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SENTENCIA DEFINITIVA EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE CATALUÑA PROMOVIDO POR EL BLOQUE PARLAMENTARIO DEL PARTIDO POPULAR
Tribunal Constitucional de España
[28 de Junio de 2010]
[2° Parte]
47. a) El artículo 102, bajo el título "Del personal judicial y del resto del personal al servicio de la Administración de justicia en Cataluña", regula, en realidad, en opinión de los recurrentes, su conocimiento del catalán y del Derecho de esa Comunidad Autónoma. Los apartados 1, 2 y 3 vienen a disponer, sin decirlo expresamente, que para ocupar una plaza de Juez, Magistrado o Fiscal en Cataluña es requisito imprescindible acreditar esos conocimientos. Nada cambiaría con la fórmula "en la forma y con el alcance que determine la ley" utilizada por los apartados 1 y 2 -y que para los recurrentes parece que habría de ser una ley autonómica-, pues esa ley no podrá prescindir de ese requisito indispensable, sino sólo disponer la manera en que habrá de acreditarse el conocimiento del catalán y del Derecho de la Comunidad Autónoma. Tampoco cambiaría las cosas el apartado 3, que parece contradecir a los dos anteriores al recoger como mérito lo que aquéllos establecen como requisito y que parece pensado para el caso de su posible declaración de inconstitucionalidad. Sea como fuere, los recurrentes sostienen que esa declaración es obligada en la medida en que se rompe la unidad del cuerpo único de Jueces y Magistrados (art. 122.1 CE) y se regulan materias que sólo pueden ser objeto de leyes estatales, sea la Orgánica del Poder Judicial (art. 122.1 CE), la que regule el estatuto del Ministerio público (art. 124.3 CE) u otras que las completen y que en todo caso, por afectar al núcleo esencial de la Administración de justicia, corresponde dictar al Estado (art. 159.1.5 CE).
El apartado 4 del art. 102 establece como requisito de aptitud o capacidad del personal al servicio de la Administración de justicia y de la Fiscalía en Cataluña el conocimiento de las dos lenguas, lo que es contrario a la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 46/1991, de 28 de febrero). En todo caso, los recurrentes afirman que se invade la reserva del art. 122.1 CE por afectar al estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia, configurado en la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuerpos nacionales; todo lo cual es extensivo al personal al servicio de la Fiscalía, por infracción del art. 124 CE y 149.1.5 CE. Tras resumir la jurisprudencia constitucional en la materia, los demandantes se detienen en la STC 253/2005, de 11 de octubre, que insiste en el principio de que el conocimiento de una lengua cooficial sólo puede ser un mérito y que ha de evaluarse con arreglo al principio de proporcionalidad.
b) Coincide el Abogado del Estado con los recurrentes en que deben analizarse por un lado los tres primeros apartados del art. 102 y, por otro, el apartado 4. En cuanto al apartado 3, aduce que el art. 110.2 h) LOPJ califica el conocimiento de la lengua y derecho propios como mérito preferente en la provisión de plazas judiciales en el territorio de la Comunidad respectiva y atribuye su reglamentación al Consejo General del Poder Judicial. Por su parte, el Estatuto del Ministerio Fiscal nada dice por el momento en este sentido, de manera que la exigencia de este apartado respecto a los Fiscales quedaría pendiente de que así lo establezca aquella ley estatal. Los apartados 1 y 2 exigen la acreditación de un nivel de conocimiento suficiente del catalán y del Derecho propio de la Comunidad a los Magistrados, Jueces y Fiscales que ocupen una plaza en Cataluña, y ello en la forma y con el alcance que determine la ley, que sólo puede ser la Orgánica del Poder Judicial, pues, según la tesis de la doble habilitación, quedan remitidas a esa Ley la determinación misma del nivel y la forma de acreditar el conocimiento. En cualquier caso, la exigencia sólo tendrá efectividad en las condiciones, con los plazos de adaptación y mediante las modalidades de acreditación que establezcan la Ley Orgánica o el Estatuto del Ministerio Fiscal, según la doctrina constitucional dimanante de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 40; y 270/2006, de 13 de septiembre, FJ 11 e).
En cuanto al apartado 4, se recuerda por el Abogado del Estado que ya la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial (arts. 521.4.3 y 530) prevé que las relaciones de puestos de trabajo de las oficinas judiciales podrán contener la exigencia del conocimiento oral o escrito de la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma. Particularmente expresivo sería el art. 530 LOPJ, al establecer que, en determinados puestos, el conocimiento oral y escrito de la lengua oficial "podrá considerarse requisito exigible para el acceso a los mismos, cuando de la naturaleza de las funciones a desempeñar se derive dicha exigencia y así se establezca en las relaciones de puesto de trabajo". Por consiguiente, el apartado 4 del art. 102 debería entenderse en concordancia con los preceptos de la Ley Orgánica o con lo que en el futuro pueda disponerse en esta materia.
c) Aunque el precepto contiene un tratamiento conjunto de todos los colectivos de personal vinculados a la Administración de justicia, en la medida en que a todos ellos afecta el régimen de cooficialidad lingüística, señala el Gobierno de la Generalitat de Cataluña las diferencias existentes entre el personal judicial y fiscal y el resto del personal al servicio de la Administración de justicia. En relación con este último colectivo recuerda que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias, mientras que por referencia al primero apunta que el tratamiento del régimen lingüístico del personal judicial y fiscal no sería contrario a la Ley Orgánica del Poder Judicial y toma como punto de partida la Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias.
Por otro lado, señala el Ejecutivo un error en la interpretación del precepto estatutario en el que incurrirían los Diputados recurrentes, puesto que mientras los apartados 1 y 2 se refieren al personal judicial y fiscal que ya ocupa efectivamente plaza en órganos jurisdiccionales radicados en Cataluña, el apartado 3 alude a los Jueces, Magistrados y Fiscales que aspiren a ocuparlas. Sería evidente, en este contexto, que el apartado 3 no introduce novedad alguna por comparación con lo que se venía haciendo hasta la fecha y que difícilmente se puede cuestionar que la norma institucional básica de una Comunidad Autónoma pueda legítimamente determinar cuál ha de ser el reflejo, a nivel administrativo, del régimen de cooficialidad lingüística en ella establecido. Un nivel al que no sería ajena la Administración de justicia, con independencia del régimen de distribución de competencias en la materia, tal y como habría venido a reconocer el Tribunal Constitucional (así, STC 74/1989, de 24 de abril). No sería coherente que se valorara el conocimiento de la lengua y el Derecho propio de los aspirantes a cubrir plazas radicadas en Cataluña y no se hiciera lo propio con quienes ya las ocupan.
En cualquier caso, alega el Gobierno de la Generalitat, las previsiones de estos apartados no constituyen regulación del estatuto del personal judicial o fiscal, materias reservadas a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la ley. Dichos apartados se limitarían a reflejar el régimen de cooficialidad lingüística en esos colectivos, en tanto en cuanto ejercen sus funciones en Cataluña, cuyos ciudadanos tienen el derecho de opción lingüística en sus relaciones con la Administración de justicia y con el Ministerio Fiscal (art. 33 EAC). Es más, la determinación de cómo se acredite el conocimiento suficiente de la lengua y el Derecho propio de Cataluña por quienes ya ocupan plazas en la Comunidad Autónoma es una cuestión que el Estatuto no regula, remitiéndose en este punto a la ley. Y, frente a lo sostenido por los recurrentes con una argumentación de carácter puramente preventivo, nada impediría entender que estas remisiones lo son a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. Obviamente, tampoco el apartado 3 regula la valoración del conocimiento de la lengua y el Derecho propio de Cataluña en los concursos de traslado, sino que sólo está efectuando el mismo ejercicio que los dos apartados anteriores, señalándose al respecto que la previsión del art. 102.3 se infería ya de lo dispuesto en el Estatuto de 1979 y su constitucionalidad vendría respaldada por la doctrina recogida en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 46.
Con respecto al art. 102.4, subraya el Gobierno de la Generalitat que el personal al servicio de la Administración de justicia se incardina en un ámbito de posible actuación autonómica, como es la "administración de la Administración de justicia". En cuanto a la exigencia de un conocimiento adecuado y suficiente de las dos lenguas oficiales en Cataluña, entiende que no se quiebra la proporcionalidad entre el requisito y el fin que se persigue, sin que pueda suscribirse la afirmación de que el conocimiento del catalán exigido no tiene relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función del personal al servicio de la Administración de justicia, porque, entre sus funciones, se encuentra la de garantizar que los ciudadanos de Cataluña puedan acceder y obtener satisfacción de la Administración de justicia en la lengua cooficial que elijan. En conclusión, el Estatuto no regularía el uso de la lengua en la Administración de justicia, sino que se limitaría a prever la necesidad de que los colectivos de personal vinculados a la misma tengan un conocimiento suficiente de la lengua propia de Cataluña para garantizar los derechos lingüísticos de los ciudadanos catalanes.
d) El Parlamento de Cataluña sostiene que para rechazar la imputación de inconstitucionalidad contra el art. 102 valen los razonamientos ya expuestos al examinar la constitucionalidad del art. 33.3 (antecedente 32). El precepto se remite a la ley del legislador competente para determinar la acreditación del conocimiento del catalán, respetando así lo dispuesto en la STC 270/2006, de 13 de septiembre, FJ 11, que no ha considerado a los miembros del Poder Judicial al margen de las medidas de normalización lingüística, entendiendo, eso sí, que corresponde al Estado regular su adopción. A través de este precepto el Estado manifiesta que se encuentra en disposición de posibilitar el derecho de uso del catalán ante los órganos judiciales, sin perjuicio del ulterior ejercicio de la competencia que le está reservada en el artículo 149.1.5 CE. La valoración del conocimiento del Derecho propio de Cataluña como un requisito de capacitación para ejercer funciones jurisdiccionales en esta Comunidad Autónoma, establecida en el apartado 2 del art. 102, por su parte, debería también ser determinada por el legislador competente. La previsión del precepto no supondría regular el estatuto del personal judicial y fiscal, por cuanto se limita a prever la necesidad de acreditación del conocimiento del Derecho propio de Cataluña, derivada directamente del derecho a la tutela judicial efectiva, dejando a la Ley Orgánica del Poder Judicial y otras normas la determinación concreta del momento, la forma y el contenido de las correspondientes pruebas, siendo todo ello conforme a la doctrina de la STC 56/1990, de 29 de marzo (FJ 46).
48. a) El artículo 103 (Medios personales) se refiere a las competencias de la Generalitat en cuanto al personal no judicial al servicio de la Administración de justicia, destacando los actores que no se distingue entre los Secretarios Judiciales y los demás cuerpos funcionariales al servicio de esa Administración, como sí hace, en cambio, la Ley Orgánica del Poder Judicial, norma ésta a la que debe corresponder atribuir eventualmente alguna competencia a las Comunidades Autónomas en relación con los cuerpos distintos al de los Secretarios Judiciales. Por lo que hace al examen de las distintas previsiones del precepto, los Diputados demandantes afirman que el apartado 1 es claramente inconstitucional por atribuir a la Generalitat competencias normativas, entre las que se incluye especialmente la legislativa, y que comportan una potestad normativa sólo vinculada a la Ley Orgánica del Poder Judicial en términos negativos y no de desarrollo, excluyendo la posibilidad de leyes estatales que desarrollen aspectos funcionariales en materias no orgánicas y hasta el mismo desarrollo reglamentario por el Gobierno. Todo lo cual sería contrario a la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 56/1990, de 29 de marzo), que reputa definitorios y esenciales del estatuto del personal todas las cuestiones referidas en este apartado 1 del art. 103.
La opción por la integración de los funcionarios no judiciales en un cuerpo único ¬continúa el recurso-, aun siendo constitucionalmente libre, sólo compete a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que debe fijar unos elementos normativos comunes (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10) que implican la potestad reglamentaria del Estado en materia de régimen disciplinario, de condiciones de acceso y ascenso, de adscripción de médicos forenses, o de retribuciones. Siendo posible que alguna de las competencias normativas en la materia pudieran estar en manos de las Comunidades Autónomas, ello sólo sería así por decisión de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no por prescripción de un Estatuto de Autonomía (STC 105/2000, de 13 de abril). Por ello es irrelevante a estos efectos la reforma de la Ley Orgánica 19/2003, dado que la cuestión no es tanto qué atribuciones pueden conferirse a las Comunidades Autónomas en el ámbito de la justicia, cuanto quién puede conferirlas, y para los actores nunca sería el legislador estatutario.
El apartado 2 del art. 103 atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva y de gestión del personal no judicial al servicio de la Administración de justicia, concretando sus aspectos más relevantes, por lo que participaría de la misma inconstitucionalidad que afecta al apartado precedente. Alegan los recurrentes que la contradicción de este apartado 2 con la jurisprudencia constitucional es patente, como demostraría el hecho de que la letra j) atribuya a la Generalitat la competencia para sancionar con las separación del servicio. A ello se sumarían las previsiones sobre oferta de ocupación pública [letra a)], convocatoria y resolución de los procesos de selección [letra b)] o relaciones de puestos de trabajo [letra e)], materias todas ellas en las que se contradiría lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuya función pretendería usurpar el Estatuto, limitando su libertad de configuración e invadiendo competencias estatales.
El apartado 3 del art. 103 permite a la Generalitat crear por ley nuevos cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia, lo que contradiría a la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 11 j), y, sobre todo, al art. 122.1 CE, dado el carácter nacional de aquellos cuerpos.
En cuanto al apartado 4, en fin, los recurrentes reconocen la competencia de la Generalitat en materia de contratación y gestión de personal laboral, pero nunca con el carácter de exclusiva. De un lado, porque el empleo de ese personal dependerá de que lo admitan, y de la medida en que lo hagan, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la legislación estatal en su conjunto; de otro, porque la competencia autonómica está limitada también por el art. 149.1.7 CE, que excluye que la Generalitat pueda tener competencia exclusiva sobre legislación laboral.
b) Alega el Abogado del Estado que el tenor de los apartados 1 y 2 del art. 103 coincide parcialmente con la Ley Orgánica del Poder Judicial. Necesariamente es esa Ley la que debe regular el Estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia, pues en esta materia las competencias autonómicas no pueden ser en ningún caso legislativas (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10), de manera que las competencias normativas sólo pueden ser reglamentarias, y si la Ley Orgánica así lo permite. Aparte de ello, la organización de los cuerpos al servicio de la Administración de justicia como cuerpos nacionales no es la única constitucionalmente posible o aceptable, ni viene constitucionalmente impuesta en la regulación separada de tales cuerpos (STC 56/1990, de 29 de marzo). En otro plano, el respeto al estatuto jurídico de este personal establecido por la Ley Orgánica, que se contempla en el art. 103.1, incluye la aceptación del sistema de fuentes subordinadas configurado por el legislador orgánico judicial para regular materias estatutarias del personal al servicio de la Administración de justicia, por lo que el Estatuto no excluiría la posibilidad de otras normas estatales que colaboren con la Ley Orgánica en la determinación del régimen estatutario de dicho personal. Las competencias normativas que pueda ostentar la Generalitat en las materias enumeradas en las diversas letras del apartado 1 serían exactamente las que se establezcan en la redacción vigente o futura de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Es decir, la extensión y el alcance de las competencias autonómicas estarán en función del modelo que decida implantar el legislador orgánico judicial, aunque ya actualmente las Comunidades Autónomas poseen importantes competencias normativas y ejecutivas, como demuestra el tenor del art. 471 LOPJ.
Ciertamente -continúa el Abogado del Estado-, la sanción de separación del servicio a que se refiere el apartado 2 j) no puede ser de competencia autonómica mientras los cuerpos sigan siendo nacionales, pero otra sería la solución si dejaran de serio por decisión del legislador orgánico judicial. Y es que los apartados 1 a), 2 j) y, sobre todo, 3 del art. 103 tendrían sentido únicamente en la medida en que dejen de ser nacionales los cuerpos del personal al servicio de la Administración de justicia, lo que queda pendiente de la decisión del citado legislador, razonamiento que puede valer para otras letras del mismo apartado 2 e), incluso, para el apartado 3, ya que, sin la previa decisión del legislador orgánico judicial que lo autorice, el Parlamento de Cataluña no podrá ejercitar la facultad de crear cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia integrados en la función pública autonómica.
Por último, el apartado 4 sería conforme con la doctrina de la STC 56/1990, FJ 11 j), y con los arts. 473.2 y 474.4 LOPJ, ya que la competencia exclusiva autonómica sobre este tipo de personal en nada impide el respeto de la legislación laboral general.
c) El Gobierno de la Generalitat afirma que el art. 122.1 CE reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial el Estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia, siendo obvio, a su juicio, que la unidad del Poder Judicial no exige una centralización de la gestión del repetido personal, sino una homogeneización de su estatuto. La Constitución sólo establece la unidad de cuerpo para Jueces y Magistrados, de modo que las competencias autonómicas no podrían limitarse por el hecho de que el legislador orgánico se inclinara en su día por extender esta misma solución al resto de personal al servicio de la Administración de justicia. La adscripción a los cuerpos funcionariales, puesto que hubiera podido ser distinta, no formaría parte esencial del estatuto del personal al servicio de la Administración de justicia, entendiendo el Gobierno catalán que, en todo aquello que no forme parte esencial de ese estatuto jurídico, la Comunidad Autónoma puede asumir competencias.
Por otra parte, la Generalitat también podría asumir competencias de desarrollo normativo de esas previsiones básicas, toda vez que este personal no es un aspecto nuclear de la Administración de justicia, por lo que excede el marco de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.5 CE. Cuestión distinta sería el estrecho margen que la Ley Orgánica del Poder Judicial deja en la actualidad a ese desarrollo, que ella misma prevé en su art. 471. Estrechez que motivó la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 19/2003, de modificación de la LOPJ.
Avanzando en esta línea, se afirma que es obvio que la distinción que actualmente efectúa la Ley Orgánica entre Secretarios Judiciales y el resto del personal al servicio de la Administración de justicia no deriva en modo alguno del art. 122 CE, que distingue únicamente entre Jueces y Magistrados, de un lado, y resto de personal, de otro. En cuanto a la doctrina sentada en la STC 56/1990, de 29 de marzo, se señala que la misma debe ser relativizada en la medida en que uno de los parámetros tomados en consideración es la cláusula subrogatoria del Estatuto de 1979, que, por su propia definición, excluye toda competencia legislativa. A diferencia de su antecesor de 1979, el nuevo Estatuto detalla las concretas competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en la materia, sin perjuicio de incluir como mecanismo de cierre una cláusula subrogatoria similar a la anterior. No sometiéndose el nuevo Estatuto al límite de la cláusula subrogatoria, podría perfectamente la Generalitat aprobar normas legales sobre aspectos no nucleares de la Administración de justicia y siempre que respete el estatuto básico de este personal. Siendo de advertir, además, que el art. 103.1 habla de competencia "normativa", que no necesariamente legislativa en todo caso, habida cuenta, en particular, de que el art. 112 del Estatuto incluye la potestad reglamentaria dentro del ámbito de las competencias ejecutivas de la Generalitat.
En cuanto al apartado segundo del art. 103, se alega que es evidente que si el Estatuto establece que la Generalitat ostenta competencia normativa en relación con el personal no judicial al servicio de la Administración de justicia, es lógico que también asuma la competencia ejecutiva y de gestión en esa materia. Se remite el Gobierno, por consiguiente, a lo ya expuesto acerca de la constitucionalidad de las competencias autonómicas sobre este personal.
En cuanto a la posibilidad, discutida por los actores, de que el Parlamento de Cataluña cree nuevos cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia al amparo del art. 103.3, alega el Gobierno de la Generalitat que tan constitucional puede ser la integración del personal en cuerpos autonómicos, es decir, no nacionales, como crear cuerpos propios para realizar funciones que no estén cubiertas por los cuerpos nacionales. La posibilidad de que desempeñen funciones coincidentes con las de estos cuerpos nacionales queda diferida a una eventual modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial en este punto. Con respecto al ámbito de estos nuevos cuerpos de funcionarios, se remite la representación de la Generalitat a lo sostenido en el Libro Blanco de la Justicia.
Acerca del art. 103.4 se alega que la Generalitat ostenta competencia de ejecución de la legislación laboral del Estado. En el precepto ahora examinado la competencia asumida no alcanzaría a la normativa reguladora de la contratación laboral, de modo que el precepto cabe entenderlo en el sentido de que la regulación de esa concreta clase de personal, a diferencia de la del personal funcionario, compete únicamente a la Generalitat, que no ha de verse limitada al respecto por ningún estatuto básico.
Por último se reseña que las previsiones en este punto de las propuestas de reforma de los Estatutos de Autonomía de Andalucía y Canarias son prácticamente coincidentes con las ahora impugnadas. A su vez, la propuesta de reforma del Estatuto de Aragón establece la competencia normativa autonómica sobre todo el personal no judicial al servicio de la Administración de justicia.
d) El Parlamento de Cataluña reitera su posición de que las competencias autonómicas no pueden quedar circunscritas al contenido que en un determinado momento tengan algunas normas con reserva constitucional como la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ni del art. 122.1 CE ni del principio de unidad del Poder Judicial se derivaría una necesaria centralización de la gestión del personal al servicio de la Administración de justicia ni su integración en cuerpos nacionales, tal y como se ha declarado en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10. El Estatuto podría, pues, atribuir a la Generalitat de Cataluña competencias en aquello no reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica del Poder Judicial. La previsión de esta Ley, que distingue entre los Secretarios Judiciales y los restantes funcionarios al servicio de la Administración de justicia, iría más allá de la reserva constitucional y no podría servir de parámetro para medir la constitucionalidad de las disposiciones estatutarias, pues el art. 122.1 CE solamente distingue entre Jueces y Magistrados, por una parte, y el resto del personal, por otra, y este precepto y otras disposiciones de la propia Constitución son el único canon de constitucionalidad admisible.
El Estatuto impugnado -continúa el Parlamento-, a diferencia del texto de 1979, no se somete al límite de la cláusula subrogatoria anterior y, en consecuencia, el art. 103.1 acoge la competencia normativa de la Generalitat sobre el personal al servicio de la Administración de justicia, entre la que cabría entender que se incluye la posibilidad de aprobar disposiciones de carácter legislativo y no únicamente de carácter reglamentario, de modo que no podría invocarse en este punto la STC 56/1990, de 29 de marzo, que utilizaba como parámetro la citada cláusula. La misma argumentación serviría para defender la constitucionalidad de que por ley autonómica, que debe respetar en todo caso el estatuto jurídico fijado en la Ley Orgánica del Poder Judicial, se creen cuerpos de funcionarios dependientes de la Generalitat al servicio de la Administración de justicia para desarrollar funciones en ámbitos de la administración de la Administración de justicia no cubiertos con funcionarios de cuerpos nacionales.
Respecto a la compatibilidad de la competencia sobre el personal laboral al servicio de la Administración pública recogida en el art. 103.4 del Estatuto con el art. 149.1.7 CE, el Parlamento catalán alega que debe entenderse en el sentido de que en la regulación del personal laboral al servicio de la Administración de justicia la Generalitat no se encuentra limitada, como ocurre con el personal funcionario al servicio de la Administración de justicia, al estatuto jurídico fijado por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
49. a) El artículo 105 (Oficina judicial e instituciones y servicios de apoyo) se ocupa de la oficina judicial e instituciones y servicios de apoyo, cuya creación y regulación se confía a la Generalitat. Los actores llaman la atención sobre la relación de estas oficinas con el funcionamiento de los órganos judiciales, con la independencia judicial, con su carácter único y, por todo ello, sobre su necesario carácter homogéneo. De lo que se desprendería que su regulación no es sólo la de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como pretende el art. 105 impugnado, sino que admite y requiere desarrollo por normas estatales, incluso por simples órdenes ministeriales. La competencia para crear estas oficinas supondría además entrar en la planta judicial.
b) Según el criterio del Abogado del Estado, la llamada a la Ley Orgánica del Poder Judicial que realiza el art. 105 supone respetar la delimitación de las competencias normativas estatales y autonómicas sobre la oficina judicial que efectuó el legislador orgánico a fin de preservar su homogeneidad en todo el territorio nacional, aunque funcionando con criterios de coordinación y cooperación entre Administraciones (art. 435 LOPJ y STC de 11 de octubre de 2006, FJ 5). La neutralidad de la oficina judicial en relación con la planta de los Juzgados y Tribunales está recogida en el art. 436.5 LOPJ, encontrándose competencias autonómicas en relación con la misma, por ejemplo, en los arts. 437.5, 438.3 y 439.2 LOPJ. De nuevo las competencias de la Generalitat en materia de oficina judicial y órganos y servicios de apoyo quedarían condicionadas a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial.
c) La impugnación del precepto le parece a la representación del Gobierno de la Generalitat basada en argumentos poco fundados, al hacerse depender de la interpretación de una norma reglamentaria como es la Orden Ministerial 3244/2005. Lo procedente es contrastar el precepto estatutario con las disposiciones constitucionales, de las que se infiere que la oficina judicial no es un aspecto nuclear de la Administración de justicia y su regulación no se reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Para el Ejecutivo autonómico, la unidad del Poder Judicial no exige la uniformidad de las oficinas judiciales. La Ley Orgánica del Poder Judicial las regula para los órganos con jurisdicción en todo el territorio nacional y aquellos otros sitos en Comunidades Autónomas que no hayan asumido competencias en el ámbito de la administración de la Administración de justicia. Aunque esta Ley no incluya una salvedad a favor de las Comunidades Autónomas que ostenten dicha competencia, esta distinción explicaría la mención que el art. 105 contiene a dicha Ley.
También se rechaza que la creación de oficinas judiciales suponga intervención en la planta judicial. Para el Gobierno de la Generalitat, debe distinguirse entre los órganos judiciales y las oficinas de apoyo, en particular porque la creación de unos u otras no necesariamente ha de correr paralela (vgr. creación de macro oficinas judiciales al servicio de diversos órganos ya existentes). Para concluir, se recuerda la similitud de términos empleados en las propuestas de reforma estatutaria de Andalucía, Canarias y Aragón.
d) Tampoco entiende el Parlamento catalán que esté reservada a la Ley Orgánica del Poder Judicial la regulación de la oficina judicial. La redacción del art. 105 aseguraría que, sin ser constitucionalmente exigible la uniformidad de las oficinas judiciales en todo el territorio español, aquella Ley Orgánica regule las oficinas judiciales de los órganos jurisdiccionales con jurisdicción en todo el territorio español. La creación de oficinas judiciales, por lo demás, no implica la de órganos judiciales, de modo que no supone intervención alguna en la planta judicial.
50. a) Se impugna igualmente el artículo 106 (Justicia gratuita y procedimientos de mediación y conciliación), cuyo apartado 1 atribuye a la Generalitat una competencia que aparece como exclusiva para "ordenar" los servicios de justicia gratuita, lo que equivale a regularla sin excepción ni condicionamiento alguno por parte de la legislación estatal. Ello sería contrario al art. 149.1.5 y 6 CE, y así lo probaría la Ley de asistencia gratuita (Ley 111996, modificada por Ley 16/2005), que jamás se ha considerado que invadiera competencias autonómicas y se dictó al amparo de las reglas 3, 5, 6 y 18 del art. 149.1 CE. El apartado 2, por su parte, se impugna por entender que atribuir a la Generalitat competencias legislativas sobre conciliación en el contexto de un título dedicado al Poder Judicial en Cataluña infringe el art. 149.1.5 y 6 CE, por entrarse en la Administración de justicia yen la legislación procesal. Lo que no se paliaría con la alusión a "instrumentos y procedimientos", pues precisamente en eso ha de consistir la regulación de la conciliación; ni tampoco con circunscribirla a "las materias de su competencia", pues esto le daría una amplitud enorme, extendiéndose a gran parte del Derecho civil, siendo claro que una competencia sustantiva no lleva aparejada la procesal. Para los demandantes, el precepto sólo podría ser constitucional si se limitara a la conciliación extraprocesal y extrajudicial, pero no es lo que se desprende de su tenor.
b) Para el Abogado del Estado, el apartado 1 del art. 106 es conforme con la doctrina de la S TC 97/2001, de 5 de abril, FF JJ 5 y 6, según la cual la competencia estatal pertinente para la ordenación administrativa de la asistencia jurídica gratuita no pertenece a la materia del art. 149.1.5 CE, sino a la de la regla 18 del mismo precepto. Por lo que hace al apartado 2, afirma el Abogado del Estado que la mediación y conciliación a que se refiere son las extrajudiciales, siempre que no constituyan un presupuesto procesal, ya que en tal caso quedarían incluidas en la competencia del Estado contemplada en el art. 149.1.6 CE. Dado que, con el citado alcance, mediación y conciliación se basan en la intervención de terceros para lograr la autocomposición de un conflicto, aunque puedan servir para evitar litigios judiciales, no podría oponerse ningún reparo competencial al art. 106.2, pues la creación de sistemas de mediación y conciliación se ciñe a las competencias de la Comunidad Autónoma, ya que, frente a lo que este Tribunal ha dicho del arbitraje, la mediación y conciliación extrajudiciales que no constituyan presupuesto procesal no pueden conceptuarse como un equivalente jurisdiccional.
c) Carente de fundamento le parece a la representación del Gobierno de la Generalitat la impugnación del art. 106. Así se pondría de manifiesto si se piensa que el término "ordenar" empleado en el apartado primero no equivale a regular el derecho a la asistencia jurídica gratuita, sino a organizar los servicios administrativos que sirvan para dar satisfacción a este derecho. La Ley 111996 establece que la organización de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita depende de las Comunidades Autónomas, estableciéndose únicamente la aplicación del régimen de los órganos colegiados previsto en la Ley 30/1992 (art. 11), precepto este último que no se ampara en ninguna de las competencias invocadas en la disposición adicional primera y que, por consiguiente, sólo sería aplicable en defecto de normativa autonómica específica (disposición adicional primera 3). Se aduce, una vez más, la similitud del precepto estatutario impugnado con las propuestas de reforma de los Estatutos de Andalucía, Canarias y Aragón.
Por lo que hace al art. 106.2, se alega que la regulación de la mediación y la conciliación no forma parte del ámbito de la Administración de justicia. En este sentido, la propia Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de arbitraje, no invoca como habilitación competencial el título sobre legislación procesal. Ello no significaría rechazar la competencia estatal sobre legislación procesal, sino únicamente afirmar que la Generalitat puede establecer los instrumentos y procedimientos de mediación y conciliación en la resolución de los conflictos que puedan generarse en las materias de su competencia, en relación con los cuales podrá dotarse de la normativa correspondiente, al amparo de la salvedad contenida en el art. 149.1.6 CE a favor de la competencia autonómica.
d) El Parlamento catalán alega que el art. 106 no regula el derecho a la asistencia jurídica gratuita, reconociéndose en este sentido la competencia estatal en la materia, sino que otorga únicamente la competencia para organizar y estructurar los servicios administrativos en el ámbito de la justicia gratuita.
En lo relativo a los procedimientos de mediación y conciliación, se señala, en primer lugar, que la invocación del art. 149.1.5 CE carece de todo fundamento por cuanto la regulación de la mediación y de la conciliación no forma parte del ámbito de la Administración de justicia. En segundo lugar, el propio art. 149.1.6 CE contempla una excepción a la competencia estatal en legislación procesal resultante de las necesarias especialidades que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas. Ello llevaría a concluir que es perfectamente adecuada a la Constitución la previsión estatutaria, ya que se proyecta sobre el establecimiento de la normativa de los procedimientos e instrumentos de arbitraje y conciliación para la resolución de conflictos generados en las materias que son competencia de la Generalitat.
51. a) La impugnación del título III del Estatuto conc1uye con la de su artículo 107 (Demarcación, planta y capitalidad judiciales), regulador de una materia que, para los actores, entra de lleno en la Administración de justicia en sentido estricto, vulnerándose el art. 149.1.5 CE; lo que igualmente sería el caso si fuera la propia Ley Orgánica del Poder Judicial la que confiriera a la Generalitat las atribuciones que contempla este art. 107. Con cita de la doctrina sentada en la STC 56/1990, de 29 de marzo, en relación con el establecimiento de la planta judicial y la organización de las demarcaciones judiciales, conc1uyen los recurrentes que la competencia para lo primero es exc1usiva del Estado, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas asuman competencias participativas en la organización de las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE y STC 62/1990, de 30 de marzo). Así las cosas, se denuncia la inconstitucionalidad del apartado 1 del art. 107, que prevé la participación autonómica en la materia por medio de una propuesta preceptiva que, además, ha de acompañar necesariamente al proyecto de ley que el Gobierno envíe a las Cortes Generales. También la del apartado 2, que atribuye competencias a la Comunidad Autónoma sobre la planta judicial disponiendo que aquellas modificaciones de la misma que no comporten reforma legislativa podrán corresponder al Gobierno de la Generalitat y que la Comunidad Autónoma podrá crear Secciones y Juzgados; sólo esto último, por delegación del Gobierno del Estado y en los términos previstos en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Para los demandantes, estas previsiones son incompatibles con la jurisprudencia constitucional (SSTC 56/1990, de 29 de marzo; y 62/1990, de 30 de marzo), que inc1uye la creación, constitución y supresión de órganos judiciales en el ámbito de la definición y establecimiento de la planta judicial y extiende a todos los niveles normativos la reserva del art. 149.1.5 CE en cuanto afecte a la Administración de justicia en sentido estricto. Por lo que hace a la creación de Secciones y Juzgados, la referencia a una delegación del Gobierno supondría admitir que se trata de una competencia del Estado, la cual sólo podría delegarse por una de las vías del art. 150.2 CE, que acaso pudiera ser la Orgánica del Poder Judicial, pero nunca la sola voluntad del Gobierno.
Por último, el apartado 3 del art. 107 dispone que la capitalidad de las demarcaciones judiciales se fijará por una ley del Parlamento catalán. Se trata, para los recurrentes, de una determinación que sólo le cabe a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que puede atribuir a la Generalitat no sólo una mera participación en semejante decisión, sino la decisión misma (STC 56/1990, de 29 de marzo). La ley autonómica a la que se refiere el precepto recurrido no tendría su fundamento en la Orgánica del Poder Judicial, ni tendría en ella ningún condicionamiento, contrariando así lo dispuesto en el art. 152,1.2 CE. Además, se refiere indiscriminadamente a todas las demarcaciones judiciales, también, por tanto, las de ámbito provincial, lo que sería imposible a tenor del inequívoco fundamento 25 de la STC 56/1990, de 29 de marzo.
b) El escrito de alegaciones del Abogado del Estado defiende la constitucionalidad del régimen de la propuesta autonómica para la determinación y revisión de la demarcación judicial previsto en el art. 107.1, a tenor de la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 17; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 9 a), y de lo dispuesto en el art. 35 LOPJ. La extensión de este mismo régimen de propuesta a la planta judicial no está actualmente acogida en la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues su art. 29.2 sólo permite que las Comunidades Autónomas la insten. Por lo tanto, la facultad de propuesta relativa a la planta debería esperar a que una reforma de dicha Ley la haga factible, y, en cualquier caso, sin que la propuesta vincule a las Cortes Generales, ya que la competencia legislativa estatal en materia de planta pertenece al núcleo de la Administración de justicia en sentido propio (STC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 15 y 19).
Por otro lado, el apartado 2 del art. 107 sería competencialmente inocuo, ya que prevé meras posibilidades que podrán actualizarse o no en los términos que dispongan la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de planta y demarcación, atendida la doctrina constitucional de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 19; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 6 a). Por su parte, el apartado 3 debería, por el momento, entenderse en conformidad con el art. 35.6 LOPJ Y la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 25 y 26; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 10. a).
c) Para el Gobierno de la Generalitat el art. 107 no vulnera la competencia estatal atribuida por el art. 149.1.5 CE y encuentra cobertura en el art. 152 CE. Con carácter previo se señala que no estamos ante una reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino simplemente ante la consecuencia de la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.5 CE; lo que efectivamente ordena la Constitución es que los Estatutos y la Ley Orgánica concuerden en esta cuestión. En la hipótesis de una falta de concordancia, al no estar en el ámbito de la reserva al legislador orgánico, habida cuenta de la especial naturaleza de los Estatutos y en atención a la expresa previsión del art. 152 CE, la norma estatutaria debería prevalecer sobre la orgánica, que habría de adaptar su contenido a lo dispuesto en el Estatuto.
El art. 152 CE implícitamente encomienda la regulación de la demarcación judicial a la Ley Orgánica del Poder Judicial, previendo explícitamente que las Comunidades Autónomas de régimen especial puedan establecer los supuestos y formas de participación autonómica en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio. Todo ello de conformidad con la Ley Orgánica, pero teniendo presente el condicionante externo que representan los Estatutos, pues de otro modo el precepto constitucional se hubiese limitado a decir que sería aquella Ley la que previese la mencionada participación autonómica.
Esto sentado, el Ejecutivo contrasta las determinaciones del art. 107 con las previsiones actuales de la Ley Orgánica del Poder Judicial, partiendo al efecto de la estrecha conexión existente entre demarcación y planta judicial, lo que explicaría que en el apartado primero del art. 107 se aluda a esta última, pese al silencio del art. 152 CE. El art. 107.1 dispone la forma de participación de la Generalitat de Cataluña en la determinación y revisión de la demarcación y planta judiciales; participación que debe desarrollarse de manera que no perturbe el principio de unidad del Poder Judicial. El contraste de este precepto con los arts. 29 y 35 LOPJ no arroja diferencias sustantivas, por lo que no podría sostenerse su inconstitucionalidad y menos cuando la excepción que el art. 152 CE hace a favor del Estatuto en cuanto a la organización de la demarcación judicial habría de comportar la asunción de lo que éste establezca por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Admite el Gobierno catalán que el art. 152 CE no alude a la planta judicial al prever la participación autonómica, pero no sería menos cierto que la regulación legal de la demarcación y planta judiciales se ha hecho siempre conjuntamente. Tampoco debería olvidarse que la propuesta autonómica se hará previo informe del Consejo de Justicia de Cataluña, actuando como órgano des concentrado -y, por tanto, subordinado- del Consejo General del Poder Judicial. Sería ocioso señalar que la previsión del art. 107.1 no incide en la demarcación judicial del resto del Estado y que la decisión última corresponde al Estado a través de las Cortes Generales.
Sobre el art. 107.2 se afirma que el término "podrán" pone de manifiesto que la asunción de esas facultades no depende en exclusiva de la voluntad autonómica, siendo precisa una fórmula que articule esa posibilidad. En cuanto a las modificaciones de la planta judicial que no precisen reforma legislativa, sería incuestionable que el precepto contempla una ley de delegación de las previstas en el art. 150.2 CE, papel que podría representar la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Con respecto al art. 107.3 se destaca que el art. 35.6 LOPJ ya contempla que sean las Comunidades Autónomas quienes determinen la capitalidad de los partidos judiciales. El hecho de que no se aluda expresamente al informe del Consejo General del Poder Judicial no significaría su exclusión.
Las alegaciones frente a la impugnación del art. 107 concluyen con una referencia a la similitud, sobre este punto, de las propuestas de reforma estatutaria de Andalucía, Canarias, Aragón y Baleares. A su vez, las alegaciones generales relativas al título III del Estatuto, se cierran con la reproducción parcial del Acuerdo adoptado en la Comisión de Coordinación de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de Administración de justicia por los órganos competentes de los Gobiernos del País Vasco, Cataluña, Galicia, Valencia, Canarias, Andalucía, Navarra, Madrid y Asturias, destacándose que dichas Comunidades Autónomas reivindicaron, en el ámbito judicial, un techo competencial al mismo nivel -e incluso superior- que el recogido en el Estatuto catalán.
d) El Parlamento de Cataluña, por su lado, partiendo de la interpretación conjunta de los arts. 152.1 CE y 149.1.5 CE, considera que el primero de ellos introduce una excepción al segundo al disponer la posible previsión estatutaria de participación de las Comunidades Autónomas en la materia, de modo que concluye que en este punto la Ley Orgánica del Poder Judicial debe adaptar su contenido a lo previsto en el Estatuto y recoger el tipo de participación contemplado por el artículo en cuestión, que se refiere exclusivamente a Cataluña sin prejuzgar la libre decisión estatal en la materia.
La Cámara no encuentra tacha de inconstitucionalidad en el apartado 3 del art. 107, por tratarse de meras previsiones facultativas cuya virtualidad efectiva en el plano competencial autonómico depende de la instrumentación de diversas técnicas de atribución del ejercicio de competencias de acuerdo con la Constitución y el Ordenamiento vigente, que requieren la anuencia del Estado central. El hecho de no mencionar expresamente el previo informe del Consejo General del Poder Judicial a la hora de la fijación de la capitalidad de las demarcaciones judiciales no significaría que se excluya tal posibilidad.
Como consideración final a este apartado señala el Parlamento la similitud, y a menudo identidad, entre los preceptos estatutarios relativos a la justicia de los que se ha ido haciendo mención y los correlativos incluidos en el proyecto de nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Título IV (De las competencias) [arts. 110, 111, 112, 114.5, 115, 117 [apartados 1 a) y b), 2, 3, 4 y 5], 118 (apartados 1,2 y 3), 120, 121 [apartados 1 y 2 a)], 122, 123, 125, 126.2, 127 (apartados 1, 2 y 3), 128 [apartados 1 a) y d), y 3], 129, 131, 132.1, 133, 134.2, 135, 136 a) y b), 138, 139.1, 140 [apartados 2, 3, 4 ,5, 6 y 7 a), b), c) y d)], 141.2, 142.2, 144.5, 146 [apartado 1 a) y b)], 147 [apartado 1 a), b) y c)], 148.2, 149.2 y 3, 150, 151, 152, 154.2, 155 [apartado 1 b)], 157, 158.3, 160 [apartados 1 a), b), c) y d), y 3],161,162 (apartados 1,2 y 3), 163 c), 166 [apartados 1 a), 2 y 3], 169.2 y 3, 170 [apartados 1 d) e i), y 2], 171 c) (apartado segundo), 172, y 173].
52. La impugnación de los artículos comprendidos en el título IV del Estatuto se inicia con unas consideraciones previas sobre la caracterización estatutaria de las competencias y su fundamento jurídico-constitucional. Los recurrentes destacan, ante todo, la técnica adoptada en el Estatuto para la determinación de las competencias atribuidas a la Generalitat, que, además de rectificar en profundidad los criterios hasta ahora observados, terminaría por afectar directamente a las competencias estatales y con ello al propio sistema constitucional de distribución de competencias, en una confesada operación de "blindaje" de las competencias propias frente al Estado y frente al propio Tribunal Constitucional.
El Estatuto -afirman los Diputados recurrentes- define el significado y alcance funcional de las competencias autonómicas y especifica los contenidos de las materias sobre las que se proyectan, lo que marca una notable diferencia con el Estatuto anterior. Así, el art. 110.1 define las competencias exclusivas en los siguientes términos: "Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias".
Por su parte, las competencias compartidas se definen en el art. 111:
"En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas".
Finalmente, el alcance funcional de las competencias ejecutivas queda definido en el art. 112:
"Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva, que en todo caso inc1uye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la administración pública".
A partir de estas definiciones, en el capítulo II de este título IV (arts. 116 a 173) se especifican los contenidos de las materias a las que dichas competencias quedan referidas, en una operación de "despiece" o desglose tan minuciosa que confiere a esta parte del Estatuto una extensión desmedida. En estos términos entienden los demandantes que la cuestión que ha de plantearse es muy sencilla: ¿puede un Estatuto de Autonomía incidir en la forma en que los hacen los referidos arts. 110, 111 y 112 en el sistema de distribución de competencias resultante del art. 149 CE?
A favor de una respuesta afirmativa puede utilizarse el argumento -continúan los recurrentes- de que, como quiera que la Constitución no define ni concreta el significado de las competencias que atribuye al Estado o que pueden asumir las Comunidades Autónomas, y dado que a todas ellas se les puede asignar distinta amplitud y funcionalidad, nada impide que lo que aquélla no ha hecho puedan hacerlo los Estatutos de Autonomía. Lo mismo valdría por lo que hace a la determinación del contenido material de las competencias. Con ello, además, se evitaría que sea el legislador estatal básico quien proceda a la operación de cierre de los extremos que la Constitución ha dejado abiertos.
Frente a este planteamiento oponen los recurrentes las características del modelo constitucional de distribución de competencias, destacando, en primer lugar, que el reenvío de la Constitución a los Estatutos para concretar las competencias autonómicas sólo permite a éstos disponer de las competencias que constitucionalmente no han quedado reservadas al Estado (art. 149.3 CE). Y siendo verdad que la Constitución no define el alcance de las competencias reservadas al Estado, ello no significa que haya dejado "abierto" el sistema de reparto competencial y que, por tanto, sean los Estatutos las normas llamadas a "cerrarlo". En otras palabras, la pretendida "desconstitucionalización" del sistema no sería tal, sino que el hecho de que el alcance funcional y material de las competencias del art. 149.1 CE pueda variar en función de la aplicación o ejercicio que de ellas se haga no dejaría de ser una característica de la propia configuración constitucional de esas competencias.
Así lo evidenciaría, a juicio de los actores, el caso de la competencia estatal para el establecimiento de las bases en determinadas materias, cuya extensión se precisa por el propio titular de la competencia con ocasión de su ejercicio, bien que con los límites que ha fijado la jurisprudencia (SSTC 1/1982, de 28 de enero; 125/1984, de 20 de diciembre; 69/1988, de 19 de abril; 126/2002, de 20 de mayo). Esa función de cierre propia de la legislación básica no podrían ejercerla los Estatutos, y así se explica que las leyes básicas terminen por jugar indirectamente como canon de constitucionalidad de las leyes autonómicas y cumplan una función delimitadora de las competencias (SSTC 68/1984, de 11 de junio; 163/1995, de 8 de noviembre; 166/2002, de 18 de septiembre). Por el contrario la función propia de los Estatutos de Autonomía se agota en la asunción de las competencias que, por no estar reservadas al Estado, son susceptibles de apropiación por las Comunidades Autónomas, y no comprendería la determinación del alcance máximo posible de las competencias reservadas al Estado.
Por lo demás la Constitución no permite, para los recurrentes, que un mismo concepto tenga diversos significados en función de lo que dispongan normas infraconstitucionales. No es posible, en otras palabras, que las competencias exclusivas del Estado tengan uno u otro alcance según lo dispuesto en los diferentes Estatutos, sin perjuicio de los supuestos excepcionales en los que se ha admitido -mediando la oportuna cobertura constitucional o un específico anclaje estatutario conforme con la Constitución (STC 109/1998, de 21 de mayo)- la aplicación de determinadas bases a ciertas partes del territorio nacional y no a su conjunto.
En la medida en que tal sería el modelo competencial previsto por la Constitución entienden los recurrentes que los Estatutos no pueden alterarlo. No cabe, en definitiva, que un Estatuto trate de impedir lo que la Constitución ha querido permitir. Los arts. 110, 111 y 112 serían inconstitucionales por trascender y no ajustarse al contenido propio de los Estatutos (art. 147.2 CE) y por oponerse a la configuración de las competencias del Estado resultante del art. 149.1 CE. A lo que habría de sumarse la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, que rechaza que por vía estatutaria se pueda definir con carácter general y abstracto el alcance y contenido de las competencias. Dicha doctrina, que entonces llevó a la declaración de inconstitucionalidad de normas que definían el contenido de las competencias autonómicas exclusivas, el significado de los términos "bases", "normas básicas" y "legislación básica" y el contenido de las competencias ejecutivas, debería llevar ahora a la misma conclusión respecto de los arts. 110, 111 y 112 del Estatuto, que, realizando idéntico proceso interpretativo general y abstracto del sistema constitucional de competencias, definen funcionalmente, con pretensiones de validez general, las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas de la Generalitat y con ello las correlativas competencias estatales. Algo que la STC 76/1983, de 5 de agosto, declaró imposible para el legislador del Estado en tanto que poder constituido; condición ésta que comparte el legislador estatutario, de manera que también ha de estarle vedada la posibilidad de llevar a cabo semejante operación interpretativa, sin olvidar la extraordinaria rigidez que con su inclusión en un Estatuto adquirirían esas soluciones de "cierre" del sistema, que en algunos casos, de no contarse con el beneplácito de la Comunidad Autónoma, sólo podrían superarse mediante una reforma constitucional.
El escrito de recurso pasa seguidamente a exponer los términos en que el contenido asignado por el Estatuto a las competencias compartidas y ejecutivas se opone frontalmente a la interpretación que de las mismas ha hecho el Tribunal Constitucional, cuya doctrina está naturalmente abierta a la evolución y el cambio, pero sólo en la forma que le es propia en tanto que intérprete supremo de la Constitución, nunca como consecuencia de la imposición acordada desde un Estatuto de Autonomía. Para los recurrentes es claro que la preeminencia de la jurisprudencia constitucional sobre la ley, en cuanto se refiere a la interpretación de las categorías constitucionales, trae causa de la Constitución misma, que es la norma interpretada en dicha jurisprudencia y la que confiere a ésta su fuerza constitucional propia.
Los demandantes afirman que la jurisprudencia constitucional sobre las bases no ha venido a ratificar una determinada interpretación del legislador estatal, sino que, por el contrario, se ha deducido directamente por el Tribunal a partir del concepto constitucional mismo de bases o normas básicas, tomando incluso pie en la normativa preconstitucional para no impedir el ejercicio de las competencias autonómicas hasta que el Estado dictase las correspondientes bases. Esto sentado, es claro, para los actores, que la reinterpretación plasmada en el art. 111 del Estatuto colisiona con toda esa jurisprudencia, pues el Estado sólo podría establecer bases en normas con rango de ley y configuradas como principios o un mínimo común normativo, excluyéndose radicalmente toda posibilidad de bases en normas reglamentarias o de actos ejecutivos dictados al amparo de la competencia básica del Estado. Se desconocería así, en definitiva, que la extensión e intensidad de las bases puede variar por razón de la materia (STC 50/1999, de 6 de abril); que la noción material de bases justifica su establecimiento por vía reglamentaria o, excepcionalmente, mediante actos ejecutivos (SSTC 1/1982, de 28 de enero; 57/1983, de 28 de junio; 48/1988, de 22 de marzo; 179/1992, de 13 de noviembre; 197/1996, de 28 de noviembre, entre otras). Nada hay que objetar, admiten los recurrentes, a que como regla las bases hayan de fijarse en normas con rango de ley, y de hecho la jurisprudencia se ha ido haciendo progresivamente más exigente en esa línea (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), pero el precepto impugnado excluiría de manera absoluta y taxativa la posibilidad de que esa regla se excepcione, restringiendo el alcance de la competencia del Estado en términos inconstitucionales, sin que la salvedad incluida en el inciso final del precepto pudiera corregir ese defecto, pues tal remisión, además de indeterminada, no modula la definición estatutaria.
En cuanto a la definición de las competencias ejecutivas en el art. 112 del Estatuto alegan los recurrentes que es también manifiesta su oposición a la jurisprudencia constitucional, que siempre ha mantenido un concepto material de legislación capaz de comprender el ejercicio de la potestad reglamentaria (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 35/1982, de 14 de junio; 249/1988, de 20 de diciembre; y 223/2000, de 21 de septiembre), mientras que el precepto recurrido integra en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, restringiendo así la correlativa competencia del Estado. A ello no podría oponerse, en opinión de los recurrentes, el argumento de que en la STC 18/1982, de 4 de mayo, vino a admitirse que los Estatutos son sede adecuada para la adopción de un concepto material de legislación, pues lo que entonces se dijo, a mayor abundamiento, es que el Estatuto catalán de 1979 acertaba en la caracterización de las competencias propias del
Estado y de la Comunidad Autónoma, pero no que tal caracterización trajera causa del propio Estatuto, pues sólo puede traerla de la Constitución misma. Por ello los actores entienden que procede la declaración de inconstitucionalidad del inciso "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado", del art. 112 del Estatuto.
Todavía antes de pasar a la impugnación de los preceptos que integran el título IV del Estatuto, los recurrentes hacen una última consideración general. Para ellos la técnica utilizada por el Estatuto consiste en especificar el contenido de las materias mencionadas en el art. 149.1 CE y en establecer otras nuevas no mencionadas en ese precepto, amparándose al efecto en el principio dispositivo del art. 149.3 CE. Con ello se trataría, bien de petrificar estatutariamente las decisiones del Tribunal Constitucional que han declarado determinadas cuestiones como propias de materias de la competencia de Cataluña, bien de rectificar esa jurisprudencia cuando ha sido favorable al Estado. La tesis de fondo sería, de nuevo, la ya conocida de que el Estatuto puede cerrar lo que la Constitución ha dejado abierto.
53. Comienza el Abogado del Estado el examen de la impugnación de los arts. 110, 111 y 112 resaltando que el Estatuto es una norma jerárquicamente subordinada a la Constitución, de suerte que si cualquier órgano estatal ejerce legítimamente sus competencias exclusivas atribuidas por el art. 149.1 CE no cabe oponerle ningún límite estatutario (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30). Esto es, no hay blindajes frente a la Constitución, ni, por tanto, frente al ejercicio legítimo de las competencias constitucionales del Estado, porque la idea consecuente al blindaje implica, o bien que la Constitución y los Estatutos son normas equiordenadas y equivalentes, o bien que se mueven en planos diferenciados de competencia, como ocurre con el ordenamiento internacional y el interno o con el ordenamiento europeo y los ordenamientos de los Estados miembros.
Expuesto lo anterior no haría falta analizar las consideraciones generales del recurso, más propias de un debate académico. No obstante, contestándolas brevemente, se afirma en primer lugar que es cierto que, al asumir competencias, el Estatuto ha de fijarlas, pero esa fijación de las competencias autonómicas ha de llevarse a cabo dentro del marco establecido en la Constitución, respetando siempre las competencias exclusivas del Estado y, especialmente, respetando la función constitucional delimitadora que tienen asignada los productos de algunas de tales competencias, particularmente las que vienen enunciadas con las palabras bases, normas básicas y legislación básica. Los Estatutos desbordarían su función constitucional si concretaran limitativamente las competencias estatales exclusivas, que no pueden, por imposición de cada Estatuto, tener un alcance distinto en unas u otras Comunidades Autónomas, puesto que no es admisible que, desde un concreto Estatuto, se pretenda condicionar el sistema entero de distribución de competencias, aunque sólo sea porque, constitucionalmente, no es más que la norma institucional de una sola Comunidad Autónoma.
Por otro lado, si esa supuesta concreción estatutaria limitativa de las competencias exclusivas del Estado pretendiera vincular al Tribunal Constitucional, se añadiría una nueva razón de inconstitucionalidad a las ya apuntadas, puesto que este Tribunal sólo está sometido a la Constitución y a su Ley Orgánica, no a los Estatutos de Autonomía, que, por el contrario, están sometidos al control del Tribunal [arts. 161.1 a) CE y 27.2 a) LOTC, y, aunque es cierto que los Estatutos integran el llamado bloque de la constitucionalidad, su inclusión está condicionada a su plena conformidad con la Constitución. De tal manera, si los arts. 111 y 112 del Estatuto pretendieran ser normas meramente interpretativas que tuvieran por objeto precisar el único sentido de entre los varios posibles que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, sería evidente su inconstitucionalidad de acuerdo con la doctrina sentada por este Tribunal, entre otras muchas, en la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 e). Pues bien, aunque es cierto que los arts. 110, 111 y 112 definen in abstracto tipos o clases de competencias, no por ello sería lícito afirmar que dichos preceptos sean inconstitucionales, pues no son esencial, estructural ni funcionalmente distintos a, por ejemplo, el art. 25.2 del Estatuto de 1979, al que nunca se le ha reprochado inconstitucionalidad, y consienten, como lo consentía tal precepto, una interpretación conforme con el orden constitucional de competencias.
El apartado 1 del art. 11° -muy parecido a la primera parte del art. 25. 2 del Estatuto de 1979- es totalmente inocuo, a juicio del representante del Gobierno, pues afirma que la competencia exclusiva incluye la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, y que lo hace de forma integrada, en el sentido de que todas estas potestades pueden ser ejercidas recorriendo totalmente la materia competencial. Reconoce el escrito de alegaciones que podría suscitar algún reparo el adverbio "únicamente" si se entendiera que pretende negar, excluir, impedir o restringir la incidencia constitucionalmente legítima de las competencias exclusivas del Estado sobre materias de exclusiva competencia catalana, ya que las competencias exclusivas autonómicas han de ejercerse "dentro del marco establecido en la Constitución" y, por lo tanto, con los límites que resulten del ejercicio legítimo de las competencias exclusivas de las instituciones centrales (por todas S TC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1). Pero sería perfectamente factible una interpretación que acomodase el precepto al orden constitucional de competencias, entendiendo que únicamente la Generalitat, y no el Estado, podrá legislar, reglamentar y ejecutar en la materia de sus competencias exclusivas, siempre que respete los límites constitucionales y, dentro de ellos, las normas y actos dictados por órganos estatales en ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales exclusivas. Así lo haría el nuevo Estatuto al regular distintas competencias exclusivas, en las que expresamente se salva el respeto a lo establecido por el Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales; mas, aunque se omitiera esa salvaguarda, carecería de toda importancia, porque, como se dijo en la STC 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3, la Constitución conserva su fuerza normativa dominante como lex superior que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos de Autonomía, cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida por razón de la materia, nada pueden frente a las normas constitucionales.
Advierte el Abogado del Estado que contra el apartado 2 del art. 110 no se dice nada en el recurso, tal vez porque sea virtual reproducción del art. 26.1 del Estatuto de 1979 y por su firme anclaje en el art. 149.3 CE.
En cuanto al art. 111 argumenta que, al atacarlo, el recurso construye su razonamiento pasando por alto el real sentido de la esencial cláusula "excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto", de la misma forma que no tiene en cuenta la importante modificación que este artículo experimentó tras su aprobación por las Cortes Generales, de suerte que reconoce claramente la eficacia normativa directa de las bases estatales, eliminando la referencia a que la concreción de tal efectividad correspondía al Parlamento catalán. Resultaría indiscutible que en los casos de competencia compartida corresponde a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, y la función ejecutiva. Ahora bien, ello es "en el marco de las bases que fije el Estado", lo que concordaría perfectamente con la expresión empleada por el art. 147.2 d) CE, limitándose el precepto discutido a precisarla, aclarando que las competencias constitucionales del Estado relevantes respecto a las autonómicas compartidas son las que en la lista del art. 149.1 CE aparecen identificadas mediante los términos bases, normas básicas y legislación básica.
El primer problema que el art. 111 podría plantear viene, para el Letrado del Estado, a continuación, pues parece concretar limitativamente una competencia constitucional exclusiva del Estado, si bien, en realidad, no haría más que reflejar la doctrina constitucional en materia de bases, con términos que se emplean desde la STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, y a través de los cuales el art. 111 se limitaría a aceptar el rasgo más eminente del lado material del concepto de bases, tal como lo ha definido este Tribunal. A continuación añade el precepto que las bases deben fijarse "en normas con rango de ley", regla general establecida en copiosa y constante jurisprudencia constitucional, de manera que sólo excepcionalmente pueden fijarse aquéllas mediante normas reglamentarias o incluso a través de actos ejecutivos básicos (por todas, SSTC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4; 14/2004, de 12 de febrero, FJ 10; 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 7; 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6; y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5). En suma, lo que hace el art. 111 no sería más que recoger el lado formal del concepto constitucional de bases.
La doctrina constitucional -continúa el escrito de alegaciones- también tiene reconocido que las bases estatales pueden tener distinta extensión e intensidad según las materias (por todas, STC 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 12), siendo una muestra de tal posibilidad la eventualidad excepcional de que las instituciones estatales dicten normas reglamentarias y actos de ejecución básicos. Tal doctrina constitucional pretendería recogerse con las palabras "excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto", que se refiere, como no podía ser de otro modo, a la doctrina presente y futura de este Tribunal. Y, frente a lo que se señala en el recurso, no sería cierto que se trate de una remisión indeterminada sin ninguna concreción, como lo demostrarían los arts. 120.3 y 4 y 126.3 del Estatuto.
De otra parte sería absolutamente conforme con la doctrina fijada en la STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 3, la previsión de que, en el ejercicio de sus competencias compartidas, la Generalitat pueda establecer políticas propias siempre, claro está, dentro de las que las bases estatales plasmen.
El art. 111 se cierra estableciendo que el Parlamento catalán debe desarrollar y concretar las "previsiones básicas" a través de una ley, determinación a través de la cual ejerce el Estatuto su función constitucional como norma de cabecera del ordenamiento autonómico, pues se limitaría a fijar el rango de la norma autonómica que debe desarrollar y concretar las bases estatales, y lo haría creando una reserva de ley autonómica netamente garantista para los ciudadanos de Cataluña.
En relación con el art. 112 alega el Abogado del Estado que sólo se recurre en realidad el inciso "la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado". Con arreglo a la conocida jurisprudencia constitucional (iniciada con la STC 18/1982, de 4 de mayo), el término legislación ha de entenderse en sentido material, comprendiendo, no sólo la ley formal, sino también los reglamentos ejecutivos y hasta las circulares si tienen naturaleza normativa ad extra. En cambio las competencias autonómicas de ejecución son, por lo general, aplicativas y con ellas se trata de llevar a la práctica lo establecido en las disposiciones normativas, quedando comprendida en la ejecución la facultad de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes. Pues bien, el art. 112 respetaría el llamado carácter material de la legislación competencia del Estado, pues en el inciso cuestionado se dice con toda claridad "ejecución de la normativa del Estado", siendo diáfano que en el término normativa se incluye, no sólo la de rango formal de ley, sino también la reglamentaria. Cabría dudar si la atribución a la Comunidad Autónoma de la potestad reglamentaria desborda o no el deslinde entre legislación y ejecución que se desprende de la jurisprudencia constitucional mencionada, pero la duda quedaría disipada, ya que es inviable entender esa potestad reglamentaria autonómica de segundo orden en conformidad con la Constitución y con la jurisprudencia de este Tribunal. En efecto, el tipo de reglamento que la doctrina constitucional incluye dentro de la "legislación" es el reglamento ejecutivo o reglamento de ejecución de las leyes, complemento y pormenorización de la ley con eficacia ad extra. En cambio el reglamento de organización de los servicios, disposición incluida en la competencia autonómica de ejecución, tiende a coincidir con lo que algunos autores llaman reglamento administrativo, por oposición al reglamento jurídico. Y, ciertamente, no se puede negar que la Comunidad Autónoma competente para la ejecución habrá de contar con la facultad de regular o disciplinar el modo en que va a ejercer su función de aplicar o poner en práctica lo dispuesto en la ley estatal y en el reglamento. Pues bien, necesariamente habría de entenderse que la potestad reglamentaria incluida en la ejecución autonómica se contrae a regular su propia competencia funcional de ejecución de las leyes y de reglamentos estatales, sin que alcanzara a desarrollar con efectos jurídicos ad extra las mencionadas normas estatales, tanto legales como reglamentarias. Así interpretado, el art. 112 sería conforme con el orden constitucional de competencias.
Corrobora esta interpretación, a juicio del Abogado del Estado, el hecho de que el propio art. 112 haga expresa referencia a la "potestad de organización", pero sólo dentro de la función ejecutiva, es decir, de la ejecución simple mediante actos administrativos. Una opinión doctrinal muy autorizada sostiene que la llamada potestad organizatoria carece de entidad material propia y es más bien un concepto-síntesis que engloba "todas las potestades públicas en cuanto se dirigen a la creación, configuración, puesta en marcha y modificación de las organizaciones", de manera que sobre la organización administrativa conf1uirían la potestad legislativa, la reglamentaria y potestades domésticas simplemente ejecutivas. Por lo tanto el art. 112 contendría una doble alusión a la potestad organizatoria: una expresa, pero ceñida a la ejecución simple (mediante actos administrativos), y otra implícita mediante las palabras "la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado", que concierne al uso de la potestad reglamentaria con fines de organización. Otros preceptos estatutarios parecerían confirmar también el reducido ámbito de la potestad reglamentaria autonómica cuando de competencias ejecutivas se trata, como los que identifican competencia ejecutiva y gestión (arts. 114.4 y 127.2), los que contraponen ejecución y regulación [entre otros, arts. 116.1 b), 117.1 e), 118.3, 124.3 c) y 162.3 a)], aquellos que se refieren a la ejecución de la ordenación o a la ejecución de las normas [arts. 119.4 y 121.1 e)], los que inc1uyen en la ejecución la reglamentación interna [art. 121.2 d)], o, en fin, los que centran la competencia ejecutiva en típicos actos de ejecución (entre otros, arts. 138.2, 140.7, 147.1, 161.2, 164.3 y 172.2).
Con arreglo a la interpretación expuesta entiende el Abogado del Estado que desaparece toda sombra de inconstitucionalidad del precepto analizado, pero, inc1uso, le parece constitucionalmente posible ir más allá y defender que, manteniendo Siempre la subordinación de la potestad reglamentaria autonómica a la estatal, las disposiciones autonómicas de carácter general puedan tener alguna eficacia externa siempre que el reglamento estatal le habilite expresamente para ello.
54. El escrito de alegaciones del Gobierno de la Generalitat comienza también con unas consideraciones generales sobre el sistema de competencias asumido en el Estatuto. A su juicio los recurrentes partirían de que el modelo competencial plasmado en los primeros Estatutos es el único constitucionalmente posible, olvidando que la propia Constitución se define como marco para la asunción estatutaria de competencias [arts. 147.2 d) y 148.2 CE], permitiendo diversos desarrollos. Además apunta el Ejecutivo catalán que, sin necesidad de extenderse sobre el concepto de "blindaje", el art. 147.2 d) CE no establece criterio metodológico alguno ni impide un mayor o menor grado de densidad normativa en la definición de los ámbitos materiales respecto de los que se asumen competencias, ni en el enunciado de las potestades cuya titularidad se asume respecto de cada materia.
Dicho esto la representación del Gobierno de la Generalitat pasa a dar respuesta a los cuatro pilares sobre los que se asienta la impugnación del título IV.
a) El primero de ellos se sintetizaría en la idea de que la Generalitat puede asumir en su Estatuto las competencias que el art. 149.1 CE no ha reservado al Estado y, por tanto, no puede asumir contenidos funcionales ni materiales inherentes a los enunciados de dicha reserva. El Gobierno de la Generalitat asume la primera parte de esta afirmación, pero añade que cosa distinta es determinar el contenido propio de los enunciados del art. 149.1 CE. Como quiera que este precepto emplea categorías no homogéneas, en cada uno de sus enunciados puede distinguirse un núcleo duro o garantía constitucional y un halo o zona de penumbra. El art. 149.1 CE es, sería, un marco abierto a la disponibilidad del legislador. En primer lugar por su propia condición de precepto constitucional y, por ende, abierto a la disponibilidad de diversas opciones legislativas en su desarrollo. En segundo lugar, por su apertura al principio dispositivo, que es uno de los elementos conformadores del sistema de distribución competencial. Finalmente porque el art. 149.3 CE acota el posible alcance de las competencias estatales resultante de la asunción competencial de cada Comunidad Autónoma a aquellas que tengan una expresa atribución al Estado, al tiempo que habilita una posible opción del estatuyente en orden a interpretar de forma estrictamente ajustada a sus enunciados explícitos las reservas competenciales al Estado.
Se rechaza por el Gobierno catalán una lectura restrictiva de la habilitación contenida en el primer inciso del art. 149.3 CE, que partiría de la referencia a las materias no atribuidas expresamente al Estado, concluyendo que esa habilitación sólo podría entenderse por relación a los ámbitos materiales y no a los funcionales de las competencias. Y ello por cuanto la Constitución se refiere tanto a los ámbitos materiales como a los funcionales de las competencias reservadas al Estado. Por tanto el legislador estatal que aprueba los Estatutos de
Autonomía necesariamente ha de atribuir un determinado contenido competencial a cada Comunidad Autónoma, observando e interpretando el art. 149.1 CE y tomando en cuenta el marco infranqueable que representa el contenido competencial que sus enunciados reservan al Estado. En esa lectura dispone el legislador de un cierto margen de apreciación en las zonas de penumbra, pudiendo atribuir a las Comunidades Autónomas las competencias que no hayan quedado atribuidas expresamente al Estado.
b) De acuerdo con el segundo pilar, la jurisprudencia constitucional habría determinado el contenido indisponible de las competencias que el art. 149.1 de la Constitución ha reservado al Estado y tal doctrina vincularía al legislador estatuyente. También aquí el Gobierno de la Generalitat expresa su conformidad de inicio, siempre que sea posible discernir aquellos elementos de la jurisprudencia que plasman la interpretación de los enunciados del art. 149.1 CE y siempre que no se olvide que la jurisprudencia constitucional es también jurisprudencia y de ella se han de predicar necesariamente algunas de las características intrínsecas de esa fuente del Derecho. A ello se añade que en muchos casos la jurisprudencia anterior no sería directamente trasladable como parámetro de constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía.
Con respecto a la primera precisión, se recuerda que el Tribunal Constitucional no está vinculado por su propia doctrina y debe interpretar las normas según las reglas de la interpretación jurídica, en función del contexto y de la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, lo que conllevará su evolución al compás de los cambios sociales. Se añade, por otro lado, la necesidad de tener presente la naturaleza intrínseca de la interpretación constitucional, diferente de la interpretación jurídica ordinaria al versar sobre una norma que es un marco abierto de coincidencias en el que deben poder desarrollarse distintas opciones políticas y legislativas. Esto exige del Tribunal Constitucional la máxima contención en su labor interpretativa para no restringir innecesariamente la libertad de decisión del legislador.
Estas consideraciones -continúa el escrito de alegaciones- son aplicables a la totalidad de la labor desempeñada por el Tribunal Constitucional y encuentran un apoyo concreto, para el ámbito competencial, en el art. 28 LOTC. Debiendo tenerse muy presente, no obstante, que al enjuiciar la constitucionalidad de un Estatuto el canon de validez no puede integrarse con otras normas del bloque (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), sino que habrá que proceder al contraste directo y exclusivo con la Constitución. Consecuentemente, sin negar al Tribunal Constitucional su función de intérprete supremo de la Constitución y los efectos frente a todos de sus Sentencias, deberá admitirse también que entra dentro de las funciones atribuidas al legislador estatuyente la de promover las reformas precisas para cambiar el instrumento jurídico que rige la convivencia en una Comunidad Autónoma a fin de acomodarlo a la cambiante realidad social y mantener su integración en el marco de la Constitución. También será preciso, para el Ejecutivo catalán, convenir en que son relativamente escasos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que interpreta los preceptos constitucionales sin tener en cuenta otros parámetros complementarios o indirectos de constitucionalidad. Y, en fin, habrá de tenerse presente que la reforma del Estatuto ahora impugnada, por la novedad de algunas de sus disposiciones, no puede entenderse condicionada apriorísticamente por los criterios doctrinales emitidos en circunstancias distintas en anteriores procedimientos y respecto de otros tipos de normas jurídicas.
c) En tercer lugar, y frente a la idea de que el Estatuto no puede definir con carácter general y abstracto los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se efectúa el reparto competencial, el Gobierno de la Generalitat niega que los arts. 110 a 112 realicen una definición de ese tenor y alcance. La definición de las categorías funcionales de las competencias que incorporan estos preceptos no tendría carácter general, porque sólo es aplicable a las concretas competencias asumidas en cada materia por la Generalitat de Cataluña. Y tampoco podría calificarse de abstracta, porque, en realidad, es el resultado de la técnica legislativa empleada para identificar las distintas funciones que cumple ejercer a la Generalitat en las competencias sobre las que asume titularidad. Todo ello en cumplimiento del mandato expresado en el art. 147.2 d) CE. Alega el Gobierno catalán que se ha optado por una técnica legislativa consistente en describir, con carácter común, el alcance de las distintas categorías funcionales, evitando así reiteraciones innecesarias y permitiendo que la mera remisión agote ese contenido funcional. Esta técnica ya fue empleada, entre otros, en el art. 25 del Estatuto de 1979.
Se rechaza, en fin, la invocación de la STC 76/1983, de 5 de agosto, por cuanto no habría aquí fijación unilateral, por el Estado, y general, para todas las Comunidades Autónomas, del contenido de las categorías funcionales, sino una opción concreta del legislador estatuyente, que es dual, que no cierra el paso a otras posibles ni pretende arrogarse un valor de interpretación abstracta o general de la Constitución. Los arts. 110 a 112 se limitarían a describir las potestades y funciones de cada categoría de competencias, descripción común para los demás preceptos competenciales del Estatuto.
d) Según el cuarto pilar, el Estatuto invadiría las competencias estatales cuando prevé la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado. Sin perjuicio de remitirse al análisis del título V (antecedentes 102 y siguientes), avanza el Gobierno de la Generalitat que el Estado no puede, en el ejercicio de sus competencias, ignorar su naturaleza compuesta ni la existencia de intereses propios de las Comunidades Autónomas, por exigencia del deber de colaboración, implícito en el sistema de autonomías (SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7; y 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30).
En los preceptos del Estatuto donde se prevé la participación cuestionada, no sólo no se impediría al Estado la resolución que libremente estimase oportuna en cada caso, sino que habitualmente no se iría más allá de una remisión a la legislación estatal para la fijación de los términos en los que debería formalizarse el trámite de consulta. Incluso cuando se prevé el carácter "determinante" de la intervención o participación de la Generalitat de Cataluña (disposición adicional segunda) se fijan sus efectos, limitándolos a un simple deber del Estado de motivar la discrepancia ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. Nos hallaríamos, por tanto, ante técnicas de colaboración interinstitucional que tienden a garantizar la coherencia y la mutua información en un Estado compuesto; y, lógicamente, el Estatuto de Autonomía debe prever esas técnicas de colaboración bilateral. Por el contrario no ha previsto técnicas de colaboración multilateral porque ello excedería de su contenido propio.
Los arts. 110, 111 y 112 establecen una tipología funcional de las competencias asumidas dentro del marco fijado por la Constitución. Así lo sostiene el Gobierno de la Generalitat, por los siguientes motivos.
Con carácter general comienza recordando el Gobierno autonómico que el art. 147.2 d) CE incluye dentro del contenido necesario de los Estatutos la determinación de las competencias. Así pues el reparto competencial no se fija únicamente en la Constitución, sino entre ella y cada uno de los Estatutos de Autonomía. En cumplimiento de ese mandato y en uso de esa habilitación, con el propósito de precisar en mayor medida el contenido material y funcional de las competencias, lo que sirve a la seguridad jurídica, el Estatuto ha optado por definir con mayor precisión los ámbitos materiales, así como las potestades y funciones cuya titularidad competencial se asume en cada caso concreto.
Por la propia estructura constitucional del reparto competencial -continúa el Gobierno catalán- y teniendo presentes los arts. 149.1 y 3 CE, el legislador estatuyente habría tenido que interpretar estos preceptos de la Constitución, produciendo, también necesariamente y desde su vertiente negativa, una delimitación de las competencias que restan en sede estatal y de las que revierten al Estado. Esta delimitación se produce tanto en la dimensión material como en la funcional, disponiéndose de aquellos títulos no reservados al Estado por el art. 149.1 CE. La Constitución no ha definido completamente algunos de los conceptos de su art. 149.1 (vgr. "bases" y "legislación"), dejándolos parcialmente abiertos. Consecuentemente su contenido funcional puede resultar en alguna medida determinado por el legislador estatuyente en relación con la concreta asunción de competencias. El Estatuto recurrido habría delimitado en positivo las competencias asumidas por la Generalitat incorporando funciones no expresamente reservadas al Estado y dando con ello estricto cumplimiento al art. 147.2 d) CE.
Esta delimitación funcional no sería contraria a la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, porque no supone una definición abstracta y general, sino una pura concreción respecto de las competencias particularmente asumidas por la Generalitat, y no impuesta unilateralmente, sino asumida de común acuerdo por el Estado y la Comunidad Autónoma. La especial posición del Estatuto, así como la específica función constitucional que cumple y su naturaleza de norma pactada, justificarían que pueda modificar en parte las opciones de distribución competencial plasmadas en el anterior Estatuto y en desarrollos legislativos estatales y autonómicos. Siendo cierto que si el principio dispositivo se utilizara de forma diversa podría dar lugar a una diversidad de desarrollos de compleja gestión para el legislador estatal, no lo es menos que esa posibilidad está abierta por la Constitución misma, como así se admite en el propio recurso, al reconocer que la diversidad de competencias asumidas por los Estatutos puede generar una cierta asimetría competencial.
Concede el Ejecutivo catalán que la determinación de competencias en el Estatuto las petrifica. Pero esta consecuencia sería fruto de la aplicación de las previsiones constitucionales (arts. 147.3 y 152.2), no pudiendo invocarse de contrario la doctrina establecida en relación con las leyes orgánicas y las de presupuestos, por las razones ya avanzadas en las consideraciones generales (antecedente 13). El Estatuto de 1979, en su art. 25 y otros preceptos similares de los Estatutos actualmente vigentes, desempeña una función equivalente de delimitación funcional de las competencias, hasta la fecha no discutida. La novedad estribaría únicamente en la mayor densidad en la definición de los contenidos materiales de cada ámbito competencial y en la definición de unas categorías funcionales en parte diferentes.
Para el Gobierno de la Generalitat el art. 111 no sustrae al legislador estatal la posibilidad de fijar las bases concretas en cada materia para la que dispone de competencia, como tampoco le impide hacerlo mediante opciones legislativas que simplemente enuncien principios directivos o que desciendan a un mayor grado de densidad normativa, en función de las circunstancias de cada momento y sector. Siempre que esas bases no vacíen la correlativa competencia autonómica de desarrollo, que debe permitir el diseño de políticas propias. La novedad principal estribaría en el hecho de que en Cataluña tendrán la condición de legislación básica sólo aquellos principios o denominadores normativos comunes que cumplan el requisito de haber sido fijados en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el Estatuto. Este precepto permitiría una interpretación perfectamente compatible con la Constitución, pues atribuye a la Generalitat la integridad de las funciones ejecutivas correspondientes a los ámbitos materiales en los que asume las competencias compartidas y la determinación de este ámbito funcional entra dentro de la disponibilidad del estatuyente [art. 147.2 d) CE].
Admite el Ejecutivo catalán que los enunciados del art. 149.1 CE no imponen que la legislación básica deba establecerse mediante normas con rango de ley, pero tampoco impiden que ésta sea la consecuencia indirecta de la determinación de las competencias autonómicas. Además este requisito formal se encuentra ya en la doctrina del Tribunal Constitucional. El legislador estatuyente, al enunciar las potestades inherentes al ámbito funcional de las competencias compartidas asumidas por la Generalitat, puede perfectamente atribuir a ésta la integridad de las funciones ejecutivas correspondientes a esas materias, pues se trata de potestades y funciones que, conforme a lo prescrito en el art. 149.3 CE, no han sido "atribuidas expresamente" al Estado por la Constitución. Concretamente el art. 111 impugnado atribuye a la Generalitat la integridad de la potestad reglamentaria y de la potestad ejecutiva, sin que ello merme las potestades inherentes a la competencia básica estatal si se atiende al efecto concreto que ese enunciado determina, que no es otro que el ya referido, y que tampoco resulta tan novedoso cuando de la interpretación sistemática de la delimitación competencial resultante del anterior marco constitucional y estatutario ya había deducido este Tribunal el concepto formal de bases y la regla general de su establecimiento mediante normas con rango de ley.
Por otra parte se alega que el art. 149.1 CE no ha determinado que en aquellas materias en las que el Estado ostenta competencia para dictar las bases éstas deban conformar un común denominador normativo de aplicación en el conjunto del Estado. Esta definición ha sido perfilada por la jurisprudencia constitucional, siendo de recordar que el Tribunal ha admitido también tanto las bases diferenciadas por territorios como la posibilidad de que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades Autónomas cuando la excepción traiga causa de la Constitución o del Estatuto (así, entre otras, SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26; 109/1998, de 21 de mayo, FJ 3; y 222/2006, de 6 de julio, FJ 3). En consecuencia, si por disposición del art. 111 las normas básicas que el Estado apruebe por reglamento no puede constituir común denominador normativo para todos los territorios, ello sería el resultado de la legítima voluntad del estatuyente y, conforme a la jurisprudencia, de las excepciones previstas en el propio Estatuto y, consiguientemente, de conformidad con la Constitución.
El art. 112 es, para el Gobierno de la Generalitat, plenamente respetuoso con los enunciados del art. 149.1 CE en los que se reservan al Estado competencias legislativas. Ciertamente el Tribunal ha venido incluyendo los reglamentos ejecutivos de las leyes dentro de la competencia legislativa estatal desde la STC 18/1982, de 4 de mayo (FFJJ 2 y 3), pese a entender que el término "legislación" admite más de una interpretación. Pero esa jurisprudencia no sería trasladable al enjuiciamiento de este Estatuto porque fue elaborada a la luz de la distribución de competencias resultante del bloque de constitucionalidad entonces vigente. Un bloque del que formaban parte los primeros Estatutos de Autonomía, que no asumían expresamente la potestad reglamentaria como parte de las competencias ejecutivas. Por consiguiente el legislador estatuyente, al aprobar el art. 112, habría podido asumir legítimamente las potestades reglamentarias dentro de las funciones que integran las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña, toda vez que se trata de potestades que, conforme al art. 149.3 CE, no han sido "atribuidas expresamente" por la Constitución al Estado.
Como conclusión se afirma que los arts. 110, 111 y 112 no vulneran las competencias reservadas al Estado por la Constitución puesto que, conforme al art. 149.3 CE, incorporan al acervo competencial de la Generalitat únicamente potestades y funciones no expresamente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, para su ejercicio en los ámbitos materiales de competencia de la Generalitat definidos en el Estatuto.
55. El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña comienza asimismo con unas consideraciones generales sobre el sistema de distribución competencial en las que mantiene que ningún reproche de inconstitucionalidad puede merecer la técnica normativa utilizada por el Estatuto, así como que el esfuerzo por incorporar unos enunciados detallados y precisos supone una indiscutible observancia del principio de seguridad jurídica. Conforme al art. 149.3 CE las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La misma expresión "materias" se utiliza en el encabezamiento del art. 149.1 CE para referirse a las competencias exclusivas del Estado, de modo que la lectura completa de dicho precepto ilustraría claramente que, bajo el término un tanto impreciso de "materias", el texto constitucional alude tanto a los ámbitos materiales como a los ámbitos funcionales de las competencias reservadas al Estado. Así pues, a la hora de determinar las competencias de la Comunidad Autónoma, el legislador estatuyente estaría obligado a respetar las expresas reservas competenciales en favor del Estado, pero dispondría de un cierto margen de apreciación sobre el alcance de aquellos enunciados con zonas de penumbra, pudiendo llegar a atribuir a la Comunidad Autónoma todas las competencias que no han quedado expresamente atribuidas al Estado.
A este respecto el legislador estatuyente estaría vinculado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional referida exclusivamente a la interpretación estricta y directa de los enunciados del art. 149.1 CE. Junto a ello habría que tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional no tiene un valor absoluto ni un carácter inmodificable, siendo de advertir que las normas han de interpretarse en relación al contexto y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, lo que explica algunos cambios en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Más allá -continúa el escrito de alegaciones-, una Constitución democrática es esencialmente un marco jurídico abierto que debe permitir el desarrollo de distintas opciones políticas y normativas y ello exige al Tribunal Constitucional que desempeñe su tarea de interpretación con el debido selfrestraint, al objeto de no limitar innecesariamente aquello que está a la libre disposición del legislador ordinario, que es también intérprete de la Constitución.
Adicionalmente cabe destacar, a juicio de la Cámara, que del art. 28 LOTC se desprende que, para apreciar la conformidad de una ley con la Constitución, el Tribunal Constitucional debe considerar, además del propio texto constitucional, las otras normas integrantes del denominado bloque de la constitucionalidad, entre las que se integra el Estatuto de Autonomía correspondiente. Ahora bien, cuando le corresponde al Tribunal Constitucional juzgar la constitucionalidad de un determinado Estatuto de Autonomía el canon de constitucionalidad sería distinto, ya que debe atenerse exclusivamente a la Constitución, tal y como indica la STC 99/1986, de 11 de julio (FJ 4).
A continuación se extiende el escrito de alegaciones a propósito de la participación de la Comunidad Autónoma en actuaciones del Estado. Parte, en este sentido, del principio autonómico, por el que el Estado español se estructura como un Estado compuesto en el que las Comunidades Autónomas son también Estado, pero gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses, que deben ser tenidos en cuenta por el Estado cuando ejerce sus competencias propias. De ahí derivaría el deber de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas, que es intrínseco a todos los modelos de Estado compuesto y que ha sido destacado por la jurisprudencia constitucional (entre otras, STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30). Las previsiones del Estatuto relativas a la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado no pondrían en cuestión la adopción de la decisión correspondiente por parte del propio Estado. Incluso cuando exceden del derecho de audiencia y la participación aparece como determinante, ello no supondría ningún menoscabo para que el Estado pueda finalmente adoptar la decisión pertinente, pues en tal caso la disposición adicional segunda del propio Estatuto se limita a exigir que motive su decisión ante una comisión bilateral.
Los arts. 110, 111 y 112 no realizarían, para el Parlamento, una definición general y abstracta de los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se lleva a cabo el reparto competencial, lo que resultaría contraria a la Constitución. De una parte, porque la definición de las categorías funcionales de competencias llevada a cabo por los preceptos estatutarios mencionados no tiene carácter general, ya que únicamente es aplicable a las competencias concretas que en cada materia asume la Generalitat a través de su propio Estatuto de Autonomía. Tampoco podría hablarse de definición abstracta, pues en los artículos impugnados se introduce una técnica normativa consistente en la identificación de las distintas funciones que corresponde ejercer a la Generalitat en las competencias asumidas. No resultaría, pues, de aplicación la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, en la medida en que en los citados preceptos sólo expresarían la opción concreta del legislador estatuyente para configurar un determinado marco competencial para la Comunidad Autónoma de Cataluña que no pretende tener un valor de interpretación abstracta o general ni impide que otros Estatutos puedan proceder a la concreción del contenido competencial que estimen más adecuado para su Comunidad Autónoma. No se trataría de una imposición unilateral al Estado, pues se trata de una ley orgánica estatal elaborada y aprobada de común acuerdo por las instituciones parlamentarias del Estado y de Cataluña y ratificada en referéndum por los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma. Ciertamente el Estatuto incorpora elementos nuevos, como una mayor densidad normativa en la definición de los contenidos materiales de cada ámbito competencial y unas categorías funcionales en parte distintas de las contempladas por el Estatuto de 1979. Ello tendría acomodo constitucional a la luz del principio dispositivo, que admite una diversidad, asimetría y relativa heterogeneidad de desarrollos estatutarios.
Materialmente la tipología de las competencias de la Generalitat, regulada por los arts. 110, 111 y 112, estableciendo la distinción entre exclusivas, compartidas y ejecutivas, también sería, para la Cámara, conforme a la Constitución. La definición de las competencias compartidas contenida en el art. 111 no impediría al legislador estatal la posibilidad de establecer las bases concretas en cada uno de los ámbitos materiales en los que la Constitución le ha reservado esta competencia, ni tampoco le impediría hacerlo mediante opciones legislativas de carácter meramente principal o bien de mayor densidad normativa en función de las circunstancias de cada momento y de cada sector concreto susceptible de ser regulado mediante la legislación básica. El único límite, ya reconocido en la STC 32/1981, de 28 de julio, sería la prohibición de vaciar de contenido la correlativa competencia de desarrollo legislativo mediante la que la Generalitat ha de poder establecer políticas propias, como ahora expresamente recoge el precepto estatutario.
Por otro lado las previsiones del art. 149.1 CE no exigen que la normativa básica deba establecerse mediante normas con rango de ley, pero tampoco, a juicio del Parlamento, impiden que ésta sea la consecuencia indirecta de la determinación del alcance funcional de las competencias autonómicas. Se trataría de potestades y funciones que, atendiendo a lo señalado en el art. 149.3 CE, no han sido "atribuidas expresamente" al Estado por la Constitución. En relación también con la regulación de las bases contenida en el art. 111, el artículo 149.1 CE no dice que las disposiciones estatales de carácter básico deban configurar un común denominador normativo de aplicación en todo el Estado. Ha sido la jurisprudencia la que ha establecido esta definición, pero el Tribunal Constitucional ha admitido también la posibilidad de que el Estado dicte normas básicas diferenciadas según las Comunidades Autónomas y de que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades Autónomas cuando tales excepciones resulten de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [entre otras, SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26; 140/1990, de 20 de septiembre, FJ 5 a); 109/1998, de 21 de mayo, FJ 3; y 222/2006, de 6 de julio, FJ 3].
La opción del legislador estatuyente de inc1uir en el art. 112 la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas encontraría pleno acomodo constitucional, a juicio de la representación del Parlamento de Cataluña. Se trata, a su entender, de una potestad que, en los términos del art. 149.3 CE, no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución. En ninguno de los supuestos en los que el art. 149.1 CE reserva al Estado las competencias de legislación se dice de forma expresa que en dicha reserva se inc1uya la potestad de aprobar los reglamentos ejecutivos de las leyes estatales. La jurisprudencia constitucional que determinó que, aun cuando el término "legislación" admite más de una interpretación, cabía entenderlo en el sentido de que inc1uye también la potestad reglamentaria estatal (STC 18/1982, de 4 de mayo, FFJJ 2 y 3), se dictó a propósito de la distribución de competencias resultante del contraste del art. 149.1 CE con las previsiones de las competencias ejecutivas asumidas en los Estatutos entonces vigentes, en los que no se determinaba de modo expreso la atribución de la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional correspondiente a las competencias ejecutivas. No podría, por tanto, usarse de parámetro en esta ocasión.
56. a) El artículo 114 (Actividad de fomento) se impugna en su apartado 5, por cuanto prevé en términos taxativos la participación de la Generalitat en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas, así como en su gestión y tramitación, lo que sería inconstitucional en la medida en que, quede o no diferido el grado de participación a lo que el propio titular de la competencia disponga, se interfiere sin fundamento constitucional alguno en el ejercicio de una competencia del Estado.
b) Sostiene el Abogado del Estado que los propios demandantes reconocen que la atribución de carácter no territorializable a una subvención estatal o comunitaria puede afectar a la competencia autonómica y que ello sirve de justificación sustantiva a la pretensión catalana de participar en la determinación de tal carácter. Por otro lado el precepto discutido carecería por el momento de efectividad práctica, ya que remite a una posterior determinación o precisión del tipo de participación, que deberá establecerse por norma estatal de rango suficiente o, si la participación pudiera llevarse a cabo por vías ya existentes, mediante el apropiado acto o convenio de cooperación. Por ello no podría considerarse que el apartado recurrido resulte lesivo del orden constitucional de competencias, y, por lo demás, sería cuestión que deberá establecerse por igual para todas las Comunidades Autónomas y no singularmente para Cataluña.
c) El Gobierno catalán sostiene que el precepto se refiere a las subvenciones en ámbitos materiales en los que la Generalitat ha asumido, cuando menos, competencias de ejecución y en los que concurra la circunstancia excepcional de que sea imprescindible la gestión centralizada de las subvenciones en todo el Estado conforme a los criterios elaborados por el Tribunal Constitucional [por todas, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 d)]. Partiendo de que estamos ante una actuación estatal en un ámbito de competencia autonómica habría de admitirse que se trata de un supuesto verdaderamente excepcional porque se quiebra la regla de que la actividad de fomento no es un título autónomo que pueda ejercerse al margen de la distribución de competencias. En este contexto, lo previsto en el art. 114.5 no podría calificarse de irrazonable ni de desproporcionado, pues, en definitiva, la Generalitat es la competente en la materia. Además, el Tribunal Constitucional, sin contar con preceptos estatutarios como el impugnado, ya había reconocido, por ejemplo, la necesaria participación de las Comunidades Autónomas para acordar los criterios de territorialización de las subvenciones dotadas por el Estado en materias de competencia autonómica. La actuación estatal, hasta la fecha, sólo puede hallar cobertura competencial en la cláusula residual del art. 149.3 CE, pues no se trata de un competencia reservada por el art. 149.1 CE, por lo que sería enteramente legítimo que la Generalitat asuma ahora la competencia para participar en la decisión de territorializar las subvenciones a las que alude el precepto recurrido.
El Gobierno de la Generalitat destaca que el art. 114.5 no define en qué medida o por qué procedimiento se ha producir esa participación, ni si ha de tener o no fuerza vinculante. Antes al contrario, se limita a prescribir que la Comunidad Autónoma titular de la competencia material no puede ser ajena a la adopción de un modelo centralizado de gestión. Por ello, la imputación de inconstitucionalidad carecería de fundamento, pues se trata de una pura remisión a lo que en su caso determine el Estado, y tratándose de un ámbito de competencia en el que la ejecución, cuando menos, ha sido asumida en Cataluña por la Generalitat, la previsión estatutaria aparece como la consecuente con la naturaleza excepcional de la gestión centralizada que, en tanto que excepción, sólo puede justificar la centralización de aquellos actos de la tramitación o gestión que no pueden ser llevados a cabo en cada parte del territorio por la Administración ejecutiva competente.
d) Para el Parlamento de Cataluña el precepto contempla un supuesto excepcional, ya que se aparta de la regla general según la cual la actividad de fomento no es un título competencial autónomo que pueda ser ejercido por parte del Estado, conforme a la jurisprudencia, que admitió a título de excepción el caso que se contempla, señalando que podía justificarse para garantizar la plena efectividad de las medidas de fomento o las mismas posibilidades de obtención de las subvenciones por parte de sus destinatarios [entre otras, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 d)]. La previsión estatutaria sería razonable y conforme a la necesidad de acordar conjuntamente los criterios de territorialización de las subvenciones estatales en materias de competencia autonómica. Debiendo recordarse que el Estado carece de título competencial específico mediante el que pueda adoptar la decisión de gestionar centralizadamente y de manera incondicionada las subvenciones en ámbitos competenciales autonómicos, por lo que el precepto en cuestión vendría amparado por el art. 149.3 CE.
57. a) El artículo 115 (Alcance territorial y efectos de las competencias) dispone en su apartado 1 que el "ámbito material de las competencias de la Generalitat está referido al territorio de Cataluña, excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat". Con menor proyección, el art. 14.1 del propio Estatuto se ciñe a la eficacia territorial de las normas, "sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que deban regirse por el Estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad". El territorio autonómico se configura así, en principio, como ámbito material en el que han de ejercerse las competencias autonómicas (STC 1/1982, de 28 de enero), siendo posibles excepciones a esa regla, como se previó en el art. 7.1 del anterior Estatuto catalán. O en el vigente art. 20.6 del Estatuto del País Vasco, cuya redacción es más próxima a la del art. 115 ahora recurrido y sobre el que quedó dicho en la STC 72/1983, de 29 de julio, que las excepciones a la regla de la territorialidad han de contenerse en normas integrantes del bloque de la constitucionalidad. Sin embargo, el precepto impugnado amplía la posibilidad de la excepción a cualesquiera "otras disposiciones legales", a pesar de que, en los supuestos en que los puntos de conexión no se encuentran previstos ni en la Constitución ni en los Estatutos, la competencia para establecerlos corresponde al Estado. Competencia que no se justificaría necesariamente en la cláusula del art. 149.1.8 CE, sino que, según se desprende de la jurisprudencia, sería un presupuesto estructural del sistema constitucional, esto es, un elemento indisociable de las propias competencias del Estado, incluso en supuestos de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.
Consecuentemente -continúan los actores- la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y actos de la Generalitat como consecuencia del establecimiento de puntos de conexión distintos del territorial no puede quedar en el ámbito de disponibilidad del legislador autonómico. Por ello procedería declarar la inconstitucionalidad del inciso "y otras disposiciones legales" del art. 115.1 del Estatuto, a no ser que, en una interpretación conforme, se declare que tales disposiciones legales han de ser, en todo caso, disposiciones estatales, por cuanto sólo al Estado compete establecer los puntos de conexión.
El apartado 2 del mismo art. 115 incorpora la novedad, para los recurrentes, de fragmentar el objeto de la competencia cuando presenta alcance supraautonómico a fin de garantizar la competencia de la Generalitat sobre la parte del objeto situada en su territorio. Sin embargo, en los supuestos de supraterritorialidad, como sucede con los ferrocarriles y transportes terrestres (art. 149.1.21 CE), la Comunidad Autónoma no podría ostentar competencia alguna, por corresponder precisamente al Estado en razón de esa dimensión supraautonómica.
b) El Abogado del Estado recuerda en este punto sus consideraciones previas sobre el principio de territorialidad competencial y los efectos extraterritoriales que, en determinados supuestos, pueden alcanzar las disposiciones y actos de las Comunidades Autónomas (antecedente 12). Éstas dictan cotidianamente actos administrativos jurídicamente eficaces en toda España y, a veces, en toda la Unión Europea. El efecto extraterritorial de normas y actos autonómicos puede derivar del modo en que se haya sumido la competencia en el Estatuto, pero puede también venir atribuido por otras disposiciones legales, decretadas por el Estado o por la Unión Europea. El apartado 1 recurrido emplearía dicha expresión para denotar simplemente la norma dictada por la fuente que sea competente para atribuir la eficacia extraterritorial, redacción que sería absolutamente neutra e inocua y que no permitiría a la Generalitat dotar antijurídicamente de efecto extraterritorial a sus normas o actos. Si este caso ocurriera, la violación del orden constitucional de competencias sería imputable a la norma o acto extralimitado, pero no al art. 115.1 del Estatuto.
Respecto al apartado 2 señala el Abogado del Estado que, contra lo que sostiene el recurso, es doctrina de este Tribunal (entre otras, STC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6) que, establecido por el Estado un punto de conexión, las simples consecuencias extraterritoriales del ejercicio de una competencia autonómica no permiten sin más desplazar al Estado las competencias autonómicas, salvo casos en que la actividad pública no consienta fraccionamiento, pues en otro caso hay que dejar que actúen los mecanismos de cooperación y coordinación. El art. 115.2 se referiría precisamente a los supuestos en que la competencia autonómica necesariamente se proyecta fuera del territorio de Cataluña, para los que el precepto se limitaría a prever la autorización de mecanismos cooperativos o de coordinación en línea con la doctrina constitucional, por lo que se basaría en el respeto a la competencia ajena y en el principio de cooperación y colaboración, que es inherente a todo Estado compuesto, y, en consecuencia no podría ser tachado de inconstitucional.
c) Alega el Gobierno de la Generalitat que los actores admiten que el apartado primero de este precepto es susceptible de una interpretación conforme con la Constitución, de manera que no podría hablarse de contradicción con los criterios plasmados en las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 3; y 19711996, de 28 de noviembre, FJ 21, -donde se afirma que corresponde al Estado, desde sus propias competencias y dentro de cada ámbito material, fijar los puntos de conexión precisos- cuando se admite que el precepto estatutario se remite a las disposiciones legales que apruebe el Estado.
Se defiende también la previsión del art. 115.2 relativa a la asunción autonómica de competencias en territorio de Cataluña para aquellas materias cuyo objeto tenga un alcance territorial superior. Dicha defensa toma en consideración, como sucede con el apartado anterior, el hecho de que en el propio recurso se admita una interpretación conforme.
Por todo ello, el Gobierno de la Generalitat solicita la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso en este concreto particular.
d) El Parlamento catalán sostiene que la impugnación del precepto tiene carácter preventivo, pues los propios demandantes admiten que cabe una interpretación del mismo conforme a la Constitución. En ese sentido, habría de ser inadmitida. A mayor abundamiento, el apartado 2 del artículo sería diáfano y, al contrario de lo que se dice en el recurso, se refiere explícitamente a las competencias propias de la Generalitat y bajo ningún concepto a las reservadas al Estado.
58. a) El artículo 117 (Agua y obras hidráulicas) atribuye a la Generalitat, en su apartado 1, la competencia exclusiva en materia de aguas que pertenezcan a cuencas hidrográficas intracomunitarias, incluyendo dicha competencia, "en todo caso", aspectos que van desde la ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua a las medidas extraordinarias en caso de necesidad para garantizar el suministro, pasando por la organización de la Administración hidráulica de Cataluña. Para los recurrentes esta atribución competencial en términos de exclusividad y con la extensión material que se recoge en el precepto sería inconciliable con el orden constitucional de distribución de competencias, toda vez que la Constitución reserva al Estado competencias que inciden en esa materia, al margen del carácter intracomunitario de las cuencas. Así resultaría, por lo demás, de la STC 227/1988, de 29 de noviembre, sobre planificación de recursos hidráulicos intracomunitarios (FJ 18) o sobre aprobación de planes hidrológicos [FJ 20 b)]. En definitiva, no cabría la exclusividad en los términos previstos en el art. 117 del Estatuto, pues no cabe desapoderar totalmente al Estado para intervenir en esta materia por vía de coordinación y al amparo del art. 149.1.13 CE.
El apartado 2 del art. 117 atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre las obras de interés general y "la participación en la planificación y programación" de tales obras. En ambos extremos el precepto sería inconstitucional por invadir la competencia exclusiva del Estado sobre obras públicas de interés general (art. 149.1.24 CE), en atención a las razones que con más detalle se darán para fundamentar la impugnación de los arts. 140 y 148 del Estatuto y que también pueden aplicarse para fundamentar la inconstitucionalidad del apartado 3 -que impone la participación de la Generalitat "en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias"- y del apartado 5, que también reconoce la participación de la Generalitat en la planificación de recursos hídricos y aprovechamientos hidráulicos que pasen o finalicen en Cataluña provenientes de territorio extranjero. Por lo que hace al apartado 4, en cuya virtud la Generalitat ha de emitir un informe preceptivo "para cualquier propuesta de trasvase de cuencas que implique modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial", su inconstitucionalidad derivaría, una vez más, del hecho de que el Estatuto no puede condicionar de esa forma una competencia exclusiva del Estado, y sólo se salvaría si se entendiera que la emisión del informe sólo alcanza a las propuestas de trasvase de cuencas intracomunitarias.
b) El Abogado del Estado efectúa unas consideraciones generales para contestar a una crítica común que se hace a las competencias exclusivas (impedir al Estado el ejercicio de las competencias concurrentes). Por una parte, el texto aprobado por el Parlamento catalán, al definir las competencias exclusivas, añadía la expresión "de forma íntegra y excluyente", calificativo que podía interpretarse en el sentido de impedir que sobre una competencia definida como exclusiva en el Estatuto pudiera concurrir otra competencia del Estado. Sin embargo, manifestando una voluntad claramente contraria a esa interpretación, las Cortes Generales suprimen del texto definitivo el término "excluyente", lo que sólo podría entenderse en el sentido de que la exclusividad de determinadas competencias no implica exclusión de otras estatales concurrentes.
Por otra parte la omisión de cláusulas de salvaguarda o recordatorios de las competencias constitucionales del Estado que puedan incidir en las competencias exclusivas de la Generalitat, ni convertiría en inconstitucional el precepto estatutario silente, ni impediría que las competencias exclusivas que reserva al Estado la Constitución se desplieguen legítimamente con toda su extensión, alcance y eficacia.
Finalmente señala el abogado del Estado que el establecimiento de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas estatales, y el Estatuto, tras su paso por las Cortes Generales, suprimió, salvo en materia de asociaciones y fundaciones, toda referencia al establecimiento de puntos de conexión para el ejercicio de competencias autonómicas.
Por lo que hace ya específicamente al art. 117 alega el Abogado del Estado que la asunción en el apartado 1 de una competencia como exclusiva no supone que sea ilimitada, pues cada competencia queda configurada en sus precisos límites por la concurrencia de otros títulos competenciales. Así, a juicio del Abogado del Estado, no cabe duda de que la competencia autonómica sobre cuencas intracomunitarias resulta limitada por el ejercicio legítimo de la estatal sobre planificación general de la actividad económica. Ya el Estatuto de 1979 atribuía a la Generalitat competencia exclusiva sobre los "aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro de Cataluña" (art. 9.16), y, a la luz de este precepto, el Tribunal Constitucional declaró que esa competencia exclusiva autonómica encontraba su límite en la estatal planificadora [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 a)], sin que el precepto que nos ocupa introduzca modificación alguna respecto de aquél.
Por otro lado, de acuerdo con lo que tiene declarado el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia [FJ 20 b)], es constitucionalmente legítimo que las Comunidades Autónomas asuman competencias planificadoras exclusivas en materia de cuencas intracomunitarias con respeto del ejercicio de sus competencias por otras Administraciones.
Por su parte el apartado 2 dispone expresamente que la Generalitat asume competencias ejecutivas "en los términos establecidos en la legislación estatal", y en estos mismos términos le corresponde la participación planificadora. A juicio del Abogado del Estado no se interpreta correctamente en el reproche que se formula en la demanda. Así entiende que es al Estado, titular de la competencia, al que le corresponde, con plena libertad de configuración, atribuir concretamente la competencia y la participación, y especificar la forma de ejercicio, teniendo el precepto estatutario carácter orientador hasta que no se recoja por la norma estatal. Sólo así puede interpretarse la plena remisión a la legislación estatal: la intervención autonómica estaría condicionada a la previsión estatutaria y al establecimiento de la normativa estatal de remisión. En definitiva, el precepto estatutario podría considerarse que promociona una actividad legislativa estatal que resulta totalmente conforme a la Constitución.
En el apartado 3, al prever la participación de la Generalitat en la planificación hidrológica y los órganos de gestión, el precepto se limitaría a recoger la doctrina constitucional en la materia, plasmada en la STC 227/1988, FJ 20 a) y e), conforme a la cual la participación de las Comunidades Autónomas en la planificación hidrológica resulta necesaria como instrumento general de colaboración y coordinación, correspondiendo al legislador estatal concretar la forma de participación. En cuanto a la participación en los órganos de gestión estatales de cuencas intercomunitarias, no parece que sea exigencia directa de la Constitución ni de la doctrina del Tribunal, aunque sí parece un instrumento conveniente para la adecuada cooperación en el ejercicio de competencias concurrentes. En cualquier caso es el texto refundido de la Ley de Aguas (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) el que prevé que las Comunidades Autónomas puedan incorporarse a la Junta de Gobierno de los organismos de cuenca, si así lo deciden [arts. 25 y 27 d)]. Sin embargo el Estatuto no puede producir el efecto de vincular a futuros legisladores estatales a establecer una participación orgánica que no viene impuesta constitucionalmente. El precepto estatutario en este punto, por tanto, sólo puede entenderse como la decisión de la Generalitat de participar en los órganos de gestión de cuencas siempre que la posibilidad esté prevista en la legislación específica estatal.
Finalmente, en cuanto al apartado 4, entiende el Abogado del Estado que el precepto únicamente articula un mecanismo de colaboración a través de la técnica del informe preceptivo, sin que se altere la titularidad competencial del Estado. Se trataría simplemente de un informe previo, que no es vinculante, y ni siquiera determinante, categoría esta última que introduce el Estatuto siguiendo la definición jurisprudencial del Tribunal Supremo, y que únicamente exige la motivación por parte del Estado ante la Comisión Bilateral Generalitat¬-Estado para apartarse del informe determinante de la Generalitat. Por el contrario, cuando el Estatuto exige simplemente informe preceptivo y no determinante, el Estado podría apartarse del mismo sin necesidad de motivación ante la citada Comisión. En definitiva, no existiría un desplazamiento competencial y el Estatuto únicamente establecería un razonable mecanismo de colaboración Estado-Comunidad Autónoma.
c) Con carácter general y previo alega la representación del Gobierno de la Generalitat que en el recurso se pretende que se mantenga sobre cada una de las materias el entendimiento del reparto competencial que se ha configurado durante la vigencia del Estatuto de 1979, buscando el aval de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional. Se pondría con ello de manifiesto la opción conservadora sostenida en el recurso, opuesta a la voluntad del legislador estatuyente de aprobar la reforma del Estatuto y dirigida a avanzar en el auto gobierno en el marco de referencia que admite al efecto la Constitución.
Antes de abordar el examen de los diversos preceptos impugnados se apunta, entre otros extremos, que no procede valorar el acierto de la jurisprudencia citada de contrario, toda vez que no sería admisible que se pretenda enjuiciar las determinaciones del nuevo Estatuto conforme a los parámetros existentes en la situación anterior. Por otra parte la discrepancia con el planteamiento de fondo que en ocasiones se sostiene toma inútil una eventual discusión sobre algunos de los aspectos pormenorizados, lo que hace que estas alegaciones resulten más sucintas y de carácter principal. El Gobierno de la Generalitat se remite, por otro lado, al análisis de la tipología funcional y de otras cuestiones de fondo ya realizado (antecedente 54).
Ya en relación con el art. 117 alega el Ejecutivo catalán que la impugnación de las letras a) y b) del apartado 1 se asienta en la petrificación de la doctrina establecida en la STC 227/1988, de 29 de noviembre. Además entiende el Gobierno de la Generalitat que el precepto no invade las competencias para el establecimiento de las bases y coordinación atribuidas al Estado por los arts. 149.1.13 y 22 CE. Los procedimientos de coordinación pueden concretarse de maneras muy diversas, pero es obvio que no pueden convertirse en una supeditación de las competencias autonómicas que la Constitución permite asumir. Que la Ley de Aguas de 1985 atribuyera al Estado la decisión final no representaría límite alguno para el Estatuto, que, integrado en el bloque de constitucionalidad, puede configurar de otro modo, desde la plena fidelidad a las directivas constitucionales, las facultades comunitarias sobre un objeto por completo intracomunitario. La atribución en exclusiva a la Generalitat de la competencia para la planificación en materia de aguas intracomunitarias respeta la competencia estatal sobre aguas intercomunitarias y no implica en absoluto que, en su ejercicio, la Generalitat no deba respetar lo establecido por el Estado en materia de planificación económica en uso de la habilitación conferida por el art. 149.1.13 CE, ni comporta ningún impedimento para la virtualidad de los mecanismos de coordinación estatales. La calificación de la competencia como exclusiva sería, por otra parte, compatible con la existencia de mecanismos coordinadores que encuentran su origen en el art. 149.1.13 CE.
El apartado 2 simplemente admite una posibilidad que depende en todo de la legislación estatal. El Estatuto reconoce una capacidad a la Comunidad Autónoma que se concretará en facultades determinadas en función y según lo que establezcan las leyes del Estado. De los varios componentes o acepciones de competencia en este precepto se destaca su significación como capacidad.
La previsión de participación en la planificación y en los órganos estatales de gestión de las cuencas intercomunitarias (art. 117.3) no hace referencia, para el Gobierno catalán, a ningún procedimiento concreto de participación ni indica los efectos resultantes de la misma. El precepto se limitaría a recoger un criterio o principio de participación en la planificación y en los órganos de gestión de cuencas intercomunitarias que afecten al territorio de Cataluña. El principio de participación es fundamental en el sistema, y lo que haría el precepto es simplemente enunciarlo en supuestos que habrá de reglar y concretar el Estado, instancia que ostenta las competencias decisorias en las cuencas intercomunitarias. Por otro lado se consigna que la participación de la Generalitat aquí prevista es absolutamente compatible con una eventual participación equivalente del resto de Comunidades Autónomas, sin que se pretenda ningún tipo trato deferente ni diferente.
Para el Gobierno de la Generalitat el informe preceptivo previsto en el art. 117.4 se justifica porque una alteración del curso natural del agua como la que supone un trasvase, no sólo afecta a los recursos hídricos, sino que tiene una fuerte incidencia territorial y ambiental, campos en los que ostenta competencias la Generalitat y que justifican su intervención a través de un mecanismo que no implica codecisión, como es el caso de los informes preceptivos y no vinculantes. Además cualquier trasvase en el que esté implicada una cuenca intercomunitaria que inc1uya territorio catalán afecta, en cuanto al equilibrio de recursos hídricos y a su ordenación, a la parte del territorio catalán configurado como cuenta intracomunitaria, en la que la Generalitat de Cataluña ostenta competencia exc1usiva.
En relación con el art. 117.5 se reitera lo ya expuesto respecto del pnnctpio de participación, añadiéndose que la fórmula empleada, con referencia expresa a "los términos previstos en la legislación estatal" tiene pleno encaje en las previsiones constitucionales, no alterando ni desfigurando las competencias estatales.
d) Respecto al apartado primero del art. 117 el Parlamento de Cataluña defiende que la falta de alusión a la posible confluencia de otras competencias, de titularidad estatal, sobre las cuencas hidrográficas intracomunitarias y a la posibilidad de coordinación estatal no invalidaría la atribución de la competencia autonómica; si la competencia existe, ya que la reserva se produce ex Constitutione, no sería necesario aludir a ella al formular aquella competencia. Más aún, negar una posible competencia exclusiva de planificación sobre la base de la competencia estatal recogida en el art. 149.1.13 CE podría llevar a negar cualquier competencia autonómica de planificación, dándole un sentido expansivo a la competencia estatal, como competencia horizontal, de alcance general y absoluto. La planificación general es perfectamente compatible con la calificación como exclusiva de la competencia para la planificación hidráulica intracomunitaria, cuya coordinación en el marco estatal tiene lugar mediante el Plan Hidrológico Nacional en el cual se integra.
Las objeciones a los apartados 3, 4 y 5 del art. 117 se rechazan por la Cámara, toda vez que en ellos no se establecería propiamente una atribución de competencias, sino mecanismos o instrumentos de coordinación. El establecimiento de un informe preceptivo autonómico no altera la capacidad de decisión estatal en el ejercicio de su competencia; es una técnica de información coherente con el hecho de que el territorio y las competencias autonómicos pueden verse afectados y es adecuado al funcionamiento del Estado compuesto, conforme a la STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7. Las mismas consideraciones se podrían repetir respecto a la previsión genérica de participación en la planificación hidrológica estatal.
En el caso del art. 117.2 parece claro, para el Parlamento autonómico, que no realiza una atribución completa y en bloque de todas las competencias ejecutivas sobre dominio público hidráulico y los otros de interés general, sino que la falta del artículo determinado ante el sustantivo "competencias" permite sostener que lo que haría es prever la posibilidad de que, mediante la legislación estatal, se atribuyan competencias, todas o algunas, para casos concretos o en los que concurran las circunstancias que se determinen. En la medida en que se limita a abrir una posibilidad que al Estado corresponde instrumentar, no se contradiría al título competencial estatal del art. 149.1.22 CE. Como el propio Tribunal ha reconocido en anteriores ocasiones, la formulación de una competencia estatal en términos genéricos o amplios, sin precisión de funciones, no impide que los Estatutos de Autonomía atribuyan alguna competencia o potestad concreta sobre la materia a la Comunidad Autónoma.
59. a) El artículo 118 (Asociaciones y fundaciones) atribuye en su apartado 1 a la Generalitat una competencia exclusiva que deja formalmente a salvo las condiciones básicas establecidas por el Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de asociación, así como la reserva de ley orgánica. Sin embargo alegan los Diputados recurrentes que la descripción del contenido material de la competencia es prácticamente exhaustiva, dejando únicamente al margen el sistema de garantías jurisdiccionales. En particular, por lo que se refiere a los beneficios fiscales y a la declaración de utilidad pública, se alega que no puede dejar de estarse a lo resuelto en la STC 133/2006, de 27 de abril, FJ 7, en relación con tributos estatales. Por su parte la competencia atribuida a la Generalitat en materia de fundaciones por el apartado 2 adolecería de la misma exhaustividad en la determinación de sus contenidos materiales, aunque sin tener siquiera en cuenta la competencia del Estado para el establecimiento de condiciones básicas, lo que evidenciaría la pretensión de configurar una competencia exclusiva con toda la extensión que resulta del art. 110 del Estatuto, ya impugnado. A las previsiones sobre beneficios fiscales serían de aplicación las razones esgrimidas en la fundamentación de la inconstitucionalidad del apartado 1.
Finalmente, el apartado 3 del precepto dispone que "corresponde a la Generalitat la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones, la ejecución y el control de las ayudas públicas a las asociaciones y fundaciones". La singularidad del precepto reside, para los actores, en que, siguiendo los criterios del art. 114, también recurrido, vincula la competencia autonómica al concepto de "ayudas públicas", con lo que quedan sujetas a esa competencia, no sólo las subvenciones, sino también los beneficios fiscales con fines de fomento. Por esta vía, más discreta, se reiteraría lo ya establecido en los apartados 1 b) y 2 b) del propio art. 118, siendo inevitable la invasión de la competencia estatal ex art. 149.1.14 CE. Una conclusión que confirmaría la jurisprudencia, de la que se desprende que la doctrina sobre las subvenciones no es trasladable a los beneficios fiscales y figuras afines (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 3).
b) Alega el Abogado del Estado, por su parte, que resulta relativamente sencillo realizar una interpretación conforme de este art. 118. De la literalidad del mismo se desprendería que el respeto que el propio artículo predica a "las condiciones básicas establecidas por el Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho y la reserva de ley orgánica" se proyecta sobre la totalidad del art. 118.1. De esta forma el precepto se referiría a una sola competencia, que se atribuye genéricamente en su primer inciso y se desarrolla en el segundo. Por tanto toda la competencia quedaría sujeta a los límites que el Tribunal Constitucional ha señalado para el ejercicio de la competencia exclusiva autonómica sobre asociaciones. No habría, pues, ningún problema de constitucionalidad en la asunción de sus materias, siempre que en el ejercicio de las competencias sobre las mismas la Comunidad Autónoma esté sujeta a las condiciones básicas establecidas por el Estado, como sí resultaría del precepto.
Tras exponer la doctrina sentada en la STC 133/2006, de 27 de abril, FJ 18, argumenta el Abogado del Estado que el correcto encuadramiento competencial de la materia a que alude el apartado b) de este precepto sería el de hacienda y no el más general de asociaciones, añadiendo la consideración de que el régimen constitucional propicia que las Comunidades Autónomas con competencias plenas en materia de asociaciones puedan otorgar otros beneficios a asociaciones de su competencia sobre tributos no estatales. Partiendo de esta premisa entiende que nada impide una interpretación conforme a la doctrina constitucional del art. 118, afirmando que la imprecisión de la incardinación competencial carece de relevancia, y que el apartado que nos ocupa sólo puede entenderse dentro del límite implícito del respeto a las competencias de otras Administraciones en virtud de otros títulos. En este sentido, el Estado, de acuerdo con el art. 149.1.14 CE, tiene competencia exclusiva sobre la hacienda general, competencia que incluye el establecimiento de beneficios sobre tributos estatales y la determinación de los requisitos para su obtención; competencia exclusiva que, evidentemente, el art. 118.1 b) del Estatuto no puede desconocer, y, por tanto, sólo puede ser interpretado como la asunción de la competencia que ya le reconocía el Tribunal Constitucional para otorgar a las asociaciones beneficios que no recaían sobre tributos estatales.
Sostiene, a continuación, el representante del Gobierno que el hecho de que en el art. 118.2 no se expliciten formalmente los límites a que está sujeta la competencia no la convierte en ilimitada, quedando sujeta implícitamente a los límites derivados de otras cláusulas atributivas de competencias, de acuerdo con lo que determine el Tribunal Constitucional. En materia de fundaciones éste ha determinado ya con precisión los límites de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (por todas, STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 2), sin que el art. 118.2 pretenda modificarlos. Así el Estado sigue teniendo competencia para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de fundación para fines de interés general, ex art. 141.1.1 CE; le corresponde igualmente la disciplina del régimen jurídico de los aspectos civiles y procesales de las fundaciones (art. 149.1.6 y 8 CE), así como el establecimiento de los beneficios fiscales que afecten a tributos estatales (art. 149.1.14 CE).
Por último el apartado 3 de este mismo art. 118 permitiría sin dificultades una interpretación conforme a la Constitución y a la doctrina del Tribunal Constitucional, afirmando el Abogado del Estado que, en coherencia con lo sostenido para los anteriores apartados, debe prevalecer la interpretación de éste que limita la competencia autonómica sobre los beneficios fiscales a tributos no estatales.
c) El Gobierno de la Generalitat alega que, en lo que hace a la impugnación del apartado 1, la demanda no pasa de ser un confuso juicio de intenciones. Por lo que se refiere a la letra b) de dicho apartado los actores olvidarían que no se trata de fijar el establecimiento, las condiciones y supuestos de los beneficios fiscales, lo que se remite a las normas tributarias dictadas por la instancia competente -el Estado en sus tributos y la Generalitat en los autonómicos-, sino de identificar a las asociaciones beneficiarias y canalizar la aplicación de los mencionados beneficios. Similar razonamiento podría aplicarse a la declaración de utilidad pública, pues también se trata de aplicar la normativa y las condiciones fijadas en ella, toda vez que la identificación del beneficiario y la acreditación de sus condiciones forman parte del ámbito propio de la competencia relativa a las asociaciones. Se recuerda, finalmente, que la declaración por el Estado de la utilidad pública no entra en la reserva del art. 81 CE, sino que se ha incardinado en el art. 149.1.14 CE.
Se rechaza por el Gobierno catalán que la ausencia de una salvedad expresa de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de fundación implique desconocimiento de la competencia estatal. Los términos concretos de la competencia autonómica, que es lo que corresponde regular al estatuyente, no impiden, limitan ni niegan la competencia estatal. Siendo de tener en cuenta, además, que la competencia autonómica se refiere al régimen jurídico de las fundaciones, expresión no exactamente coincidente con el ejercicio del derecho de fundación, sobre el que se proyecta el título del art. 149.1.1 CE. En cuanto a la letra b) del apartado 2 el Gobierno de la Generalitat se remite a las observaciones relativas al art. 118.1 b).
La impugnación del art. 118.3 se asienta, para el Gobierno catalán, sobre una interpretación amplificadora del concepto de ayudas públicas que incluye los beneficios fiscales, cuando es lo cierto que el precepto se refiere a la actividad de fomento por dación (subvenciones, aportaciones fundacionales). El rechazo de la interpretación postulada en el recurso debería conllevar su desestimación.
d) El Parlamento de Cataluña alega, en relación con el apartado 1 del art. 118, que el recurso de inconstitucionalidad no ofrece en este punto más argumentación que la genérica alusión a que su regulación resulta exhaustiva, por lo que en este punto procedería la inadmisión de la demanda. En todo caso, entrando en el fondo de la cuestión, el escrito comienza por sintetizar la doctrina constitucional relativa al orden competencial en materia de asociaciones, con cita de las SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 2.
Se reconoce en la jurisprudencia, continúa la Cámara, el elemento teleológico de la competencia estatal para la regulación de un derecho fundamental consistente en el aseguramiento de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, que se concretaría en cuatro facetas que configuran las condiciones básicas de ejercicio del derecho: la libertad de creación y adscripción; la libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; libertad de organización y funcionamiento internos sin ingerencias públicas; el conjunto de facultades de los asociados individualmente considerados frente a las asociaciones.
El ámbito competencial que ostentan las Comunidades Autónomas, conforme a la jurisprudencia, consiste en no regular el derecho de asociación, sino el régimen de las asociaciones que surgen del ejercicio del derecho (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 6). En este sentido, cuando el Estatuto atribuye a una Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asociaciones, le habilita para regular, no sólo los aspectos administrativos, sino también el régimen jurídico, tanto en la vertiente externa relativa a su participación en el tráfico jurídico como en su vertiente interna. De manera que no resultaría inconstitucional el precepto estatutario en cuestión por el hecho de regular el régimen jurídico del derecho de asociación.
A propósito del inciso del apartado b) del art. 118.1 se destaca que con el mismo no se trataría de fijar el establecimiento, las condiciones y supuestos de los beneficios fiscales, toda vez que el precepto impugnado remite a las normas tributarias dictadas por la Administración competente. Bien al contrario, lo que el precepto establecería es la identificación de las asociaciones beneficiarias y la canalización de la aplicación de los beneficios fiscales correspondientes derivados de la normativa autonómica, lo que se incardina en la potestad que el legislador autonómico ostenta para regular el régimen jurídico de asociaciones.
Por su parte la declaración de utilidad de las asociaciones prevista en la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del derecho de asociación, quedaría a salvo en virtud de lo que se establece en el primer apartado del mismo art. 118 del Estatuto, lo que hace inútil su reiteración.
En lo que hace al art. 118.2 se alega por el Parlamento que la omisión de una referencia explícita al art. 149.1.1 CE no implica ni el desconocimiento ni el establecimiento de obstáculos para la plena aplicación de la competencia estatal. Menos aún que se pretenda configurar la competencia autonómica sin sujeción ni límite algunos. La virtualidad de los preceptos constitucionales no depende de su mera mención o remisión en los Estatutos de Autonomía. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional aludiendo a su fuerza normativa vinculante.
De cualquier modo el art. 118.2 del Estatuto se refiere al régimen jurídico de las fundaciones, sin que en ningún caso se entienda incluido en dicho precepto el ejercicio del derecho de fundación, ej ercicio cuyo reconocimiento goza de la correspondiente garantía institucional recogida en el art. 34 CE. A la Generalitat de Cataluña le corresponde la regulación del régimen jurídico de las fundaciones que cumplan sus funciones mayoritariamente en Cataluña. Así, la STC 34112005, de 21 de diciembre, confirma el criterio de la territorialidad para sostener las competencias autonómicas en materia de fundaciones, tal y como consta de manera explícita en el precepto impugnado. Conforme a la misma el legislador autonómico es el habilitado para ejercer la amplia libertad de configuración que el texto constitucional le confiere cuando se trate de fundaciones que realicen su actividad principalmente en el territorio de la Comunidad Autónoma, mientras que lo será el estatal en los supuestos no cubiertos por las aludidas previsiones estatutarias.
En relación con el apartado b) del art. 118.2 el Parlamento da por reproducidas las alegaciones efectuadas al art. 118.1 b), añadiendo que es evidente que la Generalitat, en ejercicio de sus competencias en materia tributaria, podrá establecer incentivos fiscales para las fundaciones mediante una norma con rango de ley, sin perjuicio de los incentivos fiscales establecidos por la normativa estatal a la participación privada en actividades de interés general y al mecenazgo, de conformidad con la competencia exclusiva que ostenta el Estado ex art. 149.1.14 CE.
El concepto "ayudas públicas" recogido en el art. 118.3 recurrido no tiene, a juicio del Parlamento de Cataluña, por qué coincidir con el de beneficios fiscales. Por ello establecer una equiparación conceptual entre ambos términos podría entrañar graves riesgos desde el punto de vista del principio de seguridad jurídica, siendo preciso entender el texto en sus justos términos, sin interpretaciones extensivas. De la lectura del precepto cuestionado se desprendería que el concepto de ayudas públicas no tiene nada que ver con el de beneficios fiscales, toda vez que cuando el legislador estatal y autonómico lo han querido mencionar lo han hecho en sus justos términos, como sucede en los anteriores apartados del art. 118.
60. a) El artículo 120 (Cajas de ahorros) diseña una competencia de la Generalitat sobre las cajas domiciliadas en Cataluña que se estructura en tomo al régimen de exclusividad (apartado 1) y de compartición (apartado 2), añadiendo una declaración sobre la colaboración de la Generalitat en actividades de inspección y sanción que corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda y al Banco de España (apartado 3). De la jurisprudencia constitucional se desprendería, sin embargo, la competencia del Estado en aspectos de la regulación básica de la organización de las cajas (por todas, STC 62/1993, de 18 de febrero). Competencia que se vería afectada en algunos extremos del apartado 1, que por un lado hace la salvedad del art. 149.1.11 y 13 CE y por otro determina el contenido material de la competencia autonómica con un alcance que la convierte en exclusiva, comprendiendo la determinación de los órganos rectores (sin referencia a la protección de los intereses locales, pese a que en la STC 33/1993, de 1 de febrero, se ha subrayado la trascendencia de la autonomía local en este punto) [letra a)], el régimen jurídico de creación, fusión, liquidación y registro [letra c)] y el ejercicio de las potestades administrativas con relación a sus fundaciones (lo que supondría, además, extender la competencia regulada en el art. 118, ya impugnado) [letra d)].
El mismo reproche merecería el apartado 2, que define como compartida la competencia sobre la actividad financiera, especificando que incluye en todo caso la regulación de la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas, lo que sería contrario a la jurisprudencia, que exige contar con una regulación mínima y uniforme en la materia (STC 178/1992, de 13 de noviembre). En la misma línea el apartado 3 contradiría la doctrina constitucional al atribuir a la Generalitat la competencia compartida sobre disciplina, inspección y sanción de las cajas (STC 48/1988, de 22 de marzo, que no admite la extensión de la competencia autonómica a actividades realizadas fuera del respectivo territorio). Por lo que hace al apartado 4, su inconstitucionalidad derivaría de dos consideraciones. De un lado, la competencia para colaborar con las actividades de inspección y sanción que corresponden a órganos estatales excedería de la que admite el bloque de constitucionalidad, que, conforme a la jurisprudencia, sólo admite una cierta competencia de "supervisión prudencial", paralela a la competencia propia del Banco de España. De otro, el precepto formularía un inaceptable mandato vinculante a los poderes públicos del Estado.
b) En relación con el apartado 1 del precepto alega el Abogado del Estado que la técnica del Estatuto consiste en atribuir la competencia con carácter general y, a continuación, desarrollar materias incluidas en el ámbito competencial. Así, en este caso, el segundo inciso del apartado lo único que haría es explicitar contenidos que necesariamente incluye el título competencial, pero éste seguiría siendo el mismo y quedaría afectado por idénticos límites. En definitiva, sería evidente, a su juicio, que las materias atribuidas "en todo caso" a la Comunidad también estarían sujetas a "lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los artículos 149.1.11 y 149.1.13 de la Constitución".
En cuanto a la letra a) no alcanza a entender el Abogado del Estado en qué medida se puede desconocer la autonomía local, pues, en el ejercicio de sus competencias, tanto el Estado como la Generalitat deberán respetar la autonomía local constitucionalmente garantizada, y, en el caso de que la Generalitat incumpla esa obligación, podrá declararse inconstitucional la norma de desarrollo del precepto que nos ocupa que infrinja esa autonomía, pero no parece aceptable que, preventivamente, se declare la inconstitucionalidad de una norma atributiva de competencia para evitar que en un futuro se puede ejercer de forma improcedente.
Con respecto a la letra c) se da por reproducido lo expuesto con carácter general para el apartado, entendiendo que también se encuentra sujeta a los límites que se deriven de la competencia estatal en la materia.
Por lo que se refiere a la letra d) se opone la carencia en la demanda del necesario razonamiento justificativo de la postura impugnatoria, afirmando que, en rigor, el señalamiento de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas estatales. Pero, en cualquier caso, parece claro que la letra que nos ocupa debe interpretarse en relación con el art. 115 del Estatuto, que proyecta su contenido sobre todas las competencias específicas que se relacionan en el capítulo II del título IV. De esta forma habría que entender que la letra d) no establece expresamente que la competencia que atribuye exceda del territorio de Cataluña, sino que las competencias de la Generalitat vendrían referidas a las fundaciones creadas por cajas domiciliadas en Cataluña siempre que desarrollen mayoritariamente sus funciones en esa Comunidad.
En cuanto al apartado 2 sostiene el Abogado del Estado que del inciso de la STC 178/1992, de 13 de noviembre, que se cita en la demanda, no puede extraerse la conclusión que se pretende de contrario. Así en el FJ 3 c) de la misma se declaró constitucional la exigencia de previa autorización por el Banco de España de la distribución de resultados cuando la entidad de depósitos tuviera un déficit de recursos propios que, de acuerdo con la ley, pudiera poner en peligro su solvencia. Pues bien, en nada parecería que pueda quedar afectada la competencia estatal porque la Generalitat regule, dentro de las bases que fije el Estado, la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas. Por supuesto el Estado siempre podrá establecer controles adicionales a la distribución de resultados cuando pueda quedar afectada la solvencia de la entidad, de acuerdo con la doctrina sentada en la Sentencia citada. Por último se hace notar que el apartado limita literalmente la competencia autonómica por los "principios, reglas y estándares mínimos que establezcan las bases estatales", lo que alude a la especial intensidad que en este ámbito pueden tener éstas, tal y como se puso de manifiesto en las alegaciones al art. 111 del Estatuto.
En relación con el apartado 3 afirma el Abogado del Estado que la demanda se refiere sin duda al FJ 4 de la STC 48/1988, de 22 de marzo, en la que, efectivamente, se declaró la inconstitucionalidad de los arts. 56 y 18 de las Leyes catalana y gallega en materia de cajas, por cuanto extendían la competencia en materia de inspección y coordinación a actividades realizadas fuera del territorio de la Comunidad. El punto de conexión para el establecimiento de la competencia venía determinado en la disposición final quinta de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorro (LORCA), interpretado por el Tribunal Constitucional en la referida Sentencia, en la que se determinó, con el anterior marco estatutario, que las funciones de disciplina, inspección y sanción habrían de atribuirse a la Administración correspondiente de acuerdo con un criterio estrictamente territorial.
Por su parte el Estatuto sí establecería un punto de conexión específico para el ejercicio de sus competencias "sobre disciplina, inspección y sanción de las cajas" que se extendería a las que tengan su domicilio en Cataluña. Sin embargo parece claro, para el representante del Gobierno, que la interpretación del inciso en el sentido de extender la competencia autonómica a las actividades de crédito realizadas fuera del territorio de la Comunidad resultaría contraria a las disposiciones de la LORCA confirmadas como básicas por este Tribunal. Una interpretación sistemática del Estatuto obligaría a entender que la competencia autonómica se limita al ámbito territorial de la propia Comunidad, tras realizar una interpretación sistemática del precepto aquí discutido con el art. 115 del Estatuto, de la que parecería deducirse con claridad que cabe excluir la competencia autonómica sobre las actividades de crédito realizadas fuera del territorio autonómico.
Por último el apartado 4 se limitaría a proponer fórmulas de colaboración con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación de éste, remisión que haría que no pueda suscitarse duda alguna acerca de la constitucionalidad del precepto. En su caso habrá de ser el legislador estatal el que decida el hecho de la colaboración y las fórmulas y mecanismos en que se articule, sin que el Estatuto condicione en modo alguno al legislador básico.
c) Para el Gobierno de la Generalitat, pese a que las SSTC 48 y 49/1988, de 22 de marzo; y 61 y 62/1993, de 18 de febrero, hayan incluido dentro de la competencia básica estatal ex art. 149.1.11 CE aspectos organizativos de las cajas, ello no impediría que las Comunidades Autónomas puedan ir más allá en la regulación del estatuto jurídico de sus órganos de gobierno, o que haya aspectos que no puedan reputarse básicos (vgr. edad de jubilación de los directivos). Cabría también que las Comunidades Autónomas den entrada a otros intereses sociales en esos órganos o que adapten el peso de los diversos colectivos representados a las circunstancias de cada territorio.
En el apartado 1 se atribuye la competencia en términos tales que no sería necesaria la interpretación solicitada en la demanda. Con respecto a la letra a), su impugnación sería infundada y preventiva, pues nada en el Estatuto lleva a concluir que la Generalitat no haya de respetar y proteger la autonomía local. La impugnación de la letra c), por su parte, se asentaría
sobre una lectura de la regulación básica en materia de fusiones de cajas excluyente de cualquier intervención autonómica y justificada en la necesidad de evitar una confusión que no pasaría de ser una hipótesis de futuro. La impugnación de la letra d) olvidaría el carácter instrumental de las fundaciones que creen las cajas y la incidencia de la competencia sobre fundaciones del art. 118, haciéndose notar por el Ejecutivo catalán que las potestades administrativas de esta letra presentan un sentido distinto a las funciones del art. 118.2 y un alcance mucho más concreto, de manera que son perfectamente compatibles.
Con el recurso contra el art. 120.2 se pretende, a juicio del Gobierno de la Generalitat, que la competencia sobre distribución de beneficios sea exclusiva del Estado, lo que carece de fundamento en el art. 149.1 CE. Además, se olvidaría que se trata de una competencia compartida con el propio Estado, justificándose la intervención dual por la naturaleza peculiar de las cajas, en tanto que son entes de carácter financiero-social.
En defensa del art. 120.3 se hace notar que, al tratarse de una competencia compartida, no se excluye la intervención estatal o de otras Comunidades Autónomas, cuando proceda, como bien se manifiesta en el inciso final, donde se dice que incluye el establecimiento de infracciones y sanciones adicionales en materias de su competencia.
El recurso frente al art. 120.4 admitiría una cierta competencia de supervisión prudencial, pero no una colaboración con el Ministerio de Hacienda y el Banco de España. Se plantea, por tanto, una cuestión puramente nominalista. Sin perjuicio de ello se destaca que el precepto en ningún momento establece el contenido concreto ni el procedimiento de colaboración, por lo que no interfiere en las decisiones que corresponde adoptar a las instancias centrales mencionadas.
d) Para la representación del Parlamento de Cataluña la impugnación genérica del art. 120 también tiene carácter preventivo, por lo que resulta inadmisible. Respecto a los argumentos que se incluyen en el recurso a propósito de la letra a) del apartado 1 alega la Cámara que ningún precepto constitucional impone la necesidad de que, en el momento de establecer las competencias de una Comunidad Autónoma en su Estatuto, se asegure la participación de los entes locales en los órganos rectores de las cajas de ahorro. No cabría, por tanto, hablar de inconstitucionalidad por omisión. En cuanto a la STC 33/1993, de 1 de febrero, no tendría relevancia en el presente caso, ya que en la misma no se discutía sobre la trascendencia de la autonomía local en la regulación de los órganos de gobierno de las cajas, sino sobre el alcance que debía darse al art. 47.2 LBRL con relación al quórum exigible en las votaciones en el pleno de las corporaciones locales para adoptar ciertos acuerdos.
Sobre la letra c) del apartado 1 del art. 120 se alega que el precepto establece de forma clara que la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de fusión de cajas de ahorro se atribuye "respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los arts. 149.1.11 y 149.1.13 de la Constitución". Se trataría, en todo caso, de aspectos en que, a priori, si no está en juego la solvencia de la entidad financiera, no cabría invocar la indisponibilidad de la ordenación estatal en el sentido de la STC 62/1993, de 18 de febrero, y en los que la competencia del Estado para fijar bases relativas a la organización de las cajas de ahorro en virtud de su competencia para establecerlas sobre la ordenación del crédito (art. 149.1.11 CE) no puede desconocer la competencia autonómica.
En cuanto a lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del art. 120 no cabría entender que se incurra en exceso competencial, puesto que para que exista debería encontrarse un respaldo concreto en la Constitución que expresamente atribuyera al Estado la competencia en cuestión. En otro caso opera el art. 149.3 CE. En tal sentido se destaca que en la impugnación de este precepto no se precisa el de la Constitución que se considera infringido, sin que pueda inferirse de la argumentación general del recurso.
El apartado 2 del art. 120 no resultaría por sí mismo inconstitucional. Una vez más la representación del Parlamento considera que el recurso contra este apartado tiene carácter preventivo, por lo que procedería la inadmisión. No sería posible, a su juicio, traer en esta ocasión a colación la STC 178/1992, de 13 de noviembre, ya que no tiene por qué identificarse la distribución de los excedentes y de la obra social de las cajas con la distribución de recursos en los casos en que la entidad se encuentre en situación de déficit de recursos propios; especialmente si se tiene en cuenta que el Estatuto admite que la competencia de la Generalitat tiene carácter compartido y que ésta debe ejercerla de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos que establezcan las bases estatales.
Frente a las argumentaciones que ponen en duda la constitucionalidad del apartado 3 del art. 120 por ser contrario a la doctrina constitucional, el escrito de alegaciones, tras señalar que tal concepto no debe ser equivalente a la Constitución, aduce que la STC 48/1988, de 22 de marzo, no afirma que las Comunidades Autónomas no puedan extender el ámbito de sus competencias a las actividades realizadas fuera de su territorio, sino que tal previsión debe constar en la norma atributiva de la competencia, es decir, precisamente en el Estatuto de Autonomía.
En cuanto a la regularidad constitucional del art. 120.4, la jurisprudencia no habría interpretado que las Comunidades Autónomas sólo tengan en materia de supervisión de las cajas de ahorro una cierta competencia de supervisión prudencial, sino que en ese punto se habría limitado a reproducir, en la STC 133/1997, de 16 de julio, la legislación que regula el Banco de España. Así nada impediría que los Estatutos puedan asumir competencias en la materia de inspección y sanción sobre las cajas de ahorro, sin que el art. 120 impugnado, que sólo indica la necesaria colaboración de la Generalitat de Cataluña, signifique ningún menoscabo para las funciones que correspondan al Banco de España.
Por otro lado, conforme a la STC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 2, desde el punto de vista constitucional ni las cajas de ahorro ni las fundaciones aparecen en los arts. 148 y 149 CE como materias específicas a efectos competenciales; sólo figura expresamente reconocida la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (art. 149.1.11) y, con carácter general, la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13). Lo que pondría de manifiesto que, en virtud del art. 149.3 CE, el art. 120 del Estatuto es plenamente constitucional.
61. a) En relación con el artículo 121 (Comercio y ferias) se alega en la demanda que es inobjetable la atribución a la Generalitat de la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, en la que se incluye "la regulación de la actividad ferial no internacional y la ordenación administrativa de la actividad comercial". La inconstitucionalidad resultaría de la inclusión de determinados aspectos en el concepto material de comercio, como son la ordenación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio [apartado 1 a)], la regulación administrativa de las ventas promocionales y a pérdida [apartado 1 b)], la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado [apartado 1 c)], cuestiones todas que reconducirían al ámbito de la Generalitat la adopción de decisiones que corresponden al Estado.
En cuanto a la venta a distancia, se alega que es una actividad que frecuentemente traspasa los límites territoriales autonómicos, lo que explica que corresponda al Estado, al amparo del título sobre ordenación general de la economía, la regulación de algunos aspectos, lo que descarta la exclusividad autonómica. En cuanto a las ventas promocionales tampoco cabría esa exclusividad, pues la fijación de su duración se reconduce a la defensa de la competencia y, por tanto, al Estado (por todas, STC 228/1993, de 9 de julio). Lo mismo valdría para la venta a pérdida, que puede encuadrarse en esa misma materia (por todas, STC 264/1993, de 22 de julio). Para la venta en rebajas, no mencionada expresamente en el art. 121, pero sí comprendida en la alusión del apartado 1 b) a "todas las modalidades de ventas", seria de oponer la doctrina establecida, por ejemplo en la STC 148/1992, de 16 de octubre. Del mismo modo que en cuanto a la regulación de los horarios comerciales habría que recordar la sentada en la STC 225/1993, de 8 de julio. La inconstitucionalidad del precepto en este punto sólo se salvaría si con la referencia al principio de unidad de mercado se entendiera que se deja a salvo la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 CE.
Finalmente, el apartado 2 del art. 121 atribuye a la Generalitat "la competencia ejecutiva en materia de ferias internacionales celebradas en Cataluña, que incluye en todo caso: a) La actividad de autorización y declaración de feria internacional", siendo así que esa autorización y declaración correspondería al Estado, según se desprende de la STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 2.
b) Insiste el Abogado del Estado, en cuanto al precepto de la letra a) del apartado 1, en que las competencias exclusivas siempre vendrán limitadas por las atribuidas a otras entidades territoriales sobre materias que tengan incidencia en el mismo objeto, señalando que el comercio interior no es una materia reservada a la exclusiva competencia del Estado por el art. 149.1 CE, por lo que puede asumirse estatutariamente por las Comunidades, como así se hizo desde el inicial Estatuto catalán (art. 12.5), lo que, como ha señalado este Tribunal, no significa que el Estado carezca de competencias mediante las cuales puede incidir en esa materia y que, de algún modo, la vienen a limitar; particularmente, las relativas a bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), legislación civil (art. 149.1.8 CE) o legislación mercantil (art. 149.1.6 CE) (por todas, STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3). Por último se hace notar que el Estatuto atribuye a la Generalitat competencia exclusiva en la "ordenación administrativa del comercio electrónico", salvando, por tanto, el principal límite a la competencia autonómica, es decir, el derivado de los aspectos civiles y mercantiles de la contratación, que corresponden en exclusiva al Estado.
A juicio del Abogado del Estado la impugnación de la letra b), en cuanto a la regulación administrativa de distintos tipos de ventas, vuelve a incurrir en el error de confundir la exclusividad competencial con sus límites, derivados de otros títulos competenciales. En este sentido habría aspectos relativos a las ventas a que se refiere este motivo de impugnación que se han encuadrado en la competencia estatal sobre defensa de la competencia, sobre legislación civil o mercantil, o sobre planificación general de la actividad económica, lo que no impediría que la Generalitat pueda asumir competencia exclusiva sobre los aspectos de esas ventas que puedan considerarse comercio interior y no deban integrarse en las limítrofes competencias estatales.
Por lo que se refiere a la regulación de los horarios comerciales, que se menciona en la letra c), se aduce que la doctrina constitucional la encuadra en el título de comercio interior y que este título exclusivo de la Comunidad Autónoma puede resultar condicionado por el ejercicio por el Estado de la competencia exclusiva prevista en el art. 149.1.13 CE. Sería claro que el Estatuto no hace sino recoger esa doctrina, encuadrando efectivamente la regulación de los horarios comerciales en el título competencial sobre el comercio, y encontrándose dicha materia intensamente incidida por el título estatal sobre la planificación general de la actividad económica, siendo éste el sentido que habría de otorgarse al último inciso del precepto estatutario cuando alude al respeto al principio constitucional de unidad de mercado.
En relación con el apartado 2 sostiene el Abogado del Estado que, examinando la doctrina recogida en la STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 2, en la que se apoya la demanda, no parece que el precepto estatutario pueda considerarse inconstitucional. Ya el antiguo Estatuto de Autonomía atribuía a la Generalitat la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de "ferias internacionales que se celebren en Cataluña" (art. 11.6 EAC de 1979). La única novedad que introduce el actual Estatuto sería la de especificar submaterias que incluye en la genérica atribución competencial, de acuerdo con la técnica habitual en el texto que nos ocupa. Entre esas actividades se incluiría, en todo caso, la de "autorización y declaración de la feria internacional", y, sin embargo, en el apartado 3 del mismo art. 121, se aclara que "la Generalitat colabora con el Estado en el establecimiento del calendario de ferias internacionales". Sintetizando la doctrina recogida en la STC 13/1988, se concluye que hay que hacer una interpretación sistemática de los apartados 2 a) y 3 del art. 121, conforme a dicha doctrina, para llegar a la conclusión de que el establecimiento del calendario de ferias internacionales incluye la decisión sobre qué ferias se van a celebrar con el carácter de internacional y la determinación de las fechas de las mismas; es decir, lo que el Tribunal ha considerado primera fase de la actividad ferial internacional. Si esto es así y la competencia corresponde al Estado parecería claro que el apartado 2 a) se debe referir a otra cosa, dado que no cabe suponer que se atribuye la misma submateria a la competencia simultánea de dos entidades. En suma, habría que entender que este último apartado se refiere a la declaración formal de la feria internacional, como acto de simple ejecución de la decisión material adoptada por el Estado de calificar la feria como internacional y planificar las que se han de celebrar. Y ésta sería la única interpretación coherente de los apartados 3 y 2 a) del art. 121, conforme, además, con la doctrina del Tribunal Constitucional.
c) Alega el Gobierno de la Generalitat que los actores entienden que el comercio electrónico [art. 121.1 a)] no pasa de ser una modalidad de venta a distancia, por lo que su mención sería reiterativa o superflua. Sin embargo este reproche de técnica legislativa no puede considerarse vicio de inconstitucionalidad. Precisa el Ejecutivo catalán que la competencia asumida como exclusiva es la relativa a la "ordenación administrativa", por lo que no abarca otros aspectos propios de los servicios de la sociedad de la información. Consecuentemente, este título no interferiría en la competencia estatal sobre telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE), sino que se ciñe a la regulación de los requisitos administrativos para el ejercicio del comercio electrónico en el territorio de Cataluña.
El art. 121.1 b) no es, a juicio del Gobierno catalán, contrario a la doctrina de la STC 228/1993, de 9 de julio, porque en ella se entendió que las modalidades de venta a las que se refiere el precepto estatutario formaban parte de la competencia estatal sobre defensa de la competencia, un título que el Tribunal atribuyó a las instancias centrales a partir de la cláusula residual del art. 149.3 CE, pues no figura en el listado del art. 149.1 CE. Consecuentemente, de la misma manera que el art. 12.1.5 del Estatuto de 1979 la mencionaba como límite a las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior, el Estatuto impugnado puede no hacerlo, sin incurrir en inconstitucionalidad.
Dado que los recurrentes admiten que la letra c) es susceptible de una interpretación conforme -continúa el escrito de alegaciones- puede obviarse un pronunciamiento sobre el precepto, que sólo vendría a declarar que el ejercicio de la competencia de la Generalitat en la submateria de horarios comerciales debe realizarse respetando el ámbito que ha quedado reservado al Estado en ejercicio de la competencia a la que se refiere el art. 149.1.13 CE. En otro orden de cosas el Gobierno de la Generalitat recuerda que en el Derecho de la Unión Europea no existe ninguna regulación uniformadora en materia de horarios comerciales, reconociéndose libertad a los Estados miembros.
Por lo que hace al art. 121.2 a) se alega por el Ejecutivo catalán que no contradice la doctrina de la STC 13/1988, de 4 de febrero. El precepto permite al Estado ejercer su competencia, toda vez que lo que atribuye a la Generalitat es sólo una actividad de carácter ejecutivo, más o menos reglada según las pautas o criterios estatales establecidos al respecto.
d) La representación procesal del Parlamento de Cataluña considera que con lo prescrito en la letra a) del apartado 1 la Generalitat no interfiere en el ejercicio de las competencias estatales sobre telecomunicaciones. Bien al contrario, se ceñiría tan sólo, al objeto de poder proteger los derechos de los consumidores en Cataluña, a regular los requisitos administrativos para el ejercicio del comercio por medios electrónicos en su ámbito territorial.
La impugnación de la letra b) del apartado 1 se sustenta en Sentencias que anularon preceptos de leyes autonómicas reguladoras de modalidades de venta invocando la competencia estatal sobre defensa de la competencia; sin embargo, para la Cámara, se hizo con el apoyo de que dicho título había sido asumido por el Estado a través de la cláusula residual del art. 149.3 CE, al no figurar explícitamente entre los reservados al Estado por el art. 149.1. Por ende, del mismo modo que el art. 12.1.5 del Estatuto de 1979 mencionaba la cláusula estatal como límite a las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior, el legislador estatuyente puede no hacerlo en 2006 sm mcurnr en inconstitucionalidad.
A propósito de la letra c) del apartado 1 del art. 121 se alega por el Parlamento que el propio recurso admite expresamente que cabe una interpretación del precepto ajustada al orden constitucional; por consiguiente, a partir del principio jurisprudencial favorable a la conservación de las normas jurídicas, podría obviarse el pronunciamiento respecto al mismo, ya que el legislador estatuyente establece que el ejercicio de la competencia de la Generalitat en la submateria de horarios comerciales debe realizarse sin perjuicio de las competencias estatales del art. 149.1.13 CE.
El art. 121. 2 a) no excluye, para el Parlamento de Cataluña, que entre en juego la competencia estatal sobre la coordinación de la planificación general de la actividad económica, ex art. 149.1.13 CE. La regulación establecida en el precepto permitiría al Estado ejercer su competencia a nivel normativo general, puesto que lo único que atribuye a la Generalitat es una actividad de carácter ejecutivo, más o menos reglada según sean las pautas o criterios estatales.
62. a) A juicio de los recurrentes el artículo 122 (Consultas populares) pretende atribuir a la Generalitat la competencia exclusiva sobre una materia supuestamente no incluida en ningún apartado del art. 149.1 CE. Para ello se distingue entre consultas populares y referéndum, en la idea de que sólo éste cae en la órbita del art. 149.1.32 CE. Tal distinción es, para los actores, imposible y no deja de ser un juego de palabras pues todas las consultas populares estarían sometidas a la autorización estatal. Además el precepto contempla también los referendos locales, privando al Estado de la posibilidad de regular la materia mediante normas básicas dictadas en virtud del art. 149.1.18 CE, como ha hecho en el art. 71 LBRL, desde luego exigiendo siempre la autorización del Gobierno de la Nación. Por lo demás la permanente estrategia de descomponer las materias en infinidad de submaterias puede dar la impresión, en opinión de los recurrentes, de que se abordan contenidos no contemplados en el art. 149.1 CE. El art. 122 impugnado sería un buen ejemplo en lo que hace a la competencia exclusiva que reconoce a la Generalitat respecto de encuestas y audiencias públicas, especie del género "consulta popular" que es objeto de disciplina en los arts. 78.2 y 86 LPC, sobre la base del art. 149.1.18 CE.
b) Razona el Abogado del Estado, por su parte, que el texto aprobado por las Cortes Generales es bien distinto al texto que discutió y aprobó el Parlamento catalán, y salva la competencia estatal con la referencia al art. 149.1.32 CE, que otorga al Estado competencia exclusiva sobre la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum. Por tanto resultaría difícil sostener que el precepto analizado vulnera la competencia estatal que él mismo salvaguarda; pero mucho más difícil sería pretender que no existe una interpretación conforme cuando el artículo se somete a dicha competencia. En cualquier caso no sería pertinente en este proceso examinar si existen otros instrumentos de consulta popular que no deban incluirse en las consultas populares a que alude el art. 149.1.32 CE; ésta sería una cuestión que deba resolver el Tribunal en el caso de que se planteen controversias competenciales sobre la materia. De todas formas para ratificar la constitucionalidad en abstracto del precepto discutido bastaría realizar dos consideraciones: por una parte, si se llega a la conclusión de que no existen consultas al margen de la previsión del art. 149.1.32 CE, la expresa salvaguarda del precepto que hace el Estatuto sólo puede suponer que en todas las consultas sigue siendo precisa la autorización del Estado. La correcta interpretación del artículo llevaría entonces a la conclusión de que la Generalitat asume todas las competencias sobre las consultas, salvo la que el art. 149.1.32 CE reserva al Estado, esto es, la de autorización. Por otra parte, en el caso de que se llegara a la conclusión de que existen encuestas o foros de participación materialmente distintos a las consultas a que se refiere el citado precepto, respecto de las mismas no existiría ninguna exigencia constitucional de autorización estatal.
En cuanto a la posible vulneración de la competencia estatal del art. 149.1.18 CE se reitera que competencia exclusiva no equivale a competencia ilimitada, y que resulta evidente que existen aspectos de la materia en los que deberá prevalecer el título de bases de las Administraciones públicas, pudiendo incidir en ella el Estado en el legítimo ejercicio de esa competencia.
c) Entiende la representación del Gobierno de la Generalitat que el precepto se impugna mediante un juicio de intenciones que trae causa de la tesis de que todos los tipos de consultas a los ciudadanos quedan incluidos en la competencia estatal del art. 149.1.32 CE. Para el Ejecutivo, sin embargo, la competencia estatal se refiere a unas consultas populares concretas: las que se realizan vía referéndum. Y el art. 122 atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre consultas populares de alcance autonómico o local y salvando expresamente el art. 149.1.32 CE, de modo que la misma literalidad del precepto pondría de manifiesto el pleno respeto al orden competencial.
Alega el Gobierno catalán que existen consultas distintas del referéndum y que no están reservadas al Estado por el art. 149.1.32 CE. No es que se inventen vías de participación y consulta, sino que se parte de la constatación de que el referéndum consultivo es una modalidad de participación, pero no la única (vgr. encuestas, audiencias públicas, etc.) y de que en el futuro pueden perfilarse instrumentos nuevos que no respondan al patrón estricto del referéndum.
En cuanto a la pretendida vulneración del art. 149.1.18 CE sostiene el Gobierno de la Generalitat que el recurso ignora el papel y valor de la norma estatutaria, su doble origen autonómico y estatal, así como que los desarrollos de normas básicas pueden variar. Esto sentado se recuerda que el art. 74 LBRL reconoce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas hayan asumido competencias en materia de consultas populares.
d) El Parlamento catalán alega que ni dogmática ni constitucionalmente existe equivalencia entre participación y referéndum, ni aquélla se agota en éste. Así, del art. 149.1.32 CE se desprendería que sólo la vía del referéndum es la que la Constitución reserva al Estado; junto a ella pueden darse otras vías de consulta, como las mencionadas en el artículo impugnado, sustancialmente distintas del referéndum y menos reconocidas o prestigiadas, que no están reservadas a la competencia estatal y, por tanto, son disponibles para las Comunidades Autónomas si las asume el Estatuto, máxime cuando el precepto hace expresa salvedad de las competencias estatales.
Adicionalmente no cabría entender infringida la reserva estatal del art. 149.1.18 CE, pues el desarrollo de las normas básicas puede variar y, con él, la jurisprudencia.
63. a) En virtud del artículo 123 (Consumo) la Generalitat asume la competencia exclusiva en materia de consumo; y lo haría sin límite alguno, pues sus distintos apartados sólo concretarían algunas de las facultades incluidas en la competencia autonómica. Ello supone, para los recurrentes, una diferencia fundamental con el Estatuto anterior, que también hablaba de competencia exclusiva, pero con matizaciones y límites que ahora son implícitamente negados.
La jurisprudencia ha demostrado -continúa el recurso- que la defensa de los consumidores nunca podría ser objeto de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas. Dado que la defensa de los consumidores exige el ejercicio de competencias en muy diversas materias, incluidas muchas a las que sí se refiere explícitamente el art. 149.1 CE, las Comunidades Autónomas sólo podrían asumir aquella parte de la defensa de los consumidores que no esté comprendida en alguna de aquellas materias. La defensa de los consumidores no es, por tanto, a los efectos de la distribución de competencias, una materia unitaria, sino una política pública en la que confluyen diversas competencias (por ejemplo, en materia penal, civil y mercantil, sanidad), de las cuales sólo algunas de ellas son autonómicas (SSTC 15/1989, de 26 de enero; 62/1991, de 22 de marzo). En definitiva, es claro para los actores que las competencias para la defensa del consumidor no las tenía el Estado porque los Estatutos se las hubieran reconocido (por el juego del art. 149.3 CE), sino que más bien ocurría lo contrario: las ostentaba porque derivan directamente de la Constitución y los Estatutos eran constitucionales gracias a que, pese a atribuirse la competencia como exclusiva, lo hacían con tantas excepciones, salvedades y límites que en realidad se contradecían.
A continuación se detienen los recurrentes en el examen particularizado de los apartados a) y e) del art. 123 recurrido, subrayando, en cuanto al primero, la amplitud que se da a la exclusividad al proyectarla sobre todos los derechos del art. 28 del Estatuto (derechos de los consumidores y usuarios), comprendiendo así, por lo pronto, el derecho a la salud (art. 149.1.1, 10 y 16 CE y art. 139.2 CE). Y por lo que hace al apartado e) (regulación de la información en materia de consumidores y usuarios), se alega que es aceptable la competencia de la Comunidad Autónoma en los casos en que la información la suministren las Administraciones autonómicas, pero hay otra información que se garantiza imponiendo deberes a quienes ofrecen bienes y servicios en el mercado y respecto de la cual el Estado tiene amplias competencias derivadas directamente de la Constitución, por ejemplo en materia de etiquetado (art. 149.1.16 CE y STC 147/1996, de 19 de septiembre) y de información contractual o precontractual (art. 149.1.6 y 8 CE). En definitiva, la Generalitat puede tener competencias, y muy amplias, en el ámbito de la defensa de los consumidores, pero no una competencia exclusiva.
b) El Abogado del Estado sostiene que, respecto a la inconstitucionalidad del precepto en su conjunto, la propia demanda contesta a lo largo de sus alegaciones a los argumentos sobre este extremo cuando apunta, como conclusión, que las competencias para la defensa del consumidor no las tenía el Estado porque los Estatutos anteriores se las hubieran reconocido, sino porque derivan directamente de la Constitución, de suerte que era irrelevante la incompleta mención de las competencias estatales que limitaban la autonómica y que sí se recogían en el Estatuto de 1979. Es más, el anterior Estatuto era notoriamente incompleto en la fijación de los límites de la competencia autonómica, omitiendo probablemente los más importantes, a pesar de lo cual no se interpretó como una inconstitucional negación de los mismos. Se pone de relieve nuevamente en el escrito de alegaciones la confusión del recurso entre competencia exclusiva y competencia ilimitada, sosteniendo que las competencias se limitan recíprocamente, de forma que, ante la concurrencia de dos títulos sobre un objeto, el Tribunal ha de realizar el correcto encuadramiento competencial para delimitar la frontera entre ambos. Ello permitiría afirmar que todas las competencias autonómicas están potencialmente limitadas, por lo que no podría sostenerse la inconstitucionalidad de un precepto estatutario atributivo de competencias por el hecho de que no refleje expresamente las posibles competencias estatales potencialmente limitadoras.
De otro lado alega el representante del Gobierno que no se sabe si el consumo es una materia o una política, dado que el recurso no especifica qué entiende por cada categoría; aunque sí está claro que el art. 149.1 CE no incluye esta materia entre las reservadas al Estado, y, por tanto, puede asumirse estatutariamente por las Comunidades Autónomas (art. 149.3 CE). Tampoco parece, a juicio del Abogado del Estado, que la calificación como una u otra categoría tenga la menor relevancia constitucional, pudiendo afirmarse, como máximo, que el consumo sería una materia transversal, susceptible de entrar en concurrencia con otros títulos, y que será en el caso concreto cuando haya de decidirse cuál es la competencia prevalente.
Por lo que respecta a la impugnación de las letras a) y e) se denuncia que el recurso vuelve a incurrir en la misma confusión conceptual, remitiéndose a lo ya dicho anteriormente para contestar este punto. No obstante se razona que no cabe duda de que la competencia en materia de defensa de consumidores y usuarios [letra a)] está limitada por las bases estatales en materia de sanidad siempre que esta competencia se ejerza conforme a la jurisprudencia. Lo mismo ocurriría con la competencia estatal en materia legislación civil y mercantil, pues estaría claro que, al amparo de la competencia autonómica sobre defensa de consumidores, no se pueden establecer nuevos derechos u obligaciones de carácter civil o mercantil, pero sí podría instaurarse un sistema de garantías administrativas (STC 62/1991, de 22 de marzo).
En cuanto a la letra e) el error conceptual al que se ha hecho referencia habría provocado que el recurso reconozca la existencia de submaterias relativas a la información que estarían naturalmente encuadradas en la competencia autonómica, pero que se discuta el carácter exclusivo ante la existencia de otras submaterias relacionadas con la información que serían de competencia estatal. Lo que ocurriría en todos los ejemplos que cita la demanda es, simplemente, que en tales submaterias prevalece otro título competencial más específico que el general de consumo y, por tanto, su encuadramiento se hace en el título estatal y no en el general autonómico.
c) Por lo que se refiere al contraste con el art. 12.1.5 del Estatuto de 1979, se destaca por el Gobierno de la Generalitat que si dicho Estatuto ya incorporaba limitaciones y matizaciones, es evidente que el estatuyente de 2006 puede optar por una formulación distinta, de manera que cambie el nivel competencial de la Generalitat sin alterar para nada las competencias estatales. No sería correcto concluir que la falta de mención de las competencias estatales suponga su negación implícita.
Por otro lado alega el Ejecutivo autonómico la existencia de espacios de carácter pluridisciplinar propicios para que se establezcan políticas públicas globales (medio ambiente, vivienda, consumo...). Espacios en los que se puede incidir desde diferentes perspectivas sectoriales sin afectar a la titularidad de las distintas competencias. La hipotética colisión se resolverá determinando la norma prevalente en aplicación de los criterios jurisprudencialmente establecidos, sin que quepa sostener, como se hace en el recurso, que prevalecerán en todo caso las normas estatales, pues el art. 149.3 CE limita esa prevalencia a las materias que no hayan sido atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, no siendo ése el supuesto del art. 123.
Además es evidente, para el Gobierno de la Generalitat, que el apartado a) del precepto no impide ni limita el ejercicio de la competencia estatal para dictar la legislación básica sobre sanidad o seguridad industrial. Tampoco la letra e) menoscaba ni interfiere en la regulación específica sobre información para sectores concretos de la competencia estatal y en relación con operaciones determinadas (vgr. productos farmacéuticos). Se trata de normas sectoriales que deben convivir armónicamente con la más genérica relativa al consumo y, en caso de discrepancia, deberá prevalecer la norma más específica.
Por último se señala que en el recurso se admite una interpretación conforme del precepto, articulada sobre el alcance de la materia "consumo", a pesar de lo cual se interesa la declaración de inconstitucionalidad. Para el Gobierno de la Generalitat no es preciso delimitar ese alcance de la materia para descartar la inconstitucionalidad de un precepto que no atribuye una competencia excluyente de la eventual coincidencia en el espacio desde otros títulos competenciales materiales tanto estatales como autonómicos.
d) Afirma el Parlamento de Cataluña, en primer lugar, que no cabe entender que, por no citarlas expresamente, se estén negando las competencias estatales que, desde otros títulos materiales, pueden incidir en la materia de consumo y en la defensa de los consumidores y usuarios. Para la Cámara es cierto que el consumo es un espacio que puede regularse desde títulos materiales y competenciales diversos. Y una eventual colisión normativa debería resolverse determinando la norma prevalente en cada caso, atendiendo a los criterios establecidos por la jurisprudencia al respecto, sin que quepa decidir de antemano que las normas estatales prevalecerán siempre sobre las autonómicas. La competencia exclusiva que el art. 123 atribuye a la Generalitat en materia de consumo no sería excluyente, ni pretendería serlo, de la incidencia sobre el mismo espacio desde otros títulos competenciales materiales, tanto estatales como autonómicos.
64. a) El artículo 125 (Corporaciones de derecho público y profesiones tituladas) incurriría en sus apartados 1 y 2 en un exceso competencial determinante de su inconstitucionalidad. Aunque el Estatuto anterior calificaba de exclusiva la competencia de la Generalitat sobre colegios profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, la jurisprudencia habría dejado claro que, sin perjuicio de otros títulos competenciales (singularmente, art. 149.1.1 CE), el Estado también dispone de competencias con directa incidencia en la materia (STC 20/1988, de 18 de febrero), lo que habría de suponer la inconstitucionalidad de la calificación como exclusiva de la competencia atribuida en el apartado 1 del precepto. Subsidiariamente, al menos la de la letra a), que extiende la competencia autonómica a "la regulación de la organización interna, del funcionamiento y del régimen económico, presupuestario y contable, así como al régimen de colegiación y adscripción, de los derechos y deberes de sus miembros y del régimen disciplinario", y la de la letra b), en relación con la creación de tales corporaciones y la atribución de funciones, pues corresponde al Estado la regulación básica de esas cuestiones por ser reconducibles al art. 149.1.18 CE.
También sería inconstitucional el apartado 3 del art. 125, pues dispone que para que las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación puedan "desarrollar funciones de comercio exterior y destinar recursos generales a estas funciones" es preciso que medie el "previo acuerdo de la Generalitat con el Estado". Se limitarían con ello las competencias básicas del Estado para fijar las funciones de comercio exterior características de las Cámaras y los recursos camerales que deban afectarse a su cumplimiento (art. 149.1.18 CE) y se incidiría en el comercio exterior, de la exclusiva competencia del Estado (art. 149.1.10 CE). Por lo que hace al apartado 4, alegan los recurrentes que la caracterización como exclusiva de la competencia autonómica sobre el ejercicio de las profesiones tituladas y la definición de su contenido en los términos que se describen en sus letras a), b) y c) invade competencias del Estado ex art. 149.1.30 CE, sin que impida esa conclusión la referencia a los arts. 36 y 139 CE, recordándose la doctrina de la STC 122/1989, de 6 de julio. Para los actores la preservación de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, así como la incidencia de los servicios profesionales en la ordenación de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), necesariamente requieren disponer de un mínimo común normativo de ámbito nacional que sólo el Estado puede establecer y garantizar en el marco del principio de unidad de mercado.
b) Respecto a la impugnación de carácter general del apartado 1 reitera el Abogado del Estado el argumento de que la asunción de una competencia como exclusiva no supone el desplazamiento de los restantes títulos que puedan incidir en la materia, remitiéndose a lo expuesto con anterioridad sobre esta cuestión.
En cuanto a las letras a) y b) afirma que el recurso carece del necesario desarrollo justificativo de la conclusión, añadiendo que, en cualquier caso, en el ejercicio de la competencia autonómica sobre estas corporaciones de Derecho público la Generalitat deberá respetar la legislación básica que el Estado pueda establecer. Éste, en ejercicio de su competencia exclusiva, puede "calificar a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación como Corporaciones de Derecho público en razón de su idoneidad para la consecución de fines de interés público", si bien "la extensión e intensidad que pueden tener las bases estatales al regular las corporaciones camerales es mucho menor que cuando se refieren a Administraciones públicas en sentido estricto" (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 4). Respecto de los colegios profesionales, desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26, se tiene declarado que "corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencia las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales". Y nada de esto cambiaría tras el precepto impugnado.
En cuanto a la impugnación del apartado 3, afirma el Abogado del Estado que el precepto no atenta contra el art. 149.1.10 CE, entendiendo que lo único que hace es recoger la doctrina del Tribunal Constitucional, sentada, entre otras, en las SSTC 206/2001, de 22 de octubre (FJ 5), y 242/1999, de 21 de diciembre [FJ 16 a)]. De acuerdo con la jurisprudencia la Generalitat tiene competencias en materia de promoción de la actividad exterior que desarrollan las Cámaras, por lo que, conjugando tal competencia con el límite que impone la competencia del Estado, el apartado impugnado debería entenderse exclusivamente referido a la promoción de la actividad exterior que realizan las Cámaras y que es competencia de la Generalitat, estableciéndose en tal caso una forma de colaboración con el Estado, como titular de la competencia exclusiva sobre comercio exterior.
Aunque no se interpretara en el sentido expuesto, y se entendiera que el apartado 3 se extiende a la actividad cameral integrada en sentido estricto en el título de comercio exterior, no se produciría un desplazamiento de la competencia exclusiva del Estado, como sostiene la demanda. Así, la fórmula de colaboración que establece el precepto debería interpretarse de conformidad con la disposición adicional segunda, que, bajo la rúbrica "acuerdos con el Gobierno del Estado", resulta de evidente aplicación al caso. En definitiva, el Estatuto únicamente estaría incorporando un razonable mecanismo de cooperación, consustancial a nuestro Estado compuesto.
En relación con la impugnación general del apartado 4 alega el Abogado del Estado que el Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat competencia exclusiva en materia de "colegios profesionales y profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución" (art. 9.23). El actual Estatuto otorga a la Comunidad competencia exclusiva sobre "el ejercicio de las profesiones tituladas", y, además, "respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales y lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución". Como es sabido nunca se ha cuestionado la constitucionalidad del antiguo art. 9.23 del Estatuto de 1979, que atribuía a la Generalitat la materia en bloque, sin matices, por lo que, si no era inconstitucional el anterior régimen, parecería difícil cuestionar el actual art. 125.4, que limita la amplitud de los términos del precepto anterior.
Con inclusión de varias citas del FJ 8 de la STC 154/2005, de 9 de junio, invoca el Abogado del Estado la doctrina constante de este Tribunal sobre la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.30 CE, conforme a la cual corresponde al Estado la creación de las profesiones tituladas, entendidas como aquellas para cuyo ejercicio se exige titulación superior, así como el establecimiento de las condiciones para la obtención de este título y su expedición o la homologación del que se hubiera expedido. Pues bien, la atribución competencial que hace el art. 125.4 a) no podría interpretarse desconectada de la cláusula limitativa general (con la obligación de respetar "las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales"), que se proyecta sobre cada una de las submaterias específicamente incluidas en el título, por lo que la expresión habría de ser entendida en el sentido de incorporar al Estatuto la citada doctrina constitucional sobre el contenido de la competencia estatal derivada del art. 149.1.30 CE. De esta forma, el respeto que propugna el precepto a las normas sobre titulaciones profesionales sólo podría significar que al Estado le sigue correspondiendo la definición de las profesiones tituladas, el establecimiento de las condiciones de obtención del título y, en su caso, la expedición u homologación del mismo. A partir de ahí comenzaría la competencia autonómica, que podría establecer requisitos para el ejercicio de actividades profesionales siempre y cuando ostente la competencia material sobre el sector en que se integra dicha actividad, tal y como tiene declarado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 154/2005, de 9 de junio).
c) El Gobierno de la Generalitat afirma que el precepto ofrece más matizaciones que el art. 9.23 del Estatuto de 1979 porque las competencias autonómicas no son ahora sólo exclusivas, sino que en determinados extremos se configuran como compartidas. Concretamente los elementos nucleares de las figuras presentan este carácter compartido en el apartado 2, no impugnado. El apartado 1 contiene funciones, en ocasiones meramente ejecutivas, que cubren diversos aspectos de estas organizaciones que quedan situados, en todo caso, en el marco determinante que quedará establecido en virtud de las competencias nucleares aludidas en el párrafo 2. Esta previsión respetaría la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE en virtud de ese párrafo segundo, si bien se advierte que la evolución de la doctrina constitucional (desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, a la STC 330/1994, de 15 de diciembre) ha relativizado el alcance de lo básico al entender que en la distinción entre la ordenación de la materia y la de otras actividades relacionadas con ella existen diferencias que permiten un menor rigor en la apreciación de lo básico. Por tanto la asimilación parcial de estas corporaciones a las Administraciones públicas obliga a una aplicación ponderada de las bases estatales ex art. 149.1.18 CE.
Con el apartado 3 -continúa el escrito de alegaciones- lo que pretende el estatuyente es que las entidades bajo la tutela autonómica no puedan asignar ni prever funciones o utilización de fondos para comercio exterior sin el consentimiento de la Administración competente, que es la estatal. Por lo tanto no obliga al Estado, ni condiciona o supedita su actuación a que la Generalitat muestre su conformidad, sino que encauza convenientemente el ejercicio de la competencia estatal sobre la actividad con la competencia autonómica sobre las entidades que la realizan.
Respecto del apartado 4 se recuerda que el art. 9.23 del Estatuto de 1979 otorgó a la Generalitat competencia exclusiva en materia de profesiones tituladas. La exclusividad lo es aquí respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales y lo dispuesto en los arts. 36 y 139 CE, de modo que el alcance de la regulación autonómica quedará modulado por el contenido de las normas estatales en estas materias.
d) Comienza reconociendo el Parlamento de Cataluña que el precepto ha supuesto un cambio profundo en el reparto de competencias en la materia, pues tal ha sido precisamente la finalidad de la aprobación de un nuevo Estatuto, que ha optado por atribuir a la Generalitat determinadas submaterias que la Constitución no atribuye, respetando las competencias y las materias atribuidas al Estado.
La Constitución no atribuye al Estado la competencia sobre colegios profesionales. Sin embargo la jurisprudencia ha concretado esta atribución otorgando al Estado, en virtud del art. 149.1.18 CE, unas limitadas funciones en la elaboración de las bases de dichas corporaciones en la medida en que son Administraciones públicas. Así, a la vista tan sólo del apartado 1 del art. 125 del Estatuto, no podría deducirse que el régimen de colegiación quede englobado en el ámbito competencial exclusivo de la Generalitat, teniendo en cuenta que el apartado 2 establece la competencia compartida sobre el establecimiento de los requisitos para ser miembro de los colegios. Este segundo apartado atribuye, pues, a la Generalitat la competencia compartida sobre la definición de las corporaciones relacionadas y sobre los requisitos para crearlas y ser miembro de ellas, que son los elementos nucleares de la regulación. Con ello se respetaría la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional sobre la aplicación a dichas corporaciones de la competencia exclusiva que atribuye al Estado el art. 149.1.18 CE. Es en el marco así establecido en el que deberán ejercerse las submaterias contenidas en el apartado 1 del artículo.
El art. 125.3, por su parte, establecería una mera participación de la Generalitat que, a juicio de la Cámara, no puede entenderse que dificulte el ejercicio de la competencia del Estado en la fijación de unas muy limitadas bases sobre las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, conforme a la STC 206/2001, de 22 de octubre. Tampoco la participación de la Generalitat que establece el artículo impugnado empecería a la competencia del Estado en materia de comercio exterior, que se respetaría en su integridad, pues la dirección y control estatales no impiden que también cada Comunidad Autónoma dirija y controle el funcionamiento de las Cámaras de Comercio radicadas en aquélla en el cumplimiento de estas tareas promocionales del comercio exterior (S TC 206/2001, de 22 de octubre, F J 5, in fine).
En relación con el art. 125.4, en el escrito de alegaciones se aduce que las profesiones tituladas constituyen una materia que la Constitución no atribuye al Estado; el nuevo Estatuto de Autonomía, en cambio, la atribuye a la Generalitat, si bien respetando expresamente la competencia del art. 149.1.30 CE sobre regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales. Que haya determinada conexión material entre esta competencia y las funciones ahora atribuidas a la Generalitat no ocultaría la obvie dad de que se trata de materias distintas.
65. a) Se impugna el artículo 126.2 (Crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social) por cuanto establece la competencia compartida de la Generalitat sobre "la estructura, la organización y el funcionamiento de las entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador ... , de acuerdo con los principios, reglas y estándares mínimos fijados en las bases estatales". Su inconstitucionalidad resultaría de la circunstancia de que se reducen las bases del Estado a "principios, reglas y estándares mínimos", ignorándose que las bases pueden fijarse en normas reglamentarias y de carácter ejecutivo (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre).
b) El Abogado del Estado se remite en este punto a sus alegaciones en relación con el art. 111 del Estatuto (antecedente 53)
c) Alega el Ejecutivo catalán que el precepto se impugna partiendo de una lectura que altera su sentido. Para el Gobierno de la Generalitat el art. 126 admite que en la materia que nos ocupa las bases estatales pueden presentar un nivel de concreción superior al establecido en el art. 111 del Estatuto con carácter general, previéndose que puedan consistir, también, en reglas (reglamentos) y estándares mínimos (actos ejecutivos) fijados por el Estado. Se trataría, por tanto, de una concreción de la excepción que se contempla en el propio art. 111 y que resultaría plenamente constitucional.
d) Los Letrados del Parlamento de Cataluña señalan que los actores no indican cuál es el precepto constitucional infringido, sin perjuicio de que pueda inferirse que se trata de las competencias que el art. 149.1.11 y 13 reserva al Estado. A propósito de ello el escrito reitera las consideraciones acerca de que si en algún momento, durante la vigencia del Estatuto de Cataluña de 1979, se ha podido considerar que la legislación básica desempeñaba funciones de delimitación competencial, dichas funciones no derivaban del carácter básico de la legislación, sino de la eventual remisión a la legislación básica que el Estatuto de 1979 formulaba. El nuevo Estatuto pretendería evitar, mediante una descripción pormenorizada del ámbito de las competencias propias, que la eventual remisión a la legislación básica permita un vaciado de contenido de la competencia autonómica. Para ello sería legítimo que el Estatuto establezca, en esta materia concreta y para la Comunidad Autónoma de Cataluña, una delimitación del alcance que puedan tener las bases estatales, sin perjuicio de que la dicción del art. 126.2 ni menoscaba ni reduce el ámbito competencial del Estado establecido en el art. 149.1.11 y 13 CE. A este respecto la doctrina de la STC 197/1996, de 28 de noviembre, sería clara respecto a la necesidad de permitir las competencias autonómicas de desarrollo legislativo en la materia entonces en cuestión y al carácter absolutamente excepcional y provisional en el tiempo que tiene la posibilidad de considerar básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases.
66. a) El artículo 127 (Cultura) atribuye a la Generalitat en su apartado 1 una competencia exclusiva que comprende, en todo caso, determinadas actuaciones relativas a actividades artísticas y culturales, patrimonio cultural, archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural y fomento de la cultura. La exclusividad de la competencia habría de corregirse en atención a lo dispuesto en el art. 149.2 CE y a la reiterada jurisprudencia en la línea de que las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura se ordenan en régimen de concurrencia (STC 49/1984, de 5 de abril). Pasando al examen particular del contenido de este apartado 1, alegan los actores, en primer lugar, que la inclusión en la competencia exclusiva de la Generalitat de "las medidas de protección de la industria cinematográfica [letra a), segundo] no puede excluir el ej ercicio de la que al Estado atribuye el art. 149.1.13 CE (así, STC 106/1987, de 25 de junio, FJ 1). Igualmente la inclusión de "la calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales" [letra a), tercero] supondría un exceso a la luz de la STC 87/1987, de 2 de junio, que reconoce al Estado la competencia para calificar determinadas películas como de "arte y ensayo" o identificarlas con el signo "X". En cuanto al fomento de la cultura, extender la competencia exclusiva autonómica a "la proyección internacional de la cultura catalana" [letra d), tercero] supone, para los actores, ignorar la doctrina de la STC 165/1994, de 26 de mayo, en relación con el límite que suponen el ejercicio del ius contrahendi en el ámbito internacional o la política exterior del Estado.
En relación con el apartado 2 del precepto se alega que en él se configura como competencia ejecutiva de la Generalitat la gestión de los archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña y cuya gestión no se reserve expresamente el Estado, incluyéndose en ella, "en todo caso", sin perjuicio de lo que resulte del alcance dado a las competencias ejecutivas en el art. 111, ya recurrido, "la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal". Este último inciso sería inconstitucional, por cuanto excede del estricto concepto de gestión al que se refiere el art. 149.1.28 CE, que es la norma que hace posible la intervención autonómica en un ámbito de la exclusiva competencia estatal, y que ha sido perfilado en la S TC 17/1991, de 31 de enero.
En conexión directa con la competencia del Estado en materia de archivos se impugna también la disposición adicional decimotercera (Fondos propios y comunes con otros territorios), que, para los demandantes, establece una competencia autonómica que desconoce la competencia exclusiva del Estado referida al Archivo de la Corona de Aragón y al Archivo Real de Barcelona. No cabría que la unidad de un Archivo como el de la Corona de Aragón se rompa por decisión estatutaria, integrando una parte del mismo en el sistema de archivos de Cataluña. Así lo haría la Ley catalana 10/2001, que ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, como también lo han sido otras Leyes autonómicas del mismo tenor.
El apartado 3 del art. 127 exige el acuerdo previo con la Generalitat "en las actuaciones que el Estado realice en Cataluña en materia de inversión en bienes y equipamientos culturales", y dispone que los Gobiernos del Estado y de la Generalitat articulen "fórmulas de colaboración y cooperación mutuas conforme a lo previsto en el Título V" para el caso de las actividades estatales en relación con la proyección internacional de la cultura. De este modo se condiciona, a juicio de los actores, el ejercicio de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.2 CE, así como las que el art. 149.1.28 CE le reconoce para invertir o actuar en las instituciones culturales de las que es titular, desconociéndose también la competencia de auto organización de la Administración General del Estado. Sin olvidar que, de acuerdo con la jurisprudencia, la competencia estatal en materia de cultura incluye la actividad genérica de fomento y apoyo a las manifestaciones culturales (STC 71/1997, de 10 de abril). En fin, la previsión impugnada desvirtuaría la esencia del principio de colaboración institucional, situando a la Generalitat en una posición de superioridad.
b) El Abogado del Estado sostiene, en relación con el apartado 1, que el Estatuto de 1979 ya consideró competencia exclusiva de la Comunidad la "cultura" (art. 9.4), sin que se discutiera la constitucionalidad del precepto, que incluso dio pie a la jurisprudencia que se invoca como conculcada, y sin que el nuevo Estatuto haya introducido novedad alguna, por lo que no habría duda de su constitucionalidad. En cualquier caso la cultura no está incluida entre las competencias que se reserva con carácter exclusivo el Estado en el art. 149.1 CE, sino que se menciona en el apartado 2 del mismo precepto.
Como es sabido -continúa el escrito de alegaciones- el Tribunal ya ha tenido ocasión de hacer una interpretación conforme de la asunción por Cataluña de competencias exclusivas en materia de cultura (art. 9 EAC de 1979) teniendo en cuenta el mandato del art. 149.2 CE, a partir del cual ha declarado que corresponde al Estado la preservación del patrimonio cultural común, así como lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias, pudiendo desempeñar también una actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales (STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3). El precepto impugnado sería susceptible de la misma interpretación conforme.
En cuanto a la letra a), segundo, el recurso volvería a incurrir en la misma confusión entre competencia exclusiva e ilimitada. Así, seguiría estando plenamente vigente la doctrina que recuerda cómo el cine tiene una innegable dimensión cultural, pero es una materia polifacética en la que se entrecruzan diversos títulos susceptibles de incidir en la misma dentro de sus límites, entre ellos el que cita la demanda del art. 149.1.13 CE (STC 106/1987, de 25 de junio, FJ 1).
Por lo que se refiere al apartado tercero de la letra a) destaca el Abogado del Estado que la STC 87/1987, de 2 de junio, pone de relieve que, ya con el antiguo Estatuto, el Tribunal Constitucional declaró que, con carácter general, la calificación del material audiovisual era competencia autonómica, bien bajo la rúbrica "espectáculos" (art. 9.31), o bien en el ámbito del sector del "ocio" (art. 9.29), sin que ningún precepto de la Constitución reservara al Estado la competencia controvertida. Suprimida en el actual Estatuto la referencia a los títulos "ocio", que se sustituye por "tiempo libre" (art. 134), y "espectáculos", sería lógico el encuadramiento de la competencia específica en cultura, dada la evidente dimensión cultural de la materia. En la propia Sentencia se matizó que la calificación de las películas como de "arte y ensayo" o como "X", "en atención al ordenamiento actual de esta materia", debía corresponder al Estado, dado que llevaba aparejada una serie de efectos fiscales sobre tributos estatales que exigían una aplicación uniforme, de acuerdo con los artículos 149.1.1 Y 31.1 CE. El precepto estatutario se limitaría a recoger la doctrina expuesta, atribuyendo a la Generalitat la competencia general que ya le reconocía la doctrina del Tribunal, competencia que no es ilimitada, de forma que, en el caso de que el Ordenamiento vigente ligue a la calificación de una película como de "arte y ensayo" o como "X" consecuencias sobre tributos estatales, prevalecería la competencia estatal al concurrir conexiones relevantes de otro tipo.
En la impugnación del apartado tercero de la letra d) incurriría la demanda en el mismo error, pues la competencia de la Generalitat, por muy exclusiva que sea, termina donde empiezan las restantes competencias. De esta manera, cuando una actividad de proyección suponga el ejercicio del ius contrahendi, el título relevante será el de relaciones internacionales y no el de promoción cultural.
En cuanto al apartado 2 entiende el Abogado del Estado que, frente a lo que se alega en la demanda con invocación de la S TC 17/1991, de 31 de enero, F J 19 (que se fundamentó en el art. 11 del Estatuto de 1979), el precepto impugnado debe interpretarse ahora en relación con el nuevo art. 112, por lo que se remite a lo dispuesto sobre la constitucionalidad de la asunción de potestades reglamentarias por la Comunidad en desarrollo de normas legales o administrativas estatales (antecedente 53).
Se analiza también aquí la impugnación de la disposición adicional decimotercera, que en la demanda se relaciona con el art. 127, reconociendo que está pendiente de resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 2521/2002 contra el art. 20.1, letras a) y f) de la Ley catalana 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos. Sin embargo habría que tener en cuenta el distinto alcance de la previsión estatutaria y de la Ley 10/2001, ya que ésta integra la totalidad del archivo, como unidad orgánica, en el sistema catalán, sometiéndolo a las previsiones de la propia Ley y, en particular, a las de los arts. 21 a 25, mientras que el Estatuto únicamente contempla la integración en el sistema catalán de los fondos propios de Cataluña existentes en los archivos que menciona la disposición. La eficacia de esta previsión exigiría, en primer lugar, una decisión del titular de la competencia sobre los archivos, que, indiscutiblemente, es el Estado, y, posteriormente, un acto de ejecución consistente en la determinación de los fondos propios de Cataluña a que se refiere la disposición. Manteniéndose dentro de su papel, el Estatuto no especificaría cómo haya de efectuarse tal determinación, correspondiendo nuevamente al titular de la competencia, esto es, al Estado, el establecimiento del procedimiento, de los criterios y los requisitos que deban seguirse para efectuar tal concreción. En definitiva, sería una norma estatutaria cuya eficacia exige de actuaciones del titular de la competencia, sin que condicione a éste, ni en el hecho de la integración, ni en el procedimiento o requisitos para la misma.
Por otro lado señala el Abogado del Estado que la disposición estatutaria no presta cobertura a la Ley 10/2001, dado que sólo prevé una eventual integración de ciertos fondos en el sistema de archivos y no permite considerar la totalidad del archivo como parte del mismo ni someterlo a concretas potestades de intervención, como resultaba de aquella Ley. Subsistiría, por tanto, a juicio del representante del Gobierno del Estado, la controversia planteada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 252/2002.
Por lo que hace al apartado 3 afirma el Abogado del Estado que ya se ha visto anteriormente que el propio Estatuto especifica cómo deben entenderse aquellos supuestos en que se exige un acuerdo previo con la Generalitat, como ocurre con el inciso impugnado del presente apartado, estableciendo la disposición adicional segunda que, cuando la postura de la Generalitat sea determinante y el Estado no acoja su criterio, basta para apartarse de él con que lo motive ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. En suma, no podría entenderse que se produzca un desplazamiento de la capacidad decisoria, sino que se establece una fórmula de cooperación consistente en el deber de información sobre la inversión, audiencia a la Generalitat y, en caso de discrepancia con el criterio de ésta, motivación de la decisión que adopte el Estado. Así interpretado el precepto no se produciría la vulneración aducida de contrario.
c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que la calificación estatutaria de la competencia como exclusiva no supone negar al Estado toda actuación en materia de cultura que vaya más allá de los títulos específicos de que dispone. Así en el art. 114.2 del Estatuto se reconoce la función de fomento y en el art. 127.3 se alude a las inversiones en bienes e infraestructuras culturales. Por lo que específicamente hace al art. 149.2 CE debe entenderse, a juicio del Ejecutivo autonómico que capacita al Estado sólo para llevar a cabo, de forma subsidiaria, actuaciones complementarias de las realizadas por la Generalitat, y siempre en colaboración con ésta (STC 49/1984, de 5 de abril), por lo que la definición de la competencia autonómica como exclusiva no sería inconstitucional.
La competencia para la adopción de medidas para la protección de la industria cinematográfica [art. 127.1 a), segundo] sería perfectamente compatible con el respeto a la competencia estatal en materia de ordenación general de la economía. A su vez el art. 127.1 a), tercero, no pretendería atribuir a la Generalitat la determinación y aplicación del régimen fiscal, sino únicamente la función de identificación de las películas y el material audiovisual que debe ser objeto de calificación, también en los casos en los que esa calificación tenga trascendencia fiscal. La proyección internacional de la cultura catalana [art. 127.1 d), tercero] se encuentra, en todo caso, para el Gobierno catalán, sometida a los límites que con carácter general se establecen en el art. 193 del Estatuto para la acción exterior de la Generalitat, por lo que no interferiría en la competencia estatal para las relaciones internacionales.
Con respecto al art. 127.2 se alega por el Ejecutivo catalán que la asimilación entre las facultades de gestión de los archivos, bibliotecas, museo y centros de depósito cultural de titularidad estatal, y el contenido que deriva de la calificación de una competencia como ejecutiva no permite conc1uir que la potestad reglamentaria no se inc1uye entre las funciones propias de este tipo de competencias. Estaríamos ante una especificación de la regla general contenida en el art. 112 del Estatuto, por lo que no habría extralimitación competencial. Además se hace notar que también la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía inc1uye la potestad reglamentaria entre las facultades que la Comunidad Autónoma puede ejercer en los centros culturales de titularidad estatal.
Tampoco la colaboración y cooperación que prevé el art. 127.3 podría estimarse inconstitucional. Se trataría, una vez más, de la necesidad de colaboración que dimana del principio de lealtad constitucional. Al negarse validez al requisito del acuerdo previsto entre el Estado y la Generalitat para las inversiones estatales se estaría ignorando la exigencia de que esas actuaciones se lleven a cabo de acuerdo con las Comunidades Autónomas, contenida en el art. 149.2 CE. Y también la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía inc1uye una previsión similar.
Por lo que hace a la disposición adicional decimotercera alega el Gobierno de la Generalitat que el art. 149.1.28 CE no impide al Estado incorporar en una ley orgánica previsiones que comporten la disposición sobre una parte del contenido que anteriormente se integraba en un archivo de su titularidad, siempre que ello no afecte a la unidad documental del archivo. La disposición no modificaría las previsiones estatutarias que prevén la presencia de otras Comunidades Autónomas en el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón. Tras recordar la evolución histórica del Archivo de la Corona de Aragón se apunta que, en tanto las Comunidades Autónomas de Aragón, Valencia e Illes Balears tienen competencia efectiva para la gestión de los Archivos Reales y de los Archivos históricos provinciales, en el caso de Cataluña la atribución de esa gestión requiere la separación entre los fondos que afectan sólo a Cataluña y aquellos otros que pertenecerían a la Corona de Aragón, y sobre los cuales las cuatro Comunidades Autónomas tienen reconocidas facultades de gestión, pues hasta la fecha ambos fondos documentales se hallan entremezc1ados. Esta separación de fondos no afectaría a las previsiones estatutarias sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión del Archivo, puesto que sólo respecto de la documentación referida a ese patrimonio documental común de la Corona de Aragón se prevé la participación de las Comunidades Autónomas que integraban los territorios de ésta.
d) La representación del Parlamento de Cataluña señala, en pnmer lugar, que el recurso vulnera en este punto lo dispuesto en el art. 33.1 LOTC por incluir una petición genérica y en cierto modo abstracta sin fundamentarla de forma pormenorizada, En consonancia con ello considera que tan sólo resulta admisible el recurso en lo referente al primer párrafo del art. 127.1 "Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de cultura. Esta competencia exclusiva comprende en todo caso"; en la letra a) del art. 127.1 el texto: "las medidas de protección de la industria cinematográfica" incluido en el epígrafe segundo; de la letra a) del art. 127.1: "La calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales" incluido en el epígrafe tercero. De la letra d) del art. 127.1 el epígrafe tercero relativo a "La proyección internacional de la cultura catalana".
Entrando en el fondo, las alegaciones de la Cámara resumen el reparto competencial en lo referente a la materia de cultura y concluyen que la exclusividad predicada del art. 127.1 en materia de cultura, con expresa mención de las submaterias que se engloban en la [letra a)], el patrimonio cultural [letra b )], los archivos, las bibliotecas, los museos y otros centros de depósito cultural que no son titularidad estatal [letra c)], y el fomento de la cultura [letra d)] en ningún caso contravienen la competencia exclusiva del Estado establecida en el art. 149.1.28 CE ni lo establecido en el art. 149.2 CE precisamente por su virtualidad para coadyuvar a la definición del contenido del bloque de la constitucionalidad. No puede decirse, a juicio del Parlamento, que todas las competencias incluidas en el precepto impugnado sean concurrentes, cualidad que el Tribunal ha atribuido exclusivamente a la relativa al fomento de la cultura (art. 148.1.17 CE).
En cuanto a la competencia que el Estatuto atribuye a la Generalitat en el art. 127.1 para la protección de la industria cinematográfica habría que tener en cuenta que en ningún caso se trata de proteger a la industria cinematográfica en general, sino solamente a la actividad cinematográfica que se lleve a cabo en Cataluña, sin excluir por ello las posibles medidas de protección que pueda dictar el Estado en uso de la competencia del art. 149.1.13 CE para regular el mercado cinematográfico. La competencia para la calificación de las películas y los materiales audiovisuales en función de la edad y de los valores culturales no tendría nada que ver con la competencia estatal en materia de política fiscal, pues el legislador estatuyente no habría querido atribuir a la Generalitat la capacidad de elaborar ninguna política fiscal especial en esta materia. Finalmente el epígrafe relativo a la proyección internacional de la cultura catalana no invadiría la competencia estatal en materia de relaciones internacionales, que no puede ser interpretada de manera tan extensiva. El escrito de alegaciones se refiere a copiosa jurisprudencia respecto a que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior (STC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3) y a circunscribir el título relaciones internacionales a relaciones entre sujetos internacionales que son regidas por el Derecho internacional (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5). Con ello concluye que la competencia incluida en el apartado tercero relativo a la proyección internacional de la cultura catalana del art. 127.1 letra d) es plenamente constitucional al no interferir en el titulo competencial constitucionalmente establecido a favor del Estado ex artículo 149.1.3 CE, ya que el precepto impugnado no tiene ninguna conexión material con el concepto relaciones internacionales tal y como se ha interpretado por la jurisprudencia.
El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña aborda conjuntamente la impugnación contra el art. 127.2. y la disposición adicional decimotercera. Al respecto cuestiona el valor de la S TC 17/1991, de 31 de enero, para juzgar la posible constitucionalidad del art. 127.2, ya que el sentido de su pronunciamiento se efectuó a partir de un bloque de la constitucionalidad que actualmente ha cambiado su configuración material, de modo que el único parámetro de constitucionalidad válido lo constituirían los preceptos constitucionales relacionados. Analizándolos, la representación del Parlamento considera que la competencia relativa a la gestión del art. 127.2 goza de plena cobertura constitucional al no interferir en el titulo competencial constitucionalmente establecido a favor del Estado ex art. 149.1.28 CE y al tratarse de una potestad que, en los términos del art. 149.3 CE, no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución.
Por conexión material defiende también el Parlamento la constitucionalidad de la disposición adicional decimotercera. Argumenta la Cámara que, al margen de que esta disposición no supone una ruptura de la unidad de archivo ni el desmantelamiento de archivos de titularidad estatal, no cabe negar que, si fuese así, el legislador estatuyente tendría la potestad para decidir en tomo al modo de gestionar el referido Archivo, dentro del marco constitucional que ofrece el art. 149.1.28 CE, que otorga la posibilidad de que las Comunidades Autónomas gestionen los archivos de titularidad estatal. A juicio del Parlamento el recurso parte en este punto del error de considerar que un Estatuto es una ley autonómica. En todo caso la disposición adicional impugnada no cuestionaría en modo alguno la titularidad estatal del Archivo de la Corona de Aragón, toda vez que, de conformidad con la Constitución, el régimen jurídico de los archivos de titularidad estatal debe ser establecido por la legislación del Estado en uso de su competencia exc1usiva ex art. 149.1.28 CE, y de acuerdo con ello la disposición estatutaria sería plenamente respetuosa con su contenido.
El primer inciso del apartado 3 del art. 127 tampoco vulneraría el marco constitucionalmente garantizado. El requisito del acuerdo previo de la Generalitat pretendería respetar la colaboración entre las diferentes Administraciones públicas afectadas. Las competencias estatales garantizadas por los arts. 149.1.28 y 149.2 CE no podrían verse afectadas porque se contemple el acuerdo de la Generalitat en tanto que Administración del territorio donde se lleva a cabo la inversión.
67. a) Del artículo 128 (Denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad) se impugnan, en primer lugar, el apartado 1 a), que, atribuye a la Comunidad Autónoma, respetando el art. 149.1.13 CE, "la competencia exc1usiva sobre denominaciones de origen y otras menciones de calidad", lo que inc1uye "el régimen jurídico de creación y funcionamiento", que comprende, a su vez y entre otras cuestiones, "la determinación de los posibles niveles de protección de los productos y su régimen y condiciones, así como los derechos y las obligaciones que se derivan". Entienden los demandantes que dicha determinación debería reconducirse a la competencia estatal resultante del art. 149.1.13 CE, como se ha hecho en el caso del vino (Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino).
En relación con el "régimen de organización administrativa de la denominación de origen, o mención de calidad, referida tanto a la gestión como al control de la producción y la comercialización", alegan los recurrentes que la competencia atribuida al respecto en el apartado 1 d) desconoce la del Estado ex art. 149.1.18 CE para regular con carácter básico diversos aspectos de los consejos reguladores, como su creación, disolución o régimen de funcionamiento. Por último el inciso final del apartado 3 prevé la participación de la Generalitat "en los órganos de la denominación y en el ejercicio de sus facultades de gestión" en el supuesto de que el territorio de una denominación supere los límites de Cataluña. Previsión que no se compadece con lo declarado en la STC 112/1995, de 6 de julio, FJ 4, para los casos de supraterritorialidad.
b) Señala el Abogado del Estado que si la demanda fuese consecuente con su planteamiento de partida tendría que prescindir del propio argumento impugnatorio que ofrece contra el apartado 1 a), porque el reconocimiento expreso que en dicho apartado se recoge en cuanto a la incidencia de la competencia prevista en el art. 149.1.13 CE haría desaparecer cualquier duda de inconstitucionalidad. Por otro lado la habilitación del art. 148.1. 7 CE tendría actualmente su plasmación en los arts. 116 y 128 del Estatuto, que reconocen la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de agricultura y ganadería y denominaciones de origen y otras menciones de calidad.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre las reglas de distribución competencial en materia de denominaciones de origen en la STC 112/1995, de 6 de julio, en la que se concluye afirmando que el Estado no puede utilizar su facultad de ratificación de los reglamentos, a los estrictos efectos de asumir su defensa en los ámbitos nacional e internacional, para condicionar su aprobación definitiva por Comunidades Autónomas que, como la Generalitat, poseen competencia exclusiva. La filosofía de la colaboración obligaría a pensar que la intervención del Estado debe ser necesariamente subsidiaria del ejercicio autonómico de las competencias, en este caso normativas, y no puede llegar hasta su sustitución donde no resulte enteramente imprescindible. Asimismo en la Sentencia se hace referencia a la ordenación general de la economía como límite expreso a la asunción estatutaria de competencias en la materia, que permite operar al Estado sobre determinados sectores siempre que no vacíe de contenido las competencias autonómicas. De esta forma la correcta delimitación entre las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma catalana habría de hacerse partiendo del alcance de esta competencia estatal de ordenación general de la economía, pues la competencia autonómica debe soportarla hasta su límite constitucional. Así lo entendería el art. 128 impugnado, que, al proclamar el respeto al principio de unidad económica que la Constitución establece para toda España, atiende a las exigencias de un tratamiento uniforme del mercado vitícola.
Y es que -se reitera una vez más- no puede identificarse la exclusividad competencial con la ausencia de límites, por lo que no resultaría aceptable la contradicción en que los recurrentes entienden que incurre el art. 128.1 al calificar como exclusiva la competencia y reconocer al mismo tiempo la incidencia en ella de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. Concretamente la determinación de los posibles niveles de protección de los productos y su régimen y condiciones, texto incluido en la competencia exclusiva autonómica, deberá llevarse a cabo respetando tanto la legislación básica dictada por el Estado como la coordinación que el mismo ejerza al amparo del precepto constitucional.
El aspecto que el apartado 1 d) incluye en la competencia exclusiva de la Generalitat queda sometido implícitamente en su ejercicio a los límites resultantes de otras cláusulas atributivas de competencias, como pueden ser los derivados de la competencia del art. 149.1.18 CE. Ahora bien, cabría entender incursa la submateria de este apartado en la potestad de auto organización de las Comunidades Autónomas, que permite la configuración de la propia estructura administrativa autónoma a todos los niveles. (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
En la impugnación del apartado 3 se olvidan los recurrentes, a juicio del Abogado del Estado, de que la independencia de las partes en el ejercicio de sus poderes ha de verse modulada por el principio general de colaboración, inherente a la propia naturaleza del régimen autonómico, exigido por la propia estructura compuesta del poder estatal y que, por tanto, debe presidir el funcionamiento del Estado de las autonomías. El ámbito natural de virtualidad del principio de colaboración se encuentra en el campo de las relaciones producidas por el ejercicio competencial, configurándose como un límite a la independencia de las partes en el ejercicio de sus poderes, sin que sea preciso justificarlo en preceptos concretos (STC 18/1982, de 4 de mayo). Pues bien, el término "participa" permite la adopción de múltiples formas que lleguen a satisfacer la mencionada colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin someter su ej ercicio a unos requisitos y condicionantes determinados, bastando cualquier técnica o forma de participación, a determinar por el Estado, que permita prevenir disfunciones derivadas del sistema de distribución de competencias y preserve la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación. Así el inciso impugnado no predeterminaría ni la forma ni los efectos de la participación de la Generalitat en los órganos de la denominación y en el ejercicio de sus facultades de gestión cuando el territorio de la denominación supere los límites de Cataluña, ni produciría desplazamiento competencial alguno, tan sólo se limitaría a establecer dicha participación como mecanismo cooperativo que el art. 115.2 del Estatuto ya anunciara. En definitiva, este punto del precepto estatutario sólo podría entenderse como la decisión de la Generalitat de participar en los órganos de la denominación, siempre que la posibilidad esté prevista en la legislación específica y sin vincular a futuros legisladores estatales a establecerla.
c) El Gobierno de la Generalitat, por su parte, rechaza que la calificación de la competencia como exclusiva suponga desconocimiento alguno del título que ostenta el Estado ex art. 149.1.13 CE. Concretamente, respecto del apartado 1 a), sostiene el Ejecutivo autonómico que este título constitucional no permite al Estado dictar, frente a lo que pretenden los recurrentes, la normativa básica en materia de denominaciones de origen (entre otras, STC 112/1995, de 6 de julio), ámbito en el que existe un amplio marco comunitario que delimita y precisa cuáles pueden ser las categorías de protección.
En cuanto al apartado 1 d) se recuerda que el legislador estatal nunca ha entendido que la regulación de los órganos de control de las denominaciones de origen previstos en la normativa comunitaria, que pueden constituirse como servicios de control designados o como organismos privados autorizados al efecto, deba incluirse dentro de las competencias relativas al régimen jurídico de las Administraciones públicas. Se trataría, simplemente, de la necesidad derivada de la normativa comunitaria europea de establecer mecanismos de control, dada la especial protección de que disponen los productos amparados por una denominación u otra indicación de procedencia.
Por último alega el Gobierno de la Generalitat que en el inciso final del art. 128.3 se reconoce la posibilidad de participación de la Comunidad Autónoma, nuevamente sin concretar ningún procedimiento de participación ni los efectos de la misma. Por los términos empleados no podría hablarse de vinculación al legislador estatal y se trataría de una proyección más del principio de participación.
d) A juicio del Parlamento de Cataluña, nada cabe objetar a la calificación de la competencia aludida como exclusiva si junto a ella se reconoce el límite para el ejercicio de las competencias de la Generalitat, cuando recaen sobre un sector económico, vinculado al título competencial de que dispone el Estado para determinar las bases y la coordinación de la planificación general de la economía. La calificación de una competencia como exclusiva es perfectamente compatible con el reconocimiento de la incidencia en ese ámbito material de las competencias estatales que deben ser respetadas por la Generalitat.
La letra a) del apartado 1 del art. 128 no incidiría en un ámbito de competencia estatal, puesto que el título del que dispone el Estado en virtud del art. 149.1.13 CE no le habilita para dictar la normativa básica en materia de denominaciones de origen (STC 112/1995, de 6 de julio). La letra d) del apartado 1 no desconoce, para el Parlamento, la competencia estatal para regular los aspectos básicos de los consejos reguladores, pues el legislador estatal nunca ha entendido que la regulación de los órganos de control de las denominaciones de origen previstos en la normativa comunitaria, que pueden constituirse como servicios de control designados u organismos privados autorizados a tal efecto, deban incluirse dentro de las competencias relativas al régimen jurídico de las Administraciones públicas.
Por su lado el inciso final del apartado 3 del art. 128 sólo reconoce la posibilidad de participación de la Generalitat, sin referencia concreta a ningún procedimiento de participación ni a los efectos de la participación, de modo que no se vincula al legislador estatal. Se trataría de una manifestación del principio de participación propio de todo Estado compuesto.
68. a) Mediante el artículo 129 (Derecho civil) se atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre Derecho civil, con la excepción de las materias reservadas al Estado por el art. 149.1.8 CE. El tenor literal de ambos preceptos permite concluir, ajuicio de los recurrentes, su absoluta contradicción. Las competencias que el art. 149.1.8 CE reserva al Estado lo son "en todo caso", lo que no significa que el resto pueda ser asumido por las Comunidades Autónomas. El punto de partida del precepto sería que la legislación civil corresponde al Estado, admitiendo una excepción a favor de los derechos forales o especiales y, finalmente, una excepción a la excepción. El precepto recurrido, por el contrario, convertiría en regla lo que allí es excepción. Para los actores la competencia de la Generalitat en esta materia no puede ser otra que la que le reconocía el Estatuto anterior: conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil catalán, con la excepción de las materias del art. 149.1.8 CE (por todas, STC 88/1993, de 12 de marzo). Por más que la jurisprudencia haya asumido una interpretación amplia de las competencias autonómicas de "desarrollo", no puede darse cobertura, a juicio de los recurrentes, a un precepto que sencillamente sustituye el criterio constitucional de distribución de competencias en esta materia por su contrario. En todo caso, la competencia asumida por este art. 129 tampoco podría tener fundamento en los derechos históricos a que se refiere el art. 5 del Estatuto, también impugnado.
b) Para el Abogado del Estado, el art. 149.1.8 CE, tras atribuir al Estado competencia exclusiva sobre la legislación civil, introduce una garantía de la foralidad civil que no se cifra en la intangibilidad de los Derechos civiles especiales o forales, sino en la previsión de que los Estatutos de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio rigieran aquéllos a la entrada en vigor de la Constitución pueden atribuir a dichas Comunidades competencia para su "conservación, modificación y desarrollo". El Tribunal Constitucional ha reconocido que estos conceptos permiten que tales Derechos puedan ser objeto de una acción legislativa que haga posible su crecimiento orgánico, sin que la competencia autonómica en materia de Derecho civil quede rígidamente vinculada al contenido actual de la Compilación o de otras normas de su ordenamiento civil. Esto es, cabe la ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces no normados por el Derecho civil especial, pero no de forma ilimitada, sino con respecto a figuras conexas con las ya reguladas y siempre que ello responda a una actualización acorde con sus principios generales o inspiradores. De este modo la Constitución opera una clara delimitación de la atribución normativa, en la medida en que faculta para adoptar acciones tendentes al mantenimiento del citado Derecho especial, con las alteraciones y complementos que se consideren oportunos, pero no, sin embargo, a producir una auténtica ampliación abstracta del marco normativo que constituye el Derecho civil autonómico, ni a disfrazar de desarrollo legislativo lo que en realidad constituye una auténtica regulación ex novo de la materia, no previamente sometida ni conectada al Derecho foral o especial. Ello supone que el crecimiento del ordenamiento civil autonómico no podrá impulsarse en cualquier dirección ni sobre cualesquiera objetos. Así el sentido de la segunda reserva competencial que realiza el art. 149.1.8 CE en favor del legislador estatal no es otro que el de delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno, sin perjuicio de lo que en el último inciso del artículo reseñado se dispone en orden a la determinación de las fuentes del Derecho.
El reconocimiento que en el art. 129 se hace de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de Derecho civil no podría entenderse, pues, como una competencia legislativa civil ilimitada ratione materiae dejada a la disponibilidad de la Comunidad Autónoma. La posición singular de la Generalitat en relación con lo propio permite que la invocación de los derechos históricos, las instituciones seculares y la tradición jurídica catalana que contiene el art. 5 del Estatuto fundamenten el reconocimiento de la singularidad civil de Cataluña que nuestra Constitución ha querido, por vía competencial, garantizar. Esta especial ligazón histórica llevaría a comprender mejor el significado y alcance de la asunción por la Comunidad Autónoma de la competencia exclusiva en materia de Derecho civil, que habría de interpretarse como la atribución a la Generalitat de la competencia exclusiva para conservar, modificar y desarrollar su Derecho civil, a fin de garantizar los derechos históricos populares, instituciones seculares y tradición jurídica catalanes, lo que supondría que la asunción por la Generalitat de la exclusividad competencial sólo puede tener lugar en el marco permitido por la Constitución.
Por lo demás el precepto estatutario impugnado sí excepcionaría expresamente la segunda reserva competencial que, a favor del Estado, establece la Constitución, proclamando con ello que las materias comprendidas en tal reserva no son, en ningún caso, susceptibles de conservación, modificación o desarrollo de Derecho civil autonómico.
c) El análisis de la tramitación parlamentaria del art. 149.1.8 CE pondría de relieve, a juicio del Gobierno de la Generalitat, que la voluntad del constituyente fue la de permitir que las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio pudieran asumir plenitud de competencias para conservar, modificar y desarrollar no sólo la legislación civil entonces vigente, sino su propio sistema de Derecho civil, considerado como un todo armónico. Sería sumamente ilustrativo de esa consideración sistemática el mandato del inciso final del precepto, conforme al cual el legislador estatal debe respetar las normas de Derecho foral o especial que determinan la ordenación de las fuentes del Derecho.
La Constitución -continúa el escrito de alegaciones- supuso un renovado reconocimiento de la pluralidad legislativa española en la materia, de modo que el Estado puede legislar en el ámbito civil en toda su extensión, sin que el eventual ejercicio de las competencias autonómicas menoscabe ese ámbito material, ya que el límite a la competencia estatal es exclusivamente de eficacia en unos concretos y bien determinados territorios autonómicos. El nuevo ordenamiento civil se estructuraría sobre tres pautas esenciales: abandono de la idea de un Código civil único, superación de la distinción entre Derecho general y Derecho especial, y estructuración de la materia civil en bloques competenciales que se pueden repartir entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La unidad jurídica se preservaría encomendando "en todo caso" al Estado el desempeño de distintas funciones normativas.
La interpretación del alcance de las competencias autonómicas debe partir, a juicio del Gobierno catalán, de las SSTC 88/1993, de 12 de marzo; y 156/1993, de 6 de mayo, en las que se plasma un entendimiento amplio del término "desarrollo", de manera que la competencia autonómica en la materia no debe vincularse rígidamente al contenido compilado, sino que cabe una innovación del mismo, según los principios informadores propios del Derecho foral o especial. La única exigencia radica en que los nuevos ámbitos, hasta entonces no normados, conecten con el Derecho ya regulado. La interpretación amplia y flexible de este requisito de la conexión facilitaría el crecimiento orgánico y la vitalidad hacia el futuro de estos ordenamientos. Para el Gobierno de la Generalitat, el crecimiento orgánico demostraría que los Derechos civiles autonómicos no deben ser entendidos como formados por normas e instituciones aisladas y asistemáticas, sino como sistemas normativos dotados de la conexión interna y complitud (sic) propias de unos ordenamientos jurídicos que tienen constitucionalmente reconocida la posibilidad de determinar su específico sistema de fuentes en el inciso final del propio art. 149.1.8 CE. En el caso de Cataluña ese crecimiento orgánico ha adoptado la forma de Código, conforme a la regulación de la Ley del Parlamento de Cataluña 29/2002.
Alega el Gobierno de la Generalitat que cabe otra interpretación del alcance de los títulos previstos en el art. 149.1.8 CE, concretada en los votos particulares formulados a la STC 88/1993, de 12 de marzo, más ajustada al sentido literal, lógico-sistemático y teleológico del precepto constitucional y con la que se beneficia la seguridad jurídica, ya que se acota mejor la distribución de competencias mediante la supresión del requisito de la "conexión". La opción plasmada en el art. 129 habría sido la de formular el contenido material de la competencia en términos genéricos, sin decantarse por ninguna de las interpretaciones señaladas, pues el hecho de que no se mencione la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil no implica la modificación o inaplicación del art. 149.1.8 CE. A mayor abundamiento, en el art. 9.2 del Estatuto de 1979, modelo que habría de seguirse en opinión de los recurrentes, tampoco se hacía mención expresa de la competencia exclusiva del Estado. Si entonces esa ausencia no se entendió contraria al art. 149.1.8 CE, tampoco ahora podría sostenerse que la falta de mención de los términos "conservación, modificación y desarrollo" altere el marco constitucional.
En términos prácticos lo expuesto supondría que, si el Derecho civil histórico catalán ha regulado alguna de las materias que "en todo caso" corresponden al Estado por el art. 149.1.8 CE, cederían las instituciones propias y las competencias autonómicas correlativas. Para el resto de ámbitos sería aplicable la interpretación flexible de la facultad autonómica de desarrollo del Derecho civil propio. En conclusión, la medida de la competencia autonómica quedaría fijada por la dimensión del Derecho convalidado por la historia y por la facultad de conservación, modificación y desarrollo de este Derecho prevista por el art. 149.1.8 CE y que encuentra el límite insalvable del último inciso de dicho precepto. A este marco se adscribiría el art. 129, permitiendo una evolución del Derecho civil propio y su extensión a materias conexas, con la salvedad de las reservadas "en todo caso" al Estado, sin necesidad de que el precepto estatutario reconozca expresamente esta excepción, como tampoco lo hizo el Estatuto de 1979. El precepto, en suma, permitiría una lectura perfectamente adaptada a las previsiones del art. 149.1.8 CE.
d) Para la Cámara autonómica la previsión constitucional de respeto a los Derechos civiles allí donde existan (art. 149.1. 8 CE) es un límite a la eficacia territorial de la legislación civil que corresponde al Estado. A partir de ahí el límite que establece la Constitución a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil es operativo en el ámbito territorial de Cataluña. Desde la entrada en vigor del Estatuto el Estado no puede, con eficacia directa y general, conservar o modificar el Derecho civil de Cataluña, incluso si está recogido en normas originariamente estatales, ni puede innovarlo, ya que su legislación civil no tendrá eficacia en el territorio de Cataluña, sin perjuicio de que ciertos ámbitos le sean reservados en todo caso, si bien incluso en esos ámbitos la determinación de las fuentes del Derecho en materia civil debe respetar las normas del Derecho civil de Cataluña.
Éste sería, para la representación del Parlamento, el resultado de una interpretación literal e histórica del art. 149.1. 8 CE. La literalidad de la Constitución impediría identificar el ámbito material de los "Derechos civiles" con el contenido material de las compilaciones en el momento de la entrada en vigor de la Constitución, máxime si se tiene en cuenta que el término "compilaciones" fue expresamente rechazado durante los trabajos constituyentes. Frente al intento de interpretarlo de manera restrictiva, de forma que aquello que permita determinar la existencia, por vigencia, del Derecho civil propio -en el caso de Cataluña, básicamente la Ley 40/1960-, constituya al mismo tiempo el ámbito material de la competencia, el Parlamento defiende que la Constitución no pretende que las Comunidades que en algún aspecto no son distintas devengan distintas, sino que puedan autogobemarse autónomamente para la gestión de sus respectivos intereses, establecidos de forma particular en cada Estatuto y no de forma general en la Constitución. Entre esos intereses la Constitución incluiría algunos elementos que distinguen especialmente a cada Comunidad, sin que ello implique un privilegio en perjuicio de otros, porque las situaciones de partida -por ejemplo geográficas, lingüísticas o la existencia de un Derecho civil propio- son distintas. La interpretación contraria, además, implicaría considerar que el art. 149.1. 8 CE es redundante, al reservar al Estado, en todo caso, una competencia que no podría serle disputada porque ya se encontraría englobada necesariamente en la genérica sobre legislación civil.
69.a) El artículo 131 (Educación) se ocupa de la enseñanza no universitaria, atribuyendo a la Generalitat competencias exclusivas (apartados 1 y 2), compartidas (apartado 3) y ejecutivas (apartado 4), advirtiendo los actores que su impugnación se contrae fundamentalmente a los apartados 1 y 2. De la conjunción de los arts. 81 y 27 CE resultaría, para los recurrentes, que las Comunidades Autónomas sólo pueden tener competencias de ejecución en relación con la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales", en tanto que en el resto de la materia pueden asumir competencias de desarrollo de la legislación básica y de ejecución. Nada habría, por tanto, que pudiera ser de la exclusiva competencia autonómica, lo que supondría la inconstitucionalidad de ambos apartados. Es posible, admiten los demandantes, que la delimitación de lo básico llevada a cabo por estos preceptos coincida con la que en un momento dado ha hecho el legislador estatal, con o sin la aceptación del Tribunal Constitucional. Ello, sin embargo, no evitaría su inconstitucionalidad. De un lado, porque sólo el legislador del Estado puede determinar el contenido de lo básico; de otro, porque algunos aspectos concretados en ambos apartados afectan a materias reservadas a la ley orgánica, especialmente las letras a) (órganos de participación y consulta en la programación de la enseñanza) y b) (contenidos educativos) del apartado 2. Se insiste en este punto en que el Estatuto no puede decidir en el lugar del legislador básico, ni le es posible petrificar en sus normas la jurisprudencia constitucional.
b) Alega el Abogado del Estado que el planteamiento de los recurrentes -que no citan norma estatal alguna que resulte contradicha- olvida que el alcance real y efectivo de las competencias estatutarias vendrá siempre condicionado por el válido ejercicio de las competencias estatales, de modo que el precepto impugnado sólo podría entenderse dentro del límite implícito del respeto a las competencias de otras Administraciones en virtud de otros títulos.
La impugnación dirigida contra el apartado 1 se hallaría ausente de todo argumento, mas, en todo caso, su tenor literal sería lo suficientemente claro como para despejar cualquier duda de inconstitucionalidad: la competencia exclusiva que se atribuye se limitaría a versar sobre enseñanzas postobligatorias que no conduzcan a la obtención de título o certificación académica o profesional con validez en todo el Estado y sobre los centros docentes en que se imparten tales enseñanzas. Teniendo en cuenta que la competencia que estatutariamente pueden asumir las Comunidades Autónomas tiene el referente del art. 149.1.30 CE, la competencia que atribuye a la Generalitat el apartado 1 quedaría claramente fuera del ámbito que corresponde al legislador estatal en virtud de la competencia atribuida por dicho precepto constitucional, y tampoco entraría en conflicto con la competencia de desarrollo del art. 27 CE.
En cuanto a los aspectos relacionados en el apartado 2, si bien éste no explicita formalmente los límites a que está sujeta esta competencia exclusiva, se hallaría implícitamente sometida a los derivados de otras cláusulas atributivas de competencias, lo que en este supuesto se traduciría en que, en su ejercicio, deberán ser respetadas las normas que el Estado dicte para el desarrollo del art. 27 CE.
Por lo que se refiere a la letra b) de este apartado argumenta el Abogado del Estado que, en el ámbito de la educación, el Tribunal Constitucional ha establecido que corresponde al Estado la determinación de las enseñanzas mínimas que garanticen un nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3), pretendiéndose con esta fijación de contenidos comunes garantizar la formación común de todos los alumnos dentro del sistema educativo. Y si bien la educación infantil constituye una etapa educativa de carácter voluntario, dicho carácter no impide que el Estado pueda establecer, además de la definición de sus objetivos, unos contenidos educativos a alcanzar por los alumnos para pasar a la educación primaria. Lo expuesto resultaría suficiente para ofrecer una interpretación conforme del contenido de la letra b), respecto del cual se olvidan los recurrentes, a juicio del Abogado del Estado, de que el vocablo "determinación" implica un aspecto meramente ejecutivo de concreción de los contenidos educativos, pero nunca su regulación o establecimiento normativo, que siempre corresponderá al Estado.
La submateria contemplada en la letra f) del apartado 2 se encontraría igualmente sujeta a los límites derivados de la competencia estatal que establece el art. 149.1.13 CE, destacándose el amplio reconocimiento que la jurisprudencia ha hecho de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre los funcionarios docentes en su territorio, no sólo amparándose en sus competencias sobre su propia función pública, sino también, y muy especialmente, en las que les corresponden en materia de educación. En este sentido, se citan las SSTC 75/1990, de 26 de abril, FJ 4; 86/1990, de 17 de mayo, FJ 5; y 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3.
c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que la competencia del Estado derivada de la reserva de ley orgánica (art. 27 CE) y del art. 149.1.30 no alcanza a aquellos estudios que no habilitan para la obtención de una titulación académica o profesional ni a los centros en los que dichos estudios se imparten. Por ello no existiría ningún obstáculo para que el Estatuto, modificando el criterio hasta ahora vigente, inc1uya estas materias dentro del ámbito de la educación, sin que la Generalitat, en el ejercicio de sus competencias, deba verse limitada por la regulación y el desarrollo que el Estado efectúe de este derecho ni por la regulación que al legislador estatal le corresponde en relación con los títulos académicos y profesionales.
Tampoco habría extralimitación alguna en el art. 131.2, pues el legislador estatutario habría recogido aquellos ámbitos concretos en los que el legislador autonómico ha quedado fuera del marco de regulación del legislador estatal, bien por incidir en ámbitos que no comportan ni desarrollo del derecho fundamental ni regulación relativa a la obtención de títulos académicos o profesionales -como, por ejemplo, la previsión relativa al primer ciclo de educación infantil-, bien por recoger aspectos relativos a la prestación del servicio educativo que no afectan al ámbito material que la Constitución atribuye al legislador orgánico o básico. Advierte el Ejecutivo, por último, de que también en la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía (art. 51) se contiene una previsión similar, que no ha recibido reproche alguno de inconstitucionalidad de los Diputados recurrentes.
d) El Parlamento de Cataluña defiende que las funciones que en el precepto impugnado se atribuyen a la Generalitat constituyen ya hoy atribuciones que viene ejerciendo con carácter exclusivo. La diferente atribución competencial que lleva a cabo el Estatuto en los distintos apartados del art. 131 derivaría, precisamente, del respeto hacia los títulos competenciales que la Constitución reserva al Estado. El Estado dispone de un núcleo competencial propio en el ámbito de la enseñanza que le habilita para dictar normas básicas en orden al desarrollo del art. 27 CE, pero sin que ello implique que esta actividad normativa pueda hacerse extensiva a cualquier aspecto de la enseñanza. El art. 131.1 y 2 del Estatuto sería una atribución de competencias exclusivas a la Generalitat en materia de enseñanza no universitaria en una serie de aspectos que no forman parte del derecho fundamental a la educación.
En el modelo estatutario el apartado 3 del artículo define como compartidas las competencias relativas a submaterias que, por su naturaleza, están afectadas por la competencia estatal del art. 149.1.30 CE, mientras que en el apartado 2 la calificación de exclusiva viene referida a aspectos colaterales de la submateria que no forman parte del derecho fundamental a la educación, pues se refieren a enseñanzas fuera de los ciclos formativos obligatorios o reglados y que además gozarán tan sólo de un reconocimiento, si lo tienen, territorial limitado, pues de ellas no podrá derivarse un título académico o profesional con validez en todo el Estado.
70. a) El artículo 132 (Emergencias y protección civil) atribuye a la Generalitat en su apartado 1 la "competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública". Alegan los recurrentes que el silencio de los arts. 148 y 149 CE en materia de protección civil no significa que las Comunidades Autónomas puedan asumirla como competencia exclusiva -mucho menos con el detalle de que hace gala el precepto recurrido-, según resulta de la jurisprudencia (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre; y 133/1990, de 19 de julio).
b) El Abogado del Estado recoge en su escrito de alegaciones la doctrina de la STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 5, conforme a la cual, aunque la expresión "protección civil" no figura en la Constitución, el reparto competencial al respecto puede llevarse a cabo mediante el empleo de los criterios interpretativos ordinarios. Y, según éstos, la materia objeto de discusión ha de englobarse con carácter prioritario en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE, con la precisión de que la competencia estatal que atribuye no es exclusiva ("sin perjuicio de la creación de policía por las Comunidades Autónomas"), y de que, además, hay que tener en cuenta otros títulos competenciales derivados de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía que habiliten a las Comunidades Autónomas para ejercer competencias en la materia. Resultaría así que, sin mengua de las competencias estatales, en la materia específica de protección civil se producen competencias concurrentes de las Comunidades Autónomas cuya distribución es necesario diseñar, dado que plantea una especial problemática. La Sentencia citada reconocía competencia autonómica en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de riesgos y calamidades, y para la dirección de sus propios servicios en el caso de producirse situaciones catastróficas o de emergencia, si bien "subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego" (estados de alarma, excepción y sitio; carácter supraterritorial de la emergencia que exija una coordinación de elementos humanos y materiales distintos de los que posee la Comunidad Autónoma; y cuando sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional, -FJ 4). Por su parte, el FJ 6 señaló que, por la misma naturaleza de la protección civil, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones públicas que deben aportar sus respectivos recursos y servicios, por lo que la competencia dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar. Esta competencia puede ser autonómica, si bien puede encontrarse con determinados límites, en función de las potestades que corresponden al Estado, tanto de tipo normativo como de carácter ejecutivo. En suma, las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas encuentran su límite en la policía de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su art. 149.1.29 CE.
Por tanto el Tribunal ha determinado con precisión los límites de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre protección civil, sin que el art. 132.1 impugnado persiga la modificación de aquéllos, sino que, por el contrario, sería acorde con el régimen de distribución de competencias fijado en este ámbito por el Tribunal, como además evidenciaría su propio tenor literal al afirmar el respeto que en su ejercicio se debe a "lo establecido por el Estado en el ejercicio sus competencias en materia de seguridad pública". Es más, a juicio del Abogado del Estado, los recurrentes interpretan el apartado 1 del precepto impugnado fuera del contexto del propio precepto en su apartado 2 y desconectado también de lo que dispone el art. 115 en cuanto al ámbito material de las competencias de la Generalitat y a la previsión que hace de mecanismos cooperativos o de coordinación.
Así pues, a través de la fragmentación del precepto, aislando e interpretando literalmente una parte tan sólo de su contenido, no sería posible llegar a la correcta interpretación de la norma. Leído debidamente en su integridad el art. 132.1, y en el contexto del conjunto del Estatuto, resultaría obvio que, además de que el único espacio en el que la Generalitat persigue desenvolver las competencias estatutarias en materia de protección civil es su territorio autónomo, en el ejercicio de esta competencia se proclama el respeto a la concurrencia competencial del resto de Administraciones públicas, resultando absolutamente necesario que tales competencias se integren en un sistema de coordinación y colaboración imprescindible para garantizar la seguridad de personas y bienes, correspondiendo al Estado su establecimiento y entendiendo tal coordinación general como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2).
c) El Gobierno de la Generalitat alega que en casos de emergencia los poderes públicos están llamados a actuar desde los diversos sectores materiales de su competencia, teniendo siempre presente que, aun cuando la protección civil no figure en el listado del art. 149.1 CE, se encuentra estrechamente relacionada con la seguridad pública del art. 149.1.29 CE y sin olvidar que también los entes locales tienen reconocidas facultades al respecto. Esto sentado, sería perfectamente posible distinguir, a juicio del Gobierno catalán, y así lo habría entendido el legislador estatuyente, un espacio propio de la protección civil. La seguridad pública afectaría fundamentalmente a la protección de personas y bienes frente a fenómenos delictivos, en tanto que la protección civil miraría a la protección de personas y bienes en los supuestos de emergencias de mayor o menor envergadura. En aplicación del principio de territorialidad las competencias del art. 132.1 se refieren a las medidas y acciones a adoptar en Cataluña, de manera que en las emergencias de alcance supraautonómico será preciso acudir a los mecanismos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado, según se prevé expresamente en el art. 132.2 y es plenamente aplicable a los casos de declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. A mayor abundamiento se aduce que en el inciso final del art. 132.1 se respeta expresamente la competencia estatal sobre seguridad pública, que no sufriría merma alguna por la declaración de exclusividad de la competencia autonómica.
d) Alega el Parlamento de Cataluña que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la protección civil ha de englobarse con carácter prioritario en el concepto de seguridad pública, si bien teniendo en cuenta otros títulos competenciales derivados de la Constitución y los Estatutos que configuran unas competencias concurrentes sobre la materia (STC 123/1984, de 18 de diciembre). Tal atribución competencial habría legitimado a la Generalitat para adoptar medidas normativas y ejecutivas respecto a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación relacionadas con la protección civil, respetando los límites derivados de las situaciones de emergencia declarados de interés nacional, según la legislación del Estado.
El precepto en cuestión -continúa el escrito de alegaciones- salva de forma expresa las competencias estatales sobre la materia y sólo califica de exclusivas aquellas que corresponden a la Generalitat en el ámbito de su territorio. Las atribuciones que corresponden con carácter exclusivo al Estado, de acuerdo con las normas constitucionales, continuarían teniendo este carácter, como así lo reconoce el Estatuto, sin que ello sea obstáculo para que, fuera de este ámbito, la Generalitat pudiera asumir también competencias exclusivas en la materia de protección civil en los aspectos no afectados por la reserva estatal.
71. a) El artículo 133 (Energía y minas) incurriría en sus apartados 1 y 4, en los que se sienta el criterio de la competencia compartida en materia de energía y de régimen minero, respectivamente, en el defecto tantas veces denunciado en el recurso, a saber, una indefinición o confusión conceptual que no contribuye ni a la claridad de la regulación ni a la seguridad jurídica. El apartado 2, por su parte, condiciona el ejercicio de competencias estatales (en materia de autorización de instalaciones y de aprovechamientos de energía de alcance supraautonómico) a la emisión de un previo informe de la Generalitat, lo que habría de suponer su inconstitucionalidad. Por último el apartado 3 pretende establecer la participación de la Generalitat en la "regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña", de suerte que también condicionaría indebidamente el ejercicio de una competencia del Estado. Ello con independencia de que el simple tránsito territorial no justificaría dicha interferencia (STC 64/1982, de 4 de noviembre).
b) El vicio denunciado en la demanda, según entiende el Abogado del Estado, no constituye motivo de inconstitucionalidad alguno. Se trataría de asentar aquél en una mera hipótesis vinculada a una determinada interpretación de los efectos que pudieran resultar de la aplicación del precepto, que dificilmente podría conducir a la declaración de inconstitucionalidad pretendida, ya que este Tribunal debe pronunciarse, no sobre eventuales e hipotéticas interpretaciones de los preceptos objeto de recurso de inconstitucionalidad, sino sobre si se oponen a los mandatos constitucionales, no resultando procedente la adopción de pronunciamientos preventivos referidos a posibles futuras aplicaciones de preceptos legales que no resultan necesariamente derivadas de la misma. Bastaría, pues, señalar que la enumeración de las materias que recogen los apartados 1 y 4 contribuye a delimitar el alcance funcional material de dichas competencias autonómicas, favoreciendo con ello una disminución de la conflictividad competencial.
Por otra parte la mera pretensión de informar con carácter previo el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o en aquellos casos en que la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio, a que se refiere el apartado 2, no podría estimarse que condicione en manera alguna la competencia de autorización estatal. Se articula un mecanismo de colaboración a través de la técnica de los informes previos sin que se vincule el sentido del informe a la procedencia o no de conceder la autorización y sin que se precisen las consecuencias que la ausencia de tal informe pueda suponer. Sobre la constitucionalidad de esta técnica se remite el Abogado del Estado a lo alegado en defensa del art. 117.4 [antecedente 58 b)].
Tampoco se admite la interpretación de los recurrentes del apartado 3, por entender que en un sistema de distribución territorial del poder público inspirado, entre otros, en el principio de colaboración, la referencia con que aquél limita la regulación y planificación estatal del sector de la energía permite sin duda justificar la participación de la Generalitat en dicha regulación y planificación estatales. Aún más, prescindir de toda forma de participación de la Comunidad Autónoma afectada equivaldría a ignorar el principio de colaboración inherente al Estado de las autonomías. En todo caso sería evidente que la concreción de la
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forma, el alcance y los efectos de esta participación corresponde al Estado, quedando a expensas de lo que determine la legislación estatal.
c) Observa el Gobierno de la Generalitat que el recurso sólo precisa los motivos de impugnación de los apartados 2 y 3, limitándose respecto a los apartados 1 y 4 a una mera crítica de su indefinición. Para el Ejecutivo catalán, el art. 133.2 no es contrario al art. 149.1.22 CE, toda vez que la previsión de un informe previo autonómico en un procedimiento estatal no altera la capacidad de decisión, que corresponde exclusivamente al Estado. Este tipo de intervenciones tiene un doble fundamento: por un lado, el impacto que las instalaciones y centros de distribución de energía tienen, inevitablemente, respecto de otras competencias autonómicas; por otro, la dimensión territorial de esas instalaciones, que reclama que la Administración autonómica, responsable de la ordenación del territorio, exprese su parecer para que pueda ser conocido y valorado, sin efectos vinculantes, por la Administración estatal competente para el otorgamiento de las autorizaciones. Nada impondría el art. 133.2 al Estado que no se derive ya del deber de oír a los interesados antes de adoptar las decisiones que les afecten.
El art. 133.3 también se inscribiría en ese esquema, sm tacha posible de inconstitucionalidad. Además los recurrentes olvidarían que según el art. 131 CE las Comunidades Autónomas han de participar en la elaboración por el Gobierno estatal de los proyectos de planificación. A esta previsión constitucional se vincularía el precepto estatutario recurrido, necesitado de la concreción que en su caso haga el Estado. El Estatuto, como norma dual, sería el texto adecuado para prever este tipo de participaciones autonómicas, cuya conexión con el territorio es indudable.
d) El Parlamento catalán subraya que la intervención autonómica en los procedimientos de autorización no tiene carácter decisorio y, en consecuencia, difícilmente podría alterar la atribución competencial. El principio de colaboración fundamentaría estas intervenciones, basadas en el impacto de las instalaciones y centros respecto de otras competencias autonómicas y en su dimensión territorial, que reclama que la Administración responsable del territorio exprese su parecer. La misma argumentación serviría para defender la constitucionalidad de lo previsto en el apartado 3 del precepto, plenamente acorde, por lo demás, para la Cámara, con el art. 131 CE.
72. a) El artículo 134 (Deporte y tiempo libre) es objeto de recurso en su apartado 2, que establece la participación de la Generalitat "en entidades y organismos de ámbito estatal, europeo e internacional que tengan por objeto el desarrollo del deporte". Para los recurrentes la amplitud de la participación autonómica en los ámbitos europeo e internacional colisiona con la competencia exclusiva del Estado en el campo de las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), según se argumenta en la parte del escrito de recurso dedicada a la impugnación de los arts. 198 y 200 del Estatuto.
b) El Abogado del Estado reitera que la previsión estatutaria de participación no supone vulneración de competencia estatal alguna ni condicionamiento a su ejercicio, ni produce el efecto de vincular a futuros legisladores estatales, europeos o internacionales para establecer una participación orgánica no prevista constitucionalmente. El precepto se limitaría a ser una norma habilitadora de la participación autonómica en tales entidades y organismos, sin prejuzgar su efectivo alcance. Ausente de toda concreción, se hace depender de una ulterior decisión que, sin duda, corresponderá adoptar al Estado, como titular de la competencia en todos los ámbitos que el apartado relaciona y, en particular, al amparo del art. 149.1.3 CE, en los ámbitos europeo e internacional. De esta forma el apartado recurrido debería interpretarse como mera fijación normativa de la decisión de la Generalitat de participar en entidades u organismos, de ámbito estatal, europeo o internacional, que tengan por objeto el desarrollo del deporte, siempre que tal posibilidad se halle contemplada en la legislación específica correspondiente.
c) Para el Gobierno de la Generalitat los recurrentes no explican la colisión del art. 134.2 con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. La participación prevista en el precepto autonómico no convertiría a la Generalitat ni a las organizaciones deportivas de Cataluña en sujetos de Derecho internacional, y queda, en todo caso, condicionada por las previsiones de las normas reguladoras de estas entidades y por el respeto a la competencia estatal ex art. 149.1.3 CE.
d) El Parlamento de Cataluña interesa la inadmisión de la impugnación del art. 134 por carecer de cualquier tipo de fundamentación. Respecto a la alusión al capítulo III del título V del Estatuto se remite a sus alegaciones sobre el particular (antecedentes 102 y siguientes).
73. a) En orden a la impugnación del artículo 135 (Estadística) se alega que el art. 149.1.31 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "estadística para fines estatales". Sin embargo, el apartado 2 del art. 135 del Estatuto dispone que la Generalitat "participa y colabora en la elaboración de estadísticas de alcance supraautonómico". Se trataría de una simple habilitación para participar y colaborar en otras estadísticas y no se estaría, por tanto, ante un título atributivo de competencia alguna, diferente de la genérica capacidad de celebrar acuerdos. Ahora bien, ello no puede significar que la participación de la Generalitat en relación con estadísticas de la competencia del Estado haya de basarse siempre en el principio de voluntariedad, pues el Estado puede disponer su participación obligatoria (así, en la Ley 12/1989, de 2 de mayo, de la función estadística pública).
b) Tras precisar que la impugnación se dirige exclusivamente contra el apartado 2, afirma el Abogado del Estado que el alcance supraautonómico que se predica de las estadísticas para cuya elaboración se proclama la participación y colaboración de la Generalitat debe entenderse referido al ámbito territorial de referencia de aquéllas y, por tanto, pese a lo manifestado por los recurrentes, se trataría, en definitiva, de participar y colaborar en la realización de estadísticas para fines estatales.
No comprende el Abogado del Estado en qué forma la participación y colaboración que proclama el apartado 2 puede estimarse vulneradora de la citada competencia estatal, pues se trataría de una norma meramente habilitadora que, además de no concretar ni prejuzgar la forma exacta en que la Generalitat participará o colaborará, lo que corresponderá hacer al legislador estatal, se limitaría a ser una manifestación de la necesidad de cooperación y colaboración que resulta inherente a todo Estado compuesto y que el propio Estatuto refleja en su art. 115.2. Es más, el apartado recurrido no haría sino recoger el sentir expresado en la legislación estatal; concretamente, la exposición de motivos de la ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública, justifica la aparición de la Ley, entre otros motivos, en la necesidad de coordinación vertical en materia estadística. Por otro lado, del título III de la Ley ("Las relaciones entre Administraciones públicas en materia estadística") se deriva la necesidad de colaboración de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en cuanto a la recogida y tratamiento de datos para la elaboración de estadísticas con fines estatales. En fin, el propio escrito de recurso aportaría una interpretación conforme del apartado 2 impugnado plenamente aceptable, pues viene a admitir que la redacción de dicho apartado no hace sino recoger la exigencia de participación obligatoria de otras Administraciones públicas en orden al efectivo ejercicio de la competencia estatal en materia estadística para fines estatales.
c) El art. 135.2 no establece otra cosa, a juicio del Gobierno catalán, que una genérica habilitación para participar y colaborar en la elaboración de estadísticas de ámbito supraautonómico, sin distinguir participación voluntaria y obligatoria. Para el Gobierno de la Generalitat carece de fundamento la interpretación apuntada por los actores, siendo de insistir en que el principio de colaboración está en la base misma del Estado autonómico y es plenamente aplicable al intercambio de la información estadística. Consecuentemente el intento de reinterpretar el contenido y alcance de la competencia estatal sólo estaría en la mente de los recurrentes y no tendría ningún apoyo en el art. 135.2.
d) La impugnación es considerada por el Parlamento, una vez más, como meramente preventiva, en la medida que parece requerirse una Sentencia interpretativa en beneficio de la interpretación que los recurrentes sostienen como constitucional. Alega la Cámara catalana que la estadística, como materia competencial, tiene una finalidad claramente instrumental. Por ello la reserva constitucional no se proyecta sobre un ámbito territorial determinado, sino sobre finalidades. En la medida en que algunas finalidades estatales y algún interés de la Generalitat sean concurrentes, tanto el Estado como la Generalitat podrán desarrollar su propia actividad estadística mediante operaciones estadísticas también concurrentes. En la actualidad, conforme a la Ley 12/1989, de la función estadística pública y al Plan Estadístico Nacional, las Comunidades Autónomas pueden realizar las estadísticas que tengan por conveniente, con excepción de aquéllas relacionadas con ámbitos materiales cuya competencia corresponda en su totalidad al Estado. Con relación a la identificación entre finalidad estatal e inclusión de la estadística en el Plan Estadístico Nacional, ello provocaría que, contrariamente a la jurisprudencia, las estadísticas cuya realización resulte obligatoria por exigencia de la normativa comunitaria europea tuvieran la consideración de estadísticas para finalidades estatales. Por ello concluye el Parlamento que tal identificación no es constitucionalmente posible.
La participación prevista en el art. 135.2 se proyectaría sobre la función estadística tan solo cuando el alcance sea superior a la propia Comunidad Autónoma y no tenga, desde una perspectiva constitucional, una finalidad estatal.
74. a) Del artículo 136 (La función pública y el personal al servicie de las Administraciones públicas catalanas) se impugnan los apartados a) y b). El primero atribuye a la Generalitat, como exclusiva, la competencia sobre el "régimen estatutario del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y la organización de la función pública, salvo lo dispuesto en la letra b)". Apartado éste que califica como compartida la competencia autonómica para el "desarrollo de los principios ordenadores del empleo público, sobre la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas". Para los recurrentes la competencia exclusiva del apartado a) se opone frontalmente al art. 149.1.18 CE, en tanto que la salvedad incluida en el apartado b) podría ser ajustada a la Constitución si se prescinde de lo dispuesto en el art. 111 del Estatuto, ya impugnado, pero no podría, en ningún caso, salvar la inconstitucionalidad del apartado a), pues los extremos enunciados en el apartado b) no agotan el concepto "régimen estatutario", ya que quedan fuera cuestiones como la carrera administrativa o el régimen disciplinario, que claramente se integran en el art. 149.1.18 CE (así, por todas, STC 112003, de 16 de enero, FJ 3) y que de acuerdo con el Estatuto quedarían comprendidos en el apartado a) de este art. 136.
b) Tras precisar que se cuestiona únicamente la constitucionalidad de la letra a), señala el Abogado del Estado que la exclusividad con la que se califica la competencia no está exenta de límites, resultando incuestionable la existencia de la obligación de atenerse en el ejercicio de la competencia atribuida a la Generalitat al sentido, amplitud y fines de las bases dictadas por el Estado en uso de la competencia exclusiva que consagra el art. 149.1.18 CE, que ha de entenderse referida a los funcionarios de todas las Administraciones públicas (entre otras SSTC 57/1982, de 27 de julio, FJ 12; y 25/1983, de 7 de abril, FJ 4). De otro lado, teniendo en cuenta el alcance que ha dado el Tribunal a la expresión "régimen estatutario de los funcionarios públicos", empleada por aquel precepto y por el art. 103.3 CE (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8), resultaría que en tal expresión han de incluirse necesariamente los extremos sobre los que se proyecta la competencia compartida que se afirma en la letra b) del art. 136, en tanto constituyen aspectos esenciales de la regulación de dicho régimen estatutario y forman parte del concepto constitucional de "estatuto de los funcionarios públicos" en el sentido señalado por constante doctrina jurisprudencia1.
En cuanto a la denunciada no inclusión en dicha competencia compartida de la carrera administrativa y del régimen disciplinario, para el Abogado del Estado basta con afirmar, respecto a la primera, su nada forzada inclusión entre las situaciones administrativas a que expresamente se refiere la letra b), y, en cuanto al régimen disciplinario, interesaría atender a lo señalado por la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9, conforme a la cual no cabría estimar contraria al orden constitucional de distribución de competencias la inclusión del régimen disciplinario en la letra a) del art. 136, sin perjuicio del respeto debido en su ejercicio a una ulterior y distinta concreción de lo básico que corresponde realizar al legislador estatal, con una completa libertad para establecer las bases en esta materia.
c) Entiende el Gobierno de la Generalitat que la salvedad del inciso final de la letra a) permite concluir que se ha querido respetar la competencia estatal para establecer las bases del régimen estatutario de todos los funcionarios de acuerdo con el art. 149.1.18 CE. La inconstitucionalidad de este apartado sólo podría defenderse si se sostuviera, erróneamente, que no existen submaterias de competencia exclusiva dentro de las materias de competencia compartida. Nada lo impediría, como demuestra el art. 49.1 b) Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA), examinado en la STC 140/1990, de 20 de septiembre, donde se confirmó la plena constitucionalidad de la previsión estatutaria y se concluyó que las bases estatales tenían, en su consecuencia, menor intensidad y ámbito material en la Comunidad Foral.
La letra b) se impugnaría más bien por omisión, concretamente porque no se agotan todos los aspectos en los que cabe normativa básica estatal, en especial carrera administrativa y régimen disciplinario. Rechaza el Gobierno de la Generalitat que estas regulaciones deban incluirse dentro de lo básico, pues es difícil encontrar algo más organizativo o interno que la carrera administrativa del propio personal, más vinculado con la potestad de auto organización. Con respecto al régimen disciplinario de los funcionarios se alega que los aspectos básicos son principalmente de carácter garantista, de manera que cabe encontrarlos en la legislación de procedimiento administrativo estatal, cuya observancia el estatuyente respeta, como dispone el art. 159.2 del Estatuto, que no ha sido impugnado.
d) En defensa del art. 136 alega el Parlamento de Cataluña que la técnica empleada puede ser criticable, pero no inconstitucional. Calificar como exclusiva la competencia sobre la materia que queda tras deducir los aspectos sobre los que la materia en cuestión es compartida supone, para el Parlamento, poner de relieve que no todo el contenido de la materia es objeto de compartición (sic), sino que está dividida y sobre una parte de ella la Comunidad Autónoma dispone de competencia legislativa completa. Dependería, pues, de que la parte segregada de la materia en la letra b) agote los aspectos o submaterias, sobre los que el Estado tiene competencia para establecer las bases, el que dicha letra b) pueda considerarse constitucional.
Del análisis de la jurisprudencia sobre la materia se desprendería que la enumeración de la letra b) se extiende a los aspectos que el Tribunal ha ido considerando como aquellos sobre los que recaían las bases. En todo caso el párrafo se inicia con una cláusula bastante general que permitiría incluir dentro de ella aspectos no contemplados en la enumeración posterior. Habría que concluir, por tanto que se adecua a la Constitución.
75. a) El artículo 138 (Inmigración) sería inconstitucional en su conjunto, sobre todo en sus apartados 1 y 2, por atribuir a la Generalitat competencias en materia de inmigración y vulnerar así el art. 149.1.2 CE, que inequívocamente confiere al Estado la competencia exclusiva al respecto. Afirman los recurrentes que tal vulneración no puede obviarse con el argumento de que, en realidad, las funciones referidas en el precepto recurrido se integran en la competencia autonómica sobre asistencia social, pues ello supondría un inaceptable juego de palabras. Admitiendo que la Generalitat pueda tener muchas competencias que se proyecten sobre los inmigrantes, tales como sanidad, educación o vivienda, y que incluso quepa especificar que esas competencias se ejercerán al servicio de la integración de los inmigrantes, se alega en el recurso que todo ello podría justificar la inclusión de una norma en el Estatuto que así lo dispusiera, pero nunca la asunción de competencias formalmente referidas a la materia de inmigración, que es de la exclusiva titularidad del Estado.
Por las mismas razones sería inconstitucional el apartado 2, que confiere a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo, claramente encuadrable en inmigración, y no en legislación laboral, como se desprende del hecho de que dicha autorización siempre se ha regulado en la legislación de extranjería; sin olvidar que el mismo Estatuto la contempla en un precepto dedicado a inmigración. Finalmente el apartado 3 padecería las mismas causas de inconstitucionalidad que el título V del Estatuto, al que se remite (antecedentes 102 y siguientes), y cuya impugnación se fundamentará en su momento. En todo caso los recurrentes adelantan aquí que su disconformidad con la Constitución radica en que un Estatuto no puede determinar la forma en que el Estado ha de ejercer sus propias competencias.
b) Alega el Abogado del Estado que la denuncia de vulneración del art. 149.1.2 CE no puede estimarse como tal denuncia, pues los propios recurrentes reconocen que la atribución competencial en materia de inmigración que aparenta hacerse a la Generalitat realmente se refiere a la materia de asistencia social.
El apartado 1 se limitaría a relacionar determinados aspectos que, dentro del ámbito competencial exclusivo del Estado, se hacen corresponder a la Generalitat en orden a promocionar y favorecer la integración de inmigrantes. Sólo la letra a) de dicho apartado proclama que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de "primera acogida de las personas inmigradas, que incluirá las actuaciones socio-sanitarias y de orientación". En contra de lo que se afirma en la demanda, el término "incluirá" evidenciaría que tal competencia exclusiva queda circunscrita a dichas actuaciones.
De la evolución del fenómeno de la inmigración derivaría que, más allá de las tradicionales cuestiones sobre el control de fronteras o la situación jurídico-administrativa de los extranjeros, la inmigración incide en todos los ámbitos de la vida social. En concreto han adquirido especial importancia los aspectos relacionados con la prestación de servicios sociales (educación, sanidad, asistencia social, vivienda, formación profesional, cultura, etc.). Dicha evolución impediría configurar la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.2 CE como un título horizontal de alcance ilimitado que habilite cualquier actuación pública estatal referida a los extranjeros, y, aunque la Constitución no reconoce a las Comunidades Autónomas competencia alguna sobre la política de inmigración ni introduce limitación expresa a la competencia estatal, la no alteración del reparto competencial derivado del bloque de la constitucionalidad impondría una interpretación que respete los títulos autonómicos de carácter social con incidencia en el fenómeno migratorio. De este modo la integración de los inmigrantes constituiría pilar básico de cualquier planteamiento que quiera hacerse del fenómeno migratorio, resultando que en dicha integración determinados aspectos claves vendrían configurados por las políticas autonómicas de naturaleza social, sin relegar la competencia que ostenta el Estado, lo que pondría de manifiesto que la imbricación entre unas y otras competencias es inescindible.
La competencia a que se refiere el apartado 1 a) se dirigiría a favorecer la integración inicial de los inmigrantes en el uso y acceso a servicios esenciales, como el sanitario, en prevención, además, de posibles situaciones de conflicto, hallándose, pese su calificación, implícitamente limitada por la competencia estatal sobre inmigración. Así pues habría de estimarse correcta la ubicación sistemática de la letra a) del art. 138. 1, por cuanto la expresión "primera acogida de las personas inmigradas" comprendería algo equivalente a todo lo que se halle relacionado con asistencia social, sin que pudiera entenderse que el Estatuto excluye toda intervención que no sea de la Generalitat, sino que, por el contrario, admitiría que la exclusividad con la que se califica quede limitada por el título competencial constitucionalmente reservado al Estado por el art. 149.1.2 CE.
Respecto a la imputación que se hace al apartado 2 del art. 138 de vulneración del art. 149.1.2 CE destaca el Abogado del Estado la triple matización que respecto de esta competencia introduce la redacción del propio apartado: la calificación de la competencia como ejecutiva, atendiendo para apreciar su alcance a lo ya manifestado sobre las competencias ejecutivas que definen el art. 112 del Estatuto; la expresa limitación que se introduce en cuanto a su ejercicio, al señalar que se ejercerá en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros; y, por último, la delimitación exacta que de su contenido hacen las letras a) y b), que lo circunscriben a las autorizaciones iniciales de trabajo, a los recursos presentados en relación con tales autorizaciones y a la mera aplicación del régimen de inspección y sanción. Pues bien, el apartado impugnado no cuestionaría que las actuaciones ejecutivas en materia de extranjería en sentido estricto recaigan en el Estado, sino que tan solo se limitaría a recoger una específica manifestación competencial del ámbito laboral derivada de la posibilidad abierta por el art. 11.2 del Estatuto de 1979, tras la asunción de competencias de ejecución laboral. De este modo las concretas actuaciones de aplicación de la normativa del Estado en esta materia reflejarían en realidad la competencia autonómica en materia laboral (art. 170 EAC), Y la necesaria coordinación con la competencia estatal que su ejercicio precisa implicaría la necesidad de mantener una ejecución centralizada por lo que se refiere a la entrada de inmigrantes en España, tanto por imperativos de la necesaria actuación única a nivel internacional como de su íntima vinculación con el núcleo competencial del art. 149.1.2 CE.
Finalmente se rechaza la objeción de inconstitucionalidad dirigida contra el apartado 3 por entender que la previsión de participación de la Generalitat en las decisiones del Estado sobre inmigración, con especial trascendencia para Cataluña, no puede entenderse que condicione el ejercicio de competencias estatales. La importancia que la integración real del extranjero en la sociedad española tiene para el éxito de la gestión del fenómeno migratorio en España, y el fundamental papel que, en tomo a dicha integración, tienen las políticas sociales llevadas a cabo por las Comunidades Autónomas, se refleja en la normativa española vigente en materia de inmigración, que, principalmente configurada por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada por las Leyes Orgánicas 8/2000, 1112003 y 14/2003, y por el reglamento de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, establece diversos cauces de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas, entre los que podrían destacarse los de la disposición adicional segunda y de los arts. 68 y 70.
La citada Ley Orgánica ha reconocido la competencia autonómica, y también local, en la integración social y laboral de los inmigrantes cuando en su art. 68 plantea la adecuada coordinación de las actuaciones de las Administraciones públicas con competencia sobre la integración de los inmigrantes, debiendo entenderse la mención explícita de tal precepto al "establecimiento de las bases y criterios sobre los que se asentará una política global en materia de integración social y laboral de los inmigrantes" desde el lugar fundamental que la propia Ley reconoce a la integración social, de modo que prácticamente toda actuación relevante de extranjería se refiere a este elemento, que fundamenta así una participación general de las Comunidades Autónomas y los representantes de los entes locales. Se observaría con lo expuesto que la actuación autonómica en el ámbito de la inmigración no parece agotarse en el ejercicio de sus propias competencias, sino que el Estado habría venido a abrir diversas formas de participación procedimental de las Comunidades Autónomas en sus decisiones sobre política migratoria. Partiendo de la consideración de que la participación autonómica en tales decisiones aparece restringida a las que tengan especial trascendencia para Cataluña, referencia que justifica acudir a dicha participación como mecanismo cooperativo, procedería rechazar la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra el apartado 3, que, por otro lado, se limita a reflejar la necesidad de coordinación puesta de manifiesto por la legislación estatal y que confia finalmente la regulación de esta previsión de participación a lo que dispongan las leyes estatales (art. 174. 3 EAC).
c) El Gobierno de la Generalitat alega, por su parte, que al elaborar el art. 149.1 CE los movimientos migratorios se producían en España exclusivamente hacia el exterior, siendo evidente el cambio experimentado en la última década, así como el hecho de que, junto a la vertiente histórica del control de fronteras, entra ahora en juego una política de inserción de inmigrantes, con las consiguientes previsiones de carácter laboral, asistencial y de promoción personal. La intervención de las diversas Administraciones públicas en este ámbito sería evidente, como también que la "primera acogida" o la política de integración sólo pueden referirse a la inmigración y no cabe postularlas de la población en general, como se pretendería en la demanda.
Es en el apartado 1 donde se contienen esas dos previsiones, que no afectarían al núcleo duro de la materia inmigración reservada al Estado y, en concreto, al control de fronteras y a la entrada y residencia de extranjeros en territorio español. Actualmente son las Administraciones territoriales las que actúan en estos ámbitos, sin participación del Estado. A mayor abundamiento se afirma que las objeciones del recurso propiamente tienen que ver con la ubicación del contenido del apartado 1 en un precepto sobre inmigración.
El apartado 2 se conecta con la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales asumida por el art. 170, que ya figuraba en el art. 11.2 del Estatuto de 1979. Ese tradicional papel ejecutivo de la Administración autonómica se asume con una importante condición, ligada a la complejidad del fenómeno de la inmigración, cual es la necesaria coordinación con el Estado y sus decisiones sobre entrada y residencia de extranjeros. Dicha coordinación disiparía cualquier duda sobre el respeto a las competencias estatales. Por otro lado, al igual que sucede con la sanidad o la educación, tampoco en lo laboral puede privarse a la Generalitat de una parte considerable de la competencia ejecutiva por el solo hecho de que los usuarios de los servicios sean inmigrantes.
Sostiene el Ejecutivo catalán que la participación de la Generalitat en las decisiones sobre inmigración especialmente relevantes para Cataluña prevista en el art. 138.3 no se afirma como vinculante, por lo que no invade ni menoscaba ninguna competencia estatal. Además encontraría fundamento en las competencias autonómicas en materia laboral, ya que el contingente es de trabajadores extranjeros y es la Generalitat quien puede ofrecer los datos de situación y necesidades para la fijación de ese contingente.
d) El Parlamento catalán, tras unas consideraciones generales sobre el fenómeno de la inmigración, examina el apartado 1 del art. 138, sosteniendo que es arbitrario rechazar que las intervenciones de las Administraciones no estatales respecto a la inmigración puedan cobijarse bajo la denominación de competencia exclusiva y que la disposición estatutaria no afectaría al núcleo duro de la materia inmigración reservado al Estado, es decir, al control de fronteras y a la entrada y residencia de extranjeros.
El apartado 2 reflejaría el tradicional papel ejecutivo de la Administración autonómica en el campo laboral con una importante condición, ligada a la complejidad del fenómeno de la inmigración: debe hacerse en necesaria coordinación con el Estado y con sus decisiones concretas sobre entrada y residencia de extranjeros, con lo que quedaría a salvo la competencia estatal.
El apartado 3 encontraría apoyo en las competencias autonómicas en materia laboral, ya que se refiere al contingente de trabajadores extranjeros, y la Generalitat, como Administración laboral, es la que puede presentar al Estado los datos de situación y necesidades para fijarlo.
76. a) De acuerdo con el artículo 139.1 (Industria, artesanía, control metrológico y contraste de metales), la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de industria "incluye, en todo caso, la ordenación de los sectores y de los procesos industriales en Cataluña, la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los equipos, de los procesos y de los productos industriales, y la regulación de las actividades industriales que puedan producir impacto en la seguridad o salud de las personas". Alegan los demandantes que la omisión de la industria en el listado del art. 149.1 CE no supone que el Estado carezca de competencias con incidencia directa en esa materia, destacadamente la recogida en el art. 149.1.13 CE, como admiten, por todas, las SSTC 95/1986, de 10 de julio; y 186/1988, de 17 de octubre. Esto sentado -continúa el recurso-, y por lo que hace a la seguridad industrial, se afirma que su incidencia en la competitividad de las empresas y la necesidad de que, por razones de orden europeo comunitario, la política de seguridad industrial sea mínimamente uniforme en todo el Estado, son factores que determinan que, sin perjuicio de las competencias autonómicas, el Estado deba intervenir en la materia, como ha reconocido la jurisprudencia (STC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 3). Por ello sería evidente que la exclusividad de la competencia atribuida en el art. 139.1 es inconstitucional por desconocer la que al Estado reconoce el art. 149.1.13 CE.
b) Según entiende el Abogado del Estado la argumentación de la demanda resulta sumamente inconsistente, al achacar al precepto el desconocimiento de la competencia estatal derivada del art. 149.1.13 CE. Sin olvidar la salvedad que dicho apartado 1 introduce respecto a la competencia exclusiva autonómica que nos ocupa y que remite al apartado 2, con proclamación expresa del respeto que a la competencia estatal del art. 149.1.13 CE reclaman los recurrentes, recuerda el Abogado del Estado, una vez más, que, pese a su no mención explícita, la competencia autonómica en materia de industria se halla sometida a los límites derivados de otras cláusulas atributivas de competencias, correspondiendo a este Tribunal la fijación de fronteras entre distintos títulos competenciales. En todo caso la relación de submaterias que el art. 139.1 establece en orden a delimitar el núcleo fundamental de la competencia exclusiva de la Generalitat en esta materia constituiría fiel reflejo del conformado como tal por la jurisprudencia (entre otras, STC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2), de la que se desprendería que la competencia autonómica en materia de industria faculta a sus titulares, no sólo a regular los procesos industriales o de fabricación, sino también a ordenar los sectores industriales, lo cual incluiría la utilización de potestades normativas.
Respecto al argumento invocado de contrario para manifestar la necesidad de intervención estatal en materia de seguridad industrial, recuerda el Abogado del Estado que en la STC 313/1994, de 24 de noviembre, se concluyó que establecer las condiciones de seguridad que deben poseer los productos industriales que pretendan utilizarse en España y garantizar el cumplimiento de estas normas pertenece en principio a la materia seguridad industrial (FJ 2), correspondiendo al Estado establecer las reglamentaciones técnicas en las que se precisen tales condiciones de seguridad. En cambio corresponde a la competencia ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma la certificación, caso a caso, de que a un producto concreto le es de aplicación una normativa que ha sido considerada equivalente en nivel de seguridad a la normativa española homóloga (FJ 3). Pues bien, afirma el Abogado del Estado que cuando la referida Sentencia se dictó ya ostentaba la Generalitat competencia exclusiva sobre industria, sin que, por tanto, pueda hoy entenderse que la exclusividad competencial autonómica sobre la materia que declara el art. 139.1 implique desconocer dicha doctrina constitucional. No habría duda, por tanto, de la plena constitucionalidad del precepto, al igual que no la ha habido en relación con su equivalente del Estatuto de 1979. En todo caso alega el representante del Gobierno que no se puede olvidar que en la submateria seguridad industrial incide el título estatal sobre la planificación general de la actividad económica y también el título competencial consagrado en el art. 149.1.1 CE.
c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat que la impugnación de los actores se circunscribe en realidad al apartado 1 del art. 139 y que sus alegaciones, ceñidas casi exclusivamente a la submateria seguridad industrial, parecen haberse formulado antes de leer el apartado 2, donde se especifica que la competencia autonómica lo es "en el marco de la planificación general de la economía", quedando así a salvo la competencia estatal del art. 149.1.13 CE.
Hasta ahora -continúa el Ejecutivo catalán-la competencia normativa en materia de seguridad industrial correspondía al Estado por la salvedad expresa del art. 12.1 2) del Estatuto de 1979, pues la Constitución no reserva competencia alguna al Estado en industria ni en seguridad industrial. En la STC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 3, donde se recoge este reparto competencial "como procedente del Estatuto", se habla de él como la norma que expresa la "voluntad del Estado", lo que tiene importancia capital porque ahora estamos ante una distinta distribución de funciones, también diseñada por el Estatuto y, por tanto, también por voluntad del Estado.
Respecto de la consecución de la libre circulación de mercancías en el seno de la Unión Europea se recuerda que son las propias normas europeas las que velan por la necesaria coincidencia de criterios al respecto, y que esas normas comunitarias vinculan, y hasta extremos de detalle, tanto al legislador estatal como al autonómico. De otro lado, como ha destacado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero), el Derecho europeo no puede servir para alterar las reglas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
En conclusión, se afirma que nada impide que el legislador estatutario pueda asumir una competencia no reservada al Estado por el art. 149.1 CE, y ello por expreso deseo del constituyente de acuerdo con los arts. 149.3, 151 y la disposición transitoria segunda CE.
d) La representación del Parlamento de Cataluña considera que el título competencial contenido en el art. 149.1.13 CE no tiene efectos expansivos, sino que ha de ser interpretado de manera restrictiva (SSTC 125/1984, de 20 de diciembre; y 75/1989, de 21 de abril). En todo caso el legislador estatuyente habría sido plenamente respetuoso con dicho título competencial. La competencia exclusiva que en materia de industria se reconoce a favor de la Generalitat en el apartado 1 debería entenderse sin perjuicio de la competencia reconocida al Estado en el marco de la planificación general de la economía prevista en el apartado 2, de modo que el Estado establecerá las bases como principios o mínimo común denominador en materia de industria. El precepto, por tanto, sólo atribuiría a la Generalitat competencias en materia de industria en aquella parte no reservada al Estado.
77. a) El artículo 140 (Infraestructuras del transporte y las comunicaciones) atribuye a la Generalitat, en su apartado 1, "la competencia exc1usiva sobre puertos, aeropuertos, helipuertos y demás infraestructuras de transporte en el territorio de Cataluña que no tengan la calificación legal de interés general", precisándose a continuación los aspectos que dicha competencia inc1uye "en todo caso". Para los recurrentes la exc1usividad de la competencia autonómica no puede desplazar a las competencias del Estado que, según la jurisprudencia, inciden directamente en la materia de obras públicas y, en particular, en algunas de las cuestiones que se pormenorizan en los diversos apartados de este art. 140.1 del Estatuto. Entre esas competencias estatales, además de las relativas a defensa (art. 149.1.4 CE), legislación mercantil (art. 149.1.6 CE), legislación civil (art. 149.1.8 CE) y contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18 CE), destaca la reservada al Estado en el art. 149.1.13 CE, que le habilita para coordinar los planes autonómicos con las previsiones de los planes de obras públicas de interés general [STC 65/1998, de 18 de marzo, FJ 7 a)] y que necesariamente modula el alcance que se reconoce a la exc1usividad de la competencia conferida en este art. 140.1 del Estatuto.
Pese a lo anterior, alegan los demandantes, los apartados 2, 3, 4, 5 y 6 del mismo art. 140 imponen la participación de la Generalitat -con distinto alcance según los casos- en asuntos constitucionalmente atribuidos a la competencia del Estado, insistiéndose en que tales imposiciones son necesariamente inconstitucionales. Por su lado el apartado 7 atribuye a la Generalitat, "de acuerdo con la normativa del Estado, la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas, que inc1uye en todo caso" una serie de cuestiones que a continuación se relacionan. Afirman los recurrentes que el concepto "comunicaciones electrónicas" ha sido acuñado por el Derecho comunitario (Directiva 2002/20/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002) y ha de subsumirse en el más general de "telecomunicaciones", siendo esta materia de la exc1usiva competencia del Estado en virtud del art. 149.1.21 CE, tal y como se ha reconocido, entre otras, en la STC 244/1993, de 15 de julio, FJ 2.
Esa competencia exclusiva del Estado impediría reconocer a la Generalitat competencias para "promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal" [apartado 7 a)], resolver "conflictos entre operadores de radiodifusión que compartan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña" [apartado 7 c)] o gestionar el "registro de ... gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña" [apartado 7 d)]. Siendo de observar, por lo que hace al llamado "múltiplex" o "múltiple digital", que, por tratarse de una señal de transmisión, las funciones que le afectan se integran en el título "telecomunicaciones" del art. 149.1.21 CE. Por otro lado -concluyen los recurrentes- el art. 84.2 1), ya recurrido, reconoce a los gobiernos locales competencias propias sobre la "regulación del establecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones y prestación de servicios de telecomunicaciones", lo que igualmente sería contrario al art. 149.1.21 CE; precepto que no impide la intervención local en la materia, pero sólo si así lo dispone el Estado.
b) Se plantea el Abogado del Estado si la demanda realmente discute la constitucionalidad del apartado 1 del art. 140, toda vez que comienza afirmando que la competencia que al Estado le reserva el artículo 149.1.24 CE queda preservada, aunque luego cuestione la exclusividad de la competencia autonómica por no mencionar la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. Sobre ello reitera el representante del Gobierno que del silencio del precepto respecto del ejercicio de las competencias del Estado no se infiere con carácter ineludible que esas competencias no deban ser atendidas por la Generalitat al ejercer la que el precepto le atribuye. De esta forma el precepto impugnado no resultaría inconstitucional siempre que su silencio no se interprete como exclusión de los límites que para la competencia autonómica puedan llegar a derivarse de la competencia estatal en la materia (art. 149.1.13,21 y 24 CE). En este sentido recuerda que en la STC 132/1998, de 18 de junio, se concluye que las Comunidades Autónomas tienen plena capacidad para legislar sobre el régimen de las "carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente" en su territorio, pero que determinados contenidos de la legislación del Estado sobre carreteras, esto es, aquellos que afectan a su planificación, pueden ampararse en los títulos competenciales reservados por el artículo 149.1 CE (núms. 13, 21 y 24, principalmente), los cuales son plenamente aplicables a todas las carreteras, independientemente de cuál sea su Administración titular.
Por lo que respecta al apartado 2 alega el Abogado del Estado que la materia infraestructuras del transporte resulta especialmente idónea para el establecimiento de fórmulas de colaboración, dentro del mutuo respeto de las respectivas competencias. De esta forma la participación prevista en este apartado 2, atendiendo al carácter de servicio público que revisten los puertos y aeropuertos, resultaría acorde con los principios de relación entre Administraciones públicas y los mecanismos establecidos en el título preliminar de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. No puede olvidarse, para el representante del Gobierno, que la posibilidad de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico ha sido reconocida por el Tribunal y que los problemas que plantea se han abordado en alguna de sus resoluciones, que han recordado la necesidad que se da en estos casos de acudir a fórmulas de acomodación e integración basadas en los principios de cooperación, coordinación y lealtad (así, S TC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).
La necesidad de hallarse físicamente situadas en Cataluña las infraestructuras de transporte estatales sobre las que ejerzan funciones los organismos supraautonómicos en los que el apartado 2 habilita para participar a la Generalitat vendría también a justificar esta manifestación del principio de cooperación (art. 115.2 EAC), que en ningún caso predeterminaría la forma ni los efectos en que esta participación autonómica se llevará a cabo y sin que ello suponga desplazamiento competencial alguno.
Por otra parte el previo informe de la Generalitat que establece el apartado 3, y que habrá de versar sobre aspectos de su competencia, constituiría una nueva manifestación, formalmente ya concretada, del principio de colaboración implícito en el sistema de autonomías (STC 40/1998, de 19 de febrero). Por esta vía de informe previo, al que no se anudan consecuencias en cuanto a su contenido, se permitiría dar entrada a la Comunidad Autónoma, competente en las materias urbanísticas y medioambientales en la calificación de interés general de un puerto, aeropuerto u otra infraestructura de transporte situado en Cataluña, advirtiendo de que el informe que aquí se requiere no es determinante para la Administración estatal, lo que, teniendo en cuenta lo establecido en la disposición adicional segunda del Estatuto, permitiría afirmar que, para el supuesto de que no llegara a acogerse el contenido de dicho informe previo, el Estado no precisaría motivar su negativa. Constituiría, pues, esta intervención autonómica previa un efectivo mecanismo de coordinación de competencias concurrentes, y la competencia exclusiva estatal no quedaría mediatizada en modo alguno por una actuación incondicionada de la Comunidad Autónoma.
En cuanto a la impugnación de los apartados 4, 5 y 6, partiendo del presupuesto de que nos encontrarnos ante claros supuestos de competencias confluyentes sobre el mismo medio físico, cuya articulación debe hacerse a través de soluciones de cooperación y cuya ignorancia acarrea la inconstitucionalidad de la norma (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 41), la interpretación conforme al bloque de constitucionalidad de estos apartados se obtendría fácilmente de la remisión expresa a la normativa estatal que cada uno de ellos recoge en su redacción y que no podría sino traducirse entendiendo que la participación de la Generalitat prevista en los mismos sólo tendrá lugar cuando así se disponga, y en la forma que se prevea, por la legislación estatal.
Por lo que hace al apartado 7 alega el Abogado del Estado que la demanda prescinde de su propio tenor literal: por una parte ignora que lo que se atribuye a la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas es una competencia ejecutiva; y por otra prescinde de considerar su expresa remisión a la normativa del Estado. En efecto, el apartado 7 reconoce la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas en el marco de la normativa del Estado, lo que significaría que la misma se halla subordinada y condicionada a su reconocimiento explícito por la norma sectorial que regula el régimen jurídico de las telecomunicaciones en España, en aplicación de la competencia sobre telecomunicaciones y radiocomunicaciones consagrado en el art. 149.1.21 CE, y que, en la actualidad, es la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, general de telecomunicaciones.
Aun cuando, a su juicio, la demanda no argumenta la inconstitucionalidad de cada una de las submaterias que conforman la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas, el Abogado del Estado las analiza individualizadamente, señalando, ante todo, que el art. 149.1.21 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones y radiocomunicación, que incluye la gestión, planificación, administración y control del dominio público radioeléctrico, añadiendo la consideración de que las redes utilizadas como soporte de los servicios de radiodifusión sonora y de televisión son parte integrante de las comunicaciones electrónicas y, en consecuencia, están sujetas a la Ley general de telecomunicaciones.
En relación con la letra a) afirma el representante del Gobierno que el servicie universal de telecomunicaciones es un concepto armonizado a nivel europeo, que establece la obligatoriedad de los Estados miembros de garantizar a todos los ciudadanos el acceso y uso de determinados servicios básicos, independientemente de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible. El proceso de revisión seguido por el marco regulatorio europeo pondría de relieve que el concepto de servicio universal de telecomunicaciones es un concepto dinámico, en continua adaptación a las cambiantes condiciones del mercado interior de las comunicaciones en Europa y a la incesante innovación tecnológica, por lo que ha de ser objeto de periódicos estudios y revisiones. En este sentido la Comisión ya ha anunciado que en 2008 volverá a revisar la evolución del mercado, y la próxima revisión del marco regulador europeo de las comunicaciones electrónicas, que se prevé iniciar a comienzos de 2007, va a constituir una nueva oportunidad para replantearse la conveniencia de extender las obligaciones de servicio universal a otros servicios. En este continuo proceso de estudio y revisión del concepto de servicio universal de telecomunicaciones, que tiene un indudable carácter social y de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, son importantes las aportaciones que efectúen las Administraciones que tengan las competencias principales y los operadores, pero también serán de ayuda las opiniones del resto de Administraciones públicas, de las organizaciones sociales, de las organizaciones de consumidores y usuarios, y de los fabricantes de redes y servicios. En definitiva entiende el Abogado del Estado que no puede estimarse vulnerada la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones por el hecho de que la Generalitat de Cataluña promueva la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal que configure el concepto de servicio universal de telecomunicaciones.
Sobre la letra b) alega el Abogado del Estado que las infraestructuras comunes de telecomunicaciones en el interior de los edificios (ICT's) son aquellas que se instalan, despliegan y explotan en el interior de algunos edificios con el objetivo de que, a través de su uso común por los copropietarios o arrendatarios del edificio, se pueda acceder a una pluralidad de servicios de telecomunicaciones y audiovisuales. Esta infraestructura común está integrada por dos ámbitos materiales sustancialmente delimitados y que confluyen en el diseño, aprobación e instalación integral de una ICT: por una parte el despliegue de redes de telecomunicaciones dirigidas a la captación, adaptación y distribución de las señales de determinados servicios de telecomunicaciones y audiovisuales; y, por otra, las especificaciones técnicas que deben cumplir las edificaciones en materia de obra civil para poder soportar y posibilitar el despliegue, mantenimiento y reparación de las citadas redes o infraestructuras comunes de telecomunicaciones. El primero de estos ámbitos materiales quedaría inmerso claramente dentro del título competencial exclusivo del Estado ex art. 149.1.21 CE; en cambio, el segundo pertenecería al título competencial en materia de vivienda y de urbanismo, debiendo tenerse en cuenta la competencia que, en este sentido, atribuye a la Generalitat el art. 137.2 del Estatuto. Por ello no podría afirmarse que las ICT's sean una materia que se encuadra exclusivamente dentro del régimen jurídico de las telecomunicaciones, sino que habría adicionalmente otros ámbitos competenciales que, sin duda, se verían afectados. De esta manera la competencia que el art. 140.7 b) atribuye a la Generalitat habría de interpretarse como un reconocimiento expreso de la competencia accesoria de inspección y sanción de la que se atribuye en materia de vivienda, y que consiste en la determinación de las condiciones urbanísticas y especificaciones técnicas de edificación que deben reunir las viviendas para la instalación de redes o infraestructuras comunes de telecomunicaciones, mientras que la existencia y las especificaciones técnicas que deben cumplir las redes e infraestructuras comunes de telecomunicaciones deben ser fijadas, inspeccionadas y sancionadas por el Estado, de acuerdo con el título competencial de las telecomunicaciones. Conforme a estos criterios se delimitaría claramente el reparto competencial entre Estado y Comunidad Autónoma en materia de ICT's, evitando vaciar de contenido el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma y respetando, en todo caso, la competencia del Estado.
Por lo que hace a la letra c), y tras hacer referencia a la regulación contenida en el Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, y al Real Decreto 439/2004, de 12 de marzo, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de televisión digital local, señala el escrito de alegaciones que la gestión de un múltiple de televisión digital terrestre implica, entre otras materias, la determinación de las reglas por las que se va regir la emisión de los contenidos audiovisuales a través del medio común del múltiple, actuación que compete a los prestadores de servicios audiovisuales y que se encuadra dentro del régimen jurídico audiovisual en el seno de la competencia de medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), así como la realización de una serie de actuaciones meramente técnicas, que encuentran su acomodo en el título competencial de las telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE) y que son realizadas por un operador gestor del múltiple.
El escrito de alegaciones recoge, a continuación, varias de las decisiones que tienen que tomar los prestadores de servicios audiovisuales u operadores de televisión en la gestión de un múltiple de televisión digital terrestre, así como algunas de las actuaciones de carácter técnico que pertenecen al ámbito de las telecomunicaciones en la gestión de un múltiple de televisión digital terrestre. A partir de tal enunciación se razona que la letra c) del art. 140.7 se refiere a los conflictos que pueden surgir entre los operadores de televisión a la hora de decidir cómo se va a gestionar un múltiple digital que comparten desde el punto de vista de la prestación del servicio, cuestión referida al régimen jurídico audiovisual, cuyo ámbito competencial estaría enmarcado en el título de los medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), y no a las cuestiones y actuaciones de índole técnico que implican la gestión del múltiple digital, que caerían en la esfera competencial de las telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE), y que corresponden al operador gestor del múltiple. En definitiva, teniendo la Comunidad Autónoma competencia sobre la legislación de desarrollo y la ejecución en esta materia, y quedando limitada la misma a los operadores de televisión que comparten un múltiple digital cuya cobertura no supera el territorio de Cataluña, habría de estimarse la plena conformidad de esta competencia de la Generalitat con el ordenamiento constitucional de distribución de competencias.
En relación con la letra d) alega el Abogado del Estado que, partiendo de las competencias que tiene la Generalitat sobre determinados aspectos de las materias de ICT's y gestión de múltiples digitales de televisión digital terrestre, que concurren conjuntamente con las competencias de telecomunicaciones y radiocomunicaciones del Estado, resultaría razonable que la Administración autonómica, para el mejor desempeño de sus funciones y con carácter informativo y declarativo, disponga de unos censos de las empresas instaladoras de ICT's y gestoras de los múltiples digitales a través de unos registros públicos de inscripción de empresas que ejerzan tales actividades, aunque el alcance de los registros ha de ser distinto en un caso y en otro. Así, en el supuesto de los instaladores, la imbricación de competencias en la materia sería más intensa, ya que el proyecto integral de instalación o reforma de una infraestructura común de telecomunicaciones está conformada de manera inseparable por aspectos urbanísticos y arquitectónicos y por aspectos de telecomunicaciones, de forma que, a la hora de llevar a cabo la inscripción de las empresas instaladoras de ICT's, no se puede efectuar una delimitación clara de ambos ámbitos sustanciales, de modo que el contenido de la inscripción registral, tanto si el registro es estatal como autonómico, resulta igualo, cuando menos, prácticamente idéntico. De hecho el primer párrafo del art. 16 del Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios y de la actividad de instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones, aprobado por Real Decreto 401/2003, de 4 de abril, contempla esta especial vinculación de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.
La existencia simultánea de un registro estatal y un registro autonómico de instaladores de ICT's no aportaría mayor seguridad jurídica en la actividad de instalación de las mismas y, por el contrario, supondría duplicar las funciones administrativas, con un mayor gasto público, mayores cargas administrativas y mayor tasa de error respecto a los datos inscritos. Por ello la interpretación más conforme del precepto estatutario sería la de considerar que, con el objetivo de lograr la actuación administrativa más eficaz y eficiente posible, y "de acuerdo con la normativa del Estado", el registro autonómico de instaladores de ICT's quedara integrado dentro del registro estatal, si bien su gestión correspondería a la Generalitat de Cataluña. Y en el supuesto del registro de gestores de múltiples digitales, la actividad de gestión de un múltiple de televisión digital terrestre implica la realización simultánea de funciones por los prestadores de servicios audiovisuales en el marco del régimen jurídico audiovisual y de funciones meramente técnicas en el marco del título competencial de las telecomunicaciones, aspectos que quedan perfectamente delimitados y que son susceptibles de inscripción diferenciada en distintos registros públicos. De esta manera el contenido del registro autonómico catalán de gestores de múltiples digitales debería limitarse a identificar declarativamente todos los aspectos vinculados al régimen jurídico audiovisual de la actividad de gestión de múltiples digitales, mientras que el registro estatal de gestores de múltiples digitales debería reducirse a inscribir los temas técnicos, pertenecientes al régimen jurídico de las telecomunicaciones, de la actividad de gestión de múltiples digitales. Estos registros, estatal y autonómico, deberían ser configurados para el cumplimiento respectivo de las funciones concretas que tienen asignadas el Estado y la Generalitat de Cataluña en esta materia dentro del correlativo ámbito competencial, sin que se pudiera generalizar su contenido, ni considerar de manera expansiva los datos que deben ser objeto de inscripción, no pudiendo llegar a producirse una eventual intromisión por la Generalitat de Cataluña en la competencia exclusiva del Estado sobre telecomunicaciones, ni una eventual intromisión por el Estado en la competencia de la Generalitat de Cataluña sobre medios de comunicación social.
c) No queda claro, a juicio del Gobierno de la Generalitat, si se impugna el apartado 1 del art. 140, pues, aunque se afirma inicialmente que se adecua al orden constitucional de competencias, luego se desgrana una argumentación crítica por falta de referencia expresa a las competencias del Estado. Sin perjuicio de recordar que sobre un ámbito material pueden proyectarse o incidir distintos títulos competenciales, sin que ello difumine la atribución de la responsabilidad específica, se destaca por el Ejecutivo catalán que la impugnación no termina concretándose en el suplico del recurso.
Por lo que hace a la impugnación del apartado 2, alega el Gobierno de la Generalitat que el precepto se limita a fijar un principio, criterio u objetivo cuya articulación y concreción -y, por tanto, su operatividad- quedan en manos del Estado. Se reitera, una vez más, el papel cardinal que la participación debe representar en el funcionamiento del sistema autonómico, así como el dato capital de la ubicación física de las infraestructuras en el territorio de Cataluña. Sin perjuicio de remitir a lo que se expondrá al analizar el título V del Estatuto (antecedentes 102 y siguientes), se concluye que carece fundamento la tacha de inconstitucionalidad de este apartado.
La previsión de informe previo en los procesos de calificación de las infraestructuras de transporte como de interés general no sería ninguna novedad absoluta, pues existe un procedimiento semejante en las normas de traspaso de los puertos [cláusula B.2) del Anexo al Real Decreto 2876/1980, de 12 de diciembre]. Además la calificación de interés general afecta directamente a la existencia o no de competencia autonómica sobre la infraestructura de que se trate, pues tal competencia autonómica en puertos, aeropuertos, etc., se amplía o restringe según nazca o desaparezca una declaración de interés general. Precisamente esta función de las declaraciones de interés general avalaría la previsión, cuando menos, de la previa expresión de un parecer por parte de la Administración autonómica y la constitucionalidad del art. 140.3.
La previsión del apartado 4, alega el Gobierno catalán, se vincula con el principio de participación y con el art. 131 CE, que establece la intervención de las Comunidades Autónomas en la elaboración de los instrumentos de participación. La expresa remisión a la normativa estatal desharía cualquier interrogante que pudiera originarse al respecto. En relación con los apartados 5 y 6 sostiene el Gobierno de la Generalitat que su tacha de inconstitucionalidad carecería de fundamento, dado el carácter principial de la previsión de participación, del papel de ésta, de la incidencia territorial y de la remisión a la normativa estatal para su efectividad.
En cuanto al art. 140.7 alega el Gobierno catalán que la cuestión a dilucidar en relación con las comunicaciones electrónicas no es la distinción entre telecomunicación y teledifusión y radiodifusión, pues la evolución tecnológica, su recepción jurídica y la intervención normativa europea han llevado a que no exista una plena y universal coincidencia entre telecomunicación y comunicación electrónica y, consecuentemente, en el plano que aquí interesa, no cabría una lectura omnicomprensiva y completamente excluyente del título competencial estatal enunciado en el art. 149.1.21 CE. La expresión "régimen general de comunicaciones" utilizada en el precepto constitucional no tendría una referencia directa y específica al ámbito que estamos considerando. En todo caso la reserva del "régimen general" pondría de manifiesto que hay espacios no reservados a la competencia estatal por no estar integrados en ese régimen general. Los servicios de comunicación electrónica presentan unas características propias y diferenciadas de los medios de comunicación y no se confunden con las telecomunicaciones, referidas únicamente a la infraestructura o plataforma de difusión y que no alcanzan a la prestación del servicio (STC 168/1993, de 27 de mayo), por lo que los servicios de comunicación electrónica representan una materia nueva.
Es en este contexto de cambios, en el que no podría entenderse que la totalidad de los nuevos desarrollos continúan subsumidos, sin matices ni modulaciones, en los preceptos del art. 149.1.21 CE, en el que habría que interpretar el art. 140.7 impugnado, que simplemente atribuye competencias ejecutivas -esto es, con escaso alcance innovador-, y de acuerdo con la normativa estatal, a la Administración autonómica, y respecto de funciones enunciadas con exquisita preocupación por el límite territorial. En tales términos el art. 140.7 engarzaría perfectamente con las previsiones constitucionales.
d) El Parlamento de Cataluña se remite, en primer lugar, a sus alegaciones en relación con el art. 117 respecto a la inocuidad de la falta de mención de una competencia estatal [antecedente 58 d)]. En cuanto a la participación prevista en el apartado 2 del art. 140 se alega que ya aparecía en el art. 12.8 del anterior Estatuto sin que planteara problema alguno de inconstitucionalidad. Por su lado el informe preceptivo no vinculante del apartado 3 no disminuiría en nada la competencia estatal, más allá de que la previsión de informes obligatorios en el Estatuto como instrumento de cooperación ha sido admitida por este Tribunal sin dificultad (SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30).
El apartado 4 establecería un tipo de participación que no se concreta, sino que queda deferido a la normativa estatal sin determinación, por lo que podría decirse que no existe desapoderamiento alguno de competencia estatal, sino tan sólo un condicionamiento formal y abierto.
El apartado 5, por su lado, nuevamente contemplaría la participación de la Generalitat en el ejercicio de una competencia estatal, sin determinar el procedimiento o mecanismo a través del cual se instrumente esta participación, que se deja en manos de la correspondiente normativa estatal. Nuevamente podría afirmarse que no se produce privación alguna de la competencia estatal implicada, pues el Estado retiene la ordenación de esta participación. Las mismas consideraciones serían aplicables al apartado 6.
En cuanto al apartado 7 se señala que los servicios de comunicaciones electrónicas no forman parte del concepto "telecomunicaciones", referido a las infraestructuras o plataformas de comunicación (STC 168/1993, de 27 de mayo), sino que constituyen una materia nueva, ajena al art. 149.1.21 CE. Ante ella el Estatuto atribuiría a la Generalitat competencias tan solo de ejecución, en la medida y con el alcance que determine la normativa estatal.
78. a) El artículo 141.2 (Juego y espectáculos) es objeto de recurso por disponer que "la autorización de nuevas modalidades de juego y apuestas de ámbito estatal, o bien la modificación de las existentes, requiere la deliberación en la Comisión Bilateral Generalitat-Estado prevista en el título V y el informe previo determinante de la Generalitat". Para los recurrentes el precepto presupone que el Estado no ostenta competencia alguna en materia de juego, lo que, a su juicio, es falso, al menos por relación a la lotería nacional, como se desprende de la jurisprudencia (por todas, STC 163/1994 de 26 de mayo) y de la conexión que, más allá del silencio del art. 149.1 CE, ha identificado la competencia sobre esta materia con la competencia recogida en su regla 14.
b) Nuevamente señala el Abogado del Estado que, aunque la competencia sobre juegos y apuestas se asuma como exclusiva, está sujeta a los límites derivados del legítimo ejercicio de las restantes competencias. De hecho el Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de "casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas" (art. 9.32). Esta previsión estatutaria permitió que el Tribunal Constitucional declarara, en las Sentencias citadas de contrario, que la lotería nacional y los juegos conexos no debían encuadrarse en el título juegos y apuestas, sino en el de "hacienda general" (art. 149.1.14 CE). Parecería claro que en nada afecta a esta doctrina el nuevo Estatuto: la lotería nacional seguiría integrada en este título competencial. Pero es que, además, el Estatuto tendría la virtud de clarificar el título competencial de juegos y apuestas, estableciendo el punto de conexión en el ámbito territorial del mismo. Es decir, cuando la actividad se desarrolla exclusivamente en Cataluña, la competencia sería autonómica; y cuando el juego o apuesta sea de ámbito estatal, la competencia sería del Estado, si bien debiendo acudir al mecanismo de cooperación que establece el art. 141.2 recurrido, que sería absolutamente razonable, ya que remite a la disposición adicional segunda, suficientemente comentada.
c) El Gobierno catalán recuerda que en el art. 149.1 CE no figura la materia juego y apuestas, de manera que la Generalitat la asumió en el art. 9.32 del Estatuto de 1979, con la única excepción de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas. No obstante desde el comienzo del funcionamiento del Estado autonómico se plantearon conflictos competenciales en tomo a los juegos y apuestas por relación a la autorización estatal para otras modalidades de lotería de ámbito estatal, así como de juegos y apuestas a favor de entidades sociales de ámbito también estatal.
El Tribunal Constitucional entendió, en las Sentencias mencionadas en el recurso, que el Estado podía gestionar loterías desde la competencia atribuida en el art. 149.1.14 CE. Aun así resulta evidente el potencial alterador del orden competencial que encierra el recurso a este título por el hecho de que la lotería sea una fuente de ingresos para el erario público. De igual modo que el poder de gasto del Estado no genera competencias a su favor (STC 13/1992, de 6 de febrero) tampoco ha de hacerlo el poder de ingreso. Además, en atención al limitado poder de gasto de los españoles, debería convenirse en que los ingresos de la hacienda pública estatal por este concepto menoscabarán aquellos que, por la misma actividad, corresponderían a las haciendas autonómicas. Esto es lo que habría tratado de evitarse en el art. 141.2 mediante el establecimiento de sistemas de colaboración y participación.
Frente a lo sostenido de contrario en la demanda, el precepto estatutario no supedita ni condiciona indebidamente, a juicio del Gobierno de la Generalitat, la actuación estatal. En cuanto a la participación en la Comisión Bilateral el Gobierno catalán se remite al estudio del art. 183 del Estatuto [antecedente 106 c)], y con respecto al valor del informe "determinante" apunta que sólo obliga al Estado a motivar su decisión cuando no acoja la postura de la Generalitat. Recuerda, por último, el Ejecutivo autonómico que la disposición adicional decimocuarta deja a salvo los juegos explotados por la ONCE, extremo que los recurrentes no mencionan.
d) Alega el Parlamento de Cataluña que en esta materia la Administración del Estado ha ejercido amplias atribuciones al amparo de la competencia prevista en el art. 149.1.14 CE. En este terreno el Estatuto, mediante la Comisión Bilateral, pretendería formalizar la necesidad de diálogo para que el Estado, que carece de títulos competenciales directos y expresos sobre la materia, pueda autorizar nuevas modalidades de juego y apuestas o pueda modificar los existentes en el ámbito territorial de Cataluña. En este sentido, se recuerda que la autorización de una nueva modalidad de juego o apuesta de ámbito estatal o la modificación de una existente puede afectar de forma substancial a los juegos y apuestas regulados por la Generalitat. Por consiguiente sería admisible que la actuación del Estado quede condicionada por la decisión previa de una Comunidad Autónoma que tiene atribuida la competencia exclusiva sobre la materia.
79. a) En relación con el artículo 142.2 (Juventud) alegan los demandantes que la genérica referencia a la capacidad de la Generalitat para suscribir acuerdos con entidades internacionales afecta a la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.3 CE y, en concreto, implica el ejercicio por una Comunidad Autónoma del ius contrahendi que sólo corresponde al Estado, como se argumenta en la impugnación del art. 195 del Estatuto [antecedente 114 a)]. Por lo que hace a la participación en entidades internacionales se reiteran los argumentos ya esgrimidos en la impugnación del art. 134.2 (deporte) [antecedente 72 a)], con remisión a los que se expondrán al examinar los arts. 198 y 200, también recurridos (antecedentes 115 y 117, respectivamente).
b) El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se remite a lo argumentado en relación con los arts. 134.2, 195, 198 y 200 [antecedentes 72 b), 114, 115 y 117, respectivamente]. Además, destaca que el apartado 2 impugnado hace una remisión, tanto a la "normativa de la correspondiente entidad" internacional con la que se pretenda la suscripción del acuerdo, como a la "legislación del Estado". Es decir, la efectividad del artículo estatutario está condicionada a una doble previsión: de la norma internacional y de la estatal interna.
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c) La referencia genérica a la capacidad de la Generalitat para suscribir acuerdos con entidades internacionales o participar en éstas no vulnera, a juicio del Gobierno catalán, el art. 149.1.3 CE, pues no convierte esos acuerdos en tratados sujetos al Derecho internacional ni transforma a la Generalitat en sujeto de Derecho internacional. En particular se destaca que el art. 142.2 no incide en el ius contrahendi del Estado ni interfiere en su política exterior.
d) La Cámara autonómica sostiene que la jurisprudencia respecto al art. 149.1.3 CE es de una claridad meridiana, citando nuevamente al efecto la STC 165/1994, de 26 de mayo, según la cual no toda actividad de proyección exterior se puede identificar con la materia "relaciones internacionales". Por ello, siendo la materia "juventud" de competencia exclusiva de la Generalitat, la capacidad para suscribir acuerdos que se reconoce a favor de la misma en los términos descritos en el art. 142.2 no comportaría la asunción de ningún tipo de obligaciones que pueda comprometer las relaciones del Estado en materia de política internacional, ni podría entenderse como un ejercicio del ius contrahendi.
80. a) De acuerdo con el artículo 144.5 (Medio ambiente, espacios naturales y meteorología) "corresponde a la Generalitat el establecimiento de un servicio meteorológico propio, el suministro de información meteorológica y climática, incluyendo el pronóstico, el control y el seguimiento de las situaciones meteorológicas de riesgo, así como la investigación en estos ámbitos y la elaboración de la cartografía climática". Aun no tratándose de una competencia autonómica exclusiva, no puede olvidarse, alegan los actores, que el art. 149.1.20 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en la materia "servicio meteorológico". No cabría apelar al hecho de que la creación de un servicio meteorológico propio de Cataluña encuentra fundamento en las competencias generales de organización de la Comunidad Autónoma, toda vez que, siendo éstas instrumentales, sólo pueden operar en los ámbitos materiales sobre los que la Comunidad Autónoma tenga competencias.
b) El Abogado del Estado, por su parte, alega que el Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat competencia exclusiva en relación con el "Servicio Meteorológico de Cataluña, sin perjuicio de lo dispuesto en los números 20 y 21 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución" (art. 9.15). Parece claro, a su juicio, que si nunca se plantearon dudas de constitucionalidad sobre un precepto que atribuía una competencia exclusiva, mucho menos se pueden suscitarse respecto de otro que ni siquiera hace tal calificación. El art. 149.1.20 CE siempre se ha entendido en el sentido de que al Estado le corresponde en exclusiva el establecimiento de un servicio de meteorología que tenga el carácter de oficial, lo cual no impide que las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en la materia puedan organizar sus propios servicios meteorológicos, cuyos pronósticos no gozarán del mismo carácter oficial que los del servicio estatal. Así pues la cuestión sería bastante clara, máxime cuando nadie ha cuestionado la constitucionalidad del antiguo Estatuto ni la creación del Servicio Meteorológico de Cataluña por la Ley catalana 15/2001, de 14 de noviembre.
c) El Gobierno catalán replica que el art. 9.15 del Estatuto de 1979 ya atribuía a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicio meteorológico de Cataluña, a cuyo amparo se ha creado el correspondiente servicio. Desde otra perspectiva se afirma que el art. 149.1.20 CE no excluiría la existencia de otros servicios de ámbito subestatal.
d) A juicio del Parlamento de Cataluña la creación de un servicie meteorológico propio puede considerarse, en cierta medida, una actividad instrumental para el ejercicio de otras competencias, además de un servicio de información al público que no limita o condiciona actividad estatal alguna. En tal sentido se recuerda que la única exclusividad competencial estatal que se deduce del art. 149.1.20 CE está vinculada a la navegación aérea, cuya falta de mención en el art. 144.5 no lo invalida.
81. a) El artículo 146 (Medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual) ofrecería una contradicción entre la fórmula de atribución general (apartado 2) y las fórmulas de atribución específica (apartado 1), contradiciéndose en ambos casos la regla competencial del art. 149.1.27 CE. En relación con el apartado 2, se recuerda en la demanda que el citado precepto constitucional utiliza la técnica bases-desarrollo, con un alcance que la jurisprudencia (por todas, SSTC 108/1993, de 25 de marzo, FJ 3; y 127/1994, de 5 de mayo) ha precisado en términos mucho más amplios que los que resultan de la norma estatutaria, que sería inconstitucional por la restricción que sobre el alcance de las bases se opera en virtud del art. 111, ya recurrido.
En cuanto al apartado 1 del precepto, se alega que la competencia exclusiva atribuida en su letra a) "sobre la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de comunicación audiovisual de ámbito local, respetando la garantía de la autonomía local", además de ser incoherente respecto del carácter compartido de la competencia conferida en el apartado 2, se opondría frontalmente al art. 149.1.27 CE por desconocer la competencia del Estado sobre las bases y por presumir la existencia de servicios públicos de comunicación audiovisual, cualidad ésta que sólo compete conferir al legislador básico del Estado (STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 8). Por su lado la letra b) de este apartado 1 atribuye a la Generalitat "la competencia compartida sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnología disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña". Para los recurrentes, si bien el concepto "servicio de comunicación audiovisual" no se corresponde con la dicción del art. 149.1.27 CE, que habla de "medios de comunicación social", es evidente que las competencias referidas en la repetida letra b) deben reconducirse a este título, cuya configuración constitucional se vería contrariada por el criterio estatutario de atribución, basado en el lugar de recepción de las emisiones, lo que por lo demás se opondría a la normativa europea en materia de televisión (Directiva 89/552).
b) El Abogado del Estado entiende que, por lo que hace al apartado 2, más propiamente se cuestiona el art. 111, por lo que se remite a las alegaciones vertidas sobre dicho precepto (antecedente 53). En cuanto al apartado 1 el representante del Gobierno considera que el recurso no acierta en su interpretación, si se tiene en cuenta la diferencia con el texto aprobado por el Parlamento catalán, que atribuía a la Generalitat "la competencia exclusiva sobre la regulación de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat", mientras que en el texto definitivo la competencia exclusiva aparece referida a la "organización de la prestación del servicio". Por tanto las Cortes Generales habrían modificado sustancialmente el texto, transformando una plena competencia normativa en otra puramente organizativa y, por consiguiente, de carácter ejecutivo. Además no parece que pueda considerarse inconstitucional la atribución de esa competencia, teniendo en cuenta que la organización deberá acomodarse, en su caso, a las bases que el Estado dicte en ejercicio de la competencia general sobre comunicación social, resultando lógico, por lo demás, que la competencia de organización de la prestación del servicio público de la Generalitat se dividiera entre ésta y el Estado.
En relación con la letra b) de este mismo apartado, y tras reconocer que la expresión "servicios de comunicación social" debe interpretarse en el sentido de "medios de comunicación audiovisual", pone de relieve el Abogado del Estado que el señalamiento de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas básicas en las materias en las que el Estado dispone de este tipo de competencia, como ocurre en el sector audiovisual (por todas, STC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 6). En este caso en la legislación básica estatal (art. 19 de la Ley 25/1994, de 12 de julio) es el ámbito de cobertura de la emisión el punto de conexión relevante para atraer la competencia estatal o la autonómica, y, de una interpretación sistemática del Estatuto, sólo cabría llegar a la misma conclusión tras poner el precepto que nos ocupa en relación con el art. 115. Así, de una interpretación conjunta de ambos preceptos sólo cabría entender que la competencia autonómica sobre la regulación y control de los servicios de comunicación audiovisual se limita a los contenidos dirigidos al público de Cataluña siempre que el ámbito de cobertura sea exclusivamente autonómico. Cualquier otra interpretación haría inviables las emisiones de ámbito nacional.
c) Desde un punto de vista sistemático y de coherencia la representación del Gobierno de la Generalitat señala que no acierta a comprender por qué no se impugna todo el apartado 1, dado que sin los párrafos a) y b) el encabezamiento queda sin contenido y carece de sentido. Por otra parte, sin perjuicio de señalar que el apartado 2 no se incluye en el suplico del recurso, defiende su perfecta correspondencia con el art. 149.1.27 CE, que permite una configuración de la competencia autonómica sobre medios de comunicación social de carácter compartido.
La clave para la comprensión del art. 146.1 a) es, a juicio del Gobierno catalán, el concepto de organización de la prestación, pues no se atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre el régimen de los medios. Antes bien, en el marco del régimen jurídico de esos medios, cuya fijación es una competencia compartida, el precepto atribuye competencia exclusiva únicamente sobre los aspectos de índole organizativa, opción que ten dría soporte en las competencias en materia de propia organización y en el carácter dominical de tales cuestiones. Que de los aspectos organizativos se trata lo confirmaría la referencia a los entes locales, en tanto que la intervención autonómica en estos aspectos organizativos debe detenerse ante la potestad autoorganizativa de los mismos.
El art. 146.1 b) se limitaría a precisar el contenido de la competencia autonómica que se reafirma como compartida, tal como se deriva del art. 149.1.27 CE. La amplitud de los supuestos traería causa de la voluntad de acomodarse a la propia vida del Ordenamiento y en nada sería inconstitucional. Por lo demás los puntos de conexión fijados son coherentes, a juicio del Gobierno catalán, con la configuración general de las competencias de la Generalitat, y su definición podrá ser modulada como consecuencia del carácter compartido de la competencia expresamente reconocida.
d) La defensa de la constitucionalidad del art. 146 por el Parlamento de Cataluña se basa genéricamente en que el art. 149.1.27 CE permite configurar la competencia autonómica sobre medios de comunicación social con carácter compartido. La letra a) del art. 146.1 del Estatuto no atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre el régimen de los medios, sino respecto de la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de ámbito local. Se trataría, por tanto, de una atribución de competencia referida a los aspectos organizativos de la prestación del servicio, para lo cual la Generalitat dispone de plena competencia. La exclusividad en la organización de la prestación del servicio público sería perfectamente compatible con que ésta se lleve a cabo en el marco del régimen jurídico de los medios, para cuya fijación comparten competencias el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el art. 149.1.27 CE.
La letra b) del art. 146.1 resulta, para la Cámara, plenamente acorde con el sistema de distribución de competencias derivado del art. 149.1.27 CE, fundamentado en el reparto entre bases estatales y desarrollo y ejecución de las mismas por las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que recoja unos supuestos materiales más amplios, producto de la evolución tecnológica.
El enunciado del apartado 2 del art. 146 se correspondería perfectamente con el art. 149.1.27 CE. Su impugnación tiene, a juicio del Parlamento, carácter cautelar, pues si en el desarrollo de esta competencia se produjese una extralimitación será ese acto el que merezca la tacha de inconstitucionalidad.
82. a) El artículo 147 (Notariado y registros públicos) atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, incluyendo, en todo caso: el nombramiento de Notarios y Registradores, en el que se integra todo el proceso selectivo, con la previsión de que habrá de acreditarse el conocimiento de la lengua y del Derecho catalanes [apartado 1 a)]; la participación de la Comunidad Autónoma en la elaboración de los programas de acceso a los cuerpos de Notarios y Registradores, a los efectos de acreditar el conocimiento del Derecho catalán [apartado 1 289 b)]; y el establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, con inclusión de la determinación de los distritos hipotecarios y notariales [apartado 1 c)]. Por lo que hace al apartado 1 a), se invocan los títulos del art. 149.1.8 y 18 CE, en relación con el art. 103.3 CE y la consideración de los cuerpos de Notarios y Registradores como nacionales, de lo que resultaría la aplicación de la doctrina declarada en las SSTC 25/1983, de 7 de abril; y 56/1990, de 29 de marzo, y, en consecuencia la inconstitucionalidad de la competencia conferida a la Generalitat para la convocatoria, administración y resolución de los procesos de acceso a dichos cuerpos. De otro lado la exigencia de conocimiento del catalán y del Derecho catalán tampoco se ajustaría a la jurisprudencia, citándose las SSTC 120/1992, de 21 de septiembre; y 87/1997, de 24 de abril, entre otras.
En relación con el apartado 1 b) se alega por los actores que la regulación del mérito del conocimiento del Derecho catalán es competencia exclusiva del Estado, como quedó dicho en la STC 120/1990, de 27 de junio. Y por lo que hace al apartado 1 c) afirman los recurrentes que es también reiterada la doctrina que integra esa función en la competencia del art. 149.1.8 CE (así, STC 97/1989, de 30 de mayo).
b) Respecto a la letra a) del apartado 1 alega el Abogado del Estado que la argumentación de la demanda es poco clara, pues no termina de precisar ni el precepto ni la doctrina constitucional que considera vulnerados. Para el representante del Gobierno, de acuerdo con el conjunto normativo vigente al amparo de los títulos competenciales indicados en la STC 207/1999, de 11 de noviembre, FJ 9 (art. 149.1.8 y 18 CE), los Notarios y Registradores se configuran como cuerpos nacionales a los que se accede a través de una oposición de carácter nacional, convocada, tramitada y resuelta por órganos del Estado y de acuerdo con la normativa de éste (arts. 1.2 de la Ley Orgánica del notariado, 8,10 y 313.2 del reglamento de organización y régimen del notariado, 277 de la Ley hipotecaria y 504 Y siguientes del Reglamento hipotecario). Sin embargo entiende el Abogado del Estado que no parece existir inconveniente constitucional para que se lleve a cabo una gestión descentralizada de los procedimientos selectivos y de provisión de puestos de trabajo de los cuerpos de funcionarios a que alude el precepto estatutario. Es preciso, a su juicio, tener en cuenta que la competencia se asume como ejecutiva y, por tanto, no podrá ejercerse obviando lo previsto por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva, por lo que será preciso para la plena eficacia de aquélla que el Estado previamente regule el procedimiento selectivo descentralizado que sirva de marco a los actos de ejecución mencionados en el apartado 1 a).
En cuanto al otro inciso que se discute dentro de este apartado el recurso se limitaría a transcribir la STC 120/1992, de 21 de septiembre, cuya doctrina sólo obliga a interpretar la expresión "las leyes" que utiliza el inciso estatutario como normativa estatal, es decir, ley estatal en un sentido amplio o impropio, dado que al Estado le corresponde especificar con plena libertad de configuración el hecho de la valoración del mérito y la fórmula de ponderación del mismo, lo cual se podrá hacer en una norma de rango legal o reglamentario, cuando así proceda de acuerdo con la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional. Así interpretado el inciso no plantearía duda alguna de inconstitucionalidad.
Con respecto al inciso impugnado de la letra b) sostiene el Abogado del Estado que debe interpretarse como puramente orientador de la legislación estatal en la materia, limitándose a sugerir la participación de la Generalitat, sin condicionar al titular de la competencia, ni en el hecho de dicha participación, ni en la forma en que la misma se articule. En todo caso lo máximo que podría derivarse del precepto estatutario sería la necesidad de establecer un mecanismo de participación de la Generalitat, siendo el legislador estatal quien habría de especificar cómo ha de tener lugar la misma. Es más, esa participación perseguiría hacer efectiva la cooficialidad lingüística, cuyo alcance corresponde determinar a los Estatutos de Autonomía (art. 3.2 CE).
c) El tenor del recurso pone de manifiesto, para el Gobierno de la Generalitat, que los actores no son muy conscientes de que la regulación impugnada es un Estatuto de Autonomía, no una ley ordinaria o una norma reglamentaria, pues traen a colación argumentaciones realizadas con motivo del análisis de normas ordinarias. Frente a ello se recuerda que el parámetro de enjuiciamiento es la Constitución y no posibles desarrollos, menos aún meras legislaciones ordinarias.
No se aporta en la demanda -continúa el escrito de alegaciones- argumentación suficiente para sostener que la letra a) del apartado 1 sea contraria a las competencias atribuidas al Estado en el art. 149.1.8 y 18 CE, pues la existencia de cuerpos funcionariales de dimensión estatal no impide la existencia de varias alternativas de gestión descentralizada. Al respecto se sostiene que el momento de unidad lo aseguran las normas ordenadoras del cuerpo, pero no su gestión o aplicación, como ponen de manifiesto los cuerpos de Catedráticos o Profesores titulares de Universidad.
Sobre el segundo inciso de esta letra a) se da por reafirmado lo ya expuesto en relación con los arts. 6 y 32 sobre régimen lingüístico (antecedentes 24 y 31), recordándose que los requisitos sobre lengua y derecho son condición necesaria para permitir la realización del derecho de opción lingüística de los ciudadanos y para la adecuada prestación del servicio. Además estas exigencias se establecen "en la forma y con el alcance que establecen el Estatuto y las leyes", que serán autonómicas para delimitar la oficialidad y estatales para regular los servicios de notariado y registro.
El art. 147.1 b) sería la lógica consecuencia de la competencia ejecutiva de la Generalitat en un ámbito de especial interés por su relación con el Derecho catalán y una manifestación más del principio de participación.
El art. 147.1 c), por su parte, no sería contrario al art. 149.1.8 CE, por cuanto las exigencias de ordenación de los registros e instrumentos públicos pueden agotarse con el establecimiento de registros y estándares de obligada observancia, a los que deberá supeditarse la Administración autonómica al ejercer esta competencia. Por lo demás la intervención autonómica se equipara a lo que ocurre con la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en Cataluña.
d) De un lado, y por lo que hace a la dimensión lingüística, la representación del Parlamento de Cataluña da por reproducidas las alegaciones referidas al art. 33.3 (antecedente 32), matizando tan sólo que la exigencia de un determinado nivel de conocimiento -cuestión que deberá determinar el legislador competente- se produce en relación a la provisión de vacantes, y no, por tanto, para el acceso a la profesión.
De otro alega la Cámara que la letra a) del art. 147.1 sólo atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva para gestionar concursos y oposiciones. Tal atribución no pugnaría con los arts. 149.1.8 ó 18 CE, pues, aun cuando se configuren cuerpos de funcionarios de dimensión estatal, diversas son las alternativas de gestión descentralizada y no unitaria. La unidad la aseguran las normas ordenadoras del cuerpo, competencia estatal en el caso, pero no su gestión o aplicación, que es lo único que correspondería a la Generalitat.
Por lo que hace a la letra b) del art. 147.1 la representación del Parlamento de Cataluña no acierta a descubrir el motivo de impugnación ni adivina cuál sea el precepto constitucional vulnerado. Por su parte la fijación geográfica concreta de las demarcaciones a la que se refiere la letra c) del art. 147.1 dudosamente estaría comprendida, a juicio del Parlamento, en la competencia exclusiva que el art. 149.1.8 CE otorga al Estado sobre ordenación de los registros e instrumentos públicos.
83. a) El artículo 148 (Obras públicas) dispone en su apartado 2 que la calificación de interés general de las obras públicas requiere el informe previo de la Generalitat, la cual "participa en la planificación y la programación de las obras calificadas de interés general, de conformidad con lo dispuesto en la legislación del Estado y según lo establecido en el Título V de este Estatuto". Las razones expuestas para la impugnación del art. 140.3 [antecedente 77 a)] justificarían ahora las de este apartado, pues se introduciría también un condicionamiento inaceptable en el ejercicio de la competencia reconocida al Estado por el art. 149.1.24 CE.
b) El Abogado del Estado sostiene que la impugnación de este precepto se funda en los mismos motivos por los que se impugnan análogas previsiones del art. 140, por lo que se remite íntegramente a lo alegado respecto del mismo [antecedente 77 b)].
c) A juicio del Gobierno de la Generalitat, los dos motivos esgrimidos frente al apartado 2 son redundantes y ya fueron examinados y rebatidos al analizar el art. 140.3 y 4. Sin perjuicio de remitirse a dicho análisis [antecedente 77 c)], el Gobierno catalán destaca que las previsiones estatutarias de participación no vinculante en decisiones estatales que inciden sustancialmente en la propia concreción de la delimitación de las competencias autonómicas, con impacto territorial claro y con incidencia en otras responsabilidades de la Generalitat, lejos de suponer una infracción del orden constitucional implican el cabal desarrollo de los principios constitucionales. La referencia a lo dispuesto en la legislación del Estado disiparía cualquier duda sobre el condicionamiento indebido de la competencia atribuida por el art. 149.1.24 CE.
d) El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña da por reproducidas las manifestadas a propósito de los apartados 3 y 4 del art. 140 [antecedente 77 d)].
84. a) El artículo 149 (Ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y del urbanismo) sería inconstitucional en sus apartados 2, 3 y 4. Con arreglo al apartado 2, se requiere el informe de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado para determinar la ubicación en Cataluña de infraestructuras y equipamientos de titularidad estatal, en tanto que el apartado 4 atribuye a la Generalitat "la ejecución y la gestión de las obras de interés general situadas en el litoral catalán, de acuerdo con lo establecido en el artículo 148". Ambos apartados desconocerían también la competencia del Estado sobre obras de interés general ex art. 149.1.24 CE, que quedaría condicionada sin causa constitucional que lo justifique. En relación con el apartado 3, alegan los Diputados demandantes que incurre en inconstitucionalidad en su letra b), que reconoce a la Generalitat "la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición". Inconstitucionalidad que puede acreditarse, a su juicio, con la sola remisión a la doctrina establecida en la STC 149/1991, de 4 de julio, respecto de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, de la que se desprende que el Estado no puede ejercer su facultad de concesión demanial para perturbar el ejercicio de potestades autonómicas, pero también que un Estatuto no puede desconocer en términos absolutos la titularidad estatal sobre las concesiones y autorizaciones sobre el dominio público marítimo terrestre.
b) Considera el Abogado del Estado que no plantea problema alguno de constitucionalidad el informe requerido por el apartado 2, ya que se trataría de un razonable mecanismo de cooperación que permite conciliar las competencias territoriales en materia de urbanismo y ordenación del territorio con las estatales sobre las infraestructuras y equipamientos propios, siendo así que, además, este mecanismo no provocaría un desplazamiento competencial, dado que el informe no se establece con carácter vinculante y ni siquiera es determinante, por lo que no parece necesaria la motivación ante la Comisión Bilateral para que el Estado se aparte del mismo. En todo caso, la ubicación en Cataluña de las infraestructuras y los equipamientos estatales justificaría el informe, en cuanto pueden resultar directamente afectados intereses autonómicos.
Por otro lado podría parecer inconstitucional la atribución a la Generalitat de la ejecución de gestión de obras de interés general contemplada en el apartado 4, a la vista de la competencia estatal del art. 149.1.24 CE. Sin embargo el precepto discutido sólo podría entenderse, en conexión con el art. 148, al que se remite, como limitado a la posibilidad de suscribir convenios de colaboración para la gestión de obras de interés general en el litoral catalán que queden afectas a servicios de la competencia autonómica. E interpretado de esta forma el precepto no plantearía duda alguna de constitucionalidad.
La previsión del apartado 3 b) parece incompatible, para el Abogado del Estado, con lo dispuesto en el art. 110 b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, declarado expresamente constitucional por la STC 149/1991 de 4 de julio [FJ 7 A) b)]. Sin embargo, analizada la doctrina constitucional en la materia, de acuerdo con la cual es constitucionalmente admisible la atribución a las Comunidades Autónomas de la gestión del dominio público marítimo-terrestre conservando el Estado la nuda propiedad -opción que, sin embargo, ha de realizar el legislador estatal titular de la competencia, de acuerdo con la relación que existe entre los Estatutos y el ordenamiento estatal-, la redacción del apartado sería conforme con la misma y con la Ley de costas, puesto que el apartado 3 incluye en su inciso inicial un límite general que impone el respeto al régimen general del dominio público; límite que sería una directa alusión a la Ley de costas. La única forma de que se respete el régimen general en materia de dominio público marítimo-terrestre sería entender este art. 149.3 b) como orientador de ese régimen general al que el Estatuto expresamente se somete, pero sin virtualidad hasta tanto no se incorpore a la legislación general sobre dominio público marítimo-terrestre.
Por lo demás no parece, para el Abogado del Estado, que pueda afirmarse que la remisión al régimen general del dominio público lo sea a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas, que no es aplicable al llamado demanio natural, respecto del cual la Ley de costas establece un régimen completo y general en la materia que desplaza a aquella Ley.
c) Alega el Gobierno de la Generalitat que la intervención prevista en el apartado 2 no tiene carácter vinculante y se produce en un órgano paritario mixto, de integración estatal y autonómica, respecto de una decisión que adoptará finalmente la Administración estatal. Destaca el Ejecutivo catalán tres datos: el parecer de la Generalitat no resulta vinculante; la integración mixta del órgano que emite el informe; la repercusión territorial de la decisión estatal sobre ubicación de infraestructuras y equipamientos. Esto sentado, en nada afectaría a la competencia estatal la aportación por la Comunidad Autónoma de elementos de valoración sobre aspectos de su propia competencia. Se trataría de un nuevo ejemplo de integración de pareceres, habitual en la legislación territorial, como demuestra el art. 224 del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992.
El art. 149.3 b) trata de conjugar, para el Ejecutivo catalán, la ordenación del litoral como materia de competencia autonómica con los requerimientos derivados de la protección del dominio marítimo. A tal fin se identifican las normas estatales relativas al dominio público marítimo-terrestre como marco de la actuación autonómica y se atribuyen a la Administración autonómica facultades meramente ejecutivas, como es el "otorgamiento de autorizaciones y concesiones". La impugnación del precepto estaría basada en gran medida sobre opciones del legislador ordinario, ignorándose así que se está enjuiciando un Estatuto de Autonomía. Además la inconstitucionalidad no podría basarse en el art. 132 CE, que no atribuye competencias, por lo que los actores no mencionan el título atributivo de competencia estatal que resultaría conculcado.
Finalmente, señala el Gobierno de la Generalitat que la impugnación del art. 149.4 no se traslada al suplico del recurso. Al margen de ello, como quiera que la clave de dicha impugnación es la remisión que se hace al art. 148, debe entenderse refutada con la respuesta a la impugnación de este precepto estatutario [antecedente 83 c)].
d) El Parlamento catalán, por su parte, defiende la constitucionalidad de los apartados 2 y 4 del art. 149, dando por reproducidas las alegaciones realizadas a propósito de los apartados 3 y 4 del art. 140 [antecedente 77 d)], insistiendo, en el caso de lo previsto en el apartado 2, en que el ejercicio de la competencia estatal tendrá indudable repercusión en competencias autonómicas, por lo que resultaría totalmente justificada la aportación de la opinión de la Generalitat.
Respecto a la letra b) del apartado 3 del art. 149 alega la Cámara que el recurso basa su impugnación en jurisprudencia recaída sobre legislación ordinaria reguladora del dominio público estatal, sin reparar que el marco competencial en el que se producía la citada jurisprudencia era distinto, al faltar una atribución competencial como la que ahora establece el Estatuto; atribución ésta posible, en cuanto no existiría una reserva expresa al Estado, a partir del art. 149.3 CE, y teniendo en cuenta que permanece en manos de éste la ordenación del dominio público marítimo, terrestre, basándose en la cobertura prestada por diversos títulos competenciales.
85. a) El artículo 150 (La organización de la Administración de la Generalitat) atribuye a la Comunidad Autónoma, en materia de organización de su Administración, la competencia exclusiva sobre "a) La estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial", y "b) Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa". Ambas previsiones desconocerían la competencia del Estado para el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), que también alcanza a las autonómicas, siendo de recordar que las Comunidades Autónomas no pueden crear nuevos tipos de entidades públicas al margen de las previstas por el legislador estatal, tanto más cuando se trate de entidades con personalidad privada, pues entraría complementariamente en juego el art. 149.1.6 CE (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 9).
b) El Abogado del Estado recuerda que el Tribunal ha señalado que las competencias relativas a la propia organización de las Comunidades Autónomas les corresponden efectivamente como exclusivas e inherentes a la autonomía (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24; y 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), comportando la potestad de crear, modificar o suprimir órganos o entidades que las configuren o dependan de ellas, así como la facultad de conformar libremente, sin intervención del Estado, su aparato administrativo (S TC 47/2001, de 15 de febrero). El texto impugnado sería absolutamente concordante con esta jurisprudencia, sin que las objeciones articuladas de contrario presenten fundamento alguno: la basada en el art. 149.1.18 CE tendría un carácter abstracto o indeterminado y ni siquiera expresa qué norma básica estatal puede resultar en contradicción con su texto. La segunda de las objeciones tampoco justificaría contradicción alguna entre la norma estatutaria y la Constitución o alguna norma básica estatal, sin que el enunciado de la norma permita comprender la creación de entes atípicos, como ocurría en el caso resuelto por la STC 14/1986, de 31 de enero, citada en la demanda, que se refería a un supuesto de creación de una modalidad societaria atípica de Derecho privado, rechazada por haberse puesto en juego la competencia del art. 149.1.6 CE.
c) Nuevamente nos encontramos, para el Gobierno de la Generalitat, con una impugnación basada en la omisión de la mención expresa a la competencia básica atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE, sin que tal omisión signifique necesariamente la infracción de dicha competencia. Al respecto se subraya que el alcance y orientación de las bases estatales en esta materia ha de entenderse siempre ad extra de las propias Administraciones públicas y no ad intra, como se pretende en la demanda. Del principio de autonomía se deriva la capacidad de la Generalitat, plasmada en el art. 150 recurrido, para adoptar las disposiciones sobre su Administración, regulando la estructura, los órganos, los cargos, el funcionamiento y la articulación en el territorio de Cataluña. Esto no invade la competencia estatal, toda vez que una cosa es regular la relación de la Administración pública con los ciudadanos y otra, distinta, la forma de organizarse la Administración autonómica, que es a lo que se refiere este art. 150. A mayor abundamiento la capacidad de la Generalitat para definir los instrumentos de actuación derivada de su potestad de auto organización no podría ceñirse al marco exclusivamente institucional o político, sino que ha de incluir la definición de las estructuras y medios administrativos.
d) El Parlamento de Cataluña reitera que para el legislador estatuyente el carácter exclusivo atribuido a la competencia conlleva desplazar la legislación básica estatal que hasta ahora regulaba algunos aspectos de estas materias y no hacer directamente aplicable la jurisprudencia preexistente. Se alega también que la finalidad de la competencia estatal del art. 149.1.18 CE es garantizar a los administrados un trato común, por lo que el precepto estatutario cuestionado optaría por la única regulación conforme con el principio autonómico al proyectarse sobre la organización de la propia Administración pública; de lo contrario las Comunidades Autónomas verían perjudicadas gravemente sus competencias organizativas, sin ningún motivo constitucionalmente válido que lo pueda justificar. De ese modo se promovería un concepto restringido de la noción de régimen jurídico de las Administraciones públicas, destacando su carácter instrumental y con elementos suficientes para permitir una interpretación que deberá modularse en función del nuevo bloque de constitucionalidad.
86. a) El artículo 151 (Organización territorial) es, para los recurrentes, inconstitucional en su conjunto, pues, ocupándose realmente del régimen local, se sirve de la expresión "organización territorial" en un claro intento de sustraer una parte de aquella materia presentándola bajo la forma de cuestiones puramente domésticas e intracomunitarias. Se trataría, para los actores, de una operación que ya fue desautorizada en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1, al proclamar que el régimen local no es "una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado". Como en el caso del art. 83, ya recurrido [antecedente 41 a)] -y, como luego se verá, también del art. 160 [antecedente 92 a)]-, se estaría ante la pretensión de interiorizar por completo la Administración local y negar el carácter bifronte del régimen local. A juicio de los recurrentes la inconstitucionalidad del precepto sólo podría superarse si se entendiera que el alcance y contenido de la competencia exclusiva asumida por la Generalitat lo son sin perjuicio de las competencias que corresponden al Estado conforme al art. 149.1.18 CE.
Por lo demás los distintos apartados determinan las facultades que integran la competencia autonómica "en todo caso", afirmando los recurrentes su contradicción con la Constitución. Así el apartado a) se refiere a "la determinación, la creación, la modificación y la supresión de las entidades que configuran la organización territorial de Cataluña". Tratándose de una competencia exclusiva ha de comprender la legislación; y afectando a todas las entidades territoriales ha de incluir a los municipios y provincias, lo que sería contrario al art. 149.1.18 CE, en línea con la STC 214/1989, de 21 de diciembre (FJ 8). El apartado b), por su lado, se solaparía con el anterior y compartiría las mismas causas de inconstitucionalidad, si bien introduce nuevas determinaciones también inconstitucionales: alteración de los términos municipales; creación, supresión y alteración de entidades inframunicipales; capitalidad y símbolos de municipios y demás entidades locales; topónimos, y regímenes especiales. Los demandantes no cuestionan en este punto la amplísima competencia legislativa de Cataluña, pero niegan que el Estatuto pueda excluir por completo toda competencia del Estado, citando de nuevo la STC 214/1989, de 21 de diciembre. Por último los actores subrayan el carácter críptico del apartado c), que habla del "establecimiento mediante ley de procedimientos de relación entre las entidades locales y la población", aunque todo llevaría a la materia de régimen local y, por tanto, a la necesidad de conformarse con lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE.
b) Afirma el Abogado del Estado que las expresiones de los textos legales han de ser entendidas en su significado propio, descartando toda intención de expresar otra cosa distinta a lo efectivamente establecido. De esta forma sostiene que el término "organización territorial" no pretendería ser equivalente a "régimen local", precisamente por estar esta expresión y la de Administración local acuñadas secularmente en los textos legales y en la práctica común como identificadoras de un sector bien definido del Ordenamiento. Dado que la expresión "administración local" se utiliza en el art. 160 del Estatuto, el término "organización territorial" empleado habría de entenderse utilizado en un sentido más limitado, referido a aspectos organizativos, y concretado a los efectos de determinar su alcance en el contenido de sus tres siguientes apartados.
En cuanto a la letra a) el representante del Gobierno se remite a sus alegaciones respecto de los arts. 90 y siguientes del Estatuto [antecedente 41 b)]. Y por lo que se refiere a la letra b) alega que esta materia correspondía ya a la Comunidad Autónoma en el anterior Estatuto, venía ampliamente reconocida como propia en la jurisprudencia constitucional precedente y se encuentra desarrollada en la normativa autonómica específica. No se excluye la posibilidad de que el Estado pueda en algún momento intervenir en esa materia, aun con el carácter de intervención mínima, al amparo de diversos títulos competenciales, según una multiplicidad de circunstancias difícilmente determinables de antemano. Pero lo cierto es que la propia demanda, a juicio del Abogado del Estado, no acertaría a presentar razón específica para que las competencias sobre términos municipales diseñadas en el apartado hayan de conectarse al Estado.
Finalmente se alega que, siendo cierto que el apartado c) puede sugerir, en una primera lectura, una amplitud o extensión universales, llevando al diseño de un Derecho general local de contenido exclusivamente autonómico que impida la eficacia de cualquier norma o acción estatal en esa materia, tal interpretación resultaría incompatible con los restantes preceptos estatutarios en materia local, incluidos los dos apartados precedentes del mismo precepto. Entiende el representante del Gobierno de la Nación que la norma no puede ni debe separarse de la materia organizativa en la que se encuadra, y en este sentido no es cualquier relación administrativa lo que en el precepto se trata de comprender, sino una clase específica de relaciones entre los entes locales y sus poblaciones; sería el caso de la regulación catalana contenida en los arts. 154 y siguientes del texto refundido aprobado por Decreto Legislativo de 28 de abril de 2003, relativa a la información y participación ciudadanas, asociaciones de vecinos, consultas sobre asuntos de competencia local de especial importancia para los vecinos, etc. A juicio del Abogado del Estado éste parece ser el significado verdaderamente acorde con la colocación sistemática de la materia en la normativa autonómica.
c) El Gobierno de la Generalitat alega que la expresión "organización territorial" no puede ser inconstitucional, porque es la misma que se emplea en el título VIII de la Constitución yen su art. 137. Y también la utilizada en el art. 58 de la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía. Recuerda el ejecutivo catalán que la Constitución no incluye en el art. 149.1 ninguna competencia estatal expresamente referida al "régimen local", así como que, en realidad, la competencia autonómica sobre régimen local ya figuraba en el art. 9.8 del Estatuto de 1979, en el marco de las bases fijadas por el Estado ex art. 149.1.18 CE y que vinculan a la Administración autonómica y a la local.
La única referencia constitucional a la legislación estatal sobre régimen local es una limitación transitoria de las competencias autonómicas (art. 148.1.2 CE). Este precepto fija el mínimo que pueden asumir las Comunidades Autónomas en una escala que llega hasta aquello que no sean "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas". Admite el Gobierno de la Generalitat que la materia incide efectivamente en el régimen local, pero rechaza que se trate de una competencia exclusiva del Estado, y añade que el precepto estatutario no excluye la intervención del legislador básico estatal de acuerdo con el art. 149.1.18 CE. La técnica legislativa seguida permitiría afirmar la exclusividad de la competencia sobre ciertas submaterias, aunque en la globalidad de la materia exista una competencia básica estatal. En este caso, además, el propio precepto situaría las competencias autonómicas dentro del respeto a los arts. 140 y 141 CE, de modo que, en realidad, el precepto impugnado contiene una expresa referencia a la garantía institucional de la autonomía local como un principio limitador de las competencias, y no como un principio de atribución de las mismas. La lectura tergiversada del art. 151, entendiendo que vulnera la autonomía local cuando expresamente la salvaguarda, se pondría igualmente de manifiesto en la impugnación de cada uno de sus apartados.
Así, en la de las letras a) y b) por vulneración del art. 141 CE, cuando es lo cierto, para el Gobierno catalán, que en el encabezamiento del art. 151 del Estatuto se cita expresamente el precepto constitucional; y, para lo que pudiera afectar a las veguerías, el art. 91.4 del Estatuto reitera expresamente que la alteración de los límites provinciales requerirá del procedimiento previsto en ese art. 141 CE. Por otra parte, de acuerdo con el art. 83 del Estatuto, la organización territorial comprende también las comarcas y otros entes creados por la Generalitat con fundamento en la voluntad de colaboración y asociación de los municipios.
Las facultades en materia de creación, alteración o supresión de términos municipales [art. 151 c)] coinciden en buena parte con las anteriormente recogidas en el art. 9.8 del Estatuto de 1979. Se trataría de una competencia luego desarrollada en la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, actualmente vigente en el Decreto Legislativo 2/2003. Finalmente se denuncia por el Ejecutivo el carácter preventivo del recurso.
[...sigue en la 3° parte]
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