorporación a la Unión Europea; en consecuencia, no sólo no sería contraria a la Constitución, sino que vendría a restablecer el orden constitucional de distribución de poderes.

El reconocimiento de la necesaria participación de la Generalitat en los asuntos relacionados con la Unión Europea tendría ya una expresión en la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE). Además de que el propio carácter multilateral de la CARCE es compatible con la existencia de otros instrumentos bilaterales que propicien esa participación, sostiene el Gobierno de la Generalitat que las facultades de participación que el Estatuto reconoce a la Generalitat ya se encontraban recogidas en las funciones que la ley reconoce a la Conferencia, por lo que difícilmente parece justificado que esa previsión estatutaria suponga una incidencia contraria al texto constitucional en la competencia del Estado en relaciones internacionales, ni comporte una ampliación del ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas que vaya más allá del que constitucionalmente tienen reconocido. En todo caso, el Estatuto no pretendería sustituir el marco multilateral de relación, sino articular un sistema de relaciones en aquellas materias que afecten a las competencias e intereses de la Generalitat, que se canalizarán a través de los órganos de cooperación multilateral o bilateral. Se recuerda, por otro lado, que otras reformas estatutarias también han incorporado o se plantean incorporar regulaciones específicas sobre relaciones de la respectiva Comunidad Autónoma con la Unión Europea.

En cuanto a la impugnación del art. 184, se alega por el Ejecutivo que el art. 137 CE determina que la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas se vincula a la gestión de sus respectivos intereses (STC 25/1981, de 14 de julio). En la mayoría de los casos esa participación se limitará al derecho a obtener información, expresamente confirmado por la STC 165/1994, de 26 de mayo, y que ya se preveía, entonces por referencia a los tratados y convenios internacionales, en el art. 27.5 del Estatuto de 1979.

d) La objeción del recurso al art. 184 carece, para el Parlamento catalán, de fundamento, por cuanto el propio art. 137 CE señala que la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas se vincula a la gestión de sus respectivos intereses, y así lo ha entendido también la jurisprudencia (STC 25/1981, de 14 de julio).

108. a) Artículo 185 (Participación en los tratados de la Unión Europea), cuyo apartado 1 atribuye a la Generalitat un derecho de información con carácter imperativo en la revisión de los tratados de la Unión, sin establecer un vínculo de conexión con las competencias de la Comunidad Autónoma e incidiendo, por tanto, en la formación de la voluntad del Estado en las relaciones internacionales, con infracción de los arts. 149.1.3 y 93 y siguientes de la Constitución.

b) Sostiene el escrito de alegaciones del Abogado del Estado que el precepto inc1uye una modesta medida de información a la Generalitat y la posibilidad de que los órganos de la misma formulen observaciones en materia de revisión de los Tratados de la Unión Europea. La argumentación de la demanda no sería aceptable, pues, precisamente porque la suscripción o revisión de dichos tratados es cosa del Estado, se concibe una forma de participación. La competencia receptora de esta información no tiene que derivar de otra de mayor alcance de la que realmente ofrece su propia y originaria formulación.

c) El Estatuto -alega el Gobierno catalán- contempla dos niveles de participación de la Generalitat en los asuntos europeos. Uno de ellos se corresponde con el derecho a recibir información, que no viene directamente vinculado al ejercicio de las competencias y se formula como un principio general de colaboración entre los poderes públicos. Un segundo nivel, en el que la participación es más intensa, tiene por finalidad incidir en la formación de las posiciones del Estado. Se trataría, simplemente, del derecho a ser informado y a formular observaciones, pero no comportaría el reconocimiento de participación alguna en el proceso de toma de decisiones comunitarias.

d) La representación del Parlamento se remite a las alegaciones realizadas sobre el artículo anterior, señalando además, en cuanto al contenido material del precepto, que se trataría simplemente del derecho de la Generalitat a ser informada y a formular observaciones.

109. a) Artículo 186 (Participación en la formación de las posiciones del Estado), cuyo apartado 1 concreta la previsión del art. 184 en cuanto a la participación de la Generalitat en la formación de la voluntad del Estado ante la Unión Europea, especialmente ante el Consejo de Ministros, sin especificar, además, que "la legislación sobre la materia" será estatal y de general y multilateral aplicación. Legislación a la que, por su parte, ni siquiera se hace referencia alguna, en ningún sentido, en el apartado 2, que impone una participación bilateral en los asuntos europeos que afecten exclusivamente a la Generalitat. El apartado 3, además, califica a la posición expresada por la Generalitat como "determinante" para la formación de la voluntad del Estado si afecta a las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma y si de la iniciativa o propuesta comunitarias resultaran consecuencias financieras o administrativas especialmente relevantes para la Generalitat, disponiéndose que en otro caso la posición autonómica será oída por el Estado. A este respecto los actores se remiten a la impugnación de la disposición adicional segunda, ya recurrida. Finalmente el apartado 4 del precepto impone al Estado una obligación de información sobre las iniciativas y propuestas presentadas ante la Unión, alegándose en el recurso que el establecimiento estatutario de un deber estatal es incompatible con la competencia del Estado para la regulación con carácter general de sus actuaciones ante la Unión Europea.

b) Aparte de referirse a las sustanciales coincidencias entre el apartado 1 de este precepto y el art. 184, alega el representante del Gobierno que la contribución a la formación de las posiciones del Estado es la causa y razón de ser de la propia participación, tratándose de que unos intereses reconocidos como propios en la legislación interna tengan también su natural proyección en el ámbito exterior. En tal sentido no se alcanzaría a comprender la objeción dirigida a la participación unilateral en esas posiciones del Estado, ya que las competencias que, en el orden interno, corresponden como propias a la Generalitat son, por así decir, unilaterales de quien las ostenta. A título de ejemplo se hace referencia al mecanismo de incorporación de delegados de la Generalitat en las delegaciones españolas (art. 185.2, no impugnado), basado en el interés derivado de las competencias autonómicas exclusivas, que responderá a una perspectiva unilateral, es decir, del lado que corresponde a la índole de la delegación que se instituye, sin que ello sea objetable por razón de la referida delegación en sí misma considerada, ni desde la óptica del conjunto de la representación española. Cosa distinta sería que esa defensa de los propios intereses haya de subordinarse a los generales y coordinarse por el Estado como responsable del conjunto de la Nación. Por lo demás no se justificaría una regulación más explícita de esta cuestión, ni por la fluidez de la propia materia, sujeta a constantes cambios, ni por el forzoso respeto debido a la legislación europea, de conformidad con los tratados suscritos por España.

Con respecto a la impugnación del apartado 2 se objeta que los actores no han reparado en la profunda diferencia existente entre los dos apartados puestos en comparación. En el primero la participación se justifica por la titularidad de competencias autonómicas, pero no se concibe como bilateral, ya que habrá lógicamente otras Comunidades con competencias idénticas o similares que también puedan tener interés en dicha forma de participación. En cambio el apartado 2 regula una participación en las posiciones del Estado en "asuntos europeos que le afecten exclusivamente", diseñando así una previsión de colaboración estrictamente bilateral. Por ello habría resultado inconveniente la mención de sectores del Ordenamiento en este concreto punto: puede que el asunto afecte exclusivamente a un territorio de una manera indeterminada sin una conexión clara con competencias concretas, y es más que previsible también que, de justificarse la bilateralidad en alguna competencia, hubiera otras Comunidades Autónomas interesadas en el mismo punto, de donde resultaría eliminado el presupuesto explícitamente previsto en la norma de la exclusividad de la afectación, y con él eliminada paralelamente la posibilidad misma de la bilateralidad.

El apartado 3 no podría entenderse aisladamente de lo prevenido en la disposición adicional segunda, donde el carácter determinante de la posición de la Generalitat queda debidamente concretado al preverse la sustitución práctica de sus potenciales efectos por un deber de motivación o justificación ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. Por último el apartado 4 se limita a unos mecanismos informativos del Estado a la Generalitat y a unas facultades de los órganos autonómicos de formular observaciones y propuestas. Nada de esto podría entenderse prohibido sin el Estatuto, por lo que no se alcanzaría a ver la razón de su inconstitucionalidad por explicitarlo, sin que la demanda lo aclare. Por otra parte se destaca que la acción informativa a las Comunidades Autónomas de las actividades y propuestas de las instituciones europeas que puedan afectar a las competencias autonómicas se regulaba ya en la resolución de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial de 28 de febrero de 2005 como función específica de la Consejería para Asuntos Autonómicos. Este organismo, adscrito a la representación permanente de España ante la Unión Europea, está precisamente integrado por funcionarios propuestos por las Comunidades Autónomas. Así pues el Estatuto vendría a incorporar a su texto reglas y procedimientos preexistentes a su entrada en vigor.

c) Afirma el Gobierno de la Generalitat que este precepto se refiere al segundo de los niveles antes identificados al defender la constitucionalidad del artículo 185 y prevé la existencia de canales multilaterales, pues el ámbito de afectación puede no ser específico de Cataluña. No obstante, cuando se trate de asuntos que afecten exclusivamente a esta Comunidad Autónoma, la participación tendrá carácter bilateral por el criterio de especificidad ya reconocido en la Ley 2/1997.

Por otra parte el precepto se limitaría a establecer meros principios informadores de esa participación, cuyo desarrollo corresponderá al legislador estatal. Sólo cuando la posición estatal afecte a competencias exclusivas de la Generalitat o de ella puedan derivarse consecuencias administrativas o financieras especialmente relevantes se establece que la posición de la Generalitat será determinante. Lo que, en aplicación de la disposición adicional segunda, supondría que el Estado habrá de motivar el apartamiento de la posición defendida por la Generalitat.

Finalmente se alega que el art. 186.4 recoge el derecho de información en asuntos comunitarios, cuya constitucionalidad ya se ha defendido por el ejecutivo al examinar el artículo precedente.

d) A juicio del Parlamento autonómico el art. 186 se limita a establecer meros principios cuyo desarrollo competería al legislador estatal. Únicamente cuando la posición estatal afecte a competencias exclusivas de la Generalitat o se puedan derivar de la misma consecuencias administrativas o financieras de especial relevancia para Cataluña, se prevé que la posición de la Generalitat sea determinante, en el sentido ya aludido que recoge la disposición adicional segunda del Estatuto.

110. a) Artículo 187 (Participación en instituciones y organismos europeos), cuyas apartados 1, 2 y 3 disponen que la Generalitat participe en las delegaciones españolas ante la Unión Europea que traten asuntos de la competencia legislativa de la Generalitat -pudiendo ésta ejercer la representación del Estado y presidencia de los órganos comunitarios si las competencias afectadas le fueran exclusivas-, así como que la Generalitat participe en la designación de representantes en el marco de la representación permanente del Estado ante la Unión. Se insiste por los recurrentes en que el Estatuto no es la sede pertinente para tales previsiones, así como en que, por lo demás, con ellas se genera una notable asimetría entre las Comunidades Autónomas.

b) Se afirma por el Abogado del Estado que las objeciones a este precepto vienen a ser una reproducción de las precedentemente formuladas frente a los anteriores artículos. La integración en las delegaciones españolas de miembros propuestos por las Comunidades Autónomas y el eventual desempeño personal por estos miembros de funciones representativas del Estado son medidas previstas en la resolución citada de 28 de febrero de 2005. Los reparos de una pretendida "asimetría" tendrían más de predicción política que de estricta dimensión jurídica, habiéndose ya insistido en que el propio Estatuto parte del reconocimiento del Estado como última y definitiva fuente decisora en este ámbito.

c) Para el Gobierno de la Generalitat la normativa europea no es obstáculo para el reconocimiento de la participación contemplada en el precepto, siempre que tenga lugar dentro de la delegación estatal. Esta participación ya se reconoce, además, en los acuerdos adoptados el 9 de diciembre de 2004 en el marco de la CARCE y, desde esa fecha, se ha hecho efectiva en los Consejos de Ministros y en los grupos de trabajo del Consejo. El Estatuto se limitaría a incorporar esa participación, por lo que no parece justificado afirmar que suponga una vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. Tampoco sería de recibo afirmar que se otorga a los representantes de la Generalitat estatuto diplomático, como demuestra la experiencia habida al amparo de los indicados acuerdos de diciembre de 2004. Finalmente se destaca que el Estatuto se limita a recoger el principio de participación, remitiéndose a las previsiones que se adopten en el "marco normativo" o convencional multilateral.

d) A juicio del Parlamento catalán la participación prevista en el art. 187 no vi ene impedida por la normativa de la Unión Europea siempre que se lleve a cabo dentro de la delegación estatal. El Estatuto incluiría mecanismos ya experimentados con anterioridad y que en ningún caso suponen vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales ni atribuyen status diplomático a los representantes de la Generalitat que participen en la representación permanente de España ante la Unión Europea.

111. a) Artículo 188 (Participación en el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad), por imponer la participación de la Generalitat sin hacer mención expresa a la legislación del Estado, que habrá de regular esos procedimientos con carácter general cuando vengan impuestos por la normativa europea.

b) Entiende la representación del Gobierno de la Nación que el control de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad debe corresponder al Estado, presupuesto no cuestionado por este precepto al introducir una acción de participación que resultaría coherente con un sistema autonómico que puede verse afectado por la legislación europea y en cuya afectación pueden desplegarse los efectos de tales principios. La participación habrá de entenderse en términos que no impidan el desenvolvimiento ágil del Estado en el control de estos principios. Acaso la selección del Parlamento como órgano de control podría originar dilaciones prácticas en un control orientado como previo a la aprobación de la norma comunitaria, pero ello interesaría únicamente a las soluciones técnicas y no afectaría en absoluto a la constitucionalidad de la norma.

c) El precepto, a juicio del Gobierno catalán, se limita a establecer la participación del Parlamento de Cataluña cuando la propuesta afecte a competencias de la Generalitat, pero no establece cómo debe llevarse a cabo esa participación, al tratarse de una determinación que corresponde adoptar al legislador comunitario, al que se remite el Estatuto. La ausencia de una referencia expresa a la legislación estatal no supondría negar al Estado la capacidad que ostenta en este ámbito.

d) En el art. 188 el Estatuto se limita, a juicio de la Cámara autonómica, a establecer el criterio de la participación del Parlamento de Cataluña, pero no prevé las modalidades de dicha participación, ya que ello corresponde al legislador comunitario, sin que esta remisión al Derecho comunitario implique negar al legislador estatal la posibilidad de intervenir en la regulación de dicha participación.

112. a) Artículo 189 (Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea), que en su apartado 2 supedita la adopción de medidas por el Estado para la ejecución del Derecho europeo a la previa consulta a la Generalitat en el caso de que dichas medidas hubieran de tener alcance supraautonómico y no pudieran ser adoptadas por las Comunidades Autónomas mediante mecanismos de colaboración, imponiéndose la participación de la Comunidad Autónoma en los órganos estatales que adopten dichas medidas o, de no ser ello posible, exigiendo la emisión de un informe previo de la Generalitat. El apartado 3, por su parte, dispone que en el caso de que la legislación europea sustituya a la normativa básica del Estado la Generalitat podrá adoptar la legislación de desarrollo a partir de aquella legislación. En el primer caso, a juicio de los recurrentes, se condiciona indebidamente el ejercicio de competencias estatales; en el segundo se limitaría la capacidad del Estado para dictar legislación básica, atribuyendo a la Generalitat la facultad de colegir cuándo una norma europea agota la competencia del Estado sobre las bases de una materia.

b) Para el Abogado del Estado, el apartado 2 del precepto reconoce que la competencia de adaptación del Derecho comunitario en un ámbito que exceda del territorio de Cataluña compete al Estado, y las medidas de colaboración contempladas no impedirían el ejercicio de esa competencia, puesto que, en última instancia, limitan a la Comunidad Autónoma a una facultad de hacer observaciones por medio de un informe previo, técnica de colaboración a la que se ha hecho referencia anteriormente, y que no puede considerarse contraria a las titularidades competenciales sobre las que se emite el informe previo.

De una lectura apresurada podría entenderse que la sustitución por la legislación europea de las bases estatales permite, siempre y en cualquier caso, el desarrollo exclusivo de la normativa europea por la autonómica, de modo que el espacio competencial constitucionalmente atribuido al Estado quedaría eliminado para el futuro. No habría razones de principio para impedir que, a partir de esa situación, se desplegara la regla contenida en el apartado 1, que, en reconocimiento de la reiterada jurisprudencia, permite a las Comunidades Autónomas la ejecución del Derecho comunitario. Ahora bien, a juicio del Abogado del Estado debe quedar a salvo la competencia estatal para la promulgación de bases, que no podría resultar imposibilitada en el futuro por una acción sustitutoria del legislador europeo, de la misma manera que no quedaría tampoco impedida la promulgación de futuras normas básicas por modificaciones que en su contenido o alcance haya podido realizar el mismo legislador estatal.

c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que el art. 189 se limita a recoger la doctrina del Tribunal Constitucional sobre aplicación del Derecho comunitario, invocando en este sentido, entre otras, las SSTC 252/1988, de 20 de diciembre; 76/1991, de 11 de abril; y 33/2005, de 17 de febrero.

El apartado 2 se limitaría a recoger la jurisprudencia a partir de la cual, pese a reconocerse que la ejecución del Derecho comunitario no debe afectar al sistema interno de distribución de competencias, se admite en ciertos casos la intervención estatal en ámbitos de competencia autonómica para la mejor utilización de los recursos y para preservar la igualdad entre los eventuales beneficiarios (SSTC 29/1994, de 27 de enero; y 45/2001, de 15 de febrero). En estos supuestos parece preciso conciliar la competencia autonómica con la necesidad de una actuación estatal mediante la participación de la Generalitat en el órgano que adopte esa decisión, que incide y afecta a un ámbito de las competencias autonómicas, o que se consulte a la Generalitat con carácter previo. No se trataría de hacer depender el cumplimento de las obligaciones que pesan sobre el Estado del parecer de una Comunidad Autónoma, sino de asegurar la participación de ésta a través de instrumentos de colaboración, como son el informe previo a la adopción de la decisión o la presencia en el órgano que adopte la decisión.

El art. 189.3 permite que la Generalitat dicte la normativa de desarrollo del Derecho comunitario cuando éste sustituya el espacio que, en las materias compartidas, corresponde a la legislación básica estatal. La previsión se refiere a los casos en los que, pese a que la Constitución reconoce la competencia del Estado para determinar la normativa básica, ésta ha sido establecida en el Ordenamiento comunitario, por lo que el efecto no podría ser otro que el desplazamiento de ese legislador básico por la normativa comunitaria.

d) Sostiene el Parlamento de Cataluña, por su parte, que el art. 189 recoge la jurisprudencia a propósito de la aplicación del Derecho comunitario (entre otras SSTC 252/1988, de 20 de diciembre; 236/1991, de 12 de diciembre; 95/2002, de 25 de abril; y 33/2005, de 17 de febrero). La participación de la Generalitat en el órgano estatal que adopte las medidas o, en su defecto, la emisión de un informe previo por parte de la misma Generalitat en ningún momento implicaría que el cumplimiento de las obligaciones del Estado español ante la Unión Europea dependa del criterio expresado por la Generalitat.

Por su parte la previsión del apartado 3 del art. 189 sería coherente con el criterio de que la ejecución del Derecho comunitario no debe suponer una redistribución interna de competencias y, consiguientemente, si la normativa comunitaria puede entenderse que sustituye a la normativa básica estatal en un ámbito de competencia compartida, la emisión de esta normativa conllevaría el desplazamiento del legislador básico estatal.

113. a) Artículo 191 (Acciones ante el Tribunal de Justicia), por imponer en su apartado 1 una regla de legitimación en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia comunitario, sustituyendo en este caso una decisión que corresponde al Derecho de la Unión, que no contempla la legitimación activa de entes estatales o divisiones administrativas que no sean el propio Estado.

b) A juicio del representante del Gobierno la objeción planteada no tiene como pauta la Constitución, sino la legislación comunitaria europea, por lo que no se aprecia el encaje procesal que pueda tener tal objeción en el marco de un recurso de inconstitucionalidad. Independientemente de ello la impugnación resultaría contradictoria, puesto que el Estatuto se ajusta impecablemente a la legislación europea al contemplar el acceso de la Generalitat de Cataluña al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, subordinándolo a "los términos que se establezcan en la normativa europea". Por otra parte se argumenta que el propio Tribunal Europeo no ha dejado de reconocer a los entes regionales legitimación al amparo del art. 230 TCE cuando, conforme al Ordenamiento interno, gocen de personalidad jurídica (Sentencia de 11 de julio de 1984, Commune Dufferdange, asunto 222/83).

c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat que este precepto no puede interpretarse como la imposición de una regla procesal que corresponde al Derecho comunitario, bastando su mera lectura para afirmar que es una previsión cuya efectividad y contenido dependerán de la normativa que apruebe la Unión Europea.

d) El Parlamento de Cataluña alega, por último, que la efectividad del acceso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea prevista en el art. 191 depende de lo que determine el Derecho comunitario en la materia.

Del capítulo III (Acción exterior de la Generalitat)

114. a) Como consideración de orden general, los recurrentes parten de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y de la jurisprudencia constitucional que ha delimitado las facultades de las Comunidades Autónomas en materia de proyección exterior, citándose la doctrina sentada en la STC 165/1994, de 26 de mayo.

El artículo 195 (Acuerdos de colaboración) sólo sería compatible con la Constitución, a juicio de los recurrentes, si se deja meridianamente claro que la facultad autonómica para suscribir acuerdos no afecta al ius contrahendi que corresponde al Estado, como se declaró en la STC 137/1989, de 20 de julio. Con todo, el precepto impone al Estado una obligación de apoyo a cualquier iniciativa de la Generalitat que, para los demandantes, no puede establecerse en un Estatuto de Autonomía.

b) El condicionamiento interpretativo que la propia demanda impone a su impugnación en razón de los límites de la acción exterior de las Comunidades Autónomas sería en sí mismo expresivo, para el Abogado del Estado, de un reconocimiento de que el precepto no contiene nada en contra de lo prevenido en los arts. 92, 93, 97 y 149.1.3 CE, ni que en sí mismo traspase los límites que señala la jurisprudencia constitucional.

Los acuerdos de colaboración a que se refiere el primer inciso del art. 195 tendrán una proyección exterior por resultar su enunciado incluido en el capítulo dedicado a la "acción exterior, de la Generalitat", pero nada indicaría que sean exponentes del ius contrahendi, ni que vayan a concertarse con poderes públicos extranjeros, ni que originen obligaciones o responsabilidades frente a Estados extranjeros, ni que incidan de manera condicionante en la política exterior del Estado. Se trataría de convenios de colaboración que tienen ocasionalmente una proyección exterior, como podrían tenerla interna, y rigurosamente condicionados a que haya una confluencia de voluntades y a que se desenvuelva en el ámbito de sus competencias. El segundo inciso sería un complemento del primero, y contempla la colaboración de los órganos de representación del Estado en el exterior, siendo una medida cuyo ámbito nada tendría que ver con el ius contrahendi a que se refiere la demanda y que respeta escrupulosamente la unidad de representación del Estado en el exterior.

c) El Gobierno de la Generalitat alega que, aun cuando el reconocimiento y regulación de la acción exterior prácticamente no estaba previsto en los Estatutos de Autonomía, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la dimensión exterior de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a encuadrar dentro de este título toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, pues si así fuera se produciría una reordenación del sistema de distribución competencial (entre otras, STC 80/1993, de 8 de marzo). El propio Tribunal Constitucional ha ido definiendo, tanto en negativo como en positivo, el contenido de la competencia estatal, concluyéndose que el título del Estado comprendería todas las actividades que implican el ius contrahendi, que originan obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, que inciden en la política exterior del Estado y, finalmente, que comportan la representación exterior del Estado, precisándose en la STC 165/1994, de 26 de mayo, que las relaciones internacionales son aquéllas que están regidas por el Derecho internacional general a que se refiere el art. 96.1 CE y por los tratados y convenios en vigor para España.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha admitido que las Comunidades Autónomas lleven a cabo actividades en materias de su competencia que tengan relevancia externa, siempre que no supongan una injerencia en la política exterior del Estado o comporten un condicionamiento de la misma. Así en la STC 165/1994, de 26 de mayo, se reconoce que las actividades de las Comunidades Autónomas con relevancia internacional no pueden considerarse una injerencia en el título competencial del Estado siempre que guarden una conexión con un ámbito competencial autonómico y que esas actividades no puedan incluirse en ninguno de los supuestos que integran lo que constitucionalmente se ha ido delimitando como relación internacional, ni perturben o condicionen la política exterior del Estado. Partiendo de esta distinción entre actividades relativas a las relaciones internacionales y actividades con relevancia internacional no podría ponerse en duda la constitucionalidad de la regulación que el Estatuto contiene de este tipo de actividades. Además se pone de manifiesto la similitud de estos preceptos con los contenidos en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía aprobados con el voto favorable del Grupo Parlamentario en el que se integran los Diputados recurrentes.

Por lo que hace al art. 195, alega el Ejecutivo de la Generalitat que su impugnación es de naturaleza preventiva y se asienta sobre un entendimiento que ignora que una interpretación sistemática del capítulo que nos ocupa no permite que la Generalitat suscriba tratados internacionales. En cuanto a la colaboración que deben prestar los órganos de la Administración del Estado, apunta el Gobierno de la Generalitat que se trata de una concreción del deber de colaboración derivado del principio de lealtad institucional reconocido por la jurisprudencia y expresado en el art. 36.7 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

d) Sostiene el Parlamento de Cataluña que la impugnación del art. 195 tiene carácter preventivo e incurre por ello en causa de inadmisibilidad. Una interpretación sistemática del precepto revelaría que la acción exterior de la Generalitat debe respetar en todo caso la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores. El apoyo estatal a las iniciativas de acción estatal de la Generalitat, por su parte, supondría un cumplimiento fiel del principio de lealtad institucional conforme a la jurisprudencia.

115. a) El art. 198 (Participación en organismos internacionales) dispone con tal amplitud la genérica participación de la Generalitat en organismos internacionales competentes en materias de interés relevante para Cataluña que implica de manera clara la atribución a la Generalitat de la condición de sujeto de Derecho internacional, con infracción de la Constitución y su doctrina autorizada (por todas, STC 165/1994, de 26 de mayo).

b) Según el Abogado del Estado puede apreciarse que la generalidad del precepto no lo es tanto en el orden material del objeto de esta participación (puesto que se contrae a organismos de índole cultural) cuanto en el mecanismo y carácter de la misma: la participación será la que permitan tanto la normativa internacional rectora de la organización como la estatal, competente según el art. 149.1.3 CE. Por ello, el art. 198 no sería atributivo, sin más, de la condición de sujeto de Derecho internacional; la participación que persigue no tendería sino a un resultado de presencia, influencia o gestión, pero sin definir ni prejuzgar su forma, que será la que establezca la normativa a la que el mismo precepto remite.

c) Este precepto no atribuye a la Generalitat, a juicio de su Gobierno, la condición de sujeto de Derecho internacional, habida cuenta de que ésta sólo puede serle reconocida por la normativa internacional reguladora de los organismos a los que se refiere el art. 198. Sólo en los casos en que esa normativa preve a la participación de entidades subestatales será posible la participación directa de la Generalitat de Cataluña.

d) Del art. 198 no se desprende, para el Parlamento catalán, que se reconozca a la Generalitat la condición de sujeto de Derecho internacional, limitándose a contemplar su participación en organismos internacionales supeditada a la forma que establezca la normativa correspondiente.

116. a) El artículo 199 (Coordinación de las acciones exteriores) dispone un deber de impulso y coordinación de las acciones exteriores de los entes locales por parte de la Generalitat que, para los recurrentes, supone una infracción de la autonomía local en los términos alegados al impugnar los títulos II y IV del Estatuto.

b) El Abogado del Estado es de la opinión de que habría sido necesaria una mayor aclaración por la propia demanda sobre las razones de impugnación de este concreto texto, en lugar de una remisión genérica a otras alegaciones cuya proyección al caso concreto sería dificil de intuir. No se alcanza a comprender que una acción de impulso y coordinación de los entes locales en su previsiblemente limitada acción exterior pueda identificarse como vulneradora de la autonomía local. En todo caso el propio precepto dejaría ésta a salvo y reduciría las funciones de la Generalitat en esta materia al ámbito de sus propias competencias.

c) Entiende el Gobierno catalán que la Generalitat puede impulsar y coordinar la acción exterior de los entes locales, toda vez que esta función sólo alcanza, de acuerdo con la regulación expresa del precepto, al ámbito de competencias de la Generalitat y debe hacerse, en todo caso, respetando la autonomía local.

d) El Parlamento catalán se limita a poner de manifiesto que el art. 199 señala expresamente que las actuaciones de la Generalitat se llevarán a cabo sin perjuicio de la autonomía de los entes locales.

117. a) Finalmente, el art. 200 (Proyección internacional de las organizaciones de Cataluña) prevé en su inciso final una facultad autonómica de afiliación a entidades de ámbito internacional tan ampliamente definidas que comparte las dudas de inconstitucionalidad expuestas en relación con el art. 198.

b) Sostiene el Abogado del Estado que en esta materia habría de partirse de la distinción entre la proyección exterior de las Comunidades Autónomas y la actuación como sujeto de Derecho internacional. En este sentido se hace referencia a la doctrina establecida en la STC 165/1994, de 26 de mayo, en la que, entre otras cosas, se dijo que no cabe identificar la materia "relaciones internacionales" con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior, y que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior. A partir de esta doctrina se concluye que no se deben considerar, al menos en principio, incardinadas en el ámbito de las relaciones internacionales actividades como las sociales, culturales o deportivas, a las que se refiere el primer inciso del precepto, cuando se despliegan con una finalidad divulgativa y en cuyo ejercicio no se acusa tampoco rasgo alguno que permita identificar a la Generalitat como sujeto de Derecho internacional.

En cuanto al inciso segundo, y sin que la afiliación de organizaciones de Cataluña a entidades de carácter internacional deje de poder enmarcarse en lo "promocional", tampoco cabría duda de que adquiere un significado propio, como lo revelaría este inciso del precepto al introducir una regla diferenciada del enunciado general del primer inciso. La fórmula del art. 200 es similar a la del art. 198, al condicionar la posibilidad de la afiliación a la expresión "si procede", que habría de entenderse referida tanto a la disciplina internacional de las entidades de que se trate como a la estatal que rija al amparo del art. 149.1.3 CE. Este condicionamiento no habría que entenderlo referido a la frase final del segundo inciso, en el sentido de hacer depender la procedencia o no de esta afiliación de las organizaciones catalanas exclusivamente de los objetivos que se persigan por la Generalitat. En tal caso el precepto asumiría un impensable carácter tautológico: sería procedente cuando su procedencia estuviera dentro de los objetivos del llamado a definirla.

De acuerdo con lo anterior no podría afirmarse que el inciso impugnado coloque a la Generalitat en el carácter de sujeto de Derecho internacional. Más bien constituiría, como tantas otras normas estatutarias, una previsión condicionada por el ejercicio efectivo de la competencia estatal establecida en el art. 149.1.3 CE.

c) Para el Gobierno de la Generalitat no se trata de impulsar la presencia de las organizaciones a las que alude el precepto en los organismos internacionales, sino en entidades constituidas de acuerdo con el Derecho interno de un Estado que proyectan su actividad hacia el exterior. No están constituidas de acuerdo con el Derecho internacional, puesto que sus miembros carecen de subjetividad internacional, por lo que no podría sostenerse que el precepto comporte el reconocimiento de la Generalitat como sujeto de Derecho internacional.

El Ejecutivo catalán se refiere a continuación a los arts. 127.1 d) (cultura), 134.2 (deporte) y 142.2 (juventud) como preceptos del Estatuto que contemplan ámbitos específicos de proyección exterior y en los que resultarían aplicables los principios que con carácter general deben regir toda actuación exterior de la Generalitat en los términos defendidos en su escrito de alegaciones.

d) El tenor del art. 200 implica, para el Parlamento catalán, que la Generalitat debe impulsar la presencia de organizaciones sociales de Cataluña en entidades constituidas con arreglo al Derecho interno de un Estado que proyectan su actividad a nivel internacional, sin que ello comporte el reconocimiento de la Generalitat como sujeto de Derecho internacional.

Título VI (De la financiación de la Generalitat) [art. 201.3 y 4, art. 204.1 y 4, art. 205 (primer párrafo), art. 206.3 y 5, art. 210, art. 218.2 y 5, y art. 219.2 y 4].

A continuación se exponen los fundamentos jurídicos desarrollados por cada una de las partes en relación con este título, sin agruparlos alrededor de los distintos preceptos recurridos.

118. La impugnación de los preceptos integrados en este título arranca con el examen de los principios constitucionales aplicables en materia de financiación autonómica, afirmando los recurrentes que el principal problema de constitucionalidad del Estatuto en este ámbito no es que haya incrementado la autonomía financiera de la Generalitat, sino haberlo hecho sin aumentar al mismo tiempo y en igual medida la solidaridad y la coordinación.

Para los demandantes los principios enunciados en el art. 156.1 CE forman un conjunto en el que sus componentes se integran en una relación de equilibrio, siendo los de solidaridad y coordinación límites intrínsecos del principio de autonomía financiera (SSTC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 2, 6 y 7; y 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8). Este último principio respondería a una naturaleza bifronte, con una proyección asertiva (las Comunidades Autónomas deben gozar de autonomía financiera) y otra limitativa o transaccional (dicha autonomía debe coordinarse con la hacienda estatal y procurar la solidaridad). Tal naturaleza se exterioriza tanto en la actividad presupuestaria y de gasto público (STC 134/1992, de 6 de febrero) como en el ámbito tributario (STC 49/1995, de 16 de febrero), donde aparece además otro límite de la autonomía, funcionalmente ordenada al desarrollo y ejecución de las competencias propias.

Para que el conjunto resulte armónico -continúa la demanda- es preciso alcanzar un equilibrio, que se rompe si, abundando en la autonomía financiera por vía del incremento de la capacidad normativa en materia tributaria o del incremento de los porcentajes de participación, se imponen al mismo tiempo restricciones a la solidaridad. En este sentido el artículo 201.2 del Estatuto enuncia adecuadamente los principios que en esta materia importan, pero éstos no serían luego objeto de un desarrollo equilibrado, impugnándose por tanto los preceptos en los que se concreta esa alteración del equilibrio consagrado en el art. 156.1 CE.

Para los actores, entre los instrumentos que forman un sistema de solidaridad compuesto por diversos preceptos constitucionales y por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre (LOFCA), se encuentra el Fondo de Compensación Interterritorial, pero también los presupuestos generales del Estado, que instrumentarán la política de solidaridad en cada ejercicio en aplicación de distintos preceptos de la Constitución (así, arts. 31.2, 40.1, 131.1, 138.1 CE). El marco normativo del sistema de solidaridad se completaría con dos leyes de desarrollo de la LOFCA: la 22/2001, de 27 de diciembre, de fondos, y la 21/2001, de 27 de diciembre, del sistema de financiación.

Por lo expuesto los recurrentes consideran inconstitucionales el art. 201.4, en relación con la disposición adicional cuarta, que lo desarrolla, y el art. 206.3 y 5, pues las restricciones que resultan de su entramado alteran el sistema de solidaridad consagrado en la Constitución, por los siguientes motivos:

a) En primer lugar, por infracción del principio constitucional de solidaridad como consecuencia de la interpretación del art. 138.2 CE asumida en el artículo 201.4. Este precepto dispone que, de acuerdo con el art. 138.2 CE, "la financiación de la Generalitat no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes Comunidades Autónomas", principio éste que "deberá respetar plenamente los criterios de solidaridad enunciados en el artículo 206 de este Estatuto". El precepto parece presuponer, a juicio de los actores, que el art. 138.2 CE prohíbe los efectos discriminatorios negativos para una Comunidad, lo cual no se compadece con el concepto de "privilegio", que es el término utilizado en el art. 138.2 CE y que más bien tiene que ver con la discriminación positiva, que sería lo que resulta del Estatuto. Se trataría, por tanto, de evitar la discriminación de una Comunidad Autónoma y no de las restantes, esto es, de "blindar" las normas estatutarias relativas a la solidaridad y sobre todo las limitaciones de la contribución de Cataluña a la solidaridad y nivelación en materia de sanidad y educación y otros servicios sociales en función del esfuerzo fiscal realizado por el resto de las Comunidades Autónomas (art. 206.3), así como la garantía de mantenimiento de la posición en el nivel de renta per capita antes de la nivelación (art. 206.5), debiendo añadirse la previsión de la disposición adicional tercera, que difícilmente podría considerarse otra cosa que un privilegio.

De otro lado la disposición adicional cuarta prevé que la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat realice los informes precisos para evaluar el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 201.4, así como la aplicación gradual de los mecanismos que eventualmente deban establecerse para asegurar ese cumplimiento. De la conjunción del art. 201.4 y esta disposición adicional resultaría la pretensión de dar cobertura jurídica a la existencia de "balanzas fiscales" supuestamente perjudiciales para Cataluña y que no existen en la Constitución ni están previstas en la LOFCA. El Estatuto reinterpretaría, por tanto, el art. 138.2 CE en los términos prohibidos por la STC 76/1983, de 5 de agosto.

Con cita de las SSTC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7; y 150/1990, de 4 de octubre, FJ 11, concluyen los actores que las normas impugnadas representan una interpretación insolidaria de la autonomía financiera por establecer restricciones que no contemplan ni la Constitución ni la LOFCA. A su juicio debe, además, quedar claro que no hay fundamento para entender que la solidaridad pueda concebirse sin efectos redistributivos, pues la esencia de la solidaridad es precisamente producir transferencias de rentas, individuales o colectivas, a favor de otros, con el inevitable empobrecimiento relativo del sujeto activo de la transferencia y un enriquecimiento también relativo de su beneficiario.

b) En segundo lugar, por infracción del principio de solidaridad como consecuencia de las limitaciones establecidas en el artículo 206.3 a los mecanismos de nivelación y solidaridad. Dicho precepto condiciona la aportación solidaria de recursos financieros de la Generalitat para garantizar la consecución de niveles similares de prestación en materia de sanidad, educación y servicios sociales esenciales, al hecho de que las restantes Comunidades Autónomas lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar. Tal restricción limitaría la eficacia de la política de solidaridad, con las dificultades añadidas por la circunstancia de que no se define qué es el "esfuerzo fiscal similar", y sería, además, una restricción no prevista en el bloque de la constitucionalidad. Además el precepto recurrido contrae la política de nivelación a tres sectores concretos (sanidad, educación y otros servicios sociales esenciales), lo que daría a entender que Cataluña no está ya vinculada por el art. 4 de la Ley 21/2001, del sistema de financiación, que establece un fondo para paliar la escasa densidad de población, una garantía de mínimos, un fondo de renta relativa, un fondo del programa de ahorro en incapacidad temporal o el fondo de cohesión sanitaria no incluido en las asignaciones de nivelación.

c) En tercer término, por infracción del principio de solidaridad como consecuencia de las limitaciones establecidas a los mecanismos de nivelación en el art. 206.5. Dicho precepto exige del Estado que garantice "que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de su nivelación". Este llamado "principio de ordinalidad" representa, para los actores, otra quiebra del sistema constitucional de solidaridad, al que se impone un límite objetivo que "congelaría" la dinámica de transferencia de renta. Por lo demás se advierte de que los conceptos manejados en el precepto (nivelación, renta per capita anterior y posterior a la nivelación) no se refieren a magnitudes definidas en nuestro sistema estadístico, con lo que se genera una inseguridad de efectos imprevisibles. Del mismo modo la generalización de esa disposición en los Estatutos de las Comunidades Autónomas que son contribuyentes netos al sistema de solidaridad implicaría que algunas Comunidades Autónomas quedarán en una situación de déficit permanente para desarrollar sus competencias.

El escrito de recurso pasa a examinar, a continuación, el compromiso presupuestario previsto en la disposición adicional tercera del Estatuto (inversiones en infraestructura), que para los recurrentes sería manifestación de un privilegio económico, inconstitucional por las mismas razones que hasta aquí se han expuesto. Con arreglo al apartado 1 de esa disposición, "la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un período de siete años. Dichas inversiones podrán también utilizarse para la liberación de peajes o construcción de autovías alternativas". Y a tenor del apartado 2, "con esa finalidad se constituirá una comisión, integrada por las Administraciones estatal, autonómica y local".

A juicio de los Diputados demandantes el precepto introduce un privilegio a favor de una Comunidad Autónoma prohibido por el art. 138.2 CE y el art. 2 LOFCA. No podría calificarse de otro modo un compromiso que, sin atender a las necesidades generales de planificación en materia de inversiones públicas, impone al Estado una obligación de gasto en una cuantía exacta en función de la riqueza de una Comunidad Autónoma. Compromiso cuyos efectos insolidarios se podrían apreciar más visiblemente si se aplicara como criterio de inversión en la Unión Europea. Por lo demás la disposición haría inútil toda la construcción sobre la solidaridad en la esfera del gasto público elaborada por el Tribunal Constitucional (así, SSTC 183/1988, de 13 de octubre; 135/1992, de 5 de octubre; 146/1992, de 16 de octubre). En última instancia, concluyen los recurrentes, se haría aquí de nuevo patente el intento de dar carta de naturaleza a las "balanzas fiscales", fuera de la LOFCA y, por tanto, sin la participación del resto de las Comunidades Autónomas en la definición de un modelo de financiación que a todas afecta.

En otro orden de consideraciones la disposición adicional tercera plantearía también problemas desde el punto de vista presupuestario, pues se pretende vincular a las Cortes Generales, durante siete años, en la política inversora que se materialice anualmente en los presupuestos generales del Estado, con clara infracción del art. 134.1 CE. Por demás, la disposición también sería contraria a diversos preceptos constitucionales que consagran la asignación equitativa del gasto público y la equitativa redistribución regional de la riqueza (arts. 31.2, 40.1, 131.1, 138.1 CE).

Tras referir la jurisprudencia constitucional sobre el principio de coordinación (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2; 104/1988, de 8 de junio, FJ 4; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 16; 13/1992, de 6 de febrero, FF JJ 2, 6 y 7; 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8; 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4; 171/1996, de 30 de octubre) y recordar que el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, los recurrentes afirman que son inconstitucionales el art. 201.3 y el art. 210 en su totalidad por lo que respecta a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, así como, por su relación con esa Comisión, la disposición adicional séptima (último párrafo), la disposición final primera, núm. 1 y la disposición final tercera.

El artículo 201.3 atribuye el desarrollo del título VI del Estatuto a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, que habrá de crearse en seis meses desde la entrada en vigor del Estatuto (disposición final tercera) y es definida en el art. 210.1 como "el órgano bilateral de relación entre la Administración del Estado y la Generalitat en el ámbito de la financiación autonómica", correspondiéndole "la concreción, la aplicación, la actualización y el seguimiento del sistema de financiación, así como la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Generalitat y el Estado". Además de estas atribuciones generales -cifradas en un deber de aplicación del título VI que la Comisión debe concretar en el plazo de dos años desde la entrada en vigor del Estatuto (disposición final primera, núm. 1)-, el apartado 2 del mismo precepto enumera en sus ocho subapartados una serie de atribuciones específicas, como "acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal" [letra a) y disposición adicional séptima (último párrafo)] o "negociar el porcentaje de participación de Cataluña en la distribución territorial de los fondos estructurales europeos [letra d)]. A ello debe sumarse la competencia para promover "las medidas de cooperación necesarias para garantizar el equilibrio del sistema de financiación" establecido por este título VI "cuando pueda verse alterado por decisiones legislativas estatales o de la Unión Europea" (art. 210.3).

Este conjunto normativo -continúa la demanda- sería inconstitucional por infracción del principio de coordinación, dado que consagraría un modelo de soberanía financiera compartida, pues la Comisión creada por el Estatuto -y a la que, siendo un órgano no legislativo, se encomienda el desarrollo de un título del Estatuto- no sería equiparable con una Comisión mixta de traspasos, dada su naturaleza, su ámbito competencial y la fuerza expansiva de sus atribuciones. En este punto el Estatuto impondría al Estado la forma en que ha de relacionarse con una Comunidad Autónoma, instaurando un sistema de codecisión que convierte en concurrentes o compartidas algunas competencias exclusivas del Estado, como es el caso de la recogida en el art. 149.1.14 CE. Sería revelador, en este sentido, que el art. 210.1 e) hable de "armonización fiscal", término hasta ahora reservado a la política de aproximación normativa en materia de imposición indirecta entre los Estados miembros de la Unión Europea, o que el art. 210.4 disponga que la parte catalana de la Comisión rendirá cuentas al Parlamento de Cataluña.

Afirman los recurrentes que el principio constitucional de coordinación no pasa por compartir soberanía, sino por coordinar la soberanía del Estado con la autonomía financiera de todas las Comunidades Autónomas, lo que implica un cierto poder de dirección por parte del Estado [SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f)] y excluye la bilateralidad y la paridad (SSTC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 6; 14/1986, de 31 de enero, FJ 11; y 214/1989, de 21 de diciembre, entre otras), imponiéndose la igualdad en las respectivas posiciones de todas las Comunidades Autónomas, lo que podría haberse logrado mediante la reforma de la LOFCA, por la vía del Consejo de Política Fiscal y Financiera, o con el debate del modelo de financiación en la Comisión General de Autonomías del Senado. La lógica que para sí quiere la Comunidad Autónoma de Cataluña en el art. 176.2, ya recurrido, que la desvincularía de decisiones adoptadas multilateralmente sin su acuerdo, no se querría, en cambio, para las demás Comunidades Autónomas, que no habrían podido participar en la elaboración de normas que afectan al modelo común, afectándose así al principio de coordinación en su misma raíz, que no es otra que el principio de lealtad constitucional.

El modelo creado por el Estatuto atentaría también contra el principio de coordinación en la medida en que, aun tratándose de un modelo bilateral, no se observa reciprocidad en la configuración de los órganos rectores de la gestión tributaria, pues mientras se prevé la participación de la Generalitat en los organismos o entes del Estado que gestionan los tributos cedidos, o la posibilidad de participación en la gestión de los tributos estatales, y hasta la de que se deleguen en la Agencia Tributaria de Cataluña las competencias del Estado, no se arbitra, en cambio, ninguna vía de participación del Estado en la Agencia catalana, siquiera para permitir la coordinación de tareas. Se impugnan por ello los apartados 1 y 4 del art. 204, que prevén participaciones autonómicas en organismos estatales que no se corresponden con una recíproca participación estatal en los correspondientes entes u organismos autonómicos.

El escrito de recurso se consagra seguidamente a demostrar la, a juicio de los actores, incompatibilidad del Estatuto con la LOFCA, en tanto que parte del bloque de la constitucionalidad. Si bien la disposición adicional duodécima exige una interpretación "armónica" de la ley prevista en el art. 157 CE y del Estatuto, y con independencia de que habría sido más correcto dejar claro que éste se ajustará a aquélla, como hacía el Estatuto de 1979, alegan los recurrentes que ha de partirse de la distinta naturaleza de ambas normas, pues la LOFCA es una ley de eficacia general en el ámbito de su contenido especial, mientras que los Estatutos de Autonomía son leyes de ámbito territorial limitado. Tras sostener que lo procedente hubiera sido reformar primero la Constitución o la misma LOFCA y negociar un nuevo modelo de financiación con la participación de todas las Comunidades Autónomas y la reforma de sus respectivos Estatutos, los actores recuerdan que la LOFCA forma parte del bloque de constitucionalidad, según refrenda doctrina reiterada (así, SSTC 179/1985, de 19 de diciembre; 252/1988, de 20 de diciembre, entre otras), es también manifestación de la competencia exclusiva del Estado en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE) (STC 68/1996, de 18 de abril), y, por lo que hace a los tributos, es expresión de la potestad originaria exclusiva del Estado (art. 133.1 CE) (STC 192/2000, de 13 de julio). Por todo ello es evidente, para los demandantes, que el Estatuto ha de ajustarse a la LOFCA, lo que no sucedería, a su juicio, en el caso de los arts 201.3 y 4,204.1 y 4,205, primer párrafo, 206.3 y 5 y 210.

El artículo 201.4 sería contrario al art. 138.2 CE, según ha quedado ya expuesto, y al art. 2.1 a) y c) LOFCA, que abunda en la proscripción constitucional del privilegio e impide el reconocimiento de balanzas fiscales supuestamente perjudiciales para Cataluña. El art. 204.1 y 4, por su parte -y, en consecuencia, la disposición final segunda-, infringiría el art. 19.5 LOFCA, en tanto que el artículo 205 haría lo propio, en su primer párrafo, con el art. 20.1 b) LOFCA. Aquél, por disponer la creación por ley del Parlamento catalán de una Agencia Tributaria de Cataluña, con "plena capacidad y atribuciones para la organización y el ejercicio de las funciones" consistentes en "la gestión, recaudación e inspección de los tributos propios" y, por delegación, de los "estatales cedidos totalmente a la Generalitat". El art. 205, por atribuir a órganos económico-administrativos propios de la Generalitat la revisión en vía administrativa de las reclamaciones de los contribuyentes contra actos de gestión tributaria de la Agencia catalana.

Entienden los recurrentes que el Estatuto no puede reconocer a una ley del Parlamento catalán capacidad normativa para regular la Agencia Tributaria de Cataluña, con inclusión de sus atribuciones en los términos del art. 204.1, que por lo que hace a los tributos "cedidos" dejarían propiamente de serlo, pues hasta la revisión de los actos de gestión se encomienda a órganos administrativos autonómicos, siendo además de subrayar que la cesión de tales tributos nunca puede ser irrevocable (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 8). Los recurrentes alegan que la ley catalana prevista en el art. 204.4 no puede modificar las previsiones del art. 19.2 LOFCA relativas a los impuestos sobre patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, tributos sobre el juego y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, cedidos totalmente a las Comunidades Autónomas.

En definitiva, los demandantes sostienen que la inconstitucionalidad del art. 204.1 y 4 "deriva esencialmente en este punto del título habilitante para regular la Agencia Tributaria de Cataluña y no tanto por las competencias que se le pueden reconocer sobre los tributos cedidos. Siendo así que dicha regulación debe efectuarse no por una ley autonómica sino por una ley estatal de cesión", de acuerdo con el art. 133 CE. Y la problemática planteada se reproduce, para los recurrentes, en materia de revisión (art. 205), pues no ha habido delegación del Estado en ese ámbito (como permite el art. 19.2 LOFCA), ni concurre una ley estatal de cesión que haya dado cobertura a dicha competencia, disponiendo el art. 20.1 c) LOFCA que el conocimiento de las reclamaciones en relación con los tributos cedidos corresponderá al Estado.

En cuanto al artículo 206.3 y 5, se afirma en el recurso que es incompatible con el art. 15 LOFCA, cuyo régimen de asignaciones de nivelación se vería esencialmente afectado por las condiciones que impone el Estatuto, a saber: la exigencia de un esfuerzo fiscal similar para que se haga efectiva la aportación de Cataluña a la asignaciones de nivelación y que Cataluña no pierda posiciones en el orden de Comunidades Autónomas según su renta per capita. Quedaría, además, la duda de si los mecanismos de nivelación y solidaridad se reducen en el Estatuto a las asignaciones de nivelación, pues no se menciona el Fondo de Suficiencia previsto en el art. 13 LOFCA.

Por su lado el art. 201.3 y el art. 210, así como las disposiciones adicionales séptima, último párrafo, octava, novena y décima, serían incompatibles con diversos preceptos de la LOFCA. A juicio de los recurrentes la configuración de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat es otro aspecto del Estatuto que entra en contradicción con la LOFCA. Con ella pretendería articularse un modelo de soberanía financiera compartida que no cabe en la Constitución. Desde luego, y a su juicio, la LOFCA no permite la atribución a una Comunidad Autónoma de las facultades enumeradas en el art. 210.2 del Estatuto, pues la cesión de tributos ha de tener el alcance y ajustarse a las condiciones que se establezcan en una ley específica del Estado (art. 10.1 y 2 LOFCA; SSTC 188/1988, de 13 de octubre, FJ 3; y 192/2000, de 13 de julio, FJ 6), por lo que quedaría fuera de lugar la pretensión estatutaria de condicionar y limitar el ejercicio por el Estado de una competencia que le es propia, como es evidente que se persigue para los distintos tributos cedidos con las disposiciones adicionales recurridas.

El escrito de recurso se centra a continuación en la exposición de los motivos por los que, a juicio de los recurrentes, el título VI del Estatuto quiebra la autonomía municipal y su garantía por medio de la legislación del Estado. Tras referir la jurisprudencia constitucional sobre la autonomía local en el ámbito financiero (SSTC 19/1987, de 17 de febrero; 233/1999, de 16 de diciembre; y 104/2000, de 13 de abril, entre otras) los recurrentes denuncian que el Estatuto rompe con el equilibrio logrado por el Tribunal Constitucional entre la autonomía local y el principio de reserva de ley del art. 133.2 CE. A su juicio la potestad sobre el establecimiento y regulación de los tributos propios, así como la distribución de la participación en los del Estado, cuestiones respectivamente reguladas en el art. 218.2 y en el art. 219.2, inciden en el núcleo mínimo identificable de las facultades que hacen que los entes locales sean reconocibles como instancia de poder autónoma e individualizada, en los términos de la STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 9. Siendo de recordar que en esta materia la intervención de la ley del Estado también se funda en los títulos competenciales referidos en el art. 149.1.14 y 18 CE, en cuyo ejercicio la legislación estatal vigente ha establecido un marco normativo para la disciplina de la dimensión financiera de la autonomía local que no se compadece con los referidos preceptos estatutarios, en cuanto éstos suponen una merma sustancial de la autonomía municipal, con perjuicio además de las competencias reservadas al Estado en materia de legislación local.

Tales preceptos, continúan los recurrentes, incurrirían en los motivos de inconstitucionalidad ya alegados en relación con el art. 160 y, además, en los siguientes motivos específicos. En primer lugar, en la infracción de la autonomía municipal (art. 140 CE), pues especialmente el art. 218.2 se opondría a la suficiencia financiera de las corporaciones locales en los términos definidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, pues la Generalitat establece y regula los tributos municipales propios y distribuye las participaciones de los entes locales en los tributos y subvenciones incondicionadas procedentes del Estado. Se instauraría, por tanto, una suerte de tutela financiera de la Generalitat sobre los entes locales (así se declara en el art. 218.5) incompatible con la autonomía municipal, de la que la suficiencia financiera es pura manifestación (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre; 19/1987, de 17 de febrero). En segundo término, en la infracción de la reserva de ley del art. 133.1 y 2 CE, pues el art. 218.2 atribuye a la Generalitat competencia legislativa plena sobre la materia, recordándose en este punto que esa reserva no se satisface con la mera habilitación para el ejercicio de la potestad tributaria (STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4) y que ha de operarse a través del legislador estatal (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22). Para los recurrentes el Estatuto habría roto el equilibrio logrado en la jurisprudencia entre la autonomía local y la reserva de ley, de acuerdo con un modelo en el que a la ley del Estado le cumplía garantizar, entre otros, el principio de igualdad. En tercer lugar, por último, en la infracción de las competencias estatales ex art. 149.1.14 y 18 CE, citándose la doctrina sentada en la STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3, y afirmando los actores que el Estatuto no deja espacio en la materia a la Ley de haciendas locales, pues es imposible la coexistencia de dos regulaciones, y es claro que la habilitación legislativa en este campo corresponde a la Ley de haciendas locales (art. 6.3 LOFCA y STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4), de manera que se introduciría una regulación sustitutoria de la legislación estatal a la que la Constitución se remite.

La impugnación de preceptos incluidos en el título VI concluye con la del artículo 219.2 y 4, que disciplina la percepción y distribución por la Generalitat de los ingresos de los gobiernos locales consistentes en participaciones en tributos y en subvenciones incondicionadas estatales. Se aduce al respecto la infracción del principio de autonomía municipal (art. 140 CE), por las razones ya expuestas en impugnaciones de otros preceptos de este título VI, alegándose que en el modelo estatutario será una tercera Administración territorial la que disponga el destino de fondos que no le son propios y que están destinados a entidades que gozan constitucionalmente de autonomía. También se afirma que se conculcan las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.14 y 18 CE, pues se incide en materia regulada en la Ley de haciendas locales, siendo aplicable la doctrina establecida en la STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7. Finalmente el escrito de recurso se remite a la impugnación del art. 5 para descalificar la referencia que al mismo se hace en el art. 219.2.

119. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se inicia -tras una referencia a los preceptos constitucionales dedicados a la financiación autonómica y a la jurisprudencia del Tribunal en la materia- con una contestación a los planteamientos generales del recurso. Frente a lo señalado en la demanda se hace la precisión de que autonomía financiera solidaridad y coordinación operan como límites recíprocos, de suerte que no puede afirmarse que la solidaridad o la coordinación constituyen los límites de la autonomía financiera, sin aceptar que ésta viene igualmente a limitar aquellos principios. La conclusión que en este punto se extrae en la demanda se considera difícilmente aceptable a la luz de la Constitución y la jurisprudencia. Alega el representante del Gobierno que, en primer lugar, parece difícil que autonomía financiera y solidaridad aumenten simultáneamente, dado que, ante recursos limitados, un aumento de la financiación propia producirá una disminución de la ajena y viceversa. Siendo cierto que la coordinación, como principio operativo, sí podría aumentarse simultáneamente a cualquiera de los otros dos, en cualquier caso el razonamiento que late en la demanda sería que sólo hay un equilibrio constitucionalmente admisible entre los tres principios, conclusión absolutamente inaceptable. La Constitución no predetermina ningún modelo de financiación autonómica, ni, por supuesto, ninguna fórmula exacta de equilibrio matemático entre los tres principios constitucionales, siendo la LOFCA el instrumento normativo idóneo para determinar el modelo de financiación y concretar el equilibrio entre los tres principios, lo que, en cualquier caso, es mudable a través de reformas del modelo de financiación.

Por otra parte -continúa el escrito de alegaciones-, la Constitución únicamente impone que el sistema en su conjunto sea solidario y coordinado y, al tiempo, garantice la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, pero no determina el grado de solidaridad o de coordinación constitucionalmente exigible, siendo el Tribunal Constitucional el encargado de decidir la solidaridad mínima necesaria para que un modelo de financiación sea constitucionalmente tolerable. Por tanto no existiría fundamento constitucional alguno para apoyar la exigencia planteada en la demanda.

El Abogado del Estado comparte básicamente el planteamiento de la demanda sobre la relación Estatuto-LOFCA, entendiendo predicable de las competencias financieras de las Comunidades la doble condicionalidad (es decir, la doble habilitación, estatutaria y de la Ley Orgánica correspondiente) a la que se referían las alegaciones al tratar del Poder Judicial, si bien con el matiz de que el establecimiento de ciertos principios de la hacienda de la Generalitat sí tiene una evidente conexión con el contenido natural del Estatuto de Autonomía, dada la imbricación entre competencias y financiación. En cualquier caso la doble condicionalidad supondría que si el Estatuto recogiera preceptos inconciliables con la LOFCA los mismos carecerían de eficacia mientras no se incluyeran en la ley orgánica específica. Por último se denuncia que en esta parte de las alegaciones de la demanda late el planteamiento, inaceptable, de que el Estatuto establece un sistema de financiación completo. Para el Abogado del Estado el Estatuto se limita a asumir el papel que le corresponde de regular mínimamente la hacienda catalana, remitiendo la definición unitaria del modelo a la ley orgánica específicamente prevista en la Constitución.

Entrando en el examen de las vulneraciones directas de preceptos constitucionales denunciadas en el recurso, el escrito de alegaciones se centra en la pretendida infracción del principio de solidaridad imputada a los arts. 201.4, 206.3 y 5 y a las disposiciones adicionales tercera y cuarta. Por lo que hace al art. 201.4, en relación con la disposición adicional cuarta, alega el representante del Gobierno que la interpretación del artículo que realiza el recurso es forzada, no responde una interpretación sistemática del título que nos ocupa y no hace ningún esfuerzo por buscar el entendimiento de los textos más conforme a la norma suprema. El enunciado del apartado 1 del art. 201, como cabecera del título, se proyecta sobre todo el contenido del mismo, constituyendo su verdadero referente interpretativo. Si esto es así, no sería claro que exista intencionalidad alguna de reinterpretar nada. Más bien al contrario, parecería que existe una verdadera vocación de integrar los principios de financiación autonómica que establece el Estatuto en el modelo general de la LOFCA.

Centrándose en el apartado impugnado, y con independencia de la remisión que éste efectúa al art. 206, se considera realmente complicado pretender que existe vulneración del principio de solidaridad constitucional cuando es el propio precepto estatutario el que obliga a hacer una lectura del mismo "de acuerdo con el artículo 138.2 de la Constitución". Por tanto no es que el Estatuto trate de reinterpretar un principio constitucional, sino que expresamente se somete a dicho principio y a la interpretación que del mismo ha realizado la jurisprudencia constitucional. Aun siendo esto tan claro que no requeriría mayores consideraciones, entiende el Abogado del Estado que no deja de ser pertinente señalar que las afirmaciones vertidas en la demanda parecen referidas más bien a la propuesta de reforma estatutaria aprobada por el Parlamento catalán, en concreto, a su disposición adicional octava, que se suprimió por las Cortes Generales del texto definitivo, lo cual sólo podría interpretarse como una voluntad claramente contraria a la interpretación que ahora se postula en el recurso.

Por lo que se refiere a la pretensión de consagrar balanzas fiscales señala el escrito de alegaciones que es éste un concepto más económico que jurídico, y que, desde un punto de vista estrictamente constitucional, no parece que pueda existir ningún impedimento incluso a la institucionalización jurídica de tales balanzas en la ley orgánica específica. El Estatuto no aspiraría a tanto, pues en ningún precepto aparece referencia alguna a esas balanzas, deduciendo el recurso una intención que no resultaría del texto definitivamente aprobado.

Para el Abogado del Estado los argumentos de la demanda dirigidos contra el art. 206.3 son de escasa relevancia constitucional. Así, en primer lugar, en cuanto a la falta de definición del esfuerzo fiscal similar, se opone que este reproche corroboraría que el Estatuto se ha mantenido dentro de los límites materiales que le corresponden, ya que únicamente debe enunciar principios que sólo se integrarán en el modelo de financiación en tanto y en la medida en que se especifiquen en la LOFCA, que es la que ha de concretar qué debe entenderse por "esfuerzo fiscal similar" así como las consecuencias de la no realización de tal esfuerzo. Ello conlleva que, en su caso, sería la LOFCA la que podría resultar inconstitucional si recogiera un concepto de esfuerzo fiscal similar y unas consecuencias de su incumplimiento incompatibles con el principio de solidaridad. El recurso sería, así, prematuro y preventivo. También se considera hipotético y preventivo el recurso en cuanto a la posibilidad de que se dejen de realizar las aportaciones necesarias, siendo la LOFCA la que ha de exigir el requisito, determinar su contenido y definir las consecuencias de su incumplimiento.

Frente a la afirmación de la demanda de que se trata de un límite a la solidaridad no previsto en la Constitución ni en el bloque de la constitucionalidad se aduce que el texto constitucional no predetermina un modelo concreto de financiación, ni un preciso equilibrio inalterable entre los tres principios que lo informan. Los Estatutos de Autonomía forman parte cualificada del bloque de constitucionalidad y, desde luego, se pueden establecer límites a la solidaridad en garantía de la suficiencia financiera. Además el precepto estatutario carece de virtualidad, como reconoce la demanda, en tanto no se precise por la LOFCA.

Respecto a la tesis de que el precepto examinado restringe la política de solidaridad a tres sectores concretos opone el Abogado del Estado que la propia demanda no extrae conclusión alguna sobre la inconstitucionalidad del precepto, y que la referencia que el mismo hace a los "servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales" no limita el ámbito de la solidaridad catalana. Así pues el Estatuto no desplazaría ninguno de los mecanismos de solidaridad que establece el modelo de financiación vigente, que siguen plenamente funcionales.

En cuanto al art. 206.5 alega el representante del Gobierno que, para las críticas sobre la imprecisión de los conceptos estatutarios y sobre la solidaridad, se remite a lo dicho respecto del apartado 3 del mismo art. 206, indicando que es la LOFCA, si recoge esta limitación y con el alcance que lo haga, la que debe precisar los conceptos. En cualquier caso, en cuanto al fondo argumental de la demanda, a juicio del Abogado del Estado la limitación que recoge el precepto discutido no sería sino la más evidente plasmación del equilibrio entre los principios de solidaridad y autonomía financiera. Así, los mecanismos de solidaridad determinan que las regiones con mayores rentas hagan transferencias a las de menor nivel de rentas hasta que éstas se equiparen a aquéllas. En ese momento los antiguos perceptores pasan a ser transferentes netos a otras regiones más pobres, pero lo que parece que no puede imponer ningún modelo de solidaridad es que la transferencia de las regiones más ricas continúe produciéndose cuando las perceptoras alcancen el nivel de rentas de las que transfieren. En suma, el art. 206.5 sería simplemente la plasmación de un principio inherente a todo sistema de solidaridad.

Como consideración general en defensa de la disposición adicional tercera alega el Abogado del Estado que la inversión anual del Estado en Cataluña, como en el resto de Comunidades Autónomas, se ha de fijar en los presupuestos generales del Estado, dado el principio de universalidad que se consagra en el art. 134.2 CE. Asimismo se recoge la doctrina constitucional (entre otras, STC 3/2003, de 16 de enero), conforme a la cual dichos presupuestos deben incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, de ahí que aparezcan como un instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno. Para el Abogado del Estado no cabe ninguna duda de que, en ejercicio de su potestad legislativa, las Cortes Generales gozan de plena libertad de configuración, pudiendo determinar libremente, en función de los objetivos de política económica que se consideren más relevantes, la inversión del Estado en cada una de las Comunidades Autónomas. Así el compromiso de inversión establecido en la disposición adicional impugnada sólo podría entenderse, de conformidad con la Constitución, en el sentido de que la Comisión a que se refiere realizará propuestas de inversión en infraestructuras en Cataluña que sólo se plasmarán en los presupuestos anuales si las Cortes Generales, con plena libertad, consideran oportuna su inclusión, decidiendo también libremente la cuantía de la partida.

Frente a la denuncia de que el Estatuto establecería un privilegio contrario al art. 138.2 CE y al principio de solidaridad el escrito de alegaciones comienza argumentando que la disposición adicional no es más que un compromiso político que no vincula al legislador presupuestario. Por tanto no hay privilegio en cuanto no hay una especial garantía de inversión en Cataluña, sino que la misma habrá de decidirse, como la del resto de las Comunidades Autónomas, en los presupuestos generales del Estado. Será del contenido de éstos de donde puedan sacarse conclusiones sobre la existencia de privilegios, por lo que, de acuerdo con esta interpretación, el recurso resultaría preventivo. Por lo que se refiere al principio de solidaridad, y dado que el compromiso de la disposición carecerá de verdadera virtualidad hasta que no se recoja en los presupuestos, hasta entonces nada podrá concluirse sobre la solidaridad de las decisiones de inversión. Pero, incluso situados en el peor de los escenarios, según la demanda, no podría sin más afirmarse que el modelo de financiación es constitucionalmente insolidario. Los presupuestos podrían fijar las inversiones en infraestructuras en relación directa al producto interior y, sin embargo, prever otras inversiones en relación inversa al producto interior relativo, y/o transferencias corrientes de nivelación a las Comunidades Autónomas menos favorecidas, de forma que el presupuesto en su conjunto satisfaga la exigencia de solidaridad. Es más, incluso aunque los presupuestos no previeran esa transferencia directa, sí se podrían establecer partidas encaminadas a nutrir los diversos fondos de compensación entre territorios que preve a la legislación estatal sobre financiación autonómica, de modo que nuevamente el modelo sea solidario en su conjunto. En definitiva, la Constitución exige que el modelo de financiación sea solidario globalmente considerado, por lo que un examen aislado de la disposición adicional impugnada no permitiría, sin más, calificar de solidario o insolidario el modelo de financiación, sino que el juicio sólo podrá emitirse con un examen conjunto del modelo que establezca la ley estatal, no pareciendo discutible que en la vigente LOFCA existen mecanismos de compensación y nivelación que permiten afirmar que el sistema satisface la exigencia constitucional de solidaridad.

Las demás alegaciones de la demanda quedan contestadas, para el Abogado del Estado, con el planteamiento general defendido en relación con la disposición adicional tercera, en el sentido de que no existiría vinculación del legislador presupuestario, que podrá actuar con plena libertad de configuración y definir en cada presupuesto los objetivos de política económica que estime más relevantes.

Frente a la imputación de que el principio constitucional de coordinación con la hacienda estatal habría sido infringido por los arts. 201.3 y 210 y por las disposiciones adicional séptima, último párrafo, y finales primera, 1, y tercera, alega el Abogado del Estado que es cierto que el art. 201.3 atribuye literalmente a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat "el desarrollo del presente Título". Sin embargo, teniendo en cuenta lo establecido en el art. 210, apartados 1 y 2, la palabra desarrollo sólo podría interpretarse en conexión con las concretas facultades que se atribuyen a la Comisión, y éstas sólo son de acuerdo-propuesta, de negociación, puramente ejecutivas, de aplicación o de establecimiento de mecanismos de colaboración. Sería evidente que no es un órgano legislativo y que el desarrollo del sistema de financiación ha de establecerse a través de una ley orgánica específica (art. 157.3 CE) y concretarse por las correspondientes leyes estatales (art. 149.1.14 CE); y también lo sería que el legislador estatal actúa en su función constitucional con plena libertad de configuración al concretar el sistema de financiación. Por tanto los acuerdos de la Comisión, como máximo, podría entenderse que obligan a las partes a promover las iniciativas necesarias para que se recojan en los textos normativos correspondientes, y así se establece claramente en la disposición adicional séptima, in fine, respecto de la cesión de tributos.

La referencia del art. 210.2 e) a "criterios de coordinación y de armonización fiscal" podría ser, como mucho, criticable desde un punto de vista de técnica legislativa, dado que no se alcanza a entender la mayor extensión que la armonización pueda tener sobre la coordinación. Sin embargo no cabe ninguna duda, para el Abogado del Estado, de que no plantea problemas de constitucionalidad. El recurso no hace, a su juicio, el esfuerzo de razonar por qué debe deducirse de la simple referencia a la armonización la existencia de una soberanía compartida. La Constitución permite al Estado dictar leyes "que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas" (art. 150.3 CE), sin que ello suponga que exista una soberanía compartida. En cuanto a que la parte catalana sólo rinda cuentas al Parlamento catalán (art. 210.4) constituiría simplemente una previsión de auto organización que el Estatuto puede y debe establecer, y que, por otro lado, parece perfectamente razonable con el carácter en que comparecen en la Comisión dichos representantes.

Por último la exigencia constitucional de coordinación se refiere al modelo de financiación, que se ha de establecer en la LOFCA y no en los Estatutos de Autonomía, que sólo contienen principios concretos que no articulan un sistema. En definitiva, el modelo sólo podrá tacharse de descoordinado en una valoración conjunta, es decir, después de un examen de los mecanismos de coordinación que establece la LOFCA, y que no quedan desplazados en Cataluña. Además el principio de coordinación no exige que en todos los órganos mixtos Estado-Generalitat aquél ostente un poder de dirección, dado que, junto con el principio de coordinación, ha de tenerse en cuenta el de cooperación, que "se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución" (STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 9). En cualquier caso la LOFCA sí establece mecanismos colectivos de coordinación, acordes con el principio constitucional invocado por los actores, como la institucionalización en el art. 3 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas como instrumento para la adecuada coordinación entre la actividad financiera de éstas y de la hacienda del Estado.

En el presente proceso -continúa el escrito de alegaciones- se enjuicia la constitucionalidad de una reforma estatutaria, y no parece que la Constitución o el Estatuto objeto de modificación exijan para su reforma la reunión o el informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que no es necesario porque el Estatuto no contiene un sistema de financiación, sino principios relativos a la hacienda de la Generalitat. Y en cuanto a la alegación de que el Estatuto infringe el principio de coordinación por no establecer mecanismos multilaterales se remite el escrito de alegaciones a lo expuesto hasta aquí en el sentido de que el sistema se configura en la LOFCA.

Señala el representante del Gobierno que los apartados 2 y 3 del art. 204 no se inc1uyen en el objeto del recurso ni en el suplico del mismo, quedando, por tanto, fuera del objeto del presente proceso constitucional. Sin embargo cabría, a su juicio, afirmar lo mismo que ya se ha expuesto para los casos en que el Estatuto, al tratar de una competencia específica, prevé una participación autonómica en un órgano estatal: participará en la forma que determine el Estado titular de la competencia. Igualmente el Consorcio previsto en el apartado 2 como instrumento de cooperación es de creación voluntaria para ambas Administraciones y "su instrumentación y puesta en práctica no permite alterar las competencias de los sujetos llamados a cooperar" (STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 9). En cualquier caso el recurso pretendería, no la anulación de los apartados comentados, sino que el Estatuto inc1uya la participación del Estado en los órganos tributarios autonómicos, sin que exista precepto constitucional que imponga tal exigencia.

Finalmente se hace notar que el recurso menciona determinados artículos (201.1, 206.6, 208, 202.2 y 211) que, sin embargo, no se inc1uyen en el objeto de la demanda ni en su suplico y que, por tanto, se quedan fuera del ámbito de este proceso, aparte de que la demanda carecería de un mínimo razonamiento justificativo de la inconstitucionalidad de tales preceptos.

Por lo que hace a la supuesta incompatibilidad del Estatuto con la LOFCA, alega el Abogado del Estado que el recurso realiza una crítica sorprendente a la disposición adicional duodécima que no se concreta en el suplico en una petición de dec1aración de inconstitucionalidad. El reproche sería más bien de técnica legislativa, y, aunque se puede estar o no de acuerdo sobre la mayor claridad de la antigua previsión estatutaria, eso no convierte en inconstitucional la nueva disposición adicional, ni obliga a interpretar la relación Estatuto-LOFCA como sugiere la demanda. Así, de acuerdo con lo ya expuesto sobre la relación entre ambas leyes en la materia de financiación autonómica, no cabría duda de que la interpretación armónica a que se refiere la disposición adicional duodécima sólo puede entenderse como la obligación de hacer una interpretación de los preceptos que incluye el Estatuto sobre financiación autonómica conforme con la LOFCA. En cualquier caso el Estatuto únicamente habría recogido aquí la expresión de la disposición final de la LOFCA, habiéndose apuntado igualmente por el propio Tribunal Constitucional a una "interpretación armónica entre las normas de esta Ley Orgánica y de los Estatutos de Autonomía, que resulta lógicamente obligada y que la propia LOFCA reclama" (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 3). Ninguna novedad supondría aquí, por tanto, el Estatuto.

De otro lado sostiene el Abogado del Estado que lo que aprueban las Cortes Generales es una reforma estatutaria, que tiene su procedimiento constitucional y estatutariamente previsto. En el caso de que la reforma contraríe la Constitución no se habrá producido una reforma constitucional, sino que aquélla será susceptible de la correspondiente depuración por el Tribunal Constitucional. Por consiguiente no tendría ningún sentido la alegación de que debería haberse tramitado una reforma constitucional previa, cuestión ya resuelta en el ATC 85/2006, de 15 de marzo, FJ 3. En cuanto a la necesidad de una previa modificación de la LOFCA antes de aprobar el Estatuto, defendida por el Consejo Consultivo de la Generalitat, razona el Abogado del Estado que el dictamen de dicho órgano se emitió sobre el texto tramitado en el Parlamento catalán, que incluía un sistema de financiación más acabado. Sin embargo el texto aprobado por las Cortes Generales se mantendría claramente dentro del ámbito material que corresponde a un Estatuto, debiendo ser la LOFCA la que establezca el modelo de financiación. No habría, pues, modificación del sistema de financiación que deba definirse en una ley orgánica específica. En cualquier caso, si alguno de los preceptos estatutarios fuera imposible de conciliar con la LOFCA, su eficacia quedaría supeditada a que ésta aceptara a través de una reforma el criterio orientador del precepto estatutario.

Respecto de la impugnación del art. 201.4 entiende el Abogado del Estado que el recurso reitera los argumentos ya utilizados para discutir la constitucionalidad de este precepto por infracción directa de la Constitución, por lo que se remite a la contestación dada a los mismos.

El escrito de alegaciones considera sorprendente la interpretación que hace el recurso de los apartados 1 y 4 del art. 204, pues, no sólo se apartaría notoriamente del deber de buscar la lectura más conforme a la Constitución, sino que se alejaría de la dicción literal de los preceptos. Para el Abogado del Estado parece claro que el apartado 4 se limita a prever, como no puede ser de otro modo, que la Agencia Tributaria de Cataluña se cree por ley del Parlamento catalán, y que esa ley le atribuya las funciones previstas en el apartado 1 del propio art. 204 respecto de los tributos propios y cedidos totalmente. En consecuencia sería una habilitación para dictar una norma puramente organizativa de creación de un organismo autonómico, sin que del tenor del precepto pudiera deducirse ninguna habilitación para regular algún aspecto de los tributos cedidos. Y es que, evidentemente, los arts. 149.1.14 Y 133 CE atribuyen al Estado competencia tributaria originaria, en virtud de la cual es la legislación tributaria estatal la que decide sobre la cesión y el alcance de la misma, así como, en su caso, sobre su revocación.

Entiende el Abogado del Estado que no existe una contradicción entre el art. 205 y el art. 20.1 b) LOFCA. Aquél dispone que la Generalitat "debe asumir" y no que "asume", lo que habría de entenderse en relación con el planteamiento de la doble condicionalidad necesaria para una efectiva asunción competencial en la materia que nos ocupa, es decir, que exista previsión tanto en el Estatuto como en la LOFCA. De acuerdo con lo expuesto el mandato del Estatuto a la Generalitat de asumir las reclamaciones económico-administrativas sobre los actos de gestión de los tributos cedidos habría de interpretarse en el sentido de que la Comunidad debe presentar una proposición para la reforma de la LOFCA en la línea promovida por el Estatuto.

En relación con los arts. 201.3 y 210 y las disposiciones adicionales séptima, último párrafo, octava, novena y décima, aparte de remitirse a la contestación ya dada en cuanto a los argumentos aducidos para justificar vulneraciones directas de la Constitución, se rechaza por el Abogado del Estado la tesis de que los preceptos impugnados resulten contrarios al art. 10.1 y 2 LOFCA, dado que las atribuciones del art. 210.2 serían perfectamente conformes con la Constitución, y, además, es función natural de un Estatuto prever órganos de relación Estado-Comunidad Autónoma. No se constataría cómo los citados preceptos estatutarios pueden contrariar el art. 10.2 LOFCA, ya que todos serían susceptibles de una interpretación armónica, como prescribe la disposición adicional duodécima del Estatuto. El acuerdo sobre cesión adoptado en la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat únicamente obligaría a las partes a llevar a cabo las medidas legales necesarias para la plena realización del acuerdo. Como consecuencia de su obligación estaría justificada la del Gobierno de la Nación de tramitar y, en su caso, aprobar un proyecto de ley. A partir de ahí el legislador, con plena libertad de configuración, podrá o no asumir la propuesta y recogerla en la correspondiente ley de cesión. Por su parte el art. 10.2 LOFCA sólo obliga a que el alcance y condiciones de la cesión se establezcan en una ley estatal específica, que sería exactamente lo que postula el Estatuto.

De otro lado, respecto de la impugnación de las disposiciones adicionales octava a décima, se recuerda que el Estatuto de 1979 -y la práctica totalidad de los restantes Estatutos- contenía una disposición similar a la impugnada, habiéndose pronunciado el Tribunal Constitucional sobre la interpretación que debe darse a las mismas señalando que se trataba de "una especialidad procedimental que afecta al trámite previo de la iniciativa legislativa, referida a un proyecto que se tramitará después en las Cortes como Ley ordinaria", sin que ello obstara a la potestad legislativa del Estado, al vincular a la Generalitat de Cataluña y al Gobierno, limitándose a regular un procedimiento especial de concreción del texto de la iniciativa legislativa del Gobierno (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4). Esta doctrina se considera íntegramente trasladable a las disposiciones del actual Estatuto aquí impugnadas. Así, de forma excepcional, y dada la trascendencia que la financiación tiene para la puesta en marcha del nuevo régimen estatutario, prevén una especialidad procedimental que afecta exclusivamente a la iniciativa legislativa; especialidad que en absoluto incidiría sobre el ejercicio de la potestad legislativa, actuando las Cortes con plena libertad de configuración.

Pasando al examen de la impugnación de las previsiones estatutarias en materia de haciendas de los gobiernos locales el Abogado del Estado califica de genérica la denuncia de la parte actora, y realiza una consideración introductoria en relación con la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre las haciendas locales. Así, con cita de las SSTC 179/1985, de 19 de diciembre; y 233/1999, de 16 de diciembre, se señala que el Tribunal reconoce un ámbito de competencia exclusiva del Estado en la regulación de las haciendas locales, que es el que, afectando a la hacienda general, no supone introducir modificaciones en el régimen jurídico de la Administración local, pues en este caso solamente tendría competencia para dictar las bases. Pero dado que, frecuentemente, la regulación de la hacienda local llegará a incidir sobre dicho régimen jurídico, sólo de manera puntual podrá el Estado regular con carácter exclusivo tal materia haciendo prevalecer su competencia sobre hacienda general. Al mismo tiempo se reconocen las competencias de naturaleza legislativa reglamentaria, que abarcarían la tutela financiera sobre los entes locales, así como la función ejecutiva, incluida la inspección, asumidas por las Comunidades Autónomas en sus propios Estatutos de Autonomía. Atendiendo, pues, a este sistema, el art. 1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, excluyó del concepto de bases del régimen jurídico- financiero de la Administración local, dictadas al amparo del art. 149.1.18 CE, los preceptos de dicha Ley que regulan el sistema tributario local y las participaciones en los tributos del Estado, y la STC 233/1999, de 16 de diciembre, señaló que tales preceptos han sido dictados en el ejercicio de la competencia de "hacienda general" atribuida en exclusiva al Estado por el art. 149.1.14 CE, y que actúan como garantía de la suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE), sin perjuicio de la posibilidad de que disponen las Comunidades Autónomas para establecer asignaciones de semejante naturaleza en beneficio de las entidades locales comprendidas en su ámbito territorial a cargo de sus propios presupuestos.

La objeción de inconstitucionalidad que se dirige en concreto contra el apartado 2 del art. 218 -continúa el escrito de alegaciones- se extiende también a su apartado 5, que expresa una manifestación competencial que ya venía recogida en la redacción del Estatuto de 1979, en cuanto establecía en su art. 48.1 la tutela financiera de la Generalitat sobre los entes locales respetando la autonomía que a los mismos reconocen los arts. 140 y 142 CE; tutela reconocida en la STC 233/1999 al analizar los títulos competenciales que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la regulación de las haciendas locales, si bien con el límite, entre otros, del respeto a las bases que dicte el Estado en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 149.1.18 CE. De la doctrina recogida en dicha Sentencia resultaría que nada es posible reprochar al apartado 5, que, tras su paso por las Cortes Generales, vio alterada su redacción para adecuarse de manera inequívoca a la jurisprudencia constitucional sobre la limitación de la tutela financiera autonómica por las competencias estatales mediante la supresión del adjetivo "exclusivo", con el que se calificaba el ejercicio de la tutela financiera por la Generalitat en el proyecto de reforma estatutaria aprobado por el Parlamento de Cataluña (art. 222.5).

Al igual que se hace en la demanda, el escrito de alegaciones se remite a lo argumentado en defensa del art. 160 en cuanto a la impugnación del art. 218.2, con objeto de simplificar la cuestión, y pese a que se entiende que la impugnación de aquél se funda exclusivamente en consideraciones doctrinales que conducirían a admitir su compatibilidad con la Constitución.

Frente a las infracciones que el escrito de recurso denuncia como cometidas por el art. 218.2, fija la representación del Gobierno su postura en relación con una serie de presupuestos que resultan coincidentes con los de la demanda, aunque no se aprecie que en el texto impugnado se encuentren contradichas las competencias del Estado sobre las haciendas locales. En este sentido se hace referencia a la jurisprudencia constitucional que ha señalado que el principio constitucional de suficiencia financiera es instrumento para la efectiva realización del principio de autonomía local en su vertiente económica, en tanto que la plena realización de la autonomía local exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos y en toda su extensión, las funciones que a las Corporaciones locales les han sido legalmente encomendadas. En efecto, uno de los aspectos más relevantes en la definición del Estatuto constitucional de éstas es la determinación de sus fuentes de financiación, y así establece la Constitución en su art. 142 los recursos fundamentales de que han de nutrirse: los tributos propios y las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que supone que la Constitución pretende corresponsabilizar en la financiación local a las instancias estatal y autonómica. Ahora bien, señalado el carácter esencial de las participaciones, la determinación de su concreto régimen jurídico y de las competencias que en orden a articular dichas participaciones, corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas ha sido tarea del legislador ordinario, inicialmente plasmada en la Ley de haciendas locales, cuyo sistema de financiación fue incorporado al vigente texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Expuesto lo anterior, y atendiendo a la literalidad del apartado 2 impugnado, afirma el Abogado del Estado que la expresión "en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado" contenida en él -e incorporada por las Cortes Generales ampliando el marco delimitador del proyecto de reforma estatutaria aprobado por el Parlamento catalán¬ restaría todo fundamento a la impugnación, a pesar de que el apartado es impugnado por vía de una interpretación absolutamente inadecuada a la letra y el sentido del texto, pues la remisión a la Constitución y a la normativa estatal contenida en su redacción supondría que esa competencia estatutaria sólo podrá desplegarse, ejercerse o tener eficacia real en la medida en que respete las limitaciones constitucionalmente impuestas o que vengan a establecerse por la legislación del Estado. Dentro de ese marco delimitador continúa precisando el art. 218.2 que en la competencia de la Generalitat en materia de financiación local "se puede incluir" la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales. Se trataría de una simple previsión futura de un concreto aspecto que pudiera añadirse al contenido de la competencia autonómica en materia de financiación local, sólo para el supuesto de que así se llegara a permitir expresamente por el legislador estatal, y en dicha previsión estatutaria se respetaría la reserva de ley, pero la aprobación de la que, en su caso, hubiera de dictarse se confia al legislador autonómico. También aquí resultaría ilustrativa la comparación entre la redacción que tenía el apartado que se recurre en el proyecto aprobado por el Parlamento ("Esta competencia incluye, en todo caso, la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales") y la que resulta tras ser aprobado como Ley Orgánica y que permitiría ya ofrecer una interpretación conforme a la Constitución. Este Tribunal ha declarado en numerosas ocasiones que las Comunidades Autónomas no pueden establecer, derogar o regular tributos municipales porque los principios constitucionales de reserva de ley y de autonomía municipal lo impiden. En este sentido se cita la STC 233/1999, de 16 de diciembre (confirmada por la STC 104/2000, de 13 de abril), en cuyo FJ 22 se afirmaba que cuando se trate de tributos que constituyan recursos propios de las Corporaciones locales, la reserva de ley en materia tributaria habrá de operarse necesariamente a través del legislador estatal, de acuerdo con el art. 133.1 y 2 CE, ya que aquéllos se encuentran al servicio de la preservación de la unidad del Ordenamiento y de una básica igualdad de posición de los contribuyentes. Ahora bien, en la STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4, tan sólo se exigió la intervención de la ley para la regulación de los tributos locales, sin excluir en ningún momento cualquier intervención del legislador autonómico en el ámbito de la tributación local.

De lo expuesto resultaría que la razón ofrecida para fundamentar por los recurrentes la inconstitucionalidad que aprecian en el apartado 2 se basa en la invocación de determinada doctrina constitucional, principalmente de la STC 233/1999, de 16 de diciembre, que, sin embargo, tiene un limitado alcance obstativo respecto del nuevo Estatuto. Por de pronto el vigente texto refundido de la Ley de haciendas locales es la expresión de la positividad vigente, que no vincula a la legalidad posterior. Además se afirma que la declaración de constitucionalidad de los preceptos efectuada en dicha Sentencia no impide la promulgación de otros posteriores, ni aquéllos tienen que convertirse en canon de su constitucionalidad. Sin duda los preceptos constitucionales admitirían la mera previsión estatutaria de una alternativa de regulación positiva distinta, pues la vigente legislación estatal en la materia no persigue identificar a una fórmula concreta como excluyente de otras posteriores sólo por el hecho de haber sido aquélla objeto de un pronunciamiento de conformidad a la Constitución.

Tampoco sería admisible el reproche que se dirige al art. 218.2 por la expresa inclusión en la competencia autonómica de la capacidad para fijar los criterios de distribución de las participaciones a cargo del Presupuesto de la Generalitat, que parece pasar nuevamente por alto el propio tenor literal del apartado que se recurre y que restringe dicha capacidad de fijación de criterios de distribución a los ingresos consistentes en participaciones a cargo del propio presupuesto autonómico, lo que es acorde con la doctrina constitucional, tal como pone de relieve la STC 331/1993, de 12 de noviembre, en su FJ 2 D), que declaró que el poder de gasto de las Comunidades Autónomas con cargo su propio presupuesto, de un lado, y la titularidad, con carácter exclusivo, de la competencia en materia régimen local, de otro, legitiman a la Comunidad Autónoma de Cataluña para establecer los criterios de reparto de los ingresos que los presupuestos de la Generalitat destinen a los entes locales de Cataluña.

Las afirmaciones de la parte actora sobre la prohibición de doble imposición en materia tributaria revelarían una vez más la precipitada lectura que del texto estatutario ha realizado, pues el apartado recurrido no pretendería contener previsión normativa alguna en relación con la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas sobre materias imponibles gravadas por tributos locales, sino que, además, tras proclamar expresamente su art. 217, entre los principios rectores de las haciendas locales, el de suficiencia de recursos y el de autonomía, el art. 220 limita el contenido de la futura ley catalana de haciendas locales al desarrollo de los principios y disposiciones previstos en los preceptos recurridos; desarrollo que se llevará a cabo dentro del marco fijado por la Constitución y por la normativa estatal, lo que incluye tanto la Ley de haciendas locales como la LOFCA. En todo caso los reproches que la actora dirige contra esta futura Ley autonómica, además de resultar inútiles porque no se impugna el art. 220 en el que se prevé su aprobación por el Parlamento, adolecerían de un carácter preventivo que impide su consideración por este Tribunal.

Se destaca, igualmente, que el apartado 2 se inscribe en el marco de un precepto referido a la autonomía presupuestaria y de gasto de los gobiernos locales para el eficaz ejercicio de sus respectivas competencias y, asimismo, en el marco de un capítulo relativo a "las haciendas de los gobiernos locales", que, a su vez, se inicia con el art. 217, declarativo de los principios rectores de las haciendas locales, expresando además la obligación de la Generalitat de velar por el cumplimiento de tales principios. También sería digno de mención el art. 220.2, según el cual las facultades en materia de haciendas locales que se atribuyen a la Generalitat deben ejercerse con respeto a la autonomía local y oído el Consejo de Gobiernos Locales establecido en el art. 85.

Alega el Abogado del Estado que, a diferencia de los ingresos a que se refiere el último inciso del apartado 2 del art. 218, los que se contemplan en el art. 219.2 consisten en participaciones en tributos estatales y en subvenciones incondicionadas estatales, habiendo declarado al respecto este Tribunal que corresponde al legislador estatal regular a través de ley el sistema de participaciones de las entidades locales en los tributos del Estado mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos entes locales de esa participación. En este sentido se manifiesta la STC 104/2000, de 13 de abril, en su FJ 5, y esta doctrina constitucional resultaría de aplicación tanto a los ingresos de los entes locales consistentes en participaciones en los ingresos del Estado, como a las denominadas subvenciones incondicionadas; y ello aunque no tengan una vinculación o afectación a una acción de fomento concreto, lo que no altera la competencia del Estado para fijar los criterios de reparto entre sus destinatarios. Al fin y al cabo, con o sin vinculación específica, dicha participación constituye una garantía de funcionamiento de la hacienda local dentro del conjunto de la hacienda general, lo que, en último término, significa garantía del ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido [STC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 b)].

Pues bien, continúa el Abogado del Estado, el art. 48.2 del Estatuto de 1979 establecía una regla análoga a la del impugnado actual art. 219.2, al prever que los ingresos consistentes en participaciones en ingresos estatales y en subvenciones incondicionadas se percibirían a través de la Generalitat, "que los distribuirá de acuerdo con los criterios legales que se establezcan para las referidas participaciones". Sobre aquel precepto estatutario vino a recordar el FJ 3 a) de la STC 331/1993, de 12 de noviembre, lo declarado en la STC 96/1990, de 24 de mayo, que consideraba que dicho artículo no atribuye a la Comunidad Autónoma la fijación de los criterios de distribución de la participación de los entes locales en los tributos del Estado, porque dicha participación constituye un elemento básico de la hacienda general que, como tal, incumbe regular al Estado en su condición de titular de la doble competencia, convergente aquí, sobre la hacienda general y para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (arts. 149.1.14 y 18 CE). Aunque sí se deriva del precepto la competencia de la Comunidad Autónoma para distribuir entre los entes locales de su territorio la participación de éstos en los tributos del Estado.

El art. 223.2 de la propuesta de reforma estatutaria aprobada por el Parlamento catalán se refería a una distribución de ingresos de acuerdo "con los principios, objetivos o estándares mínimos que fije el Estado en las normas con rango de ley a las que se refiere el artículo 111", remitiéndose de esta manera al marco estatal delimitador que definía la propuesta para el ejercicio por la Generalitat de las competencias atribuidas de forma compartida. Sin duda la modificación que sufrió el art. 111 influyó en el cambio de redacción del apartado 2 del art. 219, que introduce una considerable ampliación de los criterios estatales que deben ser respetados en la distribución de los recursos por la Generalitat. De este modo no sería admisible tachar la actuación de la Generalitat prevista en este precepto de irrespetuosa con la autonomía municipal, pues no existe disposición plena por su parte de los ingresos de los gobiernos locales, sino que se limita a percibirlos y efectuar una distribución entre los entes locales de su territorio respetando los criterios de distribución fijados por el Estado en el ejercicio de una competencia que constitucionalmente le corresponde. En todo caso no bastaría para razonar la inconstitucionalidad de un precepto limitarse a criticar la técnica legislativa empleada.

Respecto a la impugnación dirigida contra el apartado 4 del art. 219 señala el escrito de alegaciones que no se aporta argumento alguno para fundamentarla. Dicho apartado se limita a marcar dos pautas que la Generalitat deberá atender a la hora de distribuir los ingresos de los gobiernos locales. Y la observancia de tales pautas, no sólo se predica por la misma LOFCA (art. 2.2), sino que, además, debe estimarse que forma parte de la tutela financiera que a la Comunidad Autónoma de Cataluña reconoce hoy el art. 218.5 del Estatuto y que persigue repartir tales ingresos atendiendo a las peculiaridades específicas de los entes locales de su territorio. Ahora bien, en ningún caso la atención a tales pautas, en la distribución de estos recursos supondría desconocer, cuando proceda, el respeto debido a los criterios de reparto estatales o bien la aplicación de los correspondientes criterios autonómicos. De esta forma el apartado 4 impugnado contribuiría a velar por el equilibrio territorial de la Comunidad Autónoma catalana y por la realización interna del principio de solidaridad, así como por el efectivo cumplimiento del principio de suficiencia de recursos de las haciendas locales. En todo caso la plena conformidad del art. 219.4 con el orden constitucional de competencias resultaría de lo señalado en el FJ 3 B) de la STC 331/1993, de 12 de noviembre, con ocasión de enjuiciar la constitucionalidad del Fondo de Cooperación Local creado por la Comunidad Autónoma catalana y que recoge el art. 219.1 del Estatuto.

En definitiva, conc1uye el Abogado del Estado que no se vulnera la competencia estatal sobre hacienda general del art. 149.1.14 CE en cuanto los preceptos del texto refundido de la Ley de haciendas locales (norma que, frente a lo que se afirma en la demanda, no tiene en su totalidad carácter de básico) dictados en ejercicio de la misma son respetados por las previsiones estatutarias impugnadas, que resultarían absolutamente conformes con la jurisprudencia recaída al respecto, invocada en el recurso, y tampoco se vulneraría la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 CE, vulneración que, aparte de no fundamentarse, no se alcanzaría a comprender en qué medida podría haberse producido si los artículos impugnados no afectan en modo alguno a los preceptos estatales básicos contenidos en aquella ley dictados en ejercicio de la última competencia estatal señalada.

Finalmente se refiere el Abogado del Estado a la impugnación del último inciso del apartado 2 del art. 219, oponiendo que el razonamiento que ofrecen los recurrentes no concuerda en absoluto con el tenor del precepto. A su juicio nada puede objetarse al hecho de que el Parlamento catalán trate de atender a la singularidad del sistema institucional de Cataluña al llevar a cabo la distribución de los recursos tributarios, pues la pretensión que aquí se recoge, y por la que se trata de conseguir que los criterios de distribución de los ingresos locales sean fijados por el Estado con cierto grado de flexibilidad, en orden a permitir al Parlamento catalán esa incidencia en la distribución de tales recursos, tendría mero carácter orientador. Por último se destaca cómo la actual redacción de este inciso limita a las subvenciones incondicionadas y a la atención a la singularidad del sistema institucional de Cataluña la pretensión de permisividad de los criterios de distribución estatales, frente a la amplia e ineludible exigencia de respeto que venía a imponer el art. 223.2 del proyecto de reforma aprobado por el Parlamento catalán.

120. Defiende en primer lugar el Gobierno de la Generalitat que la regulación constitucional sobre la financiación autonómica diseña un modelo principial donde caben múltiples opciones. Con carácter general, el sistema de financiación de los Estados compuestos puede articularse según un sistema de unión, de separación, o mixto. En el primero de ellos el poder central se reserva la titularidad exc1usiva de la competencia para establecer y recaudar los tributos, transfiriendo después a los entes descentralizados unas determinadas cantidades de lo recaudado en función de las responsabilidades de éstos. En el segundo se distribuyen los tributos entre los diversos niveles de gobierno y cada uno de ellos ejerce en exc1usiva la potestad normativa y de gestión sobre sus tributos.

La Constitución habría optado por un sistema mixto al contemplar la figura de los tributos cedidos, prever la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos estatales y habilitar la posibilidad de delegación o colaboración de aquéllas en la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios del Estado. A pesar de que la concreción del modelo quedó muy abierta, al reconocerse un amplio papel delimitador a los Estatutos de Autonomía ya la ley orgánica mencionada en el art. 157.3 CE, es la propia Constitución, en su art. 156 CE, la que reconoce a las Comunidades Autónomas autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, de acuerdo con los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Se hace notar, asimismo, el carácter potestativo con que se alude en la Constitución a la existencia de una ley orgánica, a la que no se atribuye la descripción de las competencias financieras, sino su ejercicio.

La vertiente competencial de la financiación autonómica y su significación como elemento esencial de la distribución territorial, continúa el Ejecutivo catalán, se realiza en el título VIII de la Constitución. Así se ha entendido siempre que las letras e) y d) del art. 147.2 CE inc1uyen la referencia a normas sobre hacienda, ingresos y gastos de la Comunidad Autónoma, por la explícita relación entre competencias y autonomía financiera contemplada en el art. 156 CE y por la propia atribución competencial en materias tan decisivas como la tributaria. En realidad el art. 156.2 CE contiene una referencia expresa a la regulación financiera de los Estatutos. Y, coherentemente con todo ello, los Estatutos han regulado desde el principio las haciendas autonómicas de acuerdo con lo previsto en la Constitución. Por otro lado la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se ha relacionado con su organización estatutaria en las SSTC 14/1986, de 31 de enero, FJ 2; y 183/1988, de 13 de octubre, FJ 1.

Ni el principio de autonomía, ni los de coordinación y solidaridad -continúa el escrito de alegaciones- están perfectamente desarrollados en la Constitución, que no agota su regulación. Antes bien, ese agotamiento corresponde al legislador estatuyente, orgánico y ordinario. Así, por ejemplo, en el propio recurso se admite que el Fondo de Compensación Interterritorial del art. 158.2 CE no ha de ser considerado como el único instrumento de solidaridad. En realidad será el legislador quien decida si tiene o no tal carácter. La Constitución tampoco fija la graduación de los tres ejes de la financiación autonómica: impuestos propios, tributos cedidos y participación en los ingresos del Estado. Finalmente, la delegación de las funciones recaudatorias contemplada en el art. 156.2 CE se remite a lo que determinen las leyes y los Estatutos.

Para el Ejecutivo catalán la Constitución proclama los principios de autonomía financiera, solidaridad y coordinación, pero no fija instrumentos únicos para su realización. Estos principios habrán de combinarse en los textos legislativos, teniendo en cuenta que los dos últimos, en tanto que límites a la autonomía, no suponen igualdad de los ordenamientos autonómicos. A este respecto se citan, con reproducción parcial de las mismas, las SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 10; y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7. En materia de autonomía financiera se destaca la relevancia de la STC 96/2002, de 25 de abril, cuyo FJ 3 también se reproduce parcialmente. Como conclusión de lo expuesto se apunta que la Constitución diseña un sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas fundamentado en los principios contenidos en su título VIII. Sistema general que se asienta sobre los principios que a continuación se indican.

La Constitución no impone un modelo concreto, sino que admite varias soluciones y reconoce un amplio protagonismo a los Estatutos en la configuración del modelo final. Atribuye al Estado la competencia para establecer los elementos estructurales del sistema de financiación, en especial del sistema tributario (art. 149.1.14 CE), permitiendo la existencia de sistemas tributarios autonómicos (art. 157.1 CE). Prevé la posible existencia de una ley orgánica que coordine el sistema (art. 157.3 CE). Esta ley orgánica (LOFCA) remite a su propia interpretación armónica con los Estatutos. Reconoce el principio de autonomía financiera vinculado al ejercicio de las competencias autonómicas y condicionado por los de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1 CE). Está abierta a una amplia participación de las Comunidades Autónomas en la determinación de su sistema de financiación mediante las correspondientes previsiones estatutarias y las fórmulas de colaboración (arts. 156.2 y 157.3 CE), lo que comprende mecanismos bilaterales (vgr., para la cesión de tributos) y multilaterales (a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera). Finalmente, garantiza a las Comunidades Autónomas unos recursos sin fijar su atribución concreta ni su cuantía (art. 157 CE).

Seguidamente destaca el Gobierno de la Generalitat que la LOFCA y los Estatutos son las normas del bloque de la constitucionalidad que configuran el sistema de financiación, junto con la propia Constitución. Al respecto se alega que la posición relevante de la LOFCA en este sistema no permite ignorar el papel igualmente destacado de los Estatutos ni la singular relación entre aquélla y éstos, puesto que al Estatuto le corresponde regular las finanzas de la Comunidad Autónoma, la definición de sus ingresos y de su hacienda y la regulación de su presupuesto, entre otros, mientras que a la LOFCA le cumple articular un sistema general armónico de financiación autonómica. En consecuencia no se podría equiparar la previsión del art. 157.3 CE con otros supuestos en los que la propia Constitución (arts. 150.2 y 149.1.29) condiciona la competencia autonómica supeditándola a una ley orgánica estatal previa que la delimitará. En el caso del art. 157.3 CE la ley orgánica tiene carácter facultativo, habilitándose al legislador estatal para actuar en la configuración de las competencias financieras autonómicas si lo cree conveniente y, además, en relación con aspectos muy concretos, que plasman la regulación del ejercicio de competencias, mas no de las competencias financieras en sí mismas. Una vez que exista la LOFCA su coherencia con el Estatuto queda salvaguardada por las cláusulas que ambas normas incluyen.

Se alude seguidamente a los Estatutos como normas reguladoras de la financiación autonómica, poniendo de relieve que el art. 1 LOFCA remite a ellos en esta condición. Asimismo, en la disposición final única de esta Ley Orgánica se establece la interpretación armónica del conjunto normativo que integran estos textos. En el caso del Estatuto ahora controvertido dicha armonía se preservaría expresamente en su art. 201, primero de los relativos a la financiación de la Generalitat. Consecuentemente el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de finanzas públicas se articula sobre la base de la relación entre la potestad estatal que deriva del art. 157.3 CE y la amplia competencia de las Comunidades Autónomas para definir el contenido de su propia autonomía en los Estatutos.

Por otra parte la representación del Gobierno de la Generalitat, tras recordar que la validez del Estatuto sólo puede plantearse en relación con la Constitución y no con otras normas, subraya que en el Estatuto y en la LOFCA concurre la voluntad del mismo legislador orgánico estatal. Asimismo señala que el Estatuto discutido mantiene el carácter institucional que le corresponde al tratar las normas sobre financiación, en línea de continuidad con el Estatuto de 1979, que ya contenía diversos preceptos sobre esta materia, como también hicieron los restantes Estatutos a los que sirvió de modelo. En este punto destaca el Ejecutivo catalán que el Tribunal se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre preceptos estatutarios que contienen previsiones sobre financiación, refiriéndose siempre a ellos como regulación de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma llamada a regir sus instrumentos de financiación. Así se citan las SSTC 181/1988, de 13 de octubre, sobre tributos cedidos; 150/1990, de 4 de octubre, respecto de recargos sobre tributos estatales; y 116/1994, de 18 de abril, sobre presupuestos autonómicos.

Alega a continuación el Gobierno de la Generalitat que en el Estatuto no hay ruptura, smo perfecto equilibrio, entre los principios de autonomía financiera, solidaridad y coordinación. A su juicio los actores parecen pretender, al impugnar el art. 201.2, que el Estado administre la solidaridad interterritorial ilimitadamente y sin transparencia. El Gobierno catalán entiende que los principios enunciados en el art. 156 CE vinculan a todos los poderes, también al estatutario, y que de la misma forma que la solidaridad y la coordinación limitan la autonomía financiera, también ésta representa un límite para aquéllas; la solidaridad no es ilimitada porque los recursos no son ilimitados. Para articular adecuadamente este condicionamiento recíproco se postula la necesidad de incluir el principio de transparencia en las relaciones financieras del Estado con cada una de las Comunidades Autónomas, como ya se hace en la cuantificación de los flujos interterritoriales en muchos Estados de la Unión Europea. Paradigmático sería el caso de Alemania, cuyo Tribunal Constitucional Federal anuló en su Sentencia de 11 de noviembre de 1999 la regulación de los flujos de solidaridad por no cumplir los principios de equilibrio territorial contenidos en los arts. 106 y 107 de la Ley Fundamental. En nuestro país sería materialmente imposible que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre dicho equilibrio, porque, aunque esté recogido en el art. 138 CE como finalidad de la solidaridad, no existen datos oficiales suficientes.

El legislador, prosigue el Ejecutivo autonómico, dispone de un amplio margen para establecer los mecanismos de solidaridad y las variables de financiación, caras ambas de una misma moneda. Lo limitado de los recursos y esta estrecha conexión explicarían que, junto con el poder del legislador para establecer el sistema y los parámetros, exista también un alto componente de consenso y negociación, bien en instituciones multilaterales, como el Consejo de Política Fiscal y Financiera, bien de forma bilateral, como sucede con el acuerdo previo a la cesión de tributos.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la vertiente de ingresos de la autonomía financiera, especialmente sobre los mecanismos de financiación incondicionada. Para el Ejecutivo autonómico, cuando ha examinado la regulación del Fondo de Compensación Interterritorial previsto como mecanismo de solidaridad en el art. 158 CE, no se ha llegado a pronunciar sobre si la opción del legislador cumplía efectiva y económicamente la finalidad de solidaridad, limitándose a analizar si la regulación del Fondo es jurídicamente posible ante el texto de la Constitución y de la LOFCA. Éste sería el caso de la jurisprudencia sobre el concepto de "gasto de inversión" en el Fondo, establecida en la STC 250/1988, de 20 de diciembre, FJ 3, y reiterada en la STC 68/1996, de 18 de abril, donde se rechaza la existencia de una obligación derivada directamente de la Constitución que implique la financiación de la inversión nueva, y desvía esta financiación hacia las diversas opciones legislativas, que podrán incluir o no este aspecto concreto en alguno de los conceptos de ingreso. En el mismo sentido se han resuelto las ponderaciones para determinar el porcentaje de participación previsto en el art. 13 LOFCA y la determinación de cuál ha de ser el peso específico en el sistema de financiación del criterio de la insularidad, expresamente contemplado en el art. 138.1 CE (STC 68/1996, de 18 de abril), pues el Tribunal sería consciente de que la regulación constitucional deja un amplio margen para escoger la técnica más adecuada para cubrir los costes mayores o desequilibrios derivados del hecho insular, por lo que no entra a analizar las consecuencias económicas de la ponderación efectivamente realizada.

La jurisprudencia sobre los conceptos de ingreso autonómico y el respeto mostrado hacia el diseño del sistema de financiación quedan especialmente bien reflejados, a juicio del Gobierno catalán, en la STC 150/1990, de 4 de octubre, en la que el Tribunal también se pronuncia sobre la posible correspondencia entre el art. 150.3 CE, leyes de armonización y LOFCA, señalando que el art. 157.3 CE permite al Estado regular todo tipo de técnicas coordinadoras, lo que hace innecesario recurrir a lo previsto en el art. 150.3 CE.

En este amplio elenco de opciones legislativas se situaría el Estatuto impugnado, significándose que si existe autonomía financiera por el art. 156 CE, si la propia LOFCA reconoce el poder regulador de los Estatutos, con los que se 'armonizará', no puede considerarse inconstitucional cualquier previsión estatutaria al respecto, cualquier mínima opción legislativa hecha por el legislador estatuyente. Concretamente los propios recurrentes aceptarían la constitucionalidad de los principios proclamados en el art. 201.2, para luego negarles toda virtualidad al tachar de inconstitucionales los arts. 201.4 y 206, cuando no harían más que concretar mínimamente su sentido.

Entiende el Gobierno de la Generalitat que el art. 201.4 no vulnera el principio de solidaridad proclamado por el art. 138 CE, sino que lo respeta expresamente. En este sentido alega que el recurso se funda en una interpretación del precepto contraria a su literalidad y decididamente contra Constitutionem, poniéndose como ejemplo de un entendimiento asentado sobre silogismos distorsionadores del sentido del precepto el hecho de que uno de los argumentos utilizados para fundamentar la falta de solidaridad sea el de que otros Estatutos no contienen ninguna referencia a la no discriminación, siendo así que del art. 138.2 CE se deriva naturalmente que ninguna Comunidad Autónoma puede ser discriminada, aunque no se recoja expresamente en el texto estatutario, pues es el efecto lógico de la prohibición de privilegios.

La falta de contradicción del art. 201.4 con el art. 13 8.2 CE implicaría la correlativa falta de contradicción con el art. 2.1 e) LOFCA. Lo que prescribe el precepto estatutario es, para el Ejecutivo catalán, una prohibición de discriminación para Cataluña, tanto negativa como positiva, al tiempo que salvaguarda la necesaria aplicación de los criterios de solidaridad. Para determinar la existencia de discriminación la disposición adicional cuarta establece una serie de mecanismos y prevé la adopción de las pertinentes medidas correctoras. Por lo demás los argumentos empleados para sostener la inconstitucionalidad del art. 201.4 hacen referencia a su relación con los apartados 3 y 5 del art. 206 del Estatuto, entendiéndose que el art. 206.3 vulnera el art. 158.1 CE, cuando prácticamente lo reproduce. Además los actores consideran causa principal de inconstitucionalidad la introducción del concepto "esfuerzo fiscal similar", aunque se limiten a considerarlo poco preciso. Pretenderían ver en estos apartados del art. 206 una limitación estatutaria de la solidaridad contraria a la Constitución, derivada de las referencias a la finalidad de garantía de los servicios de educación, sanidad y otros sociales.

En esencia los recurrentes pretenden, a juicio del Gobierno catalán, que la solidaridad no tenga límites. Lo que no sería posible, toda vez que los recursos no son ilimitados, y si la solidaridad forma parte del sistema de financiación estará limitada por las variables que concurren en este sistema y regulada por las normas que lo ordenan (Constitución, Estatutos y LOFCA). Así un primer límite vendría dado por el principio de autonomía y suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, tal y como resulta del art. 156 CE (así, STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 3). Para calcular esta suficiencia el legislador dispone de varios mecanismos de solidaridad, como es el caso del Fondo de Compensación Interterritorial del art. 158.2 CE, o el fondo de nivelación introducido en la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001.

Por otro lado se recuerda que los Estatutos han contenido siempre previsiones sobre mecanismos de solidaridad, como demuestra la lectura del art. 45.1 e) del Estatuto catalán de 1979. El propio Tribunal se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de la creación de un fondo autonómico de solidaridad financiado mediante el recargo sobre el IRPF en la STC 150/1990, de 4 de octubre, reconociéndose la evidencia de normas de solidaridad en los Estatutos de Autonomía, así como la existencia de normas financieras esenciales en dichos Estatutos.

Se apunta por el Gobierno de la Generalitat que la LOFCA también limita la solidaridad. Los criterios fijados en su art. 13.1 para negociar la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado habrían sido en la práctica los principales parámetros de solidaridad. Dichos criterios antes de su modificación eran "la relación inversa de la renta real por habitante de la Comunidad Autónoma respecto de la del resto de España" [art. 13.1 d)] y "los índices de déficit en servicios sociales e infraestructuras" [art. 13.1 e)], que han sido sustituidos por la diferencia entre las liquidaciones de tributos cedidos y los ingresos referidos a un año base, 1999 (art. 15 Ley 21/2001). Es decir, los flujos de solidaridad no quedan sólo en los mecanismos destinados a este fin, sino que, hasta la modificación de la LOFCA en 2001, dichos flujos eran introducidos en el cómputo para negociar la participación en ingresos del Estado de cada Comunidad Autónoma. Además la tradicional cláusula de garantía de mantenimiento de la financiación del año base perpetúa, en realidad, los parámetros iniciales de financiación.

Lo anterior lleva a la representación del Gobierno de la Generalitat a concluir que dicha solidaridad ha sido siempre mucho más de lo que realmente indican los instrumentos específicos, y que, además, no se ha cuantificado globalmente ni determinado a través de reglas objetivas, claras y precisas. Tras la modificación de la LOFCA se ha introducido el Fondo de Suficiencia, manteniéndose los demás instrumentos de solidaridad, reconociéndose en la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/2001 que este nuevo Fondo responde tanto al principio de suficiencia como al de solidaridad.

Un sistema territorial de financiación no transparente -continúa el escrito de alegaciones- produce efectos contrarios al equilibrio territorial. En nuestro caso así habría sido, generándose unos resultados que han sido declarados inconstitucionales en Alemania. Se trataría de flujos descontrolados de financiación pública hacia determinados territorios por un efecto no medido de "compensación solidaria indefinida". Paradójicamente el recurso pretende que se declare inconstitucional el cálculo y la objetividad que deben presidir los sistemas de compensación solidaria. En apoyo de sus tesis el Gobierno de la Generalitat aporta el documento titulado La problemática del vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, elaborado por el Departamento de Economía de la Generalitat de Cataluña en calidad de miembro del Grupo de Trabajo del Consejo de Política Fiscal y Financiera y en respuesta al acuerdo adoptado por dicho Consejo el 7 de febrero de 2006. Este documento, que se considera importante, porque sería prueba de la participación y perfecta coordinación entre la financiación prevista para la Comunidad Autónoma de Cataluña y el establecimiento conjunto de un sistema de financiación acordado en el seno de un órgano multilateral, plantea y cifra económicamente los problemas actuales del sistema de financiación, analizando en qué se están concretando los grandes principios constitucionales, y, por último, aporta vías de solución y propuestas de acuerdo para avanzar hacia una mayor suficiencia de las haciendas autonómicas y transparencia y objetividad para conseguir una nivelación solidaria.

Lo expuesto lleva al Ejecutivo autonómico a concluir que no puede ser inconstitucional una norma que prohíbe la discriminación de una Comunidad Autónoma y que establece, complementariamente, la necesidad de estudiar la realidad del funcionamiento del sistema de financiación para observar si ello se produce a través de la combinación entre el propio 201.4 y la disposición adicional 4 EAC.

El Ejecutivo catalán defiende también la constitucionalidad del art. 206.3, que contiene una referencia expresa a la garantía de servicios prevista en la LOFCA. El esfuerzo fiscal, se alega, es un parámetro que ha estado presente en la LOFCA durante veinte años, afirmando el Gobierno de la Generalitat que el precepto impugnado recoge los avances normativos habidos en materia de solidaridad y, por ello mismo, coincide en buena parte con la LOFCA, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001. Conforme a este precepto, tanto si la Generalitat aporta como si es receptora de recursos financieros, concurren tres notas: se vincula la aportación a la garantía de nivelación, con el fin de que los servicios mencionados en el art. 206.3 alcancen niveles similares en el conjunto del Estado, "los citados niveles serán fijados por el Estado" y el esfuerzo fiscal será uno de los índices de cálculo de la nivelación. En el recurso se hace hincapié en la primera y tercera notas, minimizando u olvidando que todo el precepto está condicionado a la determinación por el Estado de la nivelación que considere pertinente y a la definición del esfuerzo fiscal similar, es decir, el cálculo de la capacidad fiscal.

La finalidad de nivelación de los servicios referidos en el art. 206.3 sería coincidente con los arts. 158.1 CE y 15 LO FCA, por lo que no sería cierto que se trate de una restricción no prevista en el bloque de la constitucionalidad, como se sostiene de contrario. Así se destaca que el art. 158.1 CE hace referencia expresa a los "servicios públicos fundamentales", cuya concreción estatutaria implica por sí misma la inclusión en el bloque de la constitucionalidad. E, igualmente, se subraya que el art. 206.3 no restringe la solidaridad a tres sectores, pues el último ("otros servicios sociales esenciales") es un tipo abierto y su inclusión descartaría cualquier contradicción con el art. 15 LOFCA, que sólo menciona la educación y sanidad. Además no se excluyen otras formas e instrumentos de solidaridad.

Los recurrentes se contradicen, a juicio del Gobierno catalán, al reprochar al precepto un vicio de inconstitucionalidad por su carácter estatutario y denunciar, al mismo tiempo, que no se incluyan en el propio Estatuto otros parámetros de financiación. Es evidente, en opinión del Ejecutivo, que el Estatuto puede y debe incluir normas de financiación, y que no puede ni debe incluirlas todas, como por ejemplo la cláusula de revisión general del art. 15.4 LOFCA.

Echan en falta los recurrentes la expresa asunción estatutaria del contenido del art. 4 de la Ley 21/2001, olvidando que se trata de un precepto incluido en una Ley ordinaria que regula temporalmente el sistema de financiación autonómico. A mayor abundamiento, no habría contradicción entre el art. 206.3 y el art. 4 de la Ley 21/2001. Para ilustrar este hecho señala el Gobierno de la Generalitat que en el fondo de cohesión sanitaria existe plena coincidencia, y, en los demás instrumentos, los criterios empleados denotan dificultad en la prestación de servicios (escasa densidad de población, renta relativa). Y, en todo caso, los niveles de garantía son fijados por el Estado, y no todo el sistema de financiación debe estar en la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.

Sale al paso el Gobierno de la Generalitat de la queja consistente en la falta de reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera durante la elaboración del Estatuto, pues tal reunión se produjo el 7 de febrero de 2006, en la que radica el origen del documento La problemática del vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. Sin perjuicio de recordar que el Estatuto ha sido aprobado mediante ley orgánica por las mismas Cortes Generales que aprueban y modifican la LOFCA, lo apuntado pondría de manifiesto que el Estatuto impugnado no se elaboró de espaldas a los instrumentos multilaterales de colaboración estatal y autonómica previstos en la LOFCA.

El concepto de esfuerzo fiscal similar favorecería a las Comunidades Autónomas con menos capacidad fiscal y evita privilegios. Se reprocha al Estatuto no definir este concepto, cuando lo inconstitucional hubiera sido definirlo, pues corresponde al sistema en su conjunto la fijación de la ponderación de esta variable. Es decir, el cálculo concreto de lo que deba ser considerado esfuerzo fiscal similar, o capacidad fiscal a considerar, podrá oscilar según las diferencias existentes entre las Comunidades Autónomas, quizás en un principio más acusadas y reduciéndose en el tiempo o sufriendo avatares coyunturales, lo cual influirá sin duda en los parámetros para calcular los intervalos de nivelación. Es la opción del legislador estatal la que está en juego, de acuerdo con la doctrina establecida en las SSTC 250/1988, de 20 de diciembre; y 68/1996, de 18 de abril.

La solidaridad prevista en el art. 206.3 -que, para el Gobierno catalán, no es la única posible en el sistema estatal de financiación y de aplicación de recursos financieros- se define en términos de garantía de prestación de servicios a un nivel similar, siempre que exista un esfuerzo fiscal similar. En realidad el criterio del esfuerzo fiscal beneficia a las Comunidades Autónomas con poca capacidad financiera, por cuanto garantiza en todo caso un nivel de prestación de servicios equivalente al del resto de las Comunidades Autónomas. Si se garantizase el mismo nivel de prestación de servicios con un esfuerzo fiscal no similar, sino sensiblemente inferior, estaríamos ante un privilegio prohibido por el art. 138.2 CE. Por otro lado sería normal que el Estatuto de Autonomía de Cataluña sea especialmente sensible al concepto de solidaridad, al ser la norma institucional básica de una Comunidad Autónoma que tradicionalmente ha soportado el peso de la solidaridad con aportaciones netas.

El criterio del esfuerzo fiscal habría estado Siempre presente en el sistema de financiación. Así, en el art. 13 LOFCA, hasta su reforma por la Ley Orgánica 7/2001, se hacía referencia al "coeficiente del esfuerzo fiscal" en el IRPF [art. 13.1 b)]. También en el art. 45.1 a) del Estatuto de Autonomía de 1979. Así pues, el criterio del esfuerzo fiscal habría sido uno de los factores decisivos, segundo en importancia después de la población, para marcar la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado. Actualmente también se utiliza la capacidad fiscal para calcular el importe que corresponde a cada Comunidad Autónoma en el Fondo de Suficiencia previsto en el art. 13 LOFCA. El Estatuto no estaría introduciendo novedad alguna a este respecto, sino que se limitaría a abogar por una mayor transparencia y ajuste de esta variable.

El indicador de capacidad fiscal actualmente vigente sería, en realidad, un mal reflejo de la capacidad real, tal como se pondría de manifiesto en el documento aportado por el Gobierno de la Generalitat. Por ello mismo también en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, ya aprobada por el Congreso de los Diputados con el apoyo del Grupo Parlamentario en el que se integran los Diputados recurrentes, se pone de manifiesto la necesidad de tomar un indicador comparativo de la presión fiscal.

El art. 206.5 prevé la transparencia y la equidad en nuestro sistema de mecanismos de nivelación para atender a la solidaridad. El Estatuto, inspirándose en modelos próximos al nuestro donde se han enjuiciado los parámetros de equilibrio territorial, consideraría justo que el nivel de renta de su población se mantenga en la misma posición en el nivel de renta per capita antes de la nivelación. Lo inconstitucional sería lo contrario, tal y como consideró también el Tribunal Constitucional Federal de Alemania el 11 de noviembre de 1999. A este respecto el Gobierno de la Generalitat hace hincapié en que, analizando las cuestiones relativas a equilibrio territorial y privilegio, la Constitución es en gran parte coincidente con la Ley Fundamental alemana en lo referido a los grandes principios que deben regir la financiación de los entes territoriales.

Dicho esto se afirma que la entera impugnación del art. 206.5 sería preventiva, pues si existen diversas formas de desarrollarlo no se puede presumir que el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat y los del Estado se decantarán por una inconstitucional. Frente a esto el Gobierno de la Generalitat entiende que no puede ser inconstitucional avanzar hacia una concreción de la solidaridad que haga más transparentes los flujos de nivelación entre Comunidades Autónomas. Además la solidaridad no puede realizarse en perjuicio de quien la presta, porque no puede suceder que, después de realizarla, quien la reciba se encuentre en mejor situación que quien la brinda. Se trataría de un principio elemental, reconocido en otros Estados de la Unión Europea, como ilustra la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania antes citada. En ella se indica que la solidaridad en un Estado federal disminuye las diferencias, pero no las elimina. Lo contrario, no sólo sería injusto y un privilegio, sino que desincentivaría tanto a los territorios con menos capacidad fiscal, que verían cómo sus necesidades son siempre cubiertas por el Estado y por los otros territorios, como a los territorios con mayor capacidad, porque su mayor diligencia o esfuerzo fiscal de nada serviría, toda vez que al final quedarían equiparados a los otros territorios o, incluso, si se aceptara la tesis del recurso del Grupo Popular, en peor situación.

El art. 206.5 es, para el Gobierno catalán, coherente con lo antes afirmado y con la doctrina establecida en la STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 11. Y es que, admitir que una Comunidad Autónoma que recibe fondos de solidaridad pueda quedar en una situación comparativamente mejor que una Comunidad Autónoma que aporta fondos, sería claramente un privilegio económico para la primera, prohibido por el art. 138.2 CE.

La disposición adicional tercera del Estatuto también sería perfectamente constitucional. Todo el sistema de financiación previsto en la LOFCA, los Estatutos y las leyes de cesión, entre otras, regula ingresos autonómicos que constan como partidas presupuestarias de la Ley de presupuestos generales del Estado para ser aportadas a las Comunidades Autónomas. Dicho esto, no existiría contradicción entre el precepto estatutario y el art. 134 CE sobre el contenido de la Ley de presupuestos, pues la propia Constitución prevé la relación entre recursos autonómicos y estatales, remitiendo su articulación al bloque de la constitucionalidad, de modo que el Estatuto puede incidir en la Ley de presupuestos del Estado sin vulnerar la reserva constitucional a la que aluden los recurrentes. Es más, dicha incidencia resultaría particularmente plausible en atención a la especial naturaleza del Estatuto.

De otro lado la regulación de la inversión nueva sería tratada como una opción legislativa concreta para paliar una situación concreta perfectamente acreditada. Ha sido la toma en consideración de la evolución de la financiación per capita de Cataluña, por debajo de la media española, y el déficit acumulado de inversiones e infraestructuras a la luz de los arts. 40 y 138.2 CE lo que habría motivado la opción estatutaria. Una opción que se inserta en un contexto en el que la equidad no puede ser valorada con un instrumento aislado del sistema de financiación, sino de todos en su conjunto; ardua tarea económica que compete al legislador y que ya ha generado tensiones en tomo a lo que deba ser previsto en relación a la inversión, lo que ha resuelto este Tribunal determinando la existencia de múltiples opciones constitucionales al respecto. En este sentido se citan las SSTC 250/1988, de 20 de diciembre, cuyo FJ 3 se reproduce parcialmente, y 68/1996, de 18 de abril, en las que se viene a reconocer que la inversión nueva es un parámetro que no puede ser valorado independientemente en términos de solidaridad, sino que será el legislador quien opte por su inclusión a la vista de la solidaridad adquirida o garantizada mediante la totalidad de los instrumentos del sistema.

Por otra parte, en materia de financiación, los tratamientos específicos para paliar problemas también específicos de cada territorio son, precisamente, los elementos moduladores empleados hasta ahora para justificar fondos destinados sólo a algunas partes del territorio. Sería el caso de la inversión a través del Fondo de Compensación Interterritorial, que no reciben todas las Comunidades Autónomas, o la propia aceptación singular de la cesión de tributos.

El Gobierno de la Generalitat señala, por ello, que cada concepto de financiación actúa de forma distinta para cada Comunidad Autónoma. Así se ven dría a reconocer en los criterios recogidos en el art. 16 LOFCA, entre los que figuran la población emigrada en los últimos diez años o la insularidad. A la vista de lo cual la utilización del producto interior bruto como índice objetivo a tener en cuenta para fijar la inversión del Estado en Cataluña por un periodo de tiempo concreto sería perfectamente coherente con el sistema de financiación en su conjunto, habida cuenta la relación entre el producto interior bruto y la necesidad de infraestructuras que sustenten esta variable económica.

Por tanto tendría plena cobertura constitucional que el legislador estatutario, suma de los legisladores estatal y autonómico, preve a paliar una situación concreta de déficit histórico de inversión en infraestructuras, reconocido y documentado objetivamente, que se ha acumulado en Cataluña por causa de diversas disfunciones del sistema. Cumpliría con los cánones de racionalidad que responden a una finalidad legítima, como es la de compensar ese déficit de inversiones, tal y como queda documentado en el informe aportado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, debiendo ser calificada como una medida adecuada y no desproporcionada en aplicación de la doctrina sentada en la STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 3.

Frente a la impugnación de los arts. 201.3 y 210 y del último párrafo de la disposición adicional séptima se defiende por el ejecutivo catalán la perfecta constitucionalidad de la existencia de una Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat de Cataluña. Aunque la Comisión Mixta haya ido cambiando de denominación, lo cierto es que ya figuraba en la disposición transitoria tercera del Estatuto de 1979, así como, con carácter general, en el art. 13 y en la disposición transitoria segunda LOFCA. La función de esta Comisión Mixta ha sido la de fijar una cifra inicial e inamovible de participación en los ingresos del Estado para cada Comunidad Autónoma; al principio bajo el método de coste efectivo de los servicios y, tras la Ley 21/2001 y la Ley Orgánica 7/2001, en relación con el Fondo de Suficiencia. Por otro lado la Comisión Mixta ha sido el instrumento a través del cual se ha acordado la cesión de tributos a la Comunidad Autónoma (disposición adicional sexta del Estatuto de 1979 y disposición adicional séptima del Estatuto ahora controvertido).

La impugnación de las previsiones estatutarias sobre este órgano carece, a juicio del Gobierno de la Generalitat, de sentido y fundamento a la vista de la STC 181/1988, de 13 de octubre, que sancionó la constitucionalidad de la Comisión Mixta y su necesaria intervención en el proyecto de ley de cesión de tributos. En esta resolución el Tribunal formuló consideraciones de alcance general sobre la relación directa entre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y lo que considera la exigencia de asegurar la necesaria coordinación entre la hacienda estatal y la solidaridad de todos los españoles que el art. 156.1 CE impone, vinculándolo con la Comisión Mixta. Dicho de otro modo, las Comisiones Mixtas, no sólo no han sido declaradas inconstitucionales, sino que el Tribunal ha entendido que, como mecanismo importante de coordinación, cumplen un papel esencial en el correcto funcionamiento del Estado. Precisamente por ello también la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía incluye en su art. 181 una Comisión Mixta sustancialmente idéntica a la ahora discutida.

En opinión del Gobierno de la Generalitat resulta infundado partir de este órgano de coordinación bilateral, tradicional y expresamente declarado constitucional, para acuñar el término "soberanía financiera compartida", en sí mismo contradictorio. Es más, los propios preceptos impugnados componen un conjunto de previsiones sobre las relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma en términos de participación, colaboración y coordinación, respetuosos con la Constitución y, en especial, con los principios que inspiran el sistema de financiación. Asimismo se subraya que no imponen nada al Estado, pues es éste, en cuanto colegislador del Estatuto, el que determina qué mecanismos de coordinación estima pertinentes.

Así los arts. 201.3 y 210 deberían entenderse conjuntamente y en el seno de una interpretación sistemática de las previsiones del título VI del Estatuto. Como fruto de esta labor se llegaría a la conclusión de que no cabe entender que el desarrollo de dicho título corresponde en exclusiva a la comisión mixta, sino sólo en el ámbito de las competencias que le atribuye el propio Estatuto (art. 210). Estas competencias se relacionan con el papel decisivo que hasta ahora han tenido las Comisiones Mixtas en el traspaso de competencias y su valoración, en la cesión de tributos y en la participación en los ingresos del Estado o Fondo de Suficiencia, entre otros supuestos. Por otro lado se afirma que en la demanda se realiza una interpretación totalmente inexacta tanto del art. 210.2 como de la legislación vigente que se aparta de la literalidad del precepto. De acuerdo con la doctrina constitucional antes referida y con la experiencia forjada durante la vigencia de los textos estatutarios la Comisión Mixta es un órgano donde el propio órgano y la Comunidad Autónoma afectada llegan a acuerdos sobre aspectos de la financiación de dicha Comunidad a través de una negociación, no de una imposición autonómica al Estado.

En lo referente al último párrafo de la disposición adicional séptima se subraya que su redacción coincide con la disposición adicional sexta 3 del Estatuto de 1979, cuya última versión trae causa de la reforma operada por la Ley 17/2002, de 1 de julio, de régimen de cesión de tributos del Estado a la Generalitat de Cataluña. Al amparo de estos precedentes cobran pleno sentido las disposiciones adicionales octava, novena y décima del Estatuto, que fijan los porcentajes a ceder, como es tradicional.

Como conclusión el Gobierno de la Generalitat afirma que la existencia de órganos bilaterales en modo alguno puede ser considerada inconstitucional, sino todo lo contrario; tal y como ha reconocido la jurisprudencia constitucional son elementos esenciales para la necesaria coordinación y colaboración en el ámbito financiero entre Estado y Comunidades Autónomas. Así lo demostraría la regulación de este tipo de órganos en la Ley 30/1992 y, más específicamente, en la LOFCA. La función general de la Comisión Mixta estatutaria es la de concreción, aplicación, actualización y seguimiento del sistema de financiación, y también la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Generalitat y el Estado (art. 210.1), adaptándose las atribuciones concretas a esta función general. Además su existencia no excluiría las relaciones multilaterales cuando corresponda (art. 210.1 infine), en los cuales -especialmente, en el Consejo de Política Fiscal y Financiera- la participación de la Generalitat de Cataluña está fuera de duda.

Tampoco tendría fundamento la impugnación de la disposición final tercera, una norma enteramente organizativa que simplemente reafirma lo apuntado sobre la existencia de órganos bilaterales que venían desempeñando funciones parangonables a las ahora reguladas. En tomo a la necesaria participación de las restantes Comunidades Autónomas en el procedimiento de elaboración del Estatuto se resalta que el procedimiento de reforma del Estatuto estaba fijado en los arts. 152.2 CE y 56 del Estatuto de 1979, complementados por las Resoluciones del Presidente del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993 y del Presidente del Senado, cuya constitucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional.

En relación con los arts. 204.1 y 4 y 205 se replica al alegato de la falta de reciprocidad significando que no hay ningún fundamento ni precepto constitucional del que pueda derivarse la extensión del principio de Derecho internacional de reciprocidad a las relaciones interestatales derivadas del título VIII de la Constitución (así, STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 10). Serían los principios de solidaridad, cooperación y coordinación, consustanciales al Estado de las autonomías, como se ha afirmado en esta resolución, los que están presentes en el art. 204.

El Estatuto de Autonomía -continúa el escrito de alegaciones- establece los mecanismos e instrumentos de relación y participación de la Comunidad Autónoma con el Estado según el principio general de colaboración y como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, tal y como prevé el propio texto constitucional. De hecho también el art. 46.2 y 3 del Estatuto de 1979 contenía una regulación parecida a la aquí controvertida. Tanto la Constitución como el anterior Estatuto han previsto la gestión autonómica de cualquier tributo del Estado por delegación. Los artículos ahora discutidos contemplan dicha delegación para los tributos cedidos totalmente, por lo que no existiría inconstitucionalidad alguna.

Saliendo al paso de determinadas afirmaciones vertidas en el recurso se destaca que la cesión de tributos sigue requiriendo ley estatal de cesión, donde se fijará el alcance y condiciones de la cesión; igualmente que la cesión de tributos puede implicar cesión de facultades normativas sobre algunos de los elementos del tributo cedido, como expresamente se contempla en el art. 10.3 LOFCA, en el título II de la Ley 21/2001 y en cada una de las leyes autonómicas que asumen la cesión, y, por último, que la regulación y creación de la Agencia Tributaria catalana se atribuye a una ley del Parlamento porque es un órgano de la Generalitat, que sólo podrá gestionar tributos cedidos si media delegación estatal y aplicando las leyes de cesión de tributos.

Por otra parte la Comunidad Autónoma sigue vinculada a los principios de colaboración y lealtad institucional, de los que se desprenden deberes concretos, como los de facilitar información y prestar auxilio (arts. 4 Ley 30/1992 y 174 EAC). Además también en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía se contempla la creación de una Agencia Tributaria autonómica.

Finalmente se rechaza la existencia de contradicción entre el art. 205 y el art. 20.1 e) LOFCA. La asunción de la revisión económico-administrativa para los actos de la propia Administración tributaria implica que, si se produce la delegación de la gestión por parte del Estado, que, como se ha visto, está prevista en la propia Constitución, también el legislativo estatal deberá adaptar dicho precepto a las nuevas circunstancias de gestión, siendo el legislador estatal la instancia a la que compete delegar y modificar el Ordenamiento para adaptarlo a esa delegación; en este caso la norma a considerar es el art. 20.1 e) LOFCA, que remite las reclamaciones a órganos del Estado.

Los arts. 218.5 y 219.2 y 4 son, para el Gobierno catalán, perfectamente respetuosos con la autonomía local y con las competencias estatales. En realidad los arts. 218.5 y 219.2 son muy poco innovadores y prácticamente reproducen el art. 48 del Estatuto de 1979. En ambos textos estatutarios la tutela financiera sobre los entes locales se ha asumido teniendo como límite expreso la autonomía local, de modo que la alegación de inconstitucionalidad por vulneración de la misma iría en contra del tenor literal de los preceptos. A juicio del Gobierno de la Generalitat en el recurso se obvian las competencias en materia local de las Comunidades Autónomas, y en concreto las de la Generalitat de Cataluña, de forma que se reputa inconstitucional toda relación autonómico-local, de modo que no se acepta la ya existente tutela financiera sobre los entes locales (art. 48.1 del Estatuto de 1979) ni que la potestad legislativa autonómica pueda afectar a los entes locales, que, por otra parte, están sometidos a las leyes ordinarias, entre ellas las autonómicas. Sin embargo el Tribunal Constitucional ha reconocido esa competencia autonómica sobre los entes locales desde la temprana STC 84/1982, de 23 de diciembre (en especial, FJ 4). Con respecto a las haciendas locales también se ha reconocido la competencia de tutela tomando como fundamento el art. 48 del Estatuto de 1979 (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4).

Lo expuesto avalaría la posibilidad de que el art. 219.4 incorpore algunos de los criterios para la distribución de los recursos previstos en el art. 219.2, teniendo siempre presente que deben respetarse los criterios que fije la legislación del Estado respecto de la distribución de la participación en tributos y subvenciones incondicionadas de origen estatal. Se destaca, por fin, que la Comunidad Autónoma está obligada a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad, y así se deriva del propio Estatuto y está también dispuesto en el art. 2.2 LOFCA (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 11).

El art. 218.2 sería respetuoso con la reserva de ley tributaria y la coordinación con la hacienda del Estado. El precepto autonómico contiene tres normas: la primera, de carácter general, que enuncia la competencia de la Generalitat en materia de financiación local, sólo indirectamente controvertida; la segunda determina que esa competencia "podrá" inc1uir la capacidad legislativa para establecer y regular tributos locales, y la tercera establece que la Generalitat fija los criterios de distribución de las participaciones a cargo de la Generalitat. Esta última fue expresamente confirmada por la STC 150/1990, de 4 de octubre, habida cuenta de que las Comunidades Autónomas pueden, y deben, velar por su propio equilibrio territorial, que inc1uye el principio de suficiencia, y, a tal efecto y en virtud de su competencia en materia local, pueden disponer recursos hacia los entes locales según los criterios constitucionales, estatutarios y legales que determine el ordenamiento autonómico.

Respecto de la segunda norma se destaca que el art. 218.2 no vulnera el principio de reserva de ley, porque en él no se prevé que la Generalitat pueda aprobar normas tributarias que no tengan rango de ley. Con apoyo en la STC 19/1987, de 17 de febrero, se afirma que la determinación de los elementos tributarios debe realizarse mediante ley, sin que el art. 133 CE impida que esa ley sea autonómica, pues se contempla esta posibilidad en su apartado 2, en concordancia con los arts. 152.1, 153 a) y 157.1 CE, que se refieren a las potestades legislativas autonómicas. Lo inconstitucional sería que fuesen los entes locales sin potestad legislativa quienes fijaran los elementos esenciales del tributo; el principio de reserva de ley queda garantizado con la ley autonómica.

Por lo demás el art. 218.2 atiende especialmente a la coordinación con la hacienda general al situar la posibilidad de establecer tributos locales en el marco de la Constitución y la normativa del Estado. Es decir, la competencia financiera para establecer tributos locales se vincula a lo que establezca la norma estatal, y no cabría mayor respeto del art. 149.1.14 CE cuando la propia norma estatutaria se auto limita en este sentido.

121. En primer lugar defiende el Parlamento de Cataluña, frente a la argumentación de los recurrentes -que, a su juicio, resulta falaz- que el sistema de financiación de Cataluña respeta los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, sin que parezca admisible que para aumentar el contenido de la autonomía financiera también deba ampliarse el contenido de sus límites. Se afirma que la cuestión a examinar es si el sistema de financiación que incorpora el nuevo Estatuto respeta o no los límites establecidos en la Constitución, análisis que corresponde realizar al Tribunal Constitucional (STC 68/1996, de 18 de abril, FJ 2).

Ante los argumentos de los recurrentes, que se consideran erróneos, el Parlamento de Cataluña afirma que la Constitución establece un modelo abierto de financiación de las Comunidades Autónomas, razonando que el Estado autonómico no implica necesariamente un modelo homogéneo del conjunto de aquéllas, ni con respecto al nivel competencial ni en relación con los mecanismos de financiación. A pesar de la diferenciación del nivel competencial existente en el proceso de acceso a la autonomía, en el momento actual no habría ningún impedimento constitucional para que todas las Comunidades Autónomas puedan disfrutar del mismo techo competencial, lo cual implica que los requerimientos de financiación pueden ser bastante similares.

En este sentido se señala que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas no se encuentra explicitado en la Constitución, sin perjuicio de que ésta establezca los principios fundamentales del modelo en su art. 156.1, que es la traducción, en términos de financiación, de lo que establece el art. 2 CE (autonomía; unidad, expresada en términos de coordinación; y solidaridad). Sobre esta base el sistema de financiación se habría construido a partir de dos modelos diferentes. Uno es el adoptado por el Estatuto catalán de 1979, en el cual se basa posteriormente la LOFCA para definir la financiación de "régimen común", y que tomaba como referencia los costes de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma. El otro, adoptado por las Comunidades del País Vasco y de Navarra, conocido como sistema de concierto o de convenio económico, se establece en tomo a los ingresos tributarios generados en el territorio de la Comunidad, y se relaciona con el respeto a los derechos históricos de los territorios forales, garantizado por la disposición adicional primera de la Constitución. Los recurrentes olvidarían que esta disposición se remite al marco de la propia Constitución para la actualización del régimen foral, lo que, en términos de financiación, significa que el País Vasco o Navarra tienen un derecho específico al modelo, lo que no impediría que pueda extenderse a otras o a todas las Comunidades Autónomas. Esta sumisión al marco constitucional implicaría también que el modelo de concierto o convenio debe respetar los principios de coordinación y de solidaridad. Pues bien, nadie discute que este modelo es plenamente constitucional, pero, además, permite una mayor autonomía financiera para las Comunidades que lo disfrutan, incluso que la correspondiente a Cataluña una vez aprobado el Estatuto de 2006, sin que ello equivalga a una merma de la coordinación o de la solidaridad.

Continúa razonando el escrito de alegaciones que el sistema de concierto hace que las Comunidades que lo disfrutan participen en una proporción fija en las cargas del Estado, incluidos los mecanismos para hacer efectivo el principio de solidaridad, de manera que, si el nivel de renta del territorio es elevado, los recursos adicionales que se producen quedan en la misma Comunidad. En cambio en las Comunidades de régimen común de renta elevada en relación con el conjunto, como es el caso de Cataluña, la progresividad del sistema fiscal implica una participación progresiva en la financiación de los servicios de titularidad estatal, y también una participación mayor en la financiación de la solidaridad. Si esta carga es excesiva el ciudadano puede percibir una desproporción muy grande entre la presión fiscal y los servicios públicos que recibe a cambio, por lo cual las reivindicaciones relativas a una reforma del sistema de financiación se han incrementado en los últimos años. Bien es cierto que el modelo de financiación de régimen común ha ido evolucionando, de manera que se han introducido determinados mecanismos que permiten una aproximación muy limitada al régimen concertado; sin embargo no serían suficientes para considerar que el modelo estaba constitucionalmente cerrado.

El Estatuto -continúa el escrito de alegaciones- habría podido optar, legítimamente, por un modelo similar al de concierto, pero ha desarrollado, a partir de la experiencia acumulada, un modelo nuevo, plenamente respetuoso con los principios de solidaridad y coordinación, que al mismo tiempo garantice la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cataluña, definida como la existencia real de la posibilidad de que la Comunidad pueda adoptar decisiones sobre la obtención de recursos económicos y, evidentemente, sobre el propio gasto. Posibilidad que no existe cuando la capacidad para intervenir en la determinación de los ingresos no es significativa con relación al volumen total de recursos de que dispone la Comunidad misma, ni tampoco cuando el margen de libre disposición del gasto no es significativo con relación al volumen total de éste. El concepto de autonomía financiera implica que los recursos de la Comunidad tienen que ser suficientes para cubrir las necesidades de gasto asociadas a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en cuestión, de manera que el principio de suficiencia es consustancial con el principio de autonomía. En este sentido la jurisprudencia constitucional ha definido la autonomía financiera como la plena disponibilidad de los ingresos, sin condicionamientos indebidos (entre otras, SSTC 150/1990, de 4 de octubre; y 237/1992, de 15 de diciembre). Y, aunque el Tribunal la definió en algún fallo más por relación a la vertiente del gasto público (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7), la doctrina más reciente ha matizado esta afirmación, coincidiendo con la incorporación de los principios de suficiencia y corresponsabilidad fiscal en el sistema de financiación (STC 289/2000, de 30 de noviembre). La misma jurisprudencia se habría adaptado al carácter abierto y dinámico del sistema de financiación, lo que ha sido posible porque dicho sistema no está cerrado en la Constitución, sino que necesita desarrollarse en las otras normas que completan el bloque de la constitucionalidad y, en primer lugar, en los Estatutos, que sólo pueden enjuiciarse mediante su confrontación directa con el texto constitucional.

Un segundo grupo de razonamientos se dirige a demostrar que el Estatuto respeta plenamente el principio de solidaridad. En este sentido afirma el Parlamento que el desequilibrio territorial y la disparidad de dotación de capital público de que disponen las diversas Comunidades Autónomas sólo puede solucionarse a través de técnicas redistributivas que se engloban en el capítulo destinado a garantizar la solidaridad. Con esta finalidad el art. 157.1 e) CE establece, entre los recursos financieros de las Comunidades Autónomas, las transferencias de un fondo de compensación (cuyo objetivo se define en el art. 158.2 CE) Y otras asignaciones a cargo de los presupuestos generales del Estado. Y aun cuando el Tribunal ha manifestado que el objetivo de corregir desequilibrios territoriales no se agota con los instrumentos expresos en la Constitución (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 1), tal afirmación no implicaría que la solidaridad constituya un concepto ilimitado que confiera al Estado la capacidad para incidir en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Lo que la Constitución establece es que la solidaridad es una carga del Estado que éste debe asumir respetando la autonomía financiera de los otros entes territoriales.

Argumenta la representación del Parlamento catalán que el Estatuto no establece límites a la solidaridad, sino que, respetándola, determina cuál es el margen de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma, es decir, en qué términos y con qué límites el Estado puede incidir en la financiación de Cataluña sin alterar su nivel de autonomía. Ahora bien, en la medida en que la solidaridad es un principio que limita la autonomía financiera en virtud del art. 156.1 CE, el Estatuto necesita reconocer dicho principio, lo que no sería ninguna novedad: el art. 45 del Estatuto de 1979 ya determinaba cómo debía calcularse la aportación de Cataluña a la solidaridad interterritorial, siendo el porcentaje de participación en los ingresos del Estado el instrumento que permitiera hacer efectivos los principios de autonomía, suficiencia y solidaridad, en la medida en que la fijación del porcentaje se tenía que negociar a partir de los criterios establecidos por el citado art. 45 en su apartado 1, entre los cuales se encontraban el esfuerzo fiscal y la renta por habitante, que son dos de los elementos que los recurrentes consideran contrarios al principio de solidaridad.

Los recurrentes -continúa el escrito de alegaciones- impugnan los arts. 201.4, en relación con la disposición adicional cuarta, y 206.3 y 5 como contrarios al principio de solidaridad. En cuanto al primero de ellos considera el Parlamento que los actores realizan una interpretación inadecuada para ponerlo en contradicción con el art. 138.2 CE, en el que se apoya, con lo que parecen pretender que la posibilidad de que la financiación de una Comunidad Autónoma implique efectos discriminatorios para la misma respecto de las restantes sea plenamente constitucional, lo que no sólo no parece razonable, sino que constituiría una verdadera aberración en el sistema constitucional. Frente a la argumentación del recurso se afirma que el precepto estatutario habla exc1usivamente de "discriminación" sin calificarla, y que el principio de solidaridad se basa precisamente en una discriminación positiva, carácter que tiene lo establecido en el art. 206 del Estatuto, al igual que la previsión de que en el Fondo de Compensación Interterritorial sólo participen determinadas Comunidades Autónomas. Pues bien, la discriminación positiva no es un privilegio y, por el contrario, sí correspondería a un privilegio que, sin realizar un esfuerzo fiscal similar al de las restantes, una Comunidad Autónoma obtuviera mayores recursos de éstas para prestar sus servicios, lo que, se podría calificar de enriquecimiento injusto, aparte de discriminar a las otras Comunidades. Y esto es lo que el art. 201.4 querría evitar, remarcando que, en todo caso, se deben respetar los principios de solidaridad establecidos en el art. 206, es decir, que, justamente, la discriminación positiva que sustenta el principio de solidaridad no se inc1uye entre los privilegios. Así, para determinar si existe o no discriminación, se establecen los mecanismos de la disposición adicional cuarta, que demostrarían el carácter proporcional de la medida y su adecuación a la finalidad que la justifica. Respecto a esta disposición adicional se alega, finalmente, en cuanto a lo manifestado en la demanda, que la eventual publicación de balanzas fiscales no tiene trascendencia constitucional, y, en su caso, beneficia la transparencia en el modelo estatal de solidaridad. En este sentido se recuerda que las estadísticas realizadas por el INE no están contempladas en la Constitución, pero que sin ellas la planificación económica no sería posible.

Por lo que se refiere a la impugnación del apartado 3 del art. 206 se advierte del carácter marcadamente preventivo del recurso, pues si el esfuerzo fiscal similar no se configura adecuadamente, de forma que su aplicación devenga inconstitucional, será inconstitucional la norma que no lo haya configurado adecuadamente y no el Estatuto de Cataluña. Además se califica como curiosa la noción de "concreto" que utilizan los actores, ya que lo aplican a un concepto tan indeterminado como es los "otros servicios sociales esenciales", e inc1uso utilizan como canon de constitucionalidad, no ya la LOFCA, sino la Ley 21/2001 del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, argumentación respecto de la que se considera que sobran los comentarios.

De otro lado se rechaza la afirmación de que el Consejo de Política Fiscal y Financiera no se haya reunido durante el proceso de elaboración del Estatuto (lo hizo el 7 de febrero de 2006), mas, en cualquier caso, su falta de intervención no tendría relevancia constitucional, porque la reforma del Estatuto se ha tramitado conforme a lo que establece el art. 152.2 CE y, por remisión de éste, a lo determinado en el art. 56 del Estatuto de 1979, sin que la LOFCA pueda, en ningún caso, imponerse al precepto constitucional.

En cuanto al apartado 5 del mismo art. 206 se refiere el escrito de alegaciones nuevamente al carácter preventivo de los argumentos de los recurrentes, añadiendo que el hecho de que los conceptos utilizados por el Estatuto puedan no ser definidos en el sistema estadístico carece de entidad como argumento para juzgar la constitucionalidad de la norma, y, además, no sería del todo cierto, ya que la magnitud renta per capita es plenamente utilizada por el INE o por EUROSTAT. En suma, se volvería a juzgar al Estatuto por los resultados hipotéticos que su desarrollo pueda comportar.

De mayor calado se considera el argumento relativo a la posible merma del Fondo de Suficiencia ante la generalización de la regla del precepto en los Estatutos de las Comunidades Autónomas que son contribuyentes netos al sistema de solidaridad. En primer lugar, se presume el déficit permanente de ciertas Comunidades Autónomas sin aportar ningún argumento que demuestre dicha afirmación. Por otra parte se hace hincapié en que la norma impugnada implica la transferencia efectiva de renta desde Cataluña a las Comunidades Autónomas que no lleguen al mismo nivel de renta que ella, nivel que constituye el límite de dichas transferencias, porque, de otro modo, lo que se produciría sería una transferencia efectiva de renta de una Comunidad con una renta disponible más baja a las Comunidades con renta disponible mayor, lo que entraría en contradicción con el art. 40.1 CE. En este sentido se remarca que en el modelo de financiación vigente los recursos finales de que disponen las Comunidades Autónomas no responden a ningún criterio de equidad, sino que son fruto de un procedimiento arbitrario. De hecho el resultado obtenido habría comportado que las Comunidades Autónomas con mayores recursos tributarios dispongan, una vez realizada la nivelación, de unos recursos per capita inferiores a la media y, al contrario, aquellas Comunidades con recursos tributarios inferiores a la media, se sitúan en mejor posición relativa, superando la media en la mayoría de los casos. Esta situación genera des incentivos en las Comunidades "contribuyentes", que partiendo de una buena situación relativa acaban disponiendo de unos recursos considerablemente por debajo de la media.

El problema no sería nuevo, y en los modelos de Estado con niveles de autonomías territoriales similares a la española, como Canadá o Alemania, la solución se corresponde con la que plantea el art. 206.5. En este sentido se recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania de 11 de noviembre de 1999, sobre los criterios de perecuación en el sistema financiero de los Länder, en la que se llega a la conclusión de que el sistema de solidaridad debe reducir las diferencias pero no eliminarlas. Así pues -concluye el escrito de alegaciones-, el art. 206.5 garantizaría plenamente la solidaridad, que, en todo caso, no puede realizarse en perjuicio de quien la presta, y establece los mecanismos para asegurar que el sistema solidario no constituya un lastre insoportable al desarrollo económico, que, además, beneficia al conjunto del Estado.

Finalmente sorprende a la representación del Parlamento de Cataluña la laxitud que utilizan los recurrentes para establecer el canon de constitucionalidad del Estatuto, dejando constancia de que, al contrario de lo que pretende el recurso, admitir que una Comunidad Autónoma que recibe fondos de solidaridad pueda quedar en una situación comparativamente mejor que otra que aporta fondos constituiría claramente un privilegio económico para la primera, prohibido por el art. 138.2 CE.

Las siguientes alegaciones del escrito del Parlamento tienen por objeto la defensa de la constitucionalidad de la disposición adicional tercera, advirtiendo, ante todo, de que no se incardina en el sistema de financiación de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues, aunque tiene efectos económicos, éstos responden a la obligación del Estado de realizar una asignación equitativa de los recursos públicos. Asimismo se objeta que la comparación que la demanda hace de la disposición impugnada con el FEDER [Reglamento (CE) 1260/1999, del Consejo, de 21 de junio de 1999] no sería pertinente, pues éste forma parte de los Fondos Estructurales y tiene por objeto contribuir fundamentalmente a ayudar a las regiones menos desarrolladas y a las que se hallan en fase de reconversión económica o sufren dificultades estructurales. De esta forma la comparación se debería hacer entre el FEDER y el Fondo de Compensación Interterritorial, instrumento previsto expresamente en la Constitución, del que actualmente no participa Cataluña.

Mantiene el Parlamento que la medida que incorpora la disposición adicional tercera no es un privilegio, y recuerdan que la igualdad no se produce tratando de igual forma a todos los sujetos, sino tratando desigualmente las situaciones desiguales. A continuación realizan una exposición de la evolución del sistema de financiación autonómico, desde la fase de financiación transitoria, prevista en el Estatuto de 1979 (disposición transitoria tercera), en la que la fijación del porcentaje de participación en los ingresos del Estado se determinaba a partir del coste efectivo de los servicios transferidos y descontando la recaudación obtenida por los tributos cedidos (porcentaje de participación no fijado hasta 1982 y no aplicado hasta 1984), pasando por un sistema de reparto para las Comunidades de régimen común según un conjunto de factores variables demográficos y geográficos, así como de carácter redistributivo (acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 7 de noviembre de 1986), hasta la aplicación de la corresponsabilidad fiscal en los sistemas establecidos desde 1992, con asignación territorial de rendimientos tributarios, a la que se une la atribución de capacidad normativa a las Comunidades Autónomas en materia de tributos cedidos en el modelo correspondiente al quinquenio 1997-2001. En estas líneas se profundiza en el modelo actual, al incorporar más recursos financieros y ampliar la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas.

A través de esta exposición se pretende demostrar que el sistema de financiación autonómico no habría tenido en cuenta que el crecimiento económico genera fuertes necesidades de gasto en infraestructuras productivas, de tal forma que si éstas no pueden ser cubiertas de forma automática por unos crecientes ingresos fiscales el crecimiento económico se traduce en unas mayores dificultades financieras. Por ello es especialmente importante que el Estado asuma también el papel que le corresponde en el desarrollo de dichas infraestructuras. Pues bien, sería sabido que las inversiones del Estado en Cataluña a lo largo de los 26 años de autonomía -con excepción del período de los Juegos Olímpicos de 1992¬ han sido inferiores a la media que le correspondería por número de habitantes, lo que, considerado conjuntamente con el deficiente sistema de financiación, que discriminaba los gastos de inversión y no garantizaba los recursos tributarios que permitieran abordarlos, generaría una situación de desigualdad objetiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña que es la que la disposición adicional tercera pretendería reconducir, para lo que establece un criterio objetivo (la participación en el PIB) significativo del crecimiento económico, y que, por tanto, determina también el incremento del gasto de inversión en infraestructuras productivas, y, al mismo tiempo, limita temporalmente su aplicación, lo cual sería absolutamente proporcionado y garantiza que el trato desigual para una situación desigual no se convierta en un privilegio.

La citada disposición adicional tercera tampoco infringiría -a juicio de la representación del Parlamento de Cataluña- el principio de reserva de ley presupuestaria, como afirman los recurrentes, que olvidarían que todos los recursos autonómicos provenientes de transferencias estatales figuran en el Presupuesto del Estado, que, incluso, realiza la recaudación de la mayoría de los tributos cedidos. En ello no existiría vulneración del art. 134 CE sobre el contenido de la ley de presupuestos, puesto que la propia Constitución prevé la relación entre recursos autonómicos y estatales remitiendo su articulación al bloque de la constitucionalidad. Además, si se pretendiera llevar a sus últimas consecuencias el planteamiento de los actores, el resultado impediría que los poderes públicos pudieran vincularse mediante compromisos de gasto futuro, e impediría con ello la posibilidad de establecer previsiones o planificaciones.

Argumenta el Parlamento de Cataluña que el Estatuto respeta el principio de coordinación con la hacienda estatal, al cual vincula el art. 156.1 CE la autonomía financiera, lo que, además, habría de relacionarse con una serie de competencias reservadas al Estado, como las relativas a bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ya la hacienda general (art. 149.1.13 y 14 CE). Además el art. 157.3 CE permite al Estado regular el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, así como establecer las normas para resolver los conflictos que surjan y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades y el Estado.

Razona el escrito de alegaciones que el sistema de financiación autonómica implica una tarea muy importante de negociación política, y, así, ya el Estatuto de 1979 configuraba un sistema de negociación bilateral entre el Estado y la Generalitat (art. 45 y disposición transitoria tercera). Este modelo estatutario no fue invalidado por la LOFCA, sino que, al contrario, gran parte de su articulado es copia de las disposiciones establecidas en el Estatuto de 1979. En este sentido el art. 13 de aquélla afirma el carácter negociado del Fondo de Suficiencia y reserva la determinación de su valor inicial al Estado y a cada Comunidad Autónoma. No obstante la LOFCA creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano destinado a garantizar la coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y la hacienda estatal, y lo configuró como un órgano de carácter consultivo y de deliberación sobre la coordinación de determinadas políticas, sobre la distribución de los instrumentos financieros establecidos por el art. 158 CE, sobre el método de cálculo de los costes de los servicios transferidos y, en general, sobre cualquier aspecto de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y del Estado que requiriese una actuación coordinada. Por tanto no diseñó al Consejo como un órgano de negociación ni como un órgano consultivo de carácter vinculante, pues las funciones que le atribuye el art. 3 LOFCA responden sólo a una actividad consultiva, mientras que la adopción del método de cálculo correspondía en cada caso a la Comisión Mixta entre el Estado y cada Comunidad Autónoma (disposición transitoria primera LOFCA). Y la constitucionalidad de esta Comisión Mixta y su intervención necesaria en el establecimiento del acuerdo de cesión de tributos fue reconocida en la STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7.

Los preceptos impugnados establecen un conjunto de previsiones sobre las relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma en términos de participación, colaboración y coordinación que serían respetuosas con la Constitución y, especialmente, con los principios que inspiran el sistema de financiación. Tampoco podría aceptarse que el Estatuto imponga un modelo de relación al Estado al margen de éste mismo, ya que, por un lado, el Estatuto es aprobado también por las Cortes Generales, forma parte del Ordenamiento jurídico del Estado y éste debe ampararlo como consecuencia de su vinculación positiva a la Constitución.

Por otra parte los arts. 201.3 y 210 deberían entenderse armónicamente, en una interpretación sistemática, en el sentido de que el desarrollo de las previsiones contenidas en el título VI del Estatuto corresponde a la Comisión Mixta dentro del marco de competencias de ésta, detalladas en el propio art. 210. Se trataría, justamente de que las grandes decisiones sobre el desarrollo del sistema de financiación se establezcan en términos de negociación, con respeto de la lealtad constitucional, sin perjuicio de que la formalización de dichos acuerdos requiera la intervención de los órganos e instituciones que correspondan. Sería obvio, porque su posición en el sistema institucional así lo determina, que a dichos órganos e instituciones les corresponde también tomar decisiones en el ámbito del título VI del Estatuto, lo que conlleva que también deba considerarse plenamente constitucional el apartado 1 de la disposición final primera.

Por último se hace notar en el escrito de alegaciones que la redacción de la disposición adicional séptima, último párrafo, coincide con la de la disposición adicional sexta, apartado 3, del Estatuto de 1979, en aplicación del cual se produjo la STC 181/1988, de 13 de octubre, ya citada. Y, en cuanto a la disposición final tercera, siendo la previsión de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat plenamente constitucional, también lo sería la determinación relativa al plazo para su creación, así como a la extinción de la Comisión Mixta de valoraciones.

En el tercer grupo de alegaciones niega la representación del Parlamento de Cataluña que la LOFCA constituya un parámetro de la constitucionalidad del Estatuto de Autonomía, señalando, ante todo, que la afirmación de la demanda acerca de la existencia de un motivo de inconstitucionalidad de carácter general para todo el título VI sería incongruente con su petitum, en el que no se recoge esa impugnación general del citado título. Por otra parte pone de relieve que los recurrentes ignoran que la disposición final de la LOFCA prevé que sus normas se interpreten armónicamente con las normas contenidas en los respectivos Estatutos, y que el Tribunal Constitucional ha manifestado que esa interpretación armónica resulta lógicamente obligada (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 3). Considera que la negación por los demandantes de que los Estatutos y la LOFCA deban interpretarse armónicamente tendría una finalidad muy concreta en su discurso: la exigencia de una interpretación armónica impediría entender que la LOFCA sea un parámetro de constitucionalidad del Estatuto de Cataluña, con lo que uno de los argumentos principales del recurso carecería de valor. Frente a ello se señala que tanto la LOFCA como el Estatuto se integran en el bloque de la constitucionalidad, por lo que la interpretación armónica resulta lógicamente obligada. Es más, el Estatuto es la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero también es una norma del Estado, que debe reconocerla y ampararla como parte integrante de su Ordenamiento jurídico de acuerdo con el art. 147.1 CE. Por consiguiente no pueden contraponerse el Estatuto y la LOFCA.

A continuación el escrito de alegaciones se refiere a la autonomía financiera reconocida por la Constitución a las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, y menciona la doctrina constitucional que conceptúa la hacienda privativa de aquéllas como una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 2). Reiterando el examen de las previsiones del art. 157.3 CE, se apunta que éste establece una situación facultativa, de forma que, para completar la configuración de las competencias financieras autonómicas, se habilita al legislador estatal para poder actuar si lo cree conveniente, lo que tendría dos importantes implicaciones: de un lado, las normas estatutarias relativas al sistema financiero autonómico pueden aplicarse aunque no exista la ley orgánica del art. 157.3 CE; de otro, dicha ley debe tener en cuenta el contenido de los Estatutos de Autonomía, que son las normas idóneas para establecer las competencias de las Comunidades Autónomas, incluidas las financieras. De ello infiere el Parlamento que, en una eventual contradicción entre Estatuto y ley orgánica del art. 157.3 CE, si la regulación estatutaria se halla dentro de los límites establecidos por la Constitución, debe ceder la ley orgánica y, por lo tanto, cabría concluir que los Estatutos de Autonomía se pueden constituir en parámetro de constitucionalidad de la mencionada ley, pero ésta no puede serlo de los Estatutos. En este sentido se cita la doctrina sentada en la STC 68/1996, de 18 de abril, FJ 9.

A continuación aborda el escrito de alegaciones el examen de los motivos concretos de inconstitucionalidad que se imputan a los preceptos impugnados.

a) En relación con el art. 201.4, ya se ha argumentado por qué este precepto no es contrario al art. 138.2 CE, de forma que, no sólo no contradiría al art. 2.1 e) LOFCA, sino que ambos tienen una misma finalidad y una lectura plenamente armónica.

b) Arts. 204.1 y 4, y 205, párrafo primero. Por lo que se refiere al apartado 1 del art. 204, se invoca el art. 156.2 CE para sostener que la previsión de la actuación de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la recaudación, la gestión y la liquidación de recursos tributarios viene determinada en la misma Constitución como contenido posible de los Estatutos de Autonomía, de modo que la LOFCA no puede, en este ámbito, imponerse al Estatuto, al ser éste la norma llamada constitucionalmente para determinar el alcance de la competencia autonómica. La disposición adicional séptima del Estatuto establece los tributos que se ceden, si bien a esta previsión no le alcanza la categoría normativa del mismo, pues puede ser modificada mediante acuerdo entre los Gobiernos del Estado y de la Generalitat, tramitado por el primero como proyecto de ley, sin que tal modificación se considere modificación estatutaria. Esto implica que el alcance de la cesión de tributos forma parte del elenco de facultades que se deriva a la necesaria negociación política que rige el sistema, y será en este mismo ámbito, por tanto, donde se determinará la delegación de funciones. Esto significaría que lo dispuesto en el Estatuto es plenamente compatible con el art. 19.2 LOFCA.

Por otra parte el apartado 4 de este art. 204 no contradiría el art. 19.2 LOFCA, ya que la ley prevista en aquél no es una norma que establezca la regulación sustantiva del sistema tributario, sino la creación de la Agencia Tributaria de Cataluña, organismo que se integra en el autogobiemo de la Comunidad, por lo que su creación y regulación están reservados a la Generalitat, de conformidad con el art. 148.1.1 CE y el Estatuto.

Finalmente se defiende la inexistencia de contradicción entre el primer párrafo del art. 205 y el art. 20.1 b) LOFCA, ya que la asunción de la revisión económico-administrativa contra actos de la propia Administración tributaria deriva de la delegación de la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos. La regulación actual de la LOFCA parte del hecho de que la mayoría de los tributos cedidos son gestionados y recaudados por el Estado, y por eso el art. 20.1 e) de la LOFCA remite las reclamaciones a órganos del Estado. Pero si se produce la delegación de la gestión por parte de éste, prevista en la propia Constitución, también el legislador estatal deberá adaptar dicho precepto a las nuevas circunstancias de gestión.

c) Art. 206.3 y 5. El escrito de alegaciones se remite a lo argumentado anteriormente para sustentar la plena constitucionalidad del precepto en relación con el principio de solidaridad.

d) Arts. 201.3 y 210 y disposiciones adicionales séptima (último párrafo), octava, novena y décima. En primer lugar se remite la representación del Parlamento de Cataluña a lo argumentado anteriormente sobre la constitucionalidad de los arts. 201.3 y 210 y del último párrafo de la disposición adicional séptima.

En cuanto a las disposiciones adicionales octava, novena y décima, trae a colación la anterior explicación de la evolución histórica del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, reflejado en las modificaciones de la disposición adicional sexta del Estatuto de 1979, para entrar en el examen de la inconstitucionalidad que el recurso imputa a la regulación estatutaria por su oposición a la LOFCA. Sobre esta argumentación se aduce que plantea de nuevo una contraposición entre Estatuto y Estado, olvidando que el Estatuto forma parte del Ordenamiento jurídico estatal y que en su aprobación han participado las Cortes Generales. Es decir, el argumento de los recurrentes implicaría criticar que las Cortes Generales hayan establecido un mandato obligándose a sí mismas y que el Estado ordene al propio Estado cómo debe regular sus competencias.

Se afirma que, en lo que aquí interesa, la competencia del Estado a partir del art. 157.3 CE es de regulación del ejercicio de las competencias financieras, no de determinación de los recursos autonómicos, que se concretan necesariamente en el Estatuto, porque se trata de competencias (tal como lo establece el mismo art. 157.3 CE), y, de conformidad con el art. 147.2 d) CE, los Estatutos deben incluir las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución. Ello implicaría que el Estatuto sea la norma idónea para determinar el grado de participación en los recursos tributarios del Estado, sin perjuicio de que se difiera la concreción del alcance de la cesión a una ley posterior; ley que es debida porque lo dispone el Estatuto, de acuerdo con la Constitución.

Como último punto dentro de las alegaciones referidas al título relativo a la financiación, defiende el Parlamento de Cataluña que el Estatuto garantiza la autonomía financiera local. Recordando que ya se ha argumentado en profundidad sobre la constitucionalidad de las normas estatutarias sobre gobierno local, se señala, no obstante, que los arts. 218.5 y 219.2 reproducen prácticamente la redacción del art. 48 del Estatuto de 1979. Subraya el Parlamento que en el primero de aquellos preceptos la tutela financiera autonómica so bre los entes locales se prevé con referencia expresa al límite de la autonomía local contemplado en el texto constitucional, lo que otorgaría a la impugnación de los recurrentes un carácter preventivo. Además se recuerda que el art. 148.1.2 CE establece la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre las funciones que correspondían a la Administración del Estado sobre corporaciones locales, y entre dichas funciones se encontraba la tutela financiera de los entes locales, función que, en la medida en que no implica un control de oportunidad sobre los ámbitos reservados a la autonomía local, se ajusta perfectamente a la Constitución. Por esa razón el Estatuto, al igual que el de 1979, podría asignar constitucionalmente dicha competencia a la Generalitat.

Por otra parte el tenor literal del art. 219.2 no permitiría entender que se vulneren la autonomía local o las competencias del Estado. Sobre este extremo se argumenta que los recurrentes tienen una concepción antiautonómica en materia de gobiernos locales, pues no admiten la tutela financiera de los mismos ni que las leyes del Parlamento de Cataluña puedan regular ningún aspecto de la vida local, a pesar de que el Tribunal Constitucional ha reconocido en distintos pronunciamientos la competencia de las Comunidades Autónomas sobre los entes locales (entre otras, STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4).

En distinto plano, y frente al argumento principal dirigido contra el art. 218.2, se contrapone que este precepto no vulnera el principio de reserva de ley porque en él no se prevé que la Generalitat pueda aprobar normas tributarias que carezcan de tal rango. Se afirma que los demandantes basan sus apreciaciones en una jurisprudencia que, justamente, se produjo en casos en que la determinación de elementos esenciales del tributo se dejaba a disposición de los entes locales, los cuales no tienen potestad legislativa. Conforme a la STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 5, la determinación de los elementos tributarios debe realizarse mediante ley, sin que el art. 133 CE exc1uya que ésta pueda ser autonómica, en la medida en que puede deducirse que lo prevé expresamente su apartado 2, en concordancia con los arts. 152.1,153 a) y 157.1 CE, que contempla las potestades legislativas autonómicas.

Tampoco se considera admisible una interpretación que reconduzca la ley tributaria a la ley estatal en función de que la Constitución reconoce al Estado la potestad originaria para establecer tributos (art. 133.1 CE). Abordando la precisión del alcance de lo que significa esa potestad tributaria originaria se descarta, ante todo, la concepción que identificaba el poder tributario del Estado con la "soberanía tributaria", según la cual se distinguía entre "potestad originaria", atribuida al Estado, y "potestad derivada", que correspondería a otros entes públicos en la medida en que les fuese atribuida por el propio Estado. Sin embargo la Constitución no permitiría mantener esta concepción, porque la obligación de los contribuyentes se establece directamente en su art. 31 en términos que limitan el poder tributario en cualquiera de sus manifestaciones, lo que implicaría que no existe una "potestad tributaria originaria" anterior y superpuesta a la propia Constitución, y porque ésta establece un modelo territorial en función del cual se debe distribuir la potestad tributaria. La mención del art. 133.1 no implica, por tanto, que la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas tenga carácter derivado, sino que se produce una posición de preferencia de la potestad tributaria del Estado en relación con la de los otros entes territoriales, sin que en ningún caso dicha preferencia pueda llegar a suprimir o anular la potestad tributaria de éstos, porque el art. 133.2 se constituye como una garantía institucional de su existencia.

Además las Comunidades Autónomas, al disponer de potestad legislativa, cuentan con un margen de autonomía tributaria formal muy superior a las corporaciones locales, porque estas últimas sólo pueden establecer tributos o decidir sobre su regulación si han sido habilitadas explícitamente por una ley que, al mismo tiempo, debe determinar los elementos esenciales de los tributos locales o, en su caso, sus límites sustantivos. No se puede olvidar que las corporaciones locales, como Administraciones públicas, están sujetas a la ley y al Derecho, quedando sometidas a las leyes estatales o a las autonómicas en función de las que sean aplicables a partir del principio de competencia. Y la ley autonómica garantiza, con la misma fuerza que la ley estatal, el cumplimiento de la reserva de ley.

Se hace hincapié en que el art. 218.2 respeta especialmente las competencias estatales en materia de hacienda general, al determinar de forma potestativa la posibilidad de establecer tributos locales, en el marco de la Constitución "y la normativa del Estado", por lo que no parece posible mayor respeto del art. 149.1.14 CE, cuando la propia norma estatutaria se auto limita en este sentido.

Finalmente el escrito de alegaciones considera avalada la constitucionalidad del art. 219.4 por la jurisprudencia mencionada más arriba. La previsión del precepto se derivaría necesariamente de lo dispuesto en el art. 142 CE, pues, si se tiene en cuenta que lo que debe nutrir las haciendas locales son los tributos propios y la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas, y que en todo caso lo que debe garantizarse es la suficiencia financiera, es lógico que para establecer los criterios de participación en los ingresos estatales o autonómicos se deba tomar en consideración la capacidad fiscal de cada corporación local, pues en otro caso se produciría un desequilibrio territorial contrario a la propia Constitución.

Título VII (De la reforma del Estatuto) [arts. 222.1, letras b) y d), y art. 223.1, letras d) e i)].

122. Alegan los demandantes que, si bien los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten a los Estatutos la regulación de su reforma, tanto esos preceptos como otros artículos de la Constitución establecen límites que no se han respetado en este título VII del Estatuto.

Así, el artículo 222.1 b) y d) limita la intervención de la Cortes Generales a la ratificación de las reformas de los títulos del Estatuto que no afecten a las relaciones con el Estado. Ahí radicaría su inconstitucionalidad, pues el art. 147.3 CE dispone que la reforma de los Estatutos requerirá, "en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales". Y también habla de "aprobación" el art. 81.1 CE. Por el contrario el Estatuto sólo prevé la aprobación de las Cortes Generales en la reforma regulada en su art. 223.1 b). Al utilizar el término "ratificación" el Estatuto devaluaría gravemente la función de las Cortes Generales, que quedarían privadas de la facultad de modificar la propuesta de reforma. Se crearía, en definitiva, un nuevo tipo de ley: Ley autonómica ratificada por las Cortes Generales, sobre la que éstas no podrían ejercer plenamente su potestad legislativa como representantes del pueblo español (art. 66.1 CE). Una vez más, se conc1uye, el Estatuto pretendería también aquí ocupar el papel que la Constitución asigna a las leyes del Estado.

De otro lado la letra d) de este art. 222.1 sería inconstitucional, en cuanto permite a la Generalitat someter a referéndum las reformas del Estatuto sin autorización ni convocatoria estatales, como exigen los arts. 149.1.32 CE y 62 c) CE, respectivamente, y resulta de la Ley Orgánica a la que se remite el art. 92.3 CE.

Por su parte el art. 223.1 d) sería inconstitucional por prever también una mera ratificación de las Cortes Generales, siendo trasladables las razones antes expuestas, si bien las consecuencias del precepto son menos graves en la medida en que la negativa a ratificar da lugar a un procedimiento que permite una mayor intervención de las Cortes Generales.

Finalmente el artículo 223.1 i) se impugna en cuanto permite a la Generalitat convocar el referéndum y sustituye la autorización del Estado por un acto que no equivale a tal. El precepto ofrecería alguna diferencia respecto del art. 222.1 d), pues la autorización del referéndum se entiende implícita en la aprobación de la reforma por las Cortes Generales, pero ello no bastaría para evitar la inconstitucionalidad. Primero, porque no cabe entender implícita la autorización en un acto que tiene otro significado y que no procede del Gobierno, a propuesta de su Presidente, que es el órgano que constitucionalmente debe autorizar; segundo, porque la convocatoria sólo puede hacerla el Rey.

123. El Abogado del Estado contesta a las cuestiones planteadas por el recurso agrupándolas en razón a la materia impugnada, que se refiere, por un lado, a la intervención de las Cortes y, por otro, a la convocatoria de referéndum, no sin antes señalar que es la propia Constitución la que, en sus arts. 147.3 y 152.2, se remite a los propios Estatutos para la regulación de su procedimiento legislativo de reforma, lo que no exc1uye que se intente entroncar la materia con otros preceptos constitucionales.

Por lo que hace a la intervención de las Cortes Generales, alega el representante del Gobierno que el art. 222 tiene como antecedente el art. 57 del Estatuto de 1979, que articulaba un procedimiento más sencillo de modificación estatutaria cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la Generalitat y no afectara a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado. En tal caso, si las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se abriría el trámite siguiente de la consulta popular. En el nuevo Estatuto el procedimiento es idéntico; la única diferencia consiste en que las materias cuya reforma puede ser abordada por el cauce de este art. 222 quedan más exactamente definidas por la remisión a una parte del articulado del propio Estatuto (títulos I y II). Pero, desde el punto de vista del procedimiento, no se encuentra diferencia alguna: si las Cortes, en el trámite de consulta a las mismas, se declaran afectadas por la reforma, se pasa al procedimiento establecido en el art. 223, que es la norma cuya comparación con el artículo precedente motiva la objeción de constitucionalidad propuesta en la demanda. La comparación no podría presentarse como exponente de una reducción de las funciones de las Cortes Generales en el caso del art. 222.1 b), ya que depende de éstas exclusivamente que la tramitación siga a partir de dicha declaración por el cauce del art. 223. Por tal razón la objeción que se hace a los dos preceptos por el empleo de la expresión "ratificación" en lugar de "aprobación" habría quedado reducida a una cuestión semántica, en cuanto, en todo caso, es imprescindible para la aprobación de una reforma estatutaria la intervención decisoria de las Cortes Generales. La equivalencia entre estas expresiones resultaría del propio Estatuto (art. 223.2) e incluso de la propia Constitución, que en su art. 151.4 se refería a un "voto de ratificación" por los plenos de ambas Cámaras. Habría que pensar que la aprobación de una reforma estatutaria está integrada realmente por varias aprobaciones, por lo que, para evitar la triple repetición de una misma palabra, el texto emplea expresiones distintas. En cualquier caso la ratificación de las Cortes no representaría otra cosa que la indicación de la inexcusabilidad del propio trámite, que implica de la misma manera la posibilidad de su desaprobación, o, dicho en la terminología del Estatuto, su no ratificación.

La misma objeción al art. 221.1 b) termina por extenderse al art. 223.1 d), aunque se diga que en este caso los efectos son menos perjudiciales o menos perversos. De manera general no se considera válida por el Abogado del Estado una argumentación que impute como defectuosa consecuencia de la aprobación de un texto el que tras la aprobación se sustraiga a las posibilidades de rectificación o de negociación por parte de quien ya lo ha aprobado. Por otra parte tampoco sería aceptable afirmar que el procedimiento diseñado por el Estatuto implica una merma de las facultades de examen y control de las Cortes Generales, o del debido estudio por sus miembros. Habría que tener en cuenta que el art. 223.1 d) remite el régimen del voto de ratificación a lo que dispongan los Reglamentos parlamentarios respectivos. En una palabra, las Cortes Generales tienen la facultad tanto de aprobar o desaprobar las reformas estatutarias que se propongan como de regular el trámite a través del cual hayan de tomarse estas decisiones.

En relación con la convocatoria de referéndum el Abogado del Estado se limita a recordar que el texto del anterior Estatuto, en su art. 57.3, contenía la misma redacción que el texto impugnado. De este modo parecería algo obvio que, cumplida la tramitación de una reforma estatutaria en su fase estatal, mediante un acto de aprobación, se entienda implícita la autorización para la convocatoria de referéndum. No se argumenta por los recurrentes en qué podría fundarse una intervención del Gobierno en la que fuera reconocible un contenido propio y acaso divergente de lo acordado por las Cortes Generales aprobando un texto legal tan sólo pendiente del referéndum.

124. El Gobierno de la Generalitat sostiene que los reproches de inconstitucionalidad vertidos en la demanda responden a una lectura sesgada, incompleta y asistemática del título VII del Estatuto, con olvido de lo dispuesto en los arts. 147.3 y 152.2 CE y en el art. 56.3 del Estatuto de 1979, cuya aplicación ha regido la última fase de la tramitación de la reforma del Estatuto ahora impugnado. El Ejecutivo catalán defiende la plena habilitación constitucional del procedimiento de reforma y recuerda que los AATC 44 y 45/2005, de 31 de enero; y 85/2006, de 15 de marzo, apelando al reenvío que la Constitución hace a los Estatutos para regular el procedimiento de su reforma, han negado que la misma tuviera que seguir el procedimiento previsto en la Constitución para su aprobación inicial.

El Gobierno de la Generalitat alega que los arts. 222.1 b) y d), y 223.1 d) no restringen la intervención de las Cortes Generales en la reforma, habida cuenta de que admiten una lectura acorde con la Constitución y respetuosa con las potestades de las Cortes Generales. No sería cierto, a su juicio, que se limite la función de las Cortes Generales a una simple ratificación o rechazo in toto de la propuesta de reforma. Conforme al art. 222.1 b) existe una consulta previa a las Cortes Generales para que éstas manifiesten si se ven o no afectadas por la reforma. Caso de que la respuesta sea positiva el procedimiento a seguir será el del art. 223, según resulta de la previsión contenida en el art. 222.1 c), cuya existencia habrían ignorado los recurrentes, que ni tan siquiera lo mencionan. Es decir, la intervención de las Cortes Generales emitiendo el voto de ratificación al que se refieren dichos apartados b) y d) depende directa y exc1usivamente de una decisión previa de las propias Cortes, que pueden libremente optar por dar a la reforma la tramitación ordinaria prevista en el art. 223. Tampoco habría restricción en el art. 223.1 d), que explícitamente se remite a los Reglamentos parlamentarios.

La previsión de dos procedimientos de reforma distintos guardaría semejanza y razón de ser con la regulación de los arts. 56 y 57 del Estatuto de 1979. Concretamente la previsión de un procedimiento ordinario (art. 223) y otro simplificado (art. 222) se explicaría porque este último se refiere sólo a la reforma de aspectos que tienen relevancia únicamente en el orden interno y en el sistema institucional de esta Comunidad Autónoma, sin afectar a su relación con el Estado, correspondiendo la última palabra sobre el concreto procedimiento a seguir a las Cortes Generales, en cuya mano está decidir en qué casos se sienten afectadas al entender que la reforma afecta a esa relación de la Comunidad Autónoma con el Estado. La intervención de las Cortes Generales prevista en los preceptos estatutarios recurridos expresaría también la concurrencia de su voluntad en la reforma del Estatuto, pues no sería más que una de las modalidades que puede adoptar la aprobación por las Cortes Generales exigida por el art. 147.3 CE. Concretamente, la ratificación prevista en el Estatuto se atribuye al mismo sujeto y de acuerdo con las exigencias de mayorías del art. 81.2 CE, en uso de la habilitación contenida en los arts. 147.3 y 152.2 CE.

Los arts. 222.1 d) y 223.1 i) no eluden, para el Gobierno autonómico, la necesaria autorización estatal para la convocatoria del referéndum. En primer lugar, de la ausencia de una mención expresa al respecto en el art. 222.1 d) no podría deducirse su disconformidad con el art. 149.1.32 CE, pues el silencio del precepto estatutario obliga a integrar su significado con los preceptos de la Constitución y, por tanto, a obtener autorización estatal para poder realizar la convocatoria de referéndum. A su vez el art. 223.1 i) prevé que la autorización se inc1uya en la ley orgánica aprobatoria de la reforma del Estatuto. Siendo legítimo que el estatuyente hubiera optado por otra solución, como la postulada por los recurrentes, la adoptada no es, para el Gobierno catalán, contraria a la Constitución, bastando con reparar en que si las Cortes Generales han aprobado la reforma del Estatuto la convocatoria del referéndum es obligatoria conforme a lo dispuesto en el art. 152.2 CE, de forma que la autorización para proceder a la convocatoria sería un puro acto debido para culminar el procedimiento y no podría ser negada bajo ningún concepto.

Por su parte los arts. 222.1 d) y 223.1 i) no vulneran, a juicio del Gobierno catalán. los arts. 62 c) y 92.3 CE al atribuir la convocatoria de referéndum a la Generalitat de Cataluña en lugar de al Rey. El art. 62 c) CE no contiene una necesaria reserva al Rey de la convocatoria de todos y cada uno de los procesos de referéndum, sino sólo de aquéllos en los que así se establezca en la Constitución. Si así fuera, el art. 92.2 CE, en materia de referéndum consultivo, sería redundante. Además, si hubiera que deducir esa reserva absoluta, ésta también abarcaría a los de ámbito municipal, conclusión absurda y contraria a la Ley Orgánica 2/1980 y a la legislación de régimen local.

La convocatoria -continúa el escrito de alegaciones- la expide el máximo representante del Estado en el ámbito territorial donde se celebra la consulta. En consecuencia la misma lógica indicaría que un referéndum que ha de celebrarse únicamente entre los ciudadanos de una Comunidad Autónoma para aprobar la reforma de su Estatuto debe corresponder a quien ostenta la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella (art. 152 CE), es decir, en este caso, al Presidente de la Generalitat. La atribución al Rey de la convocatoria de otros procedimientos de referéndum en la Ley Orgánica 2/1980 es fruto de la libre opción del legislador orgánico, tan legítima como la plasmada en el art. 56.3 del Estatuto de 1979, que ya residenció esta facultad en la Generalitat de Cataluña. Incluso tras la aprobación de la Ley Orgánica 2/1980 el propio legislador estatal reiteró, en el Estatuto de Autonomía de Galicia, el criterio plasmado en el Estatuto de Cataluña de 1979.

Finalmente se apunta el paralelismo con la sanción y promulgación de las leyes [art. 62 a) CE]. Siguiendo la misma lógica que para la convocatoria del referéndum, también aquí el legislador estatuyente habría entendido que esta reserva al Rey se refiere sólo a las leyes del Estado y no a las aprobadas por la Comunidad Autónoma y ha incluido en los Estatutos preceptos que confieren al Presidente de la Comunidad Autónoma la sanción y promulgación de las leyes de su respectiva Comunidad.

125. Para defender la constitucionalidad del art. 222.1 b) y d) el Parlamento de Cataluña describe la regulación del procedimiento de reforma, recordando, en primer lugar, que los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten a los propios Estatutos la regulación de sus procedimientos de revisión y que los límites que establecen son escrupulosamente respetados en el texto impugnado. A ello se añade la referencia a los AATC 44 y 45/2005, de 31 de enero; y 85/2006, de 15 de marzo, que, apelando al mencionado reenvío constitucional, han negado que la reforma tuviera que seguir el procedimiento previsto en la Constitución para su aprobación inicial.

Afirma la representación del Parlamento de Cataluña que el Estatuto vigente establece una distinción entre reformas de los títulos 1 y II Y cualquier otra reforma. Para el primer caso se establece un procedimiento en el que la intervención de las Cortes, si libre y voluntariamente lo deciden, puede quedar limitada a la mera "ratificación" [art. 222.1 b) y d)]. Si existiera disconformidad se sigue un procedimiento más complejo, que implica la constitución de una comisión mixta paritaria para formular de común acuerdo una propuesta conjunta, por el procedimiento establecido en el Reglamento del Congreso de los Diputados. Más aún, si no se consiguiera el común acuerdo, se seguiría el procedimiento ordinario establecido por los respectivos reglamentos parlamentarios [art. 223.1 g)]. Para justificar este procedimiento se señala en el escrito de alegaciones que en los títulos 1 y II se regulan temas que son competencia exclusiva de la Generalitat y que, en principio, pueden no afectar a las Cortes Generales, en cuyo caso éstas actuarán más como espectadoras y garantes que como negociadoras. No obstante, si se consideraran afectadas, la propuesta de reforma debe ser objeto del proceso de negociación. Se recuerda, además, que la mera ratificación ya se incluía en el Estatuto de 1979 (art. 57) y a nadie se le ocurrió tacharla de inconstitucional. Y es que esa inconstitucionalidad sólo podría producirse si no se reconociera a las Cortes Generales la facultad de intervenir, decisoria y decisivamente, en el proceso, pero no por la mayor extensión de la regulación.

Asimismo se refiere el escrito de alegaciones a los objetivos que motivaron la inclusión de los títulos 1 y II en el Estatuto, que se mantiene en el proceso de ratificación propuesto para la modificación, que, además, pone de relieve la confianza que el Parlamento tiene en las Cortes Generales, en la medida en que el procedimiento de reforma, no sólo se deja abierto a la intervención consociativa de aquéllas, sino que deja la llave decisoria siempre y exclusivamente en sus manos, y no en la del Parlamento de Cataluña, que sólo puede retirar la propuesta si alcanza a entrever que la decisión final de las Cortes puede resultar negativa para la Generalitat.

A partir de esta exposición critica el Parlamento las afirmaciones de los recurrentes acerca de que el procedimiento del art. 222 no deja opción a las Cortes, en cuanto ignoran lo dispuesto en la letra c) de dicho precepto, que remite al procedimiento consociativo del art. 223 e). Además tanto el art. 222 como el 223 permiten que las Cortes Generales opten por no participar en la reforma y acepten la propuesta del Parlamento catalán, y, en cualquier caso, queda recogida casi literalmente la dicción del art. 147.3 CE.

En relación con el art. 223.1 d) la representación del Parlamento considera que el recurso no distingue suficientemente entre la necesaria garantía del respeto a las minorías en los procedimientos parlamentarios y la constitucionalidad. En este sentido, se señala que el precepto discutido, no puede considerarse en sí mismo inconstitucional, porque se remite al Reglamento de la Cámara para la fijación de las condiciones y requisitos de la ratificación, de modo que en él habrá de estar la garantía del procedimiento. Se apunta, además, que son diversos los procedimientos parlamentarios para cuya tramitación o aprobación bastan las mayorías absolutas, sin olvidar que, en general, las leyes se aprueban por mayoría simple, debiendo recordarse que, según el Tribunal Constitucional, las mayorías reforzadas deben ceder, cuando no tengan fundamento o razón suficiente, frente a la mayoría simple, que es la opción constitucional preferencial (como simple obiter dicta, se citan, entre otras, las SSTC 146/1993, de 29 de abril; 127/1994, de 5 de mayo; y 155/2005, de 9 de junio).

De otra parte se argumenta que la remisión del art. 147.3 CE a los Estatutos para establecer sus procedimientos de reforma, respetando determinadas condiciones, avalaría tanto la ratificación como la enmienda, siempre que se expresen mediante una ley orgánica aprobada por las Cortes Generales.

Por lo demás el hecho de que una propuesta de reforma estatutaria no obtenga el apoyo del primer grupo de la oposición del Parlamento español, y que tampoco vea acogida sus tesis por la mayoría de la opinión pública, resultaría un gravísimo problema y una muy peligrosa confrontación política; mas es ésta una cuestión que no puede abordar ni debe resolver la justicia constitucional.

A propósito de los arts. 222.1 d) y 223.1 i), y ante la que se considera lectura errónea del primero de ambos preceptos, afirma la representación del Parlamento que el silencio sobre la autorización del referéndum por el Estado no implica que esta autorización no haya de darse, sino que, simplemente, no reitera lo que ya establece el art. 149.1.32 CE, a cuyas prescripciones se sujetará, obviamente, el referéndum. No se niega que el precepto cuenta con una redacción deficiente, con excesivos sobreentendidos, lo que, no obstante, no exigiría declarar su inconstitucionalidad, sino interpretarlo desde una lectura sistemática y armónica que lleve a concluir que quiere decir lo mismo que el art. 223.1 i).

En cuanto a este último precepto defiende el escrito de alegaciones su literal coincidencia con el art. 56.3 del Estatuto de 1979, sosteniendo que, si las Cortes aprueban la reforma, la convocatoria de referéndum es obligatoria, siendo impensable que aquéllas, después de aprobar una reforma estatutaria, nieguen la convocatoria de referéndum para culminar el proceso. Por tanto es lógico y coherente que la aprobación de la ley orgánica de reforma incluya la autorización para convocar el referéndum, entendimiento que parece el más razonable como expresión de la continuidad del proceso de reforma.

También mega el escrito de alegaciones que el Jefe del Estado deba convocar necesariamente todos los referéndums, pues el art. 62 e) CE le reserva la facultad de convocarlos sólo en los casos en que la Constitución lo preve a expresamente, como sucede en el supuesto del art. 92. La consideración de que tal reserva es absoluta se supone que también abarcaría a los procesos de ámbito municipal, algo absurdo que ni la Ley Orgánica 2/1980 ni la legislación de régimen local han contemplado. Así pues la convocatoria debe expedirla el máximo representante del Estado en el territorio donde se formula la consulta, por lo que si ésta ha de celebrarse únicamente entre los ciudadanos de una Comunidad Autónoma para aprobar la reforma en su Estatuto debe corresponder a quien ostenta la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella, es decir, al Presidente de la Comunidad Autónoma (art. 152 CE). Sobre esta cuestión se recuerda que fue la Ley Orgánica 2/1980 la que atribuyó con carácter universal al Monarca la facultad de convocar referéndum, sin venir derivada ni exigida directamente por la Constitución, y que, por tanto, puede ser excepcionada por el Estatuto en cuanto a la convocatoria de los referéndums estatutarios. En este sentido tanto el art. 56.3 del Estatuto de 1979 -que no podía ser modificado por la Ley Orgánica 2/1980- cuanto el art. 56.3 del Estatuto de Autonomía para Galicia excepcionaron para las respectivas Comunidades las previsiones de la Ley Orgánica 2/1980, al igual que el Estatuto impugnado. Y este conjunto de circunstancias revelaría claramente que la reserva que la Constitución formula a favor de la ley orgánica para regular el referéndum ha sido entendida de forma sistemática e integrada con el reenvío que también hace la Constitución a los Estatutos para regular el procedimiento de su reforma. Así la especificidad de los Estatutos regulados por los arts. 151 y 152 CE y la relación del Estatuto con las leyes orgánicas específicas constituirían los argumentos para defender que la especificidad de la autorización y convocatoria del referéndum decisorio de los ciudadanos para la aprobación del Estatuto y sus eventuales reformas puede incluirse en el propio Estatuto, norma especial respecto al referéndum estatutario que desplaza a la norma general. Por lo demás si la Carta Magna se lee con mentalidad integrativa y autonomista no habría obstáculo constitucional para entender que las Cortes Generales, cuando autorizan a la Generalitat la convocatoria del referéndum sobre el Estatuto, lo encomiendan a la presidencia de ésta.

126. Suplico: a) Por lo expuesto, se interesa del Tribunal que dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad y nulidad, "con el alcance que se expresa en los fundamentos" del recurso, de los siguientes preceptos del Estatuto:

Del preámbulo, los siguientes párrafos:

- "El autogobiemo de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat".

- "El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad".

- El Estatuto se fundamenta en el "ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobiemo".

Del título preliminar: art. 2.4, art. 3.1, art. 5, art. 6 (apartados 1,2,3 y 5), art. 7, art. 8 y art. 11.

Del título 1: art. 15, art. 20, art. 21.1 y 2, art. 33, art. 34, art. 35, art. 36, art. 37, art. 38, art. 41.5, art. 50.4 y 5, y art. 52.

Del título II: art. 71.1 y 6, art. 76 (apartados 1, 2 y 4), art. 78.1, art. 80.1 y 3, art. 82, art. 83.1, art. 84.2 y 3, art. 86.5, art. 90 y art. 91.

Del título III: art. 95 (apartados 1, 2, 4, 5 y 6), art. 96 (apartados 1, 2, 3 y 4), art. 97, art. 98.1 y 2, art. 99.1, art. 101.1 y 2, art. 102, art. 103, art. 105, art. 106 y art. 107.

Del título IV: art. 110, art. 111, art. 112, art. 114.5, art. 115, art. 117 [apartados 1 a) y b), 2, 3, 4 y 5], art. 118 [apartados 1,2 y 3], art. 120, art. 121 [apartados 1 y 2 a)], art. 122, art. 123, art. 125, art. 126.2, art. 127 (apartados 1, 2 y 3), art. 128 [apartados 1 a) y d), y 3], art. 129, art. 131, art. 132.1, art. 133, art. 134.2, art. 135, art. 136 a) y b), art. 138, art. 139.1, art. 140 [apartados 2, 3, 4, 5, 6 y 7 a), b), e) y d)], art. 141.2, art. 142.2, art. 144.5, art. 146 [apartados 1 a) y b)], art. 147 [apartados 1 a), b) y c)], art. 148.2, art. 149.2 y 3, art. 150, art. 151, art. 152, art. 154.2, art. 155 [apartado 1 b)], art. 157, art. 158.3, art. 160 [apartados 1 a), b), e) y d), y 3], art. 161, art. 162 (apartados 1,2 y 3), art. 163 e), art. 166 [apartados 1 a), 2 y 3], art. 169.2 y 3, art. 170 [apartados 1 d) e i), y 2], art. 171 e) (apartado 2), art. 172 y art. 173.

Del título V: art. 174.3, art. 176.2 y 3, art. 180, art. 182 (apartados 1, 2 y 3), art. 183, art. 184, art. 185.1, art. 186 (apartados 1,2,3 y 4), art. 187 (apartados 1,2 y 3), art. 188, art. 189.2 y 3, art. 191.1, art. 195, art. 198, art. 199 y art. 200.

Del título VI: art. 201.3 y 4, art. 204.1 y 4, art. 205 (primer párrafo), art. 206.3 y 5, art. 210, art. 218.2 y 5, y art. 219.2 y 4.

Del título VII: art. 222.1 [letras b) y d)] y art. 223.1 [letras d) e i)].

De las disposiciones adicionales: segunda, tercera, cuarta, séptima (último párrafo), octava, novena, décima y decimotercera.

De las disposiciones finales: primera (número 1), segunda y tercera.

Por otrosí se solicita que el Tribunal acuerde la tramitación prioritaria y urgente del presente recurso, dadas las siguientes circunstancias extraordinarias concurrentes, a saber: que la norma impugnada forma parte del bloque de la constitucionalidad en los términos del art. 28 LOTC; que su entrada en vigor implica la adaptación y modificación de un amplio número de leyes; que la resolución de este recurso tendrá carácter modélico respecto a otros procesos de reforma estatutaria en curso y sobre la concepción del Estado de las Autonomías plasmado en la Constitución. Por nuevo otrosí se interesa, además, que se recabe del Parlamento de Cataluña, del Congreso de los Diputados y del Senado el expediente de elaboración, tramitación y aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado por Ley Orgánica 6/2007, de 19 de julio, incluyendo los Diarios de Sesiones en los que consta el debate parlamentario, y dar traslado a los recurrentes para que puedan, en su caso, completar sus alegaciones en el trámite procesal correspondiente.

127. El Abogado del Estado interesa que se dicte en su día Sentencia des estimatoria del recurso.

128. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña solicita que, previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia en la que, desestimando el recurso de inconstitucionalidad formulado, se declare que los preceptos impugnados del Estatuto de Autonomía de Cataluña resultan plenamente conformes con la Constitución Española.

129. El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña concluye interesando una Sentencia des estimatoria en su integridad del recurso de inconstitucionalidad.

130. Mediante otrosí, en sus respectivos escritos de alegaciones, registrados con fechas 20 y 21 de noviembre de 2006, las representaciones procesales del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, respectivamente, solicitaron la acumulación de recurso de inconstitucionalidad núm. 8675-2006 al presente recurso, con el fin de que se procediera a su tramitación y resolución conjunta. Tal pretensión de acumulación al presente recurso se hizo extensiva por las citadas representaciones procesales a los recursos núms. 8829-2006, 9330-2006, 9491-2006, 9501-2006 y 9568-2006, ya formulada al presentar en cada uno de ellos los correspondientes escritos de alegaciones.

Por providencia del Pleno del Tribunal de 28 de febrero de 2007 se acordó oír a las partes personadas en relación con la indicada solicitud de acumulación. Mediante Auto núm. 261/2007, de 24 de mayo, se acordó denegar las acumulaciones interesadas.

131. El 31 de mayo de 2007 tuvo entrada un escrito del Comisionado de los Diputados recurrentes en el que realiza distintas consideraciones sobre el ATC 261/2007, y solicita que se dé a su recurso tramitación urgente y prioridad sobre cualquier otro presentado con posterioridad.

Por providencia de 19 de junio de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones el referido escrito y hacer entrega de copia del mismo a las partes personadas.

Por escritos ingresados en este Tribunal el 3 de julio de 2007 y el 9 de julio de 2007, el Abogado del Estado y el Abogado de la Generalitat de Cataluña, respectivamente, exponen sus consideraciones sobre el escrito trasladado.

Por providencia de 12 de julio de 2007 se acordó unir a las actuaciones ambos escritos y tener por realizadas las manifestaciones contenidas en los mismos.

132. El 22 de junio de 2007 el Abogado del Estado presentó un escrito en el que compara los preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, impugnada en el presente recurso, y los del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, que refleja la igualdad o semejanza entre ambos. Suplica que se dé traslado del escrito a la parte actora y a las demás partes personadas, a fin de que la representación de los Diputados recurrentes manifieste si mantiene la impugnación de todos los párrafos del preámbulo y preceptos que figuran en la súplica de la demanda de inconstitucionalidad o, por el contrario, desiste parcialmente de alguno de ellos.

Por providencia de 12 de julio de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones el referido escrito y hacer entrega de copia del mismo a las partes personadas, sin más trámite. Para su constancia en los autos, los Magistrados don Roberto García-Calvo Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez expresaron su discrepancia con la providencia, entendiendo que la petición del Abogado del Estado debió ser rechazada de plano.

El 30 de julio de 2007 la representación del Parlamento de Cataluña presentó un escrito en el que realiza una serie de consideraciones acerca de la similitud entre la norma objeto del presente recurso y la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. Solicita que el Tribunal valore la aplicación de la norma del art. 22 LEC en concordancia con el art. 80 LOTC Y que se dé traslado a la parte recurrente por si desiste de su impugnación.

133. El 31 de julio de 2007 tuvo entrada escrito del Abogado de la Generalitat de Cataluña por el que, al amparo del art. 286 LEC, expone la existencia de hechos nuevos de relevancia acaecidos con posterioridad a la prec1usión del plazo de alegaciones concedido. Solicita que se tenga por desaparecido el interés procesal de los recurrentes en lo que se refiere a la impugnación de numerosos preceptos similares a los contenidos en la Ley Orgánica 112007, de 28 de febrero, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo y Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, aprobadas con los votos de los Diputados firmantes del presente recurso de inconstitucionalidad. Subsidiariamente se solicita el emplazamiento en el presente procedimiento de los Parlamentos y órganos ejecutivos superiores de las Comunidades Autónomas de Islas Baleares, Andalucía y Aragón.

Por providencia de 12 de septiembre de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones los escritos presentados por la representación legal del Parlamento de Cataluña y por la representación legal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y hacer entrega de copia de los mismos a las partes personadas, no habiendo lugar a lo que en ellos se solicita.

Mediante escrito registrado el 24 de noviembre de 2007 la representación de la Generalitat de Cataluña formuló recurso de súplica contra la providencia de 12 de septiembre de 2007. Tras los trámites pertinentes el Pleno dictó el ATC 468/2007, de 17 de diciembre de 2007 por el que acuerda desestimar el recurso de súplica.

134. Por Acuerdo de 16 de abril de 2010, la Presidenta del Tribunal Constitucional, al haber quedado en minoría la posición mantenida por la Magistrada Ponente Excma. Sra. doña Elisa Pérez Vera, haciendo uso de las facultades que le otorga el art. 80 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en relación con el art. 206 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, designó como nuevo Ponente al Excmo. SI. Vicepresidente don Guillermo Jiménez Sánchez.

135. La ponencia elaborada por el Excmo. SI. Vicepresidente don Guillermo Jiménez Sánchez fue retirada en el Pleno celebrado el día 19 de mayo de 2010, al no contar con suficientes apoyos. Ese mismo día, la Excma. Sra. Presidenta del Tribunal, haciendo uso de las facultades que le confieren los arts. 15 y 80 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, adoptó el acuerdo de asumir la ponencia del recurso.

136. A la vista del resultado del proceso de deliberación y votación, y tomando en consideración la propuestas formuladas por varios Magistrados en relación con la posibilidad de articular un nuevo sistema de votación, mediante otro Acuerdo de 19 de mayo de 2010, la Excma. Sra. Presidenta del Tribunal abrió un trámite de consulta con el objeto de oír la opinión al respecto de quienes en el presente recurso de inconstitucionalidad integran el Colegio de Magistrados.

Finalizado dicho trámite, el día 31 de mayo de 2010, la Excma. Sra. Presidenta del Tribunal Constitucional, al amparo de los arts. 15 y 80 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y del art. 254.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, adoptó Acuerdo sobre el sistema de votación en el presente recurso de inconstitucionalidad en el que se articulaba un sistema de votación separada sobre los distintos pronunciamientos que hubieran de hacerse, así como un método de resolución de los supuestos de discordia.

137. Mediante escrito registrado el día 26 de mayo de 2010 el Director del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, al amparo del art. 286 LEC, expone la existencia de hechos nuevos de relevancia para este recurso acaecidos con posterioridad a la preclusión del plazo de alegaciones concedido y que revelarían, en opinión de esta parte, que la actual composición del Pleno del Tribunal Constitucional (con cuatro de sus miembros con el mandato caducado desde hace más de dos años y cinco meses y una vacante no cubierta) no reúne las condiciones exigidas por la Constitución para ejercer las funciones jurisdiccionales que tiene encomendadas. Por ello, solicita al Tribunal que tenga por instada la abstención o inhibición del actual Pleno y acuerde declinar la competencia para la resolución del presente recurso a favor del Pleno cuya composición se ajuste a lo previsto en la Constitución, así como que los miembros del Tribunal cuyos nombramientos hayan ya cumplido el periodo de nueve años fijado en la Constitución se abstengan de participar en la deliberación y resolución de la inhibición y declinación de competencia solicitadas.

El día 27 de mayo de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, en el que, al amparo del art. 4.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional solicitan que este Tribunal se declare incompetente para continuar, entre otros, con la tramitación del presente proceso constitucional y acuerde su suspensión hasta que se haya producido la sustitución de los miembros cuyo mandato está caducado y de la vacante existente. Subsidiariamente, se solicita la suspensión del procedimiento hasta que se produzca el nombramiento y toma de posesión de los Magistrados que han de sustituir a aquellos cuyo mandato ha finalizado.

Mediante sendas providencias dictadas el día 27 de mayo de 2010, el Pleno acordó unir a las actuaciones los escritos presentados por la representación legal de la Generalitat de Cataluña y por la representación legal del Parlamento de Cataluña, no habiendo lugar a lo solicitado en los mismos en virtud de lo dispuesto en el art. 17.2 LOTC.

A través de dos escritos registrados el 7 de junio de 2010 tanto la representación de la Generalitat de Cataluña como la del Parlamento de Cataluña formularon recurso de súplica contra las providencias de 27 de mayo de 2010. Tras los trámites pertinentes, el día 23 de junio de 2010 el Pleno dictó Auto por el que acordó desestimar los recursos de súplica.

138. El día 10 de junio de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Director del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, en el que al amparo del art. 286 LEC, expone la existencia de hechos nuevos de relevancia para este recurso acaecidos con posterioridad a la prec1usión del plazo de alegaciones concedido y que revelan que el Tribunal podría cambiar el procedimiento de resolución del recurso, optando por adoptar decisiones parciales sobre distintas partes del mismo. De ser así, y de forma subsidiaria a la petición de abstención formulada en los escritos de 26 de mayo y 7 de junio de 2010, se solicita del Tribunal que acuerde limitar los efectos de la recusación del Excmo. Sr. don Pablo Pérez Tremps, estimada por el ATC 26/2007, de 5 de febrero, a la deliberación, votación y fallo de los preceptos impugnados cuyo contenido dispositivo pudiera tener relación directa con la materia de los trabajos científicos que dieron lugar a que en su momento se apreciara la causa de recusación.

Por providencia de 10 de junio de 2010, el Pleno tras examinar el anterior escrito acordó no admitirlo. En primer término, por entender que la eventual aplicación de una previsión normativa sobre votación no constituye un "hecho nuevo" y, en segundo término, porque no cabe plantear la revisión de lo resuelto por el Pleno del Tribunal en el ATC 26/2007, de 5 de febrero, al tratarse de una resolución firme e irrecurrible, conforme a lo dispuesto en el art. 228.3 LOPJ, Y haberse estimado la recusación en el presente recurso de inconstitucionalidad, sin que sea posible, como se pretende, romper la unidad del proceso, tal y como se ha considerado en los AATC 36, 37, 38, 39, 40 y 41/2009, de 5 de febrero.

Contra la anterior resolución la representación procesal de la Generalitat de Cataluña interpuso recurso de súplica el día 17 de junio de 2010, reiterando que el posible cambio de procedimiento de votación constituye un hecho nuevo que permite revisar la decisión adoptada sobre la recusación y sosteniendo que la unidad del proceso deja de existir cuando la decisión del presente recurso se fragmenta en partes y en la medida en que la recusación atañe únicamente a tres concretos preceptos del Estatuto de Autonomía de los ciento veintisiete impugnados.

Por Auto de 22 de junio de 2010, el Pleno del Tribunal acordó declarar inadmisible el recurso de súplica, pues dado el carácter firme e irrecurrible de los Autos estimatorios de la recusación de un Magistrado, no existe contra dicha decisión vía directa o indirecta de impugnación.

139. Por providencia de 28 de junio de 2010 se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 28 del mismo mes y año.

140. En la sesión del Pleno celebrada el día 28 de junio de 2010, y en aplicación de la regla 1.1 prevista en el Acuerdo de la Presidencia de 31 de mayo de 2010, se procedió a votar separadamente los pronunciamientos contenidos en los cuatro apartados del fallo de la ponencia presentada por la Excma. Sra. Presidenta, resultando de dicha votación que el primero de dichos apartados fue aprobado por seis votos; el segundo, por ocho votos; el tercero por seis votos y el cuarto por seis votos.

[...sigue en la 4° parte]