SENTENCIA DEFINITIVA EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE CATALUÑA PROMOVIDO POR EL BLOQUE PARLAMENTARIO DEL PARTIDO POPULAR
Tribunal Constitucional de España
[28 de Junio de 2010]
[1° Parte]
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez y don Manuel Aragón Reyes, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006, interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han sido parte el Abogado del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Ponente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Con fecha 31 de julio de 2006, don Federico Trillo-Figueroa y Martínez-Conde, Diputado del Congreso y Comisionado por noventa y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Popular, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
2. Por providencia de 27 de septiembre de 2006 la Sección Cuarta acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto, y publicar la incoación del procedimiento en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña", lo que se verificó, respectivamente, en los núms. 241, de 9 de octubre de 2006, y 4746, de 24 de octubre. Para su constancia en autos, el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo hizo constar su oposición a la admisión a trámite del recurso en la forma en que se había efectuado.
De otro lado, la Sección acordó conceder un plazo de diez días para que los Diputados que, según escrito fechado el 31 de julio de 2006, manifestaban su voluntad de adherirse al recurso, aportasen, si deseaban tener la consideración de recurrentes, poder notarial y acreditaran que tal voluntad se formulaba con respecto a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Cataluña, toda vez que en la documentación aportada figuraba como norma recurrida la propuesta de reforma del citado Estatuto.
3. Mediante providencia de 4 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personado al Abogado del Estado y, según interesaba, prorrogarle en ocho días el plazo concedido en el proveído anterior.
4. Por escrito registrado el 6 de octubre de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a su disposición las actuaciones que pudiera precisar.
Mediante escrito registrado en el Tribunal el 11 de octubre de 2006, el Presidente del Senado comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento y ofrecía su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por providencia de 13 de octubre de 2006 la Sección Cuarta acordó tener por personados al Parlamento y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y, según interesaban, prorrogarles en ocho días el plazo concedido en la providencia de 27 de septiembre de 2006.
5. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 2 de noviembre de 2006. Por su parte, las alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se registraron ellO de noviembre de 2006, en tanto que las del Parlamento de Cataluña lo fueron el día 13 siguiente.
6. Con la misma fecha de la demanda, 31 de julio de 2006, el Comisionado de los Diputados recurrentes, presentó un escrito promoviendo la recusación del Magistrado de este Tribunal don Pablo Pérez Tremps, por estimar que estaba incurso en las causas de recusación 6, 10, 13 y 16 del art. 219 LOPJ, en relación con el art. 80 LOTC.
Mediante providencia de 7 de noviembre de 2006 el Pleno acordó abrir la correspondiente pieza separada de recusación, nombrar Instructor del incidente al Magistrado don Javier Delgado Barrio, y Ponente del mismo al Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, suspendiendo, de conformidad con el art. 225.4 LOPJ, el curso de las actuaciones principales.
El 5 de febrero de 2007 el Pleno dictó Auto núm. 26/2007 acordando estimar la recusación formulada, por apreciar la concurrencia de la causa 13 del art. 219 LOPJ. Formularon Votos particulares concurrentes los Magistrados SI. Conde Martín de Hijas y SI. Rodríguez-Zapata Pérez y Votos particulares discrepantes la Sra. Presidenta y los Magistrados Sra. Pérez Vera, SI. Gay Montalvo, SI. Sala Sánchez y SI. Aragón Reyes.
Por providencia de 14 de febrero de 2007 el Pleno acordó unir a las actuaciones testimonio del ATC 26/2007 y levantar la suspensión del procedimiento previamente acordada.
Por medio de escrito presentado el 21 de febrero de 2007, el Director del Gabinete jurídico de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa del Gobierno de la Generalitat, interpuso recurso de súplica contra el referido Auto. Por Auto núm. 192/2007, de 21 de marzo, se declaró inadmisible dicho recurso de súplica. Formularon Voto particular concurrente la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde y los Magistrados doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Roberto García-Calvo y Montiel.
7. En sendos escritos registrados los días 11 y 13 de octubre de 2006, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, respectivamente, promovieron la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel, por hallarse incurso en las causas 10, 11 y, subsidiariamente, 16 del art. 219 LOPJ.
Por Auto núm. 394/2006, de 7 de noviembre de 2006, el Pleno acordó inadmitir la recusación del Magistrado don Roberto García-Calvo y Montiel. Formuló Voto particular concurrente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera.
8. Por escrito presentado en el Registro General el 2 de noviembre de 2006, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en su condición de Abogado y Comisionado por cincuenta y un diputados del Grupo Parlamentario Popular, propuso la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde, por considerar la concurrencia de la causa prevista en el art. 219.14 LOPJ, en relación con la segunda del mismo precepto legal. Se nombró Ponente para resolver sobre dicha recusación al Magistrado don Eugeni Gay Montalvo.
Por Auto núm. 383/2006, de 2 de noviembre de 2006, el Pleno del Tribunal acordó inadmitir la recusación de la Magistrada y Presidenta del Tribunal Constitucional doña María Emilia Casas Baamonde. Formuló Voto particular concurrente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.
9. El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, instando la recusación del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el art. 219.13 LOPJ.
Por providencia de 6 de marzo de 2007, el Pleno acordó unir el escrito de recusación a las actuaciones, formar la correspondiente pieza separada de recusación, nombrando Ponente al Magistrado don Pascual Sala Sánchez, y suspender el curso del procedimiento hasta la resolución del incidente.
Por Auto núm. 177/2007, de 7 de marzo de 2007, el Pleno acordó inadmitir la recusación de don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, y unir a las actuaciones testimonio del mismo Auto, levantando la suspensión del procedimiento.
El día 15 de marzo de 2007, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó recurso de súplica contra el mencionado ATC 177/2007, de 7 de marzo. Tras los trámites oportunos se dictó el Auto núm. 224/2007, de 19 de abril, que acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.
10. El escrito de recurso comienza con la exposición de los criterios seguidos para la ordenación de las alegaciones impugnatorias, que, partiendo del concepto de reserva estatutaria, se centran en el examen de las materias respecto de las cuales los preceptos impugnados incurrirían en una extralimitación de las funciones propias de las normas estatutarias o en la sustitución y usurpación de habilitaciones constitucionales que corresponden al legislador estatal, para detenerse después en la impugnación particularizada de cada uno de los artículos en los que concurrirían tales defectos de inconstitucionalidad. Además de estos dos grandes motivos impugnatorios, en el recurso también se inc1uyen impugnaciones referidas a planteamientos constitucionales del Estatuto y a concretos preceptos del mismo que han de merecer un análisis específico.
La exposición de los antecedentes del presente procedimiento se ajustará al esquema de la demanda, que ha sido también el observado por el Abogado del Estado y por el Gobierno y el Parlamento catalanes, agrupándose las alegaciones de las partes alrededor de un apartado de consideraciones generales, al que seguirá el examen particularizado de los distintos preceptos recurridos, ordenado en función del título del Estatuto en el que se integran.
A) Consideraciones generales
11. Por lo que hace a las consideraciones de orden general acerca del ámbito constitucionalmente disponible para los Estatutos de Autonomía, los Diputados recurrentes sostienen que la ordenación de la pluralidad de los tipos de ley creados por la Constitución pasa por su articulación a partir del principio de competencia, que atribuye a cada forma legal una función constitucional y un ámbito material propios. En el caso de los Estatutos de Autonomía, el dominio material que les queda reservado viene definido básicamente por el art. 147.2 CE, que establece una reserva de Estatuto. Reserva relativa, en un triple sentido: en primer lugar, la encomienda constitucional es de mínimos, pero no se exc1uye la inclusión de determinaciones normativas conectadas con ese contenido mínimo; además, la Constitución no impide que la regulación estatutaria sea básica y se abra a otras determinaciones normativas autonómicas de inferior rango; por último, algunas de las funciones normativas esenciales que el art. 147.2 CE atribuye al Estatuto son compartidas con las leyes del Estado, especialmente en materia de competencias, pues es habitual que la Constitución encomiende a las leyes estatales la función de completar la determinación de las competencias autonómicas. Y reserva, por último, referida a una función constitucional propia de los Estatutos de Autonomía que no es intercambiable con las funciones asignadas a otras leyes del Estado.
A este respecto se alega que por más que los Estatutos de autonomía se aprueben mediante ley orgánica, dada la especificidad de su ámbito material propio (art. 147.2 CE) no pueden cumplir la función reservada a otras leyes orgánicas (por ejemplo, en los arts. 92.3, 107, 116 ó 122 CE), en particular a las del art. 150.2 CE. Tampoco son intercambiables con otras leyes ordinarias del Estado, pues en su cometido de concretar las competencias autonómicas están constitucionalmente subordinados, en ocasiones, a lo que dispongan leyes básicas, leyes marco y planes y programas que el Estado haya de establecer por mandato constitucional directo. Finalmente, los Estatutos tampoco podrían asumir la función propia de normas de inferior rango, dada la rigidez que les caracteriza y la consiguiente petrificación del Ordenamiento que resultaría de la elevación de rango de las regulaciones de contenido reglamentario, sm olvidar la pérdida de garantías de los derechos individuales como consecuencia del régimen de impugnación jurisdiccional de las leyes.
Por lo que hace a las denominadas materias conexas, sostienen los recurrentes que, más allá de las dificultades que plantea la definición de los límites a las pretensiones expansivas de los Estatutos, es claro que no puede incluirse en ellos nada que desfigure su verdadero sentido institucional; en particular, nada que permita que esas normas infraconstitucionales suplanten la función normativa de la Constitución o las equipare a ella en su aspecto externo, incorporando, por ejemplo, una parte dogmática. Más allá de esta limitación de principio, la jurisprudencia constitucional ha establecido en relación con las leyes orgánicas y de presupuestos una doctrina sobre las materias conexas que puede hacerse perfectamente extensiva a los Estatutos de autonomía y cuyos criterios determinantes se resumen en la idea de que cada uno de estos tipos de ley está reservado a una determinada materia y no admiten otro contenido adicional que no sea el imprescindible para la regulación adecuada y sistemática del contenido material propio.
Los Diputados recurrentes se detienen seguidamente en el examen de la extralimitación de la reserva estatutaria que es de advertir, a su juicio, en el Estatuto de Autonomía impugnado. Una extralimitación que iría desde la incorporación de normas constitucionales hasta la asunción de regulaciones reglamentarias. En este sentido se alega que, partiendo de que la función constitucional del Estatuto de Autonomía no ha variado, pues no ha mediado la necesaria reforma de la Constitución, la primera objeción que puede hacerse al nuevo Estatuto es la de que su notable extensión (227 artículos, frente a los 57 del aprobado en 1979) resulta, no ya inadecuada, sino constitucionalmente incorrecta. Y lo es, para los actores, en la medida en que, al margen de su criticable técnica legislativa, el nuevo Estatuto olvida su condición de norma subordinada a la Constitución, incluyendo en su articulado la disciplina de materias que no ofrecen conexión alguna con la reserva estatutaria. Entre las extralimitaciones más reseñables se destacan las referidas a las regulaciones de derechos, por un lado, y a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, por otro.
En cuanto a los derechos, los recurrentes destacan que la estructura del título 1 del Estatuto se separa de la estructura del título homónimo de la Constitución, lo que tiene la mayor trascendencia habida cuenta de que el régimen de garantías establecido en el art. 53 CE se construye a partir de la ordenación de los derechos y libertades llevada a cabo en el título 1 del texto constitucional. Sistema de protección en el que el Estatuto -desbordando la función constitucional que le es propia- introduce una confusión extraordinaria al mezclar derechos fundamentales con derechos sociales, derechos civiles y políticos con derechos de participación en la actividad administrativa, y al configurar como fundamentales los derechos y deberes lingüísticos; todo ello sin precisar las garantías de cada derecho, que el art. 38 concreta en un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Más allá de esta crítica general -continúa el escrito de recurso-, el examen de constitucionalidad de los preceptos que integran el título 1 del Estatuto ha de hacerse a partir de las siguientes consideraciones: En primer lugar, que son nulos todos los preceptos que innovan el contenido de los derechos contemplados en los arts. 14 a 29 CE, pues pesa sobre ellos una reserva de Constitución y la disciplina complementaria de tales derechos sólo compete a la ley orgánica. En segundo término, que los derechos económicos y sociales sí pueden ser desarrollados por las Comunidades Autónomas en la medida en que la Constitución permita que éstas asuman las correspondientes competencias sobre la materia a que tales derechos se refieren. En tercer lugar, que esa asunción competencial ha de ser, sin embargo, plena, pues en otro caso el Estatuto deberá atenerse a las leyes estatales que delimiten el contenido básico de aquellos derechos. En cuarto lugar, que la libertad de configuración del legislador autonómico está limitada, aun en los casos de competencia plena, por determinados principios constitucionales, como el principio de igualdad o la unidad de mercado y la libre competencia. Por último, en fin, que el Estatuto sólo puede referirse a los derechos y libertades por conexión o consecuencia con otras prescripciones que estén en su ámbito legítimo de disposición.
En lo que hace a las relaciones con el Estado y con las instituciones comunitarias e internacionales, alegan los recurrentes, como consideración de orden general, que el art. 147.2 CE no contiene ninguna habilitación que permita incluir en el ámbito de la reserva estatutaria la regulación de las relaciones institucionales de los Gobiernos autonómicos con el Estado y con la Unión Europea, sin que a ello pueda oponerse la objeción de que los Decretos de transferencias de servicios han recogido en ocasiones algunas técnicas de articulación de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas; primero, porque tales Decretos son normas paccionadas, aprobadas en última instancia por el Estado; segundo, porque las determinaciones de esos Decretos sólo tienen valor interpretativo (por todas, STC 102/1985, de 4 de octubre). La materia en cuestión es, por lo demás, de naturaleza constitucional, no existiendo un solo Estado complejo cuya Constitución haya hecho dejación de su disciplina, que ha de ser uniforme por afectar a la relación estructural del todo con las partes. Por ello son inaceptables, para los actores, todas las prescripciones estatutarias que ordenan las relaciones entre la Generalitat y el Estado con arreglo al principio de bilateralidad; como también lo son aquéllas que imponen la participación de la Generalitat en los procedimientos de los órganos de la administración del Estado.
Tras estas consideraciones generales acerca de la extralimitación de la reserva estatutaria por vía de la incorporación al Estatuto de normas de naturaleza constitucional o que son de la competencia propia del Estado, el escrito de recurso se ocupa de la extralimitación de aquella reserva consistente en la asunción de materias conexas no complementarias ni indispensables, de la que resultaría la "petrificación" de regulaciones de naturaleza reglamentarias. Aun no existiendo en nuestro sistema una reserva de reglamento, la jurisprudencia no ha dejado de reprochar la petrificación operada con la regulación legislativa que se extiende sobre cuestiones de detalle, más propias de la potestad reglamentaria y más accesibles, por ese cauce de normación, a la reforma que impongan las exigencias de cada momento y, también, al control jurisdiccional efectivo de los contenidos de la regulación económica y de la pertinencia de las intervenciones administrativas programadas. Para los recurrentes, la expansividad del Estatuto sobre el terreno de la materia propiamente reglamentaria sería fiel reflejo de una degradación de la concepción constitucional de los Estatutos de Autonomía.
Además de incluir la disciplina de materias que m siqutera por conexión están relacionadas con la reserva estatutaria, el Estatuto recurrido también incorpora, a juicio de los recurrentes, regulaciones que la Constitución atribuye expresa y directamente a normas estatales distintas del Estatuto. Tal sería el caso de las prescripciones que imponen contenidos obligatorios a la legislación estatal o simplemente anticipan su contenido, pretendiendo vincularla. También el de las normas que establecen interpretaciones generales vinculantes para todos los poderes públicos o el de las que asumen la competencia de la competencia. Vulneraciones que pueden agruparse en cuatro grandes bloques.
En primer lugar, la inclusión de mandatos al legislador, que si son aceptables cuando se dirigen al legislador autonómico -siempre que no restrinjan la libertad de opción política o económica que la Constitución confiere a todos los poderes públicos-, no caben, en absoluto, cuando están dirigidos al estatal. En segundo lugar, la presencia de regulaciones sustitutorias de la legislación estatal a la que la Constitución se remite y que, o bien eliminan, evitan o sustituyen la función delimitadora de competencias que el constituyente ha encomendado, en relación con determinadas materias, a las leyes del Estado, o bien sustituyen, por anticipación o remisión vinculante, la libertad dispositiva del legislador estatal. En cuanto a lo primero, alegan los recurrentes que con la operación normativa denominada de "blindaje" de las competencias autonómicas el Estatuto ha asumido, en sustitución de la legislación básica y de la legislación estatal reguladora de determinadas instituciones del Estado, la tarea de precisar no sólo las competencias autonómicas, sino también las estatales, con los efectos caóticos que de ello puede derivarse para el entero sistema autonómico. En cuanto a lo segundo, los recurrentes citan, entre otros, el caso de los arts. 83 y siguientes y 151 del Estatuto, que acuerdan una división del territorio con exclusión de la provincia.
El tercero de los bloques se refiere a la incorporación al Estatuto de normas meramente interpretativas, que desconocerían, además, la jurisprudencia constitucional. Este tipo de normas, desautorizadas desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, abundarían en el Estatuto, especialmente en la parte relativa a las competencias de la Generalitat, y sería consecuencia de la pretensión de sus redactores de "blindar" tales competencias, para lo que se ha seguido la técnica de pormenorizar el contenido de cada competencia, tanto en su aspecto funcional (precisando los conceptos de competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas) como en el material (desglosando hasta el detalle las submaterias o acciones que comprende cada competencia). Por lo demás, la nueva regulación estatutaria se enfrentaría a la jurisprudencia constitucional, lo que sólo cabe si esa doctrina es fruto directo y exclusivo del análisis de normas estatutarias, pero no cuando resulta de la interpretación de la Constitución o de la de ésta en concurrencia con la de los Estatutos o las leyes del Estado, supuesto en el que el legislador estatutario está tan vinculado a la jurisprudencia constitucional como cualquier otro poder público, en los términos que establece el art. 5 LOPJ.
En cuarto y último lugar, el recurso se refiere a la autoatribución de la competencia de la competencia, un defecto que, para los recurrentes, resume la incidencia constitucional que tienen todas las extralimitaciones estatutarias denunciadas. La atribución de la competencia de la competencia es, por primaria, de naturaleza soberana y radica, por ello, en la Constitución, que dispone sobre las atribuciones de todos los poderes del Estado. El constituyente la ejercita básicamente, con el alcance que razonablemente ha de tener tal operación distributiva en una ley fundamental, y encomienda las concreciones a otros operadores, que, para el caso de las competencias autonómicas, será el legislador estatutario, pero también el legislador del Estado y el Tribunal Constitucional. En la medida, por tanto, en que el Estatuto de Cataluña trata de sustituir las definiciones competenciales que corresponden a las leyes estatales y a los Tribunales, usurpa las funciones de éstos y aspira a detentar en exclusiva el poder de definir las competencias, por más que recurra con frecuencia a las cláusulas "sin perjuicio" o "en los términos que establezcan las leyes" del Estado, que no siempre implican verdaderas remisiones en blanco.
12. El Abogado del Estado, por su parte, pone de relieve, en primer lugar, que la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña se enmarca en un nuevo ciclo de reformas estatutarias, que se encuentra precedido de dos períodos de construcción o de reforma estatutario-autonómicas tras la Constitución de 1978. El primero nació con ésta, continuó con los Pactos Autonómicos de 1981 y terminó con la aprobación del último Estatuto de Autonomía en 1983 (dejando al margen el caso de las ciudades autónomas). Asentado el modelo autonómico, se abrió un segundo período con los Pactos de 1992, que se caracterizó por una clara profundización del ámbito competencial de muchas Comunidades Autónomas y por la aprobación de múltiples reformas de Estatutos de Autonomía hasta 1999. Ahora asistimos a un tercer período, de reformas estatutarias, caracterizado, entre otros rasgos, por una mayor pretensión de autogobiemo autonómico, con la correlativa mejora de la financiación de las Comunidades, y una mayor aproximación de las administraciones públicas y de la administración de justicia a los ciudadanos, y que, previsiblemente, va a afectar a todos los Estatutos autonómicos. Pues bien, la reforma del Estatuto de Cataluña no difiere mucho, a su juicio, de la fase de aprobación inicial (aprobación que se produjo en 1979), pues ya contenía preceptos sobre justicia (arts. 20 a 23) y sobre financiación (arts. 43 y sigs.), sin que existiese aún la Ley Orgánica del Poder Judicial ni la ley prevista en el art. 157.3 CE. Nadie cuestionó entonces la constitucionalidad de tales previsiones, tampoco hoy parece que existan razones para ello.
Para dar respuesta a las alegaciones del recurso a propósito de la función constitucional, el contenido y la fuerza pasiva de los Estatutos de Autonomía, el Abogado del Estado procede, en primer lugar, a "delimitar negativamente" el concepto constitucional de los Estatutos de Autonomía, señalando las evidentes diferencias existentes entre éstos y las Constituciones de los Estados miembros de una federación. Así, la creación, posición, función y régimen de los Estatutos de Autonomía en el ordenamiento constitucional español no se acerca a la propia de las Constituciones de los Gliedstaaten en las uniones federales clásicas, aunque cabe que se dé a un Estatuto -dentro de ciertos límites constitucionales- una apariencia que recuerde la de las Constituciones de los miembros de una federación. Siempre que tal opción formal se mantenga dentro del terreno de la técnica legislativa, resultará irrelevante, como tal, para el juicio de constitucionalidad, como ha señalado el Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones. Lo importante es determinar si el Estatuto se extralimita en su función y contenido constitucional lícitos o, incluso, si viola las competencias constitucionales del Estado, cuestión que, para el Abogado del Estado, no puede ser respondida a priori y en abstracto, sino sólo al examinar detenidamente preceptos concretos del Estatuto que son objeto del recurso.
El Estado de las Autonomías -continúa el representante del Gobierno de la Nación¬es un Estado compuesto con rasgos federales, especialmente en lo relativo a las competencias autonómicas, pero no es un Estado federal en sentido genuino, ya que no reúne algunas de las notas clásicas que lo caracterizan, como la garantía de la coparticipación decisoria en las reformas, ni las Comunidades Autónomas pueden calificarse de "Estados" en el sentido en el que este concepto se aplica a los miembros de la federación, ni pueden considerarse "soberanas". En esta línea, recuerda el Abogado del Estado que, según la doctrina constitucional, "autonomía no es soberanía" (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 2; y 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3). Por otro lado, a diferencia de los Estados federales clásicos, las Comunidades Autónomas nacen a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía por parte de un constituyente unitario (arts. 2 y 143.1 CE), y el mismo carácter unitario sigue ostentando el titular del poder de reforma (arts. 167 y 168 CE), dado que las Comunidades Autónomas sólo tienen reconocida una facultad de iniciativa (art. 166 CE, en relación con el art. 87.2 CE). De otro lado, mientras existe una relación de primacía entre la Constitución Federal y las de los miembros federados, sin que esto signifique subordinación jerárquica de las segundas, en nuestro Derecho el Estatuto de Autonomía ha de conceptuarse como norma infraconstitucional jerárquicamente subordinada a la única Constitución española, con arreglo a la interpretación que ésta haya recibido del Tribunal Constitucional [así, entre otras, SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4 a); 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3; y ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7]. Esta subordinación jerárquica se subraya enfáticamente en diversos pasajes del texto constitucional, principalmente en el art. 147 CE, apartados 1 (los Estatutos son "la norma institucional básica" de cada Comunidad Autónoma "dentro de los términos de la presente Constitución") y 2 d) (las competencias asumidas estatutariamente han de serio "dentro del marco establecido en la Constitución"). Los evidentes corolarios de la inferioridad jerárquica del Estatuto respecto a la Constitución son, por una parte, que el contenido y la existencia misma del Estatuto quedan disponibles para el poder constituyente constituido o poder de reforma constitucional (arts. 167 y 168 CE), y, por otra, que la constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía está sujeta al control de este Tribunal [art. 161.1 a) CE y art. 27.2 a) LOTe], que deberá declarar inconstitucionales y nulos los preceptos estatutarios que no se ajusten a la Constitución, siempre y cuando se hayan agotado las posibilidades de acomodación a la norma suprema por vía interpretativa (por todas, SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 89/2004, de 25 de mayo, FJ 8; 131/2006, de 27 de abril, FJ 2; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 14), teniendo en cuenta, por supuesto, que "el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución" (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).
En relación con el contenido constitucional posible de los Estatutos, alega el Abogado del Estado que el art. 147.2 CE establece una relación de materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto de Autonomía, como contenido necesario o mínimo (SSTC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4; y 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7) determinante de su validez constitucional. Por tanto, bastaría que el Estatuto satisficiera lo dispuesto en el art. 147. 2 CE para que esta "norma institucional mínima" cumpliera la función que la Constitución le encomienda. Pero de ello no se sigue que esté constitucionalmente prohibido que los Estatutos traten otras materias, pues la propia Constitución contiene otras llamadas a los Estatutos que desbordan el contenido de aquel precepto o lo precisan o pormenorizan. Así, los Estatutos son llamados a establecer previsiones sobre la cooficialidad de "las demás lenguas españolas" (art. 3.2 CE); reconocer banderas y enseñas propias (art. 4.2 CE y STC 94/1985, de 29 de julio, FJ 6); regular la designación de los llamados Senadores autonómicos (art. 69.5 CE); prever los "supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales" (art. 145.2 CE); decidir la creación de policías autónomas (art. 149.1.29 CE); fijar "los supuestos y las formas de participación de aquéllas [las Comunidades Autónomas] en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio" (art. 152.1 CE); establecer "circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios" (art. 152.3 CE) y regular las fórmulas de colaboración y delegación "para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios" estatales (art. 156.2 CE). En relación con dos Comunidades, corresponde a los Estatutos, además, fijar el marco para la actualización del régimen foral (disposición adicional primera CE), e, incluso, la disposición adicional cuarta de la Constitución permitía que los Estatutos pudieran disponer el mantenimiento de las existentes Audiencias Territoriales, distribuyendo las competencias entre ellas.
Ahora bien, a juicio del Abogado del Estado, no es evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos limiten su contenido al expuesto y, desde luego, no ha sido ésa la práctica legislativa hasta ahora. Por ello, entiende que el precepto constitucional del que se puede inferir algún criterio sobre el contenido posible o lícito de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que los califica de "norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma", "dentro de los términos de la presente Constitución". En primer lugar, el Estatuto es norma básica porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico, cuyo desarrollo y ejecución incumben a los poderes públicos territoriales, especialmente al legislador autonómico. Por otra parte, es norma institucional porque su función constitucional es la de ser instrument of government de la Comunidad Autónoma, norma de organización y funcionamiento de "las instituciones autónomas propias" [art. 147.2 e) CE]. Esta función institucional-orgánica, que también se desprende del rótulo del título VIII de la Constitución, se subraya en la STC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 6, mientras que la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5, califica a los Estatutos como "el paradigma de los instrumentos jurídicos de auto organización". Finalmente, el Estatuto lo es de cada Comunidad Autónoma, lo que significa su proyección territorial (sin perjuicio de los posibles efectos extraterritoriales de las competencias autonómicas), e implica que esta norma no puede contener preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades ni las que el art. 149.1 CE reserva exclusivamente al Estado, que deben ejercerse en un espacio más amplio, afectando a territorios, ciudadanos e intereses ajenos a la Comunidad Autónoma organizada mediante el Estatuto de que se trate.
El problema de qué puede contenerse lícitamente en un Estatuto de Autonomía queda ligado -según entiende el representante del Gobiemo- con su especial rigidez o fuerza pasiva, planteando la tesis de que la garantía de la rigidez estatutaria sólo la otorga la Constitución respecto de las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto constitucional o aquéllas razonablemente relacionadas con las anteriores. No obstante, ningún precepto del Estatuto desbordaría el contenido natural de un Estatuto de Autonomía, y, aunque este Tribunal apreciara la existencia de dicha extralimitación, la consecuencia jurídica no sería la nulidad del precepto, sino que éste sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a ésta) o de la ley ordinaria (en los demás supuestos). En todo caso, la privación de la rigidez específica a un precepto estatutario sólo podría realizarse a través de un pronunciamiento del propio Estatuto o de una Sentencia constitucional, criterio que vi ene apoyado por lo establecido en la disposición adicional séptima del Estatuto recurrido, tributaria de la disposición adicional sexta, apartado 2, del Estatuto de 1979 (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 10).
A continuación, el Abogado del Estado invoca como respaldo de su tesis la doctrina constitucional, con cita de la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21, en la que se formularían tres afirmaciones capitales sobre la inclusión en una ley orgánica de materias conexas ajenas a las que le están reservadas: a) la regulación de las materias conexas, lege silente, queda revestida de la fuerza pasiva de las leyes orgánicas y para su modificación o derogación ha de aplicarse el art. 81.2 CE; b) la propia ley orgánica puede excluir la aplicabilidad del citado precepto respecto de las materias conexas, de forma que pueda modificarse o derogarse por ley ordinaria; y, e) cabe que el Tribunal Constitucional, en Sentencia, prive de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica a la materias ajenas a su reserva incluidas en su regulación. Más específicamente, en cuanto al contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos, se cita, como pronunciamiento más interesante, la STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2 B, en la que se contiene un obiter dictum que, no obstante, permite afirmar que el Tribunal aceptó que el Estatuto regule materias ajenas a aquellas que le reserva la Constitución estrictamente, y que, en principio, la rigidez estatutaria cubre las materias ajenas a la reserva, sin perjuicio de que el propio Estatuto pueda privarles de tal rigidez o pueda hacerlo el Tribunal Constitucional. De este modo, acaso se superarían las dificultades que, en relación con la "no intercambiabilidad" del Estatuto con otras leyes orgánicas u ordinarias, expone el recurso, y se evitaría la declaración de nulidad por inconstitucionalidad, buscando una interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución para dar coherencia al bloque de la constitucionalidad en este terreno, de acuerdo con lo que se decía en la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5.
También niega el Abogado del Estado solidez constitucional al argumento del recurso según el cual el Estatuto no puede incorporar regulaciones de contenido reglamentario que, por su naturaleza, deben estar sometidas a una variación continua, pues, aparte de que este Tribunal no es juez de la mayor o menor "prestancia técnica" del Estatuto, la inexistencia de reserva reglamentaria en nuestro Derecho, reconocida por la parte contraria, y la libertad del legislador a la hora de elegir el grado de densidad normativa con la que pretende regular una cuestión demostrarían que el reproche de reglamentismo no permite, por sí mismo, fundar una declaración de inconstitucionalidad y nulidad.
Por último, y en cuanto a la tesis de los recurrentes de que el Estatuto impugnado sustituye de manera constitucionalmente ilegítima "habilitaciones constitucionales establecidas a favor de otras normas", señala el representante del Gobierno del Estado que la tipología de categorías enunciada en el recurso no es propia de un escrito procesal y que no tiene sentido debatirlas en abstracto, sino esperar al análisis de los preceptos concretos para decidir entonces si, en efecto, el Estatuto efectúa alguna operación sobre fuentes estatales en sentido estricto que deba considerarse inconstitucional. En cambio, sí se responde al reproche de que el Estatuto se autoatribuye la competencia de la competencia, oponiendo que el recurso no cita un precepto concreto en el que se pueda verificar la existencia de esa inconstitucional actuación, incumpliendo la carga de alegar que le compete, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional (por todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2). La afirmación del recurso se considera gratuita, sosteniendo que nos hallamos ante una simple reforma estatutaria que, como tal, carece de "virtualidad modificativa de la Constitución, que en todo caso subsistiría incólume", pues "el principio de jerarquía normativa impide que la Ley Orgánica en que se plasma un Estatuto de Autonomía pueda derogar o modificar la Constitución" (ATC 85/2006, de 15 de marzo, FFJJ 2 y 7). En todo caso, se trataría de un acto de soberanía incompatible con el art. 1.2 CE, que no existe, como lo demostrarían la referencias a la Constitución en diversos preceptos del Estatuto, siendo significativas las de los arts. 1 y 2.4. La competencia de la competencia es atributo del constituyente y la mejor demostración de que el Estatuto no se la autoatribuye estribaría en que el poder de reforma constitucional podría acometer una revisión total de la Constitución que supusiera la abrogación del sistema de autonomías territoriales y, en consecuencia, la de los Estatutos en que se concreta.
13. Para la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña el planteamiento general de los recurrentes parte de un error de concepto, puesto que la Constitución no ha definido el contenido de los Estatutos de Autonomía mediante una enumeración cerrada de materias, sino que sólo ha precisado un contenido mínimo necesario, enunciando además otros posibles y abriendo a la disponibilidad del legislador estatuyente un amplio espacio de regulación en el que fijar sus opciones normativas al servicio de la función que la norma fundamental encomienda a los Estatutos de Autonomía, cual es la de ser la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.
Para el Ejecutivo catalán, la Constitución presenta una doble apertura: hacia el exterior, que toma en cuenta los fenómenos derivados de la globalización, del Derecho internacional y de los tratados internacionales (art. 93 CE), y a la evolución de su estructura territorial interna (título VIII). El texto constitucional no define de forma completa y acabada la estructura territorial del Estado como un orden cerrado, sino que opta por fijar unas condiciones y procedimientos de acceso a la autonomía, definiendo un amplio marco abierto a la instrumentalización de las Comunidades Autónomas conforme a una gran variedad de opciones legislativas. Una de ellas es la que se plasma en la Ley Orgánica 6/2006, en parte distinta de la reflejada en el anterior Estatuto, de 1979, pero no por ello menos legítima y acorde con la Constitución.
La demanda no podría ocultar una preconcepción manifiestamente contraria a este planteamiento, que ya se expresó a lo largo de los debates parlamentarios de elaboración del nuevo Estatuto y que ignora el hecho de que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, se ha declarado que las Comunidades Autónomas pueden ser desiguales en lo que respecta "a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto", haciendo hincapié en que "el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran" [FJ 2.a)]. Haciendo caso omiso de esta doctrina, la demanda se prolongaría en vanos esfuerzos argumentales para intentar demostrar que el Estatuto ha incorporado la regulación de algunas materias que exceden de su objeto característico.
La demanda pretendería descalificar al nuevo Estatuto diciendo que aspira a ser Constitución. Sin embargo, el Estatuto no pretende situarse al mismo nivel que la Constitución Española, como bien se aprecia en su art. 1, donde se constituye el auto gobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución. Y nadie podría atribuir aspiraciones constituyentes a un Estatuto que para su tramitación y aprobación ha seguido escrupulosamente el procedimiento previsto en el Ordenamiento jurídico para la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y que ahora se somete a la jurisdicción de este Alto Tribunal.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña -continúa el escrito de alegaciones- es una norma subordinada a la Constitución Española y desde esa posición integra el bloque de constitucionalidad, si bien es cierto que en este caso emerge de una concepción amplia de la definición de los Estatutos como "norma institucional básica" (art. 147.1 CE). Amplitud que se habría traducido en que, además de constituir a la Comunidad Autónoma, se ha incorporado la regulación de todos aquellos elementos estructurales que sirven a esta función estatutaria respecto de la Comunidad (identificación de las instituciones de autogobierno, asunción de competencias, relaciones con los ciudadanos mediante la enunciación de los derechos y deberes, y algunos aspectos del encaje de la Comunidad en el Estado).
Los Estatutos de Autonomía, más allá de los concretos contenidos referidos en el art. 147.2 CE, pueden, a juicio del Gobierno de la Generalitat, incorporar otros vinculados con su objetivo propio. Resultaría, por tanto, errónea su equiparación con otros textos legales, como las leyes orgánicas y las de presupuestos, apuntada por los recurrentes, cuyo contenido está previa y restrictivamente limitado. Y, por ello mismo, no sería de recibo el intento de trasladar a los Estatutos la doctrina constitucional elaborada en tomo al contenido propio y las materias conexas de las leyes de presupuestos o con respecto al alcance de las leyes orgánicas.
El Ejecutivo coincide con los recurrentes en que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas ni invadir las reservas materiales que la Constitución ha expresado con carácter absoluto a favor de algunas de ellas. Pero discrepa frontalmente en la imputación que de estos defectos se hace al Estatuto impugnado. En realidad, desde su función de norma institucional básica de la Comunidad, resultaría imprescindible incluir en ella determinadas referencias a materias y órganos que tienen su regulación sustantiva en otras leyes orgánicas, manteniéndose estas previsiones estatutarias en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas y limitándose a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación constitucionalmente previstas, con expreso reenvío a la ley orgánica específica.
El propio Estatuto es también una ley orgánica estatal y la Constitución prevé que sea reconocido y amparado por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE). Por ello, para el Gobierno de la Generalitat, puede complementar externamente en algunos aspectos al legislador estatal en su vertiente de legislador orgánico. Así sucedió con las previsiones contenidas en el Estatuto de 1979 relativas a determinados contenidos de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas, y así ha sucedido en otros Estatutos de Autonomía en términos parangonables, sin que el Tribunal Constitucional haya formulado objeción alguna a este proceder.
Parecida respuesta mere ce para el Ejecutivo la impugnación del art. 6 del Estatuto.
Con independencia de su análisis pormenorizado posterior, se adelanta la consideración de que no puede darse a un aspecto tan esencial como la lengua propia de Cataluña un tratamiento frívolo que sólo resulta de la lectura incompleta y descontextualizada de ese precepto, en la que se olvida su conexión con el art. 32 y concordantes del Estatuto. El deber de conocimiento del catalán, como el del castellano, es una presunción ex lege que no puede originar discriminación y que debe ceder cuando se trata de garantizar la efectividad de otros derechos. Pero tampoco puede olvidarse que ya el art. 3.3 del Estatuto de 1979 dirigía un mandato a la Generalitat para que garantizase el uso normal y oficial de ambas lenguas, creando las condiciones para su plena igualdad. No sería de recibo que veinticinco años después se sostenga la inconstitucionalidad de ese mandato, porque se estaría excluyendo de la Constitución no sólo al nuevo Estatuto, sino también al de 1979 y, con ello, una de las bases sobre las que se creó la Comunidad Autónoma de Cataluña.
La representación del Gobierno de la Generalitat admite que la regulación de algunas materias incurre en un alto grado de detalle. Pero ello se debería a la experiencia adquirida en estos últimos veinticinco años, en los que se ha puesto de manifiesto que la delimitación de competencias mediante principios y reglas generales no garantiza la efectividad de las previsiones abstractas, sino que viene a relegar en gran medida esa delimitación al legislador estatal ordinario. El Estatuto cumpliría, por tanto, el mandato del art. 147.2 d) CE al hacer constar las competencias asumidas, y haría uso de la habilitación recogida en el art. 149.3 CE al asumir las competencias "no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución", sin franquear en ningún caso el límite del art. 149.1 CE. Advierte, además, el Gobierno catalán de que la Constitución no impone restricción alguna en cuanto a la densidad normativa que los Estatutos deban tener al efectuar esa delimitación competencial.
Niega la representación del Ejecutivo de la Generalitat que el Estatuto contenga normas meramente interpretativas de la Constitución, mandatos al legislador estatal o una supuesta auto atribución de la competencia de la competencia. En primer lugar, porque las disposiciones del Estatuto sólo configurarían el régimen autonómico de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin imponer un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas. En segundo lugar, porque al establecer la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y delimitar las competencias, sería imprescindible que el Estatuto dedujera y aplicara un significado concreto de los preceptos de la Constitución, al tiempo que habría debido optar por una sistemática determinada y definir, para las competencias asumidas, unas categorías funcionales que limitasen su alcance y contenido. El Estatuto expresaría unas opciones legislativas concretas que ni agotan la amplia diversidad de desarrollos estatutarios constitucionalmente posibles ni condicionan las opciones que puedan adoptar otras Comunidades Autónomas.
Además -continúa el escrito de alegaciones-, no debería confundirse al legislador estatuyente con el estatutario. El Estatuto de Autonomía no es sólo ley catalana, al haber sido aprobada por el Estado, con lo que ha sido el propio legislador estatal quien, disponiendo de sus potestades en el marco de la Constitución, ha fijado en esta norma institucional básica los aspectos vertebrales de su relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña, conformando el Estatuto propio y la primera garantía de su derecho a la autonomía política. Con cita de la STC 99/1986, de 11 de julio, se subraya que el Estatuto es una norma estatal que aúna dos voluntades, por lo que no habría de incurrirse en el error de asimilarlo a las leyes ordinarias aprobadas por el Parlamento de Cataluña, sin que pudiera decirse que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal cuando ha sido éste quien lo ha aprobado mediante ley orgánica de acuerdo con el art. 147.1 CE.
Se rechaza asimismo que la nueva regulación se oponga a lo que ha establecido la jurisprudencia. De una parte, porque buena parte de la doctrina aducida en apoyo de este aserto no sería de aplicación al caso, ya que el único parámetro de validez del Estatuto de Autonomía es la propia Constitución y el Tribunal Constitucional ha elaborado esa doctrina teniendo presente otras normas del bloque de constitucionalidad que aquí no pueden ser consideradas. De otra parte, porque tampoco sería directamente trasladable en virtud de la posición específica que el Tribunal ha de adoptar como supremo intérprete de la Constitución y por la naturaleza específica de la interpretación constitucional propia del Tribunal. A este respecto se recuerda que la Constitución es un marco amplio que ha de permitir diversos desarrollos legislativos, por lo que el Tribunal debe observar la contención necesaria para que sus criterios prospectivos ofrezcan seguridad a los operadores jurídicos sin constreñir indebidamente esas legítimas opciones. Consecuentemente, sus criterios doctrinales no podrían cerrar pro futuro ni agotar definitivamente la determinación de todos los sentidos e interpretaciones que pueden darse a las normas constitucionales, pues esto sería tanto como petrificar sus disposiciones e invalidar su función de marco normativo fundamental. Por ello, el análisis de los aspectos más novedosos del Estatuto no podría hacerse mediante la traslación automática de una doctrina anterior elaborada en un contexto distinto.
Lo expuesto lleva al Gobierno de la Generalitat a afirmar que las imputaciones de inconstitucionalidad formuladas por los recurrentes serán reflejo de una legítima disparidad de criterio, pero representan una posición que no obtuvo el respaldo mayoritario en las Cámaras que aprobaron el Estatuto ni prevaleció frente a la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña que lo aprobó en referéndum. Carecen, para el Ejecutivo, de fundamento en Derecho y decaen al contrastarlas con el texto aprobado, llamándose la atención sobre el hecho de que los mismos Diputados que suscriben el recurso se sumaron poco antes a la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 112006, de 10 de abril) y han respaldado después reformas estatutarias que guardan no poco parecido con el de Cataluña en algunos aspectos aquí recurridos.
Alude también el Gobierno catalán al carácter preventivo de la impugnación de muchos preceptos, respecto de los cuales se admite la posible interpretación conforme con la Constitución, solicitándose del Tribunal Constitucional puras declaraciones interpretativas. Se trataría de una pretensión que debe ser inadmitida conforme a la doctrina constante elaborada por este Tribunal Constitucional (así, entre otras, SSTC 49/1984, de 5 de abril; 239/1992, de 17 de diciembre; 233/1999, de 16 de diciembre; y 152/2003, de 17 de julio). En relación directa con ello se señala que otra parte muy significativa de las imputaciones de inconstitucionalidad resultarían de una sesgada e incompleta lectura del conjunto del texto estatutario, en la que se prescindiría de la interpretación sistemática. Se tendría la impresión de que los recurrentes han redactado su argumentación basándose en un texto incompleto o inacabado de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que explicaría que los Diputados recurrentes manifestasen en su momento su voluntad de adherirse a la impugnación de la propuesta de reforma del Estatuto y no a la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.
Se concluye subrayando que el legislador estatuyente habría optado por mantener la configuración del auto gobierno de Cataluña como Comunidad Autónoma, pero releyendo ahora algunos aspectos del título VIII de la Constitución para deducir un significado y alcance distintos de los atribuidos en 1979. Éste es, para el Gobierno, "un Estatuto que busca integrar la autonomía política de Cataluña en una España plural y abierta, en la España de la Constitución de 1978, que es la España de todos".
Seguidamente se formulan una sene de consideraciones acerca de la función y contenido de los Estatutos de Autonomía, partiendo de la premisa de que los Estatutos de Autonomía vienen desempeñando una función de excepcional relevancia, hasta el punto de que parte de la literatura científica no ha dudado en considerarlos parte integrante de la llamada "Constitución territorial" española. Ello sería así porque la Constitución remitió la concreta determinación de la organización territorial del Estado a posteriores decisiones de los poderes constituidos. Dicha determinación se llevó a cabo en los primeros años ochenta con la institucionalización de las diferentes Comunidades Autónomas, plasmándose jurídicamente en la aprobación de los diversos Estatutos de Autonomía, instrumentos normativos de naturaleza "paraconstitucional" o "subconstitucional", expresiones con las que se hace referencia no sólo a su carácter subordinado a la Constitución, sino también a su función de complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la estructura territorial del Estado.
Lo cual no significaría que el poder constituyente haya remitido a los Estatutos esta materia totalmente y sin condicionantes. La "desconstitucionalización" sería sólo parcial, como demuestra la lectura del título VIII, incluido su primordial art. 149. Lo mismo cabría decir de la disposición transitoria segunda, que, interpretada conjuntamente con el art. 2 CE, pondría de manifiesto que el derecho a la autonomía no es el resultado de decisiones postconstitucionales, sino que está constitucionalmente garantizado y que esta garantía es más fuerte con respecto a los territorios que en el pasado hubieran expresado de forma clara su voluntad de autogobierno. Por ello, advierte el Gobierno de la Generalitat que sus consideraciones deben entenderse referidas, básicamente, a los Estatutos que, como el de Cataluña, resultaron afectados por esa disposición.
Desde el punto de vista de su elaboración, la principal peculiaridad de los Estatutos radicaría en que el poder constituyente no habilitó para su elaboración y aprobación al legislador ordinario, estatal o autonómico, sino que exigió la necesaria confluencia de dos voluntades, una procedente del territorio que accede a la autonomía y la otra representada por las Cortes Generales. Se trataría del "legislador estatuyente", cuya actuación concreta la reserva de Estatuto mediante un procedimiento caracterizado por la bilateralidad. En el caso de Cataluña y de las Comunidades que accedieron a la autonomía a través del cauce previsto en el art. 151.2 CE, ese carácter bilateral se reforzaría al extremo de poder calificar a sus Estatutos como "pactados", en contraposición con los aprobados por el procedimiento establecido en el art. 143 CE.
Con respecto a la reforma de los Estatutos, los arts. 147.3 y 152.2 CE remiten expresamente a lo que en aquéllos se disponga, imponiendo únicamente la aprobación por ley orgánica y el posterior referéndum entre los electores inscritos en los censos de la Comunidad Autónoma. Estas previsiones reforzarían aún más el reseñado carácter de normas específicas y diferenciadas del resto del Ordenamiento, si bien la lógica del sistema exige que se respeten, también para la revisión de los Estatutos, las notas de bilateralidad y negociación antes señaladas.
En síntesis, tanto la doctrina científica como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional habrían venido a predicar los siguientes criterios definidores de los Estatutos de Autonomía:a) En la medida en que representan un complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la distribución territorial del poder, se integran en el llamado bloque de constitucionalidad. Por ello, sin perjuicio de su subordinación a la Constitución (único criterio para enjuiciar su validez, STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), son canon o parámetro para valorar la constitucionalidad de las normas estatales y autonómicas, de tal modo que cualquier infracción de la norma estatutaria lo es también de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4); b) Son instrumentos normativos de carácter paccionado, ya que tanto su aprobación como su reforma exigen la concurrencia o concordancia de dos voluntades, estatal y autonómica; e) Gozan, asimismo, de una especial fuerza "pasiva" o resistencia, pues sólo pueden ser reformados según el procedimiento que los propios Estatutos diseñan (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 4). Concretamente, el Estatuto de Cataluña, tanto el de 1979 como el de 2006, ostentan una excepcional rigidez, pues se exigen mayorías muy cualificadas en el Parlamento autonómico, amén de la establecida por el art. 81.1 CE para las leyes orgánicas; d) Consecuentemente, una vez aprobado y promulgado el Estatuto es indisponible tanto para el legislador estatal como para el autonómico, siendo inmune a cualquier modificación realizada por ley orgánica u ordinaria. No obstante, esta indisponibilidad se modula en algunos aspectos por la Constitución o los propios Estatutos (disposición adicional sexta, apartado segundo, del Estatuto de 1979; disposición adicional séptima del Estatuto ahora impugnado, así como aquellos preceptos que incorporan reenvíos o proposiciones diferidas o condicionadas a la legislación estatal). Esta especial inmunidad conlleva que el Estatuto no pueda regular cualquier tipo de materia, sino sólo aquéllas que sirven a su función constitucionalmente definida, si bien una vez promulgado el Estatuto, todo su contenido queda igualmente afectado por la reseñada congelación, con las excepciones indicadas.
Cuanto se acaba de indicar habría de relacionarse con el art. 147.1 CE, pues los Estatutos se integran en el Ordenamiento del Estado, que los reconoce y ampara como tales.
Además, ongman la aparición y desarrollo de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, que se articula con el estatal en un contexto plural. Ello quiere decir que los Estatutos concretan el ejercicio del derecho al auto gobierno y actúan como instrumento normativo fundacional de la Comunidad Autónoma. Igualmente, que, en su calidad de "norma institucional básica de la Comunidad", determinan sus instituciones y forma de gobierno, organización y competencias, así como las relaciones con los ciudadanos, el Estado y otras instituciones, además de aquellos otros aspectos del autogobierno que el legislador estatuyente, en uso de la habilitación de los arts. 143.1 y 147 CE y del principio dispositivo, estime preciso revestir del rango normativo y significado político propios del Estatuto. Finalmente, significa que el Estatuto es la norma de cabecera del ordenamiento autonómico, actuando como norma sobre la producción de normas, lo cual conllevaría el establecimiento de previsiones sobre el propio ordenamiento (tipos de normas y eficacia territorial y personal, jerarquía, órganos titulares de las potestades normativas), o que condicionan la creación del Derecho (procedimientos, reservas, mandatos a los poderes públicos), concluyendo con el procedimiento para la propia reforma estatutaria.
Atendiendo a su función constitucional y al contenido propio del Estatuto, resulta, para el Gobierno catalán, manifiestamente improcedente la imputación que se hace en la demanda de extralimitaciones, o la traslación a esta norma de la doctrina sobre materias conexas acuñada para enjuiciar los contenidos de las leyes de presupuestos y de las leyes orgánicas. A este respecto se apunta el paralelismo entre la apertura hacia Europa, plasmada en el art. 93 CE, y la amplia disponibilidad de la que goza el legislador estatuyente para definir el alcance y contenido de las prescripciones que conforman la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.
Partiendo, por tanto, de que los Estatutos son la norma de acceso al auto gobierno (art. 143.1 CE), y aceptándose por la Constitución las diferencias entre Estatutos, siempre que no impliquen privilegios económicos o sociales (art. 138.2 CE), el criterio para decidir qué pueda incorporarse al texto estatutario debería ser el de su conexión con esas funciones constitucionales encomendadas a la norma institucional básica. Parecería incontrovertible que esa definición constitucional, a pesar de que deba ser interpretada sistemáticamente con los demás preceptos de la Constitución, deja un amplio margen a la libre apreciación del legislador estatuyente.
Esta aproximación al contenido del texto estatutario se desglosa seguidamente en tres grandes categorías.
En primer lugar, el contenido necesario e indisponible para todos los Estatutos (art. 147.2 CE, al que debe añadirse la previsión del art. 69.5 CE sobre procedimiento de designación de Senadores autonómicos) y representa el "núcleo duro" de la reserva estatutaria (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7). En el Estatuto impugnado estas materias se regularían con mayor extensión y detalle que en su antecedente, lo que se explica, en el caso concreto de las competencias asumidas, por la técnica legislativa empleada, consistente en una mayor definición de su contenido. Se subraya, sobre este particular, que la Constitución no acota el nivel de densidad normativa con el que los Estatutos han de proceder a la definición del contenido material y funcional de las competencias asumidas y que toda definición en positivo de las materias respecto de las que se asumen competencias comporta, indirectamente, una delimitación en negativo de las que no revierten al Estado. Además, se recuerda que el primer inciso del art. 149.3 CE permite que los Estatutos asuman cuantas competencias no hayan sido expresamente atribuidas por la Constitución al Estado.
Un segundo grupo vendría formado por los contenidos disponibles, que el legislador estatuyente podría incorporar dándoles un tratamiento más o menos extenso, en uso de las habilitaciones que la propia Constitución recoge. Sería el caso del reconocimiento de la lengua oficial y determinación del régimen de cooficialidad (art. 3.2 CE); enseñas y banderas (art. 4.2 CE); establecimiento de tributos propios (art. 133.2 CE), que, juntamente con la posibilidad de actuar como colaboradores o delegados del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios (art. 156.2 CE), justifica la inclusión de un título específico sobre financiación; convenios y acuerdos con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); participación en las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE), o, finalmente, creación y reconocimiento de circunscripciones territoriales propias (art. 152.3 CE).
En último lugar, existirían otros elementos que sirven a objetos directamente conexos con la función propia que la Constitución, desde sus arts. 143.1 y 147.1, ha encomendado a la norma estatutaria de constituir la Comunidad Autónoma y vertebrar su institucionalización básica. Sería el caso de las previsiones sobre relaciones de los poderes autonómicos con los ciudadanos (plasmadas en el reconocimiento a éstos de unos determinados derechos y deberes) y con los poderes de otras Comunidades Autónomas, del Estado o de la Unión Europea. A este respecto se recuerda que el Estatuto de Autonomía es una ley orgánica desde la cual el Estado fija su organización territorial.
Como conclusión de lo expuesto se afirma que el Estatuto controvertido representa una opción distinta de la que había sido usual hasta el momento, más extenso, con mayor densidad normativa y atendiendo a aspectos o elementos nuevos, que no habían tenido previsión en los anteriores Estatutos. Pero ello no supondría desatención al marco fijado en el título VIII de la Constitución, que permite desarrollos diversos en cumplimiento de la función asignada a las normas institucionales básicas de las diferentes Comunidades Autónomas.
Estas consideraciones generales se cierran con el examen de los Estatutos de Autonomía como leyes orgánicas, bien que especiales tanto por su procedimiento de elaboración y aprobación como por la materia cuya regulación tienen constitucionalmente atribuida. Las singularidades reseñadas tendrían que ver con la especial posición que ocupan los Estatutos en el sistema de fuentes, puesto que, como ha confirmado el Tribunal, no hay norma que pueda interponerse entre un Estatuto de Autonomía y la Constitución (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4), habida cuenta de que sólo la Constitución puede servir de criterio de validez (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).
Sentadas estas premisas se aborda el estudio de las relaciones entre los Estatutos de Autonomía y las leyes estatales, dedicando particular atención a las relaciones con las leyes orgánicas merecedoras de un reconocimiento expreso en la Constitución en atención a su contenido material reservado (LÜPJ y LüFCA). Dicho estudio arranca de la declaración de que las reservas de leyes son, ante todo, unas condiciones procedimentales que garantizan la adopción de determinadas decisiones, con la concurrencia de determinadas mayorías, por unos sujetos también predeterminados. Así sucedería, señaladamente, en el caso de las leyes orgánicas. Por ello, cuando el Estatuto de Autonomía incluye materias constitucionalmente reservadas a la ley orgánica debería convenirse en que se han cumplido las exigencias procedimentales para este tipo de instrumento normativo. En estos casos, es el propio legislador estatal el que se compromete o vincula a regular la materia específica según un criterio determinado o una solución legislativa específica o peculiar, que luego deberá plasmarse en la ley orgánica correspondiente.
Tras reiterar que el Estatuto de Autonomía, en su calidad de ley orgánica merecedora de un reconocimiento y amparo singulares por el Estado como parte de su Ordenamiento (art. 147.1 CE), prima sobre el resto de normas integrantes de ese mismo Ordenamiento, se afirma que el Estatuto puede sustituir a otras leyes orgánicas cuyo contenido propio goza de una expresa reserva constitucional. Para dilucidar si el texto estatutario respeta esta reserva sería preciso diferenciar entre un ámbito de "reserva absoluta" y otro de "reserva relativa", en aplicación de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional (por ejemplo, SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 6; 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; y 124/2003, de 19 de junio, FJ 11). Se trataría de reservas enunciadas en términos genéricos y en las que puede distinguirse un núcleo, sin el cual la materia reservada a la ley orgánica no sería reconocido o quedaría vacía de contenido propio, así como un halo, contorno o zona de penumbra, que abarca otros posibles contenidos. En esta zona de penumbra el legislador orgánico dispondría de un cierto margen para intervenir, disponibilidad que también debería reconocerse al legislador estatuyente en función de distintas, pero también legítimas, opciones de desarrollo constitucional, una de las cuales se plasmaría en el Estatuto de Autonomía recurrido.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña recuerda que cuando el Tribunal Constitucional se ha hallado ante una supuesta antinomia entre un precepto estatutario y otro de una ley que ha considerado amparado por una remisión constitucional, nunca ha declarado la inconstitucionalidad del Estatuto (vgr. STC 56/1990, de 29 de marzo). Esta solución integradora encontraría su equivalente en la aparente colisión entre los preceptos protegidos por sendas reservas constitucionales (vgr. arts. 147.2 y 122.1 CE).
Atendiendo a la apuntada distinción en la intensidad de la reserva constitucional de ley orgánica, se apunta que cuando algún precepto estatutario se aleja del núcleo de reserva debería primar aquél que se inscribe dentro del núcleo de la reserva absoluta, debiendo darse primacía a la norma, sea la ley orgánica o el Estatuto, que cumple el mandato constitucional. Si el precepto estatutario se encuentra en una situación de precedencia temporal, resultaría inaplicable hasta tanto se adapte la ley orgánica al sentido apuntado por el Estatuto. En cambio, si ninguna de las dos previsiones se encuentra dentro del núcleo de la reserva, entonces debería primar la mayor resistencia del Estatuto si la otra norma es posterior y, si es anterior, la fuerza activa del Estatuto determinaría la inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del precepto de la ley orgánica contrario al Estatuto, recayendo en el legislador estatal el deber de adecuar esa norma en la medida en que resulte incompatible con el Estatuto. Las dos voluntades concurrentes en la aprobación del Estatuto habrían convenido en la regulación de contenidos ajenos al art. 147.2 CE, sin invadir reservas constitucionales, por lo que este contenido no necesario impediría, bajo tacha de inconstitucionalidad por antiestatutaria, una regulación estatal unilateral en sentido contrario al pactado en el Estatuto.
Desde otra perspectiva, este Tribunal -continúa el escrito de alegaciones- ha declarado que la reserva constitucional a favor de una ley orgánica no es incondicionada, sino que, antes bien, está limitada por los principios y preceptos constitucionales, y, entre ellos, por los que regulan el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; no es, por tanto, la reserva una norma atributiva de competencias materiales al Estado, de modo que no altera el régimen competencial que se deduce del título VIII de la Constitución (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 3). Esta argumentación descansa sobre la especial rigidez de los Estatutos, su carácter materialmente constitucional y paccionado, y en su calidad de ley estatal. Supuesta la iniciativa autonómica, estaríamos en presencia de una autoimposición de obligaciones que el legislador estatal estatuyente puede aceptar o no, pero a las que, de hacerlo, queda constreñido sin poder liberarse de las mismas de forma unilateral. Por consiguiente, sería la regla de la autonomía funcional la que permitiría resolver estas supuestas antinomias y no la pretendida preeminencia de la legislación estatal unilateral sobre la virtualidad y eficacia del Estatuto, ni la sugerencia de que las disposiciones adicionales estatutarias ordenen a los poderes autonómicos promover la reforma de determinadas leyes orgánicas, pues ambas propuestas olvidarían que el Estatuto de Autonomía es también legislación estatal.
En el caso del Estatuto ahora controvertido, sostiene la representación del Gobierno de la Generalitat que no puede imputarse al Estatuto la invasión de la reserva material formulada por la Constitución a favor de las leyes orgánicas. Sin perjuicio de un posterior análisis de los supuestos específicos en los que se concreta esta imputación, se avanza que el Estatuto, en tanto que norma institucional básica, no sólo puede, sino que debe incorporar determinadas referencias a materias y órganos que hallan su regulación sustantiva en esas leyes orgánicas, siendo así que esas referencias se han mantenido en la vertiente externa de las reservas constitucionales a favor de las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y de financiación de las Comunidades Autónomas.
En tanto que ley orgánica estatal, el Estatuto podría legítimamente complementar, condicionando externamente en algunos aspectos concretos, al propio legislador orgánico, como lo demostrarían las previsiones, contenidas tanto en el Estatuto de Cataluña de 1979 como en otros textos estatutarios, sobre determinadas materias reguladas por la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, sin que el Tribunal haya objetado este tipo de previsiones normativas. Destacadamente, así sucedió con la cláusula subrogatoria de las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuyese al Gobierno. De aceptarse los planteamientos de la demanda debería concluirse que hemos vivido más de veinticinco años con unos Estatutos de Autonomía inconstitucionales, sin que el propio Tribunal Constitucional se haya apercibido de ello.
14. Los representantes procesales de la Cámara catalana inician su escrito con dos consideraciones preliminares. La primera de ellas se refiere a la inadmisibilidad del recurso por causa del carácter preventivo de la impugnación, pues los actores admiten la posibilidad de que muchos de los preceptos recurridos puedan ser interpretados conforme a la Constitución, siendo de observar la jurisprudencia que descarta la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales (SSTC 49/1984, FJ 2 y 239/1992, FJ 2), de manera que todos los casos en los que la demanda solicita meramente una decisión interpretativa deberían considerarse decaídos.
En segundo lugar se señala que en el recurso se incluyen impugnaciones de algunos preceptos genéricas y sin fundamentación, por lo que procedería su inadmisión, por desconocer lo dispuesto en el art. 33.1 LOTC y la doctrina constitucional (STC 36/1994, FJ 1 ).
El Parlamento de Cataluña alega, por otra parte, que la Ley Orgánica 6/2006 respeta la configuración constitucional del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, en tanto que los recurrentes limitan el contenido de los Estatutos a los términos expresamente establecidos por el art. 147.2 CE. Para los representantes procesales de la Cámara, la Constitución atribuye al Estatuto tres rasgos fundamentales que lo configuran como norma creadora de la Comunidad Autónoma, norma institucional básica de la misma y norma integrante del Ordenamiento estatal. El Estatuto crea la Comunidad Autónoma, como ha reconocido la jurisprudencia, complementando la Constitución al determinar y concretar la estructura territorial del Estado. En cuanto norma institucional básica, el art. 147.2 CE establece su contenido mínimo (STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 7), mientras que el art. 81 CE indica que la reserva de ley orgánica alcanza a su aprobación. Así, la regulación estatutaria no se define en relación con materia alguna, sino en función de la posición constitucional del ente creado por el Estatuto. Por ello, el contenido del Estatuto de Autonomía no debe limitarse a los elementos expresamente previstos en el art. 147.2 CE, con el único límite de aquellas materias que de manera expresa la Constitución atribuye a otra norma.
Por otro lado -continúa el escrito de alegaciones-, el Estatuto es además una ley estatal, de modo que su aprobación supone la incorporación definitiva y decisiva de la voluntad del legislador estatal a la configuración de lo que, por su contenido, constituye la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (STC 99/1986, de 11 de julio), lo que significa que no se puede afirmar que el Estatuto dirige o impone mandatos unilaterales al legislador estatal, ya que es el propio Estado el que aprueba su contenido mediante ley orgánica. En cuanto a su aprobación, el Estatuto de Autonomía es una norma pactada, pues la Constitución establece que para su elaboración, aprobación y reforma se requiere la confluencia de dos voluntades: la del territorio que accede a la autonomía y la de las Cortes Generales, como queda especialmente en evidencia en los Estatutos aprobados conforme al art. 151 CE, siguiendo un procedimiento de elaboración territorial, pacto bilateral en las Cortes Generales, aprobación por ley orgánica y referéndum ciudadano.
A la vista de su específica función constitucional y del procedimiento para su elaboración, el Parlamento catalán considera que se trata de una categoría normativa singular en el sistema de fuentes. En la medida en que los Estatutos integran el bloque de la constitucionalidad son, junto a la Constitución, parámetro para enjuiciar la legislación, pues cualquier infracción de la norma estatutaria es también infracción de la Constitución (STC 163/1995, de 8 de noviembre, FJ 4). Ello implicaría que el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía sea la propia Constitución (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4), sin que pueda haber ninguna norma interpuesta entra ésta y el Estatuto (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4).
Cuando el Estatuto de Autonomía de Cataluña incorpora algunos preceptos que inciden en materias reservadas por la Constitución a su regulación en ley orgánica, es preciso admitir, en opinión del Parlamento, que en su aprobación se han cumplido las exigencias formales de la ley orgánica, es decir, institución competente y quórum de aprobación. Tales disposiciones serían normas específicas para Cataluña que deberán ser recogidas posteriormente en la ley orgánica estatal correspondiente, pues con su aprobación el legislador orgánico se vincularía a regular la materia concreta según una solución legislativa específica. Todo ello sin perjuicio del principio de que los Estatutos no pueden sustituir a otras leyes orgánicas a las que la Constitución ha reservado un contenido propio, pues en esta materia, a partir de los enunciados constitucionales, podría diferenciarse entre un ámbito de reserva absoluta y otro de reserva relativa. En su virtud, el legislador estatal, al aprobar el Estatuto de Autonomía de Cataluña, habría ejercido una opción posible y respetuosa con la integridad de las reservas constitucionales a leyes orgánicas específicas. En tal sentido, el escrito de alegaciones recuerda que cuando el Tribunal Constitucional se ha hallado ante una supuesta antinomia entre un precepto estatutario y otro de una ley que ha considerado amparado por una remisión constitucional, nunca ha declarado la inconstitucionalidad del Estatuto, optando, en un conflicto entre un Estatuto y la Ley Orgánica del Poder Judicial, por una interpretación conjunta, señalando que dichas normas no se excluyen, sino que se complementan (STC 56/1990, de 29 de marzo).
Alega la representación procesal del Parlamento, a continuación, que las reservas de ley orgánica previstas en la Constitución aparecen enunciadas en unos términos muy genéricos, en los que puede distinguirse un núcleo, sin el cual la materia reservada a la ley orgánica no seria reconocible o podría entenderse vacía de su contenido propio, y un contorno que abarca otros posibles contenidos, respecto de los que puede existir un cierto margen de disponibilidad. En caso de antinomia entre el Estatuto y una ley orgánica, cuando uno de los preceptos en los que se advierte la posible antinomia se aleja del núcleo de la reserva, debería primar aquél que se inscribe dentro de dicho núcleo. Si el precepto estatutario se encuentra en la situación de precedencia, sería inaplicable hasta que la ley orgánica se modifique en el sentido que indica el Estatuto. En cambio, si ninguna de las dos previsiones se encuentra dentro del núcleo de la reserva, el criterio debería favorecer la mayor resistencia del Estatuto, cuya fuerza activa determinaría la inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del precepto de la ley orgánica contrario a él, recayendo en el legislador estatal el deber de adecuar esa norma en la medida que resulte incompatible con el Estatuto. En este orden de cosas, un Estatuto que incluya contenidos ajenos al artículo 147.2 CE, pero sin invadir reservas constitucionales en favor de otras normas, impediría una regulación estatal unilateral en sentido contrario al pactado en el Estatuto. Se trataría, en definitiva, de una autoimposición de obligaciones que el legislador estatal estatuyente puede aceptar o no, pero a las que queda sujeto una vez aceptadas, de modo que no podría prescindir de ellas de forma unilateral y debería cumplir el Estatuto que ha aprobado.
Pasando a abordar la cuestión del contenido del Estatuto, el Parlamento de Cataluña advierte de que, más allá de los contenidos mínimos que prevé la Constitución, esta cuestión debe analizarse a partir de la configuración del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Por ello, a su entender, los contenidos estatutarios serán conformes a la Constitución si se corresponden con la función constitucional del Estatuto, derivada de su carácter de norma institucional básica, y no contravienen reservas constitucionales expresas en favor de otra norma. Con tal premisa, se examinan algunos de los ámbitos regulados en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que han sido objeto de impugnación.
Así, la incorporación de un título dedicado a derechos, deberes y principios rectores en un Estatuto sería perfectamente constitucional, de una parte, porque el Estatuto concreta el derecho a la autonomía política. De otra, porque la actividad de los órganos de la Generalitat debe estar sometida a límites conforme a los principios del constitucionalismo democrático, cuya manifestación principal es la declaración de derechos y libertades. Los derechos, deberes y principios rectores incorporados a la Ley Orgánica 6/2006 no supondrían en ningún caso una regulación directa del contenido esencial de derechos fundamentales, tendrían conexión directa con las competencias reconocidas a la Generalitat por el propio Estatuto y, conforme a su art. 37.4, ninguna de las disposiciones del título 1 puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y convenios internacionales ratificados por España.
En cuanto a la inclusión en el Estatuto de Autonomía de materias reguladas por ley orgánica, alega el Parlamento catalán que no puede haber objeción de inconstitucionalidad si la regulación estatutaria se mantiene en la vertiente externa de aquellas reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas, limitándose a la pura recepción enunciativa en la Comunidad Autónoma de la institución o regulación material constitucionalmente previstas, con pleno respeto a su garantía institucional y con expreso reenvío a la ley orgánica específica, de modo que las disposiciones contenidas en la norma recurrida no invadirían la reserva material formulada por la Constitución a leyes orgánicas como la del Poder Judicial y la de financiación de las Comunidades Autónomas.
A propósito de la mayor densidad normativa del nuevo Estatuto en materia competencial, la Cámara catalana sostiene que la idea que guía a la norma no es reinterpretar los conceptos constitucionales en el sistema de reparto competencial, sino concretar o completar aquéllo que la Constitución ha dejado abierto al establecer las reglas y los principios que rigen el sistema. La Constitución, en ocasiones, utiliza conceptos que tienen un núcleo claro en cuanto a las actividades públicas incluidas en el mismo, pero junto al que aparecen ámbitos de contenido difuso e indeterminado que fácilmente se solapan con materias competenciales colindantes. Frente a la práctica que ha llevado a que sea el legislador estatal el que complete estos aspectos abiertos de la distribución competencial cabría oponer una orientación distinta basada en la naturaleza de los Estatutos como norma institucional básica y como complemento necesario de la Constitución. En esta línea, la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, acerca de la imposibilidad de que el legislador ordinario dicte normas meramente interpretativas sería susceptible de una aplicación matizada a los Estatutos de Autonomía, pues la voluntad del Tribunal Constitucional parece admitir que, como normas pactadas entre Estado y Comunidades Autónomas, situadas entre la Constitución y el legislador ordinario, sí puedan llevar a cabo esta función delimitadora del alcance de las competencias, citándose como ejemplos los casos del art. 37.2 y 3 del Estatuto de Autonomía de Galicia, del art. 40.2 del Estatuto de Canarias y del art. 33 del Estatuto de Cantabria, entre otros.
Respecto al alto grado de detalle y precisión en la regulación de algunas materias, entiende el Parlamento de Cataluña que es una opción del legislador estatuyente tan legítima como la de 1979, ya que la Constitución nada dice al respecto.
Por lo que hace a las relaciones con el Estado que contempla el Estatuto, afirma la Cámara que los diversos instrumentos previstos respetan plenamente la titularidad de las competencias estatales y las reservas normativas en la materia. Sobre las relaciones exteriores, se recuerda que, conforme a la STC 125/1984, de 20 de diciembre, la referencia del art. 149.1.3 CE a las relaciones internacionales no se identifica con cualquier manifestación de la acción exterior, por lo que le correspondería al Estatuto regular los elementos fundamentales de esta acción exterior respetando el límite del citado precepto, del mismo modo que los artículos relativos a las relaciones de Cataluña con la Unión Europea respetarían el art. 93 CE.
En relación con la supuesta auto atribución de la competencia de la competencia, se alega de contrario que el Estatuto no impone un régimen general ni una interpretación determinada de la Constitución a las demás Comunidades Autónomas; su opción por una sistemática concreta no implicaría dar a las disposiciones estatutarias una dimensión de interpretación general y abstracta de la Constitución, ni condicionaría otras posibles opciones de desarrollo estatutario en otras Comunidades Autónomas.
Por último, en cuanto al respeto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la representación procesal de la Cámara entiende que su doctrina no es algo pétreo e inmodificable, sino que evoluciona con el paso del tiempo. Siendo de recordar, además, que la doctrina constitucional ha sido dictada en aplicación de un bloque de la constitucionalidad que precisamente pretende modificarse con el nuevo Estatuto, lo que debería ponderarse en cada caso. Adicionalmente, entiende el Parlamento que los elementos que suponen mayor novedad de la Ley Orgánica 6/2006 obviamente no han sido objeto de precedentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional y, por tanto, la aplicación a los mismos de la doctrina previamente fijada por su jurisprudencia no podría llevarse a cabo de manera automática.
B) Impugnaciones del articulado
15. Tras las consideraciones de orden general sintetizadas en el antecedente 11, el escrito de recurso pasa a fundamentar la impugnación de los distintos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006 cuya constitucionalidad se cuestiona, comenzando por la de los siguientes párrafos del preámbulo:
- "El autogobiemo de Cataluña se fundamenta en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat".
- "El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad".
- También se impugna la aseveración final, en cuya virtud el Estatuto se fundamenta en el "ejercicio del derecho inalienable de Cataluña al autogobiemo".
Afirman los recurrentes, como cuestión previa, que los preámbulos pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad, pues tienen valor vinculante como canon hermenéutico principal y son de la mayor utilidad para conocer la voluntad del legislador. En tanto que expresivos de esa voluntad, no pueden dejar de ser objeto de control por parte de este Tribunal ante la eventualidad de que dicha voluntad pudiera ser contraria a la Constitución.
Esto sentado, alegan los actores que los tres conceptos utilizados en el preámbulo -y proyectados después a lo largo del articulado- que determinan su impugnación son los de "derechos históricos", "nación" y "ciudadanía de Cataluña".
En cuanto a los derechos históricos, se afirma que su invocación es constitucionalmente incorrecta por varias razones; principalmente porque se trata de justificar en ellos, aunque sea indirectamente, el Estatuto, cuando es lo cierto que la autonomía de Cataluña, más allá de las explicaciones históricas, no procede ni material ni formalmente de otra fuente que la Constitución. Por lo demás, los únicos derechos históricos puestos en valor por la Constitución han sido los de Navarra y los territorios forales vascos, con el alcance y los límites marcados en la primera jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 11/1984, de 2 de febrero; 123/1984, de 18 de diciembre; y 76/1988, de 26 de abril). Y no pudiendo invocarse para Cataluña la disposición adicional primera de la Constitución, también estaría fuera de lugar la mención que en el art. 5 del Estatuto se hace de la disposición transitoria segunda del texto constitucional, que no se refiere a derechos históricos de carácter sustantivo, sino que se limita a dispensar del cumplimiento de determinados requisitos del procedimiento de acceso a la autonomía en el marco de la Constitución de 1978 a los territorios que hubieran plebiscitado un Estatuto en el pasado.
A estos motivos de impugnación habría de sumarse la circunstancia de que los derechos históricos aparecen en el preámbulo en una posición equiparada a la de la misma Constitución en punto a su condición de fundamento del poder autonómico, cuando no en una posición prevalente, como parece el caso cuando se habla de un derecho "inalienable" al autogobiemo.
Por lo que se refiere al concepto de nación, los Diputados recurrentes alegan que desde la Constitución de 1812 se ha reservado para referirse al depositario de la soberanía, vinculándose en la de 1978 al conjunto del pueblo o del Estado, como se acredita con el examen de los debates constituyentes referidos al art. 2 CE. Para los demandantes, no se trata aquí de discutir concepciones históricas o culturales, sino que ha de partirse del dato incontestable de que desde el punto de vista constitucional no hay más nación que la española. Así ha quedado claro en la jurisprudencia constitucional, en la que se afirma que "la Constitución parte de la unidad de la nación española" (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3) y se insiste en la idea de que "autonomía no es soberanía" (ihid.), reservándose para esta última la supremacía característica del poder originario y fundante del Estado del que sólo la nación es titular. La Nación española es el fundamento de la Constitución misma (art. 2 CE), el sujeto constituyente, y su "indisoluble unidad" no es unflatus vocis, sino la expresión de un designio inequívoco del constituyente, a saber, que no hay otra nación que la española.
Por otro lado, entienden los actores que también es constitucionalmente reprochable la fórmula utilizada en el preámbulo para dar cabida al concepto de nación aplicado a Cataluña. En su opinión, no tiene cabida en una ley orgánica del Estado lo que el Parlamento catalán haya podido acordar fuera de su ámbito de disposición propio, que no comprende la posibilidad de adoptar decisiones vinculantes para las Cortes Generales que contraríen su propia legitimidad.
Los conceptos de "ciudadanía" y "ciudadano" tampoco tendrían cabida por referencia a Cataluña y los catalanes, y con su inclusión en el preámbulo se reflejaría, a juicio de los recurrentes, la pretensión de que exista un residuo de soberanía en Cataluña, que se ejercita, precisamente, al aprobar el Estatuto. Nuestras Constituciones, desde la de Cádiz, atribuyen la soberanía a la nación, formada por la agrupación de ciudadanos, siendo éste un concepto constitucional con una significación jurídica específica, distinta de la de "persona", también utilizado por la Constitución y el Estatuto. El ciudadano es el titular de la soberanía y no hay, por tanto, ciudadanos de Cataluña como algo diferente de los ciudadanos de España. Habrá personas o "ciudadanos a secas", residentes en Cataluña.
La unidad de concepto de ciudadanía -continúa el recurso- es evidente, pudiendo invocarse al efecto el ejemplo de la decisión del Consejo Constitucional francés de 9 de mayo de 1991. Admitiendo que el centralismo característico del constitucionalismo francés no tiene parangón con la Constitución española, afirman los actores que la unidad del concepto de pueblo es idéntico en ambos modelos. La soberanía nacional no es fragmentable y tampoco lo es, en consecuencia, el pueblo español. No es éste un concepto federativo, formado por agrupación de los pueblos de las diferentes comunidades españolas. Los componentes individuales del pueblo soberano son los ciudadanos, que pertenecen a una categoría única, territorialmente indiferenciable.
16. Para dar respuesta a las razones de los recurrentes, y como argumento general, afirma el Abogado del Estado que es constante la doctrina constitucional que niega que los preámbulos y exposiciones de motivos -carentes de valor normativo aunque puedan tenerlo interpretativo- gocen de aptitud para ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad. El objeto de éste lo integran según la Constitución las "disposiciones normativas" [art. 153 a) CE], "norma jurídica con rango de ley" [art. 161.1 a) CE] y "ley o norma con fuerza de ley" (art. 164.1 CE). La STC 36/1981, de 12 noviembre, FJ 7, ya afirmó que "en la medida que el preámbulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa", doctrina reiterada en las SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ l1.a), y 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2.
El Abogado del Estado rechaza los argumentos esgrimidos en el recurso en pro de la impugnabilidad de los preámbulos, aduciendo, en primer lugar, que la propia redacción del art. 88 CE pone de relieve que la exposición de motivos y otros antecedentes acompañan al proyecto de ley porque, no siendo propiamente texto normativo, sirven para entenderlo y justificarlo, sin que tal función confiera naturaleza normativa a ninguno de ellos ni los haga impugnables ante este Tribunal. Tampoco sería relevante el hecho de que las exposiciones de motivos puedan ser enmendadas, posibilidad que puede ser necesaria o conveniente tanto para ajustar el preámbulo a las variaciones del articulado como para mejorar su eficacia explicativa y justificativa, pero de ello no se seguiría que el texto goce de valor normativo, pues también son susceptibles de enmienda las proposiciones no de ley (art. 194.2 RCD) Y no es sostenible que ello las convierta en objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad. De la misma forma, el preámbulo no puede subsistir sin parte dispositiva, de manera que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de ésta entraña automáticamente la irrelevancia jurídica de aquél porque ya no existe texto normativo que explicar. Finalmente, los pasajes del Preámbulo que se impugnan podrían aducirse a la hora de razonar la inconstitucionalidad de los concretos preceptos a que se refieren, pero ello no les convierte en objeto idóneo del recurso de inconstitucionalidad.
En cuanto al primero de los párrafos recurridos, afirma el Abogado del Estado que el texto reconoce que el único fundamento jurídico del auto gobierno catalán está en la Constitución, de ahí que la apelación política a los derechos históricos del pueblo catalán necesariamente quede jurídicamente encuadrada en la Constitución. Es cierto que los territorios forales a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución no comprenden a Cataluña, pero de ello no cabría conc1uir que los preámbulos o el articulado de los Estatutos de otras Comunidades tengan prohibido el lenguaje de los derechos históricos, y la utilización de este lenguaje no permitiría, desde luego, rebasar los límites constitucionales de la autonomía.
Por lo que se refiere al segundo de los pasajes, el representante del Gobierno descompone el fragmento en tres enunciados a los efectos de un más adecuado examen. En el primero de ellos se dice que "el Parlamento de Cataluña [ ... ] ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación", afirmación que constituye una verdad de hecho, pues la Propuesta aprobada por el Parlamento de Cataluña recogía tal afirmación en diversas partes de su preámbulo y en el art. 1.1. Podría discutirse acaso la conveniencia u oportunidad políticas de que el preámbulo del Estatuto inc1uya este recordatorio de algo efectivamente ocurrido, pero lo que no puede sostenerse es que sea contrario a la Constitución reflejar un hecho que efectivamente sucedió.
El siguiente enunciado ("recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña") se aproximaría al anterior y, juntos, sólo significan que los parlamentarios, en tanto que representantes políticos de los electores catalanes, han votado muy mayoritariamente que Cataluña es una nación. Resulta innegable que desde 1977 la abrumadora mayoría de los electores catalanes ha venido dando su voto en las elecciones de todo tipo a fuerzas políticas que en sus programas y en su práctica concuerdan en afirmar la definición nacional de Cataluña. Por tanto, tampoco se ve en qué puede contradecir a la Constitución el hecho de que se refleje en el preámbulo que unos representantes políticos han expresado adecuadamente el sentimiento y voluntad de los ciudadanos que son sus comitentes.
Con el otro enunciado ("La Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad") se pretendería -según entiende el Abogado del Estado- descartar que la idea de "Cataluña como nación" se alce contra "la indisoluble unidad de la Nación española" en que la Constitución se fundamenta. No podría entenderse contrario a la norma suprema el propósito de dar encaje constitucional -como nacionalidad- a la que el Parlamento del territorio llamó nación. Tampoco podría negarse que el concepto constitucional de nacionalidad pueda servir para dar acogida a lo que una Asamblea autonómica ha afirmado como sentimiento y voluntad de ser nación. Serían dos puntos de vista que, por lo menos en el plano estrictamente jurídico, no tienen por qué ser conflictivos, pues lo que en la perspectiva interna del territorio se califica como nación se subsume bajo el concepto constitucional de nacionalidad para hacer con ello patente que la conceptuación de Cataluña como nación no pretende menoscabar el significado de la proclamación de la española como única Nación constitucional (política). En suma, observado desde la perspectiva de la Constitución, Cataluña no sería nación en el sentido en que lo es España, sino nacionalidad con derecho a la autonomía.
La mención del derecho inalienable al auto gobierno contenida en el último párrafo del preámbulo -continúa el escrito de alegaciones- ya se contenía en el preámbulo del Estatuto de 1979, sin que nadie se escandalizara entonces ni durante sus veinticinco años de vigencia. Desde un punto de vista jurídico-constitucional, no podría negarse la existencia de un derecho al autogobierno o a la autonomía, pues lo reconocen los arts. 2 y 143.1 CE, empleando la Constitución ambos términos en virtual sinonimia (arts. 143.1, 148.1.1, ó 151.2), y ese derecho sería inalienable en cuanto derecho colectivo atribuido por la Constitución, de modo que, desde el punto de vista de ésta, nada cabría reprochar a la expresión recogida en el preámbulo.
El Abogado del Estado se detiene, a continuación, en el análisis de la argumentación expuesta en el recurso acerca del empleo del concepto "ciudadano" aplicado exclusivamente a los catalanes, reconociendo que, en efecto, son muchas las ocasiones en que el Estatuto habla de "ciudadanos de Cataluña", concepto que también utilizaba el Estatuto de 1979, aunque con menor insistencia. El derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos que proclama el art. 23.1 CE permite participar en todos los niveles políticos o administrativos, de suerte que una misma persona, según los niveles políticos, es ciudadano europeo, ciudadano español o ciudadano catalán. Así, el art. 7.1 del Estatuto contiene la definición auténtica del concepto estatutario "ciudadanos de Cataluña", entendiéndose por tales todos cuantos gozan de la "condición política de catalanes", esto es, "los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña", formulación que no supondría ninguna novedad, pues a igual conclusión podía llegarse con los arts. 6.1 y 8.1 del Estatuto de 1979. Por lo demás, y como contraste a esta impugnación, señala el Abogado del Estado que también se recoge el término ciudadanos en la reforma del Estatuto valenciano (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) y en la propuesta de reforma del Estatuto balear, aprobada en el debate de totalidad del 12 de septiembre de 2006 con los votos favorables de los Diputados del Grupo Popular.
17. El Gobierno de la Generalitat entiende que el recurso ignora que la jurisprudencia constitucional ha negado que los preámbulos de las leyes puedan ser objeto del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad por carecer de valor normativo (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 4), a pesar de que puedan ser utilizados como criterio de interpretación de las normas a las que preceden (STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7). En particular, se recuerda que sólo puede ser indirectamente inconstitucional cuando pueda servir para la interpretación de una norma inconstitucional y, en todo caso, la inconstitucionalidad se referiría a esa norma, no al preámbulo. Sentado lo cual se avanza la plena conformidad a la Constitución del preámbulo del Estatuto controvertido. En realidad, los reproches dirigidos contra el mismo se fundamentarían en fragmentos analizados de forma totalmente abstracta es decir, fuera de contexto.
Así, la referencia a los derechos históricos sería perfectamente constitucional, pues su alcance está limitado por la necesidad de que los mismos encuentren reflejo en la norma suprema y en los mecanismos que la propia Constitución prevé para acceder a la autonomía, como lo demostraría su inclusión entre dos menciones expresas a la legitimación constitucional. Además, las previsiones normativas del Estatuto sobre derechos históricos no serían extrañas al Ordenamiento constitucional vigente. En este sentido -continúa el escrito de alegaciones-, la Constitución se refiere en su disposición adicional primera a los derechos históricos como fundamento del autogobierno, sin que esa referencia pueda entenderse limitada, a la luz de los antecedentes parlamentarios del precepto y de lo establecido en la disposición derogatoria segunda de la Constitución, al País Vasco y a Navarra. Renunciando a una exposición de la interpretación jurisprudencial de la disposición adicional primera (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4; 76/1988, de 26 de abril, FJ 4; y 159/1993, de 6 de mayo, FJ 6, entre otras), se afirma que la Constitución ha reconocido expresamente la existencia de unos derechos históricos, reconocimiento que no comportaría contradicción con el fundamento constitucional del ordenamiento ni con los Estatutos de Autonomía o con el Derecho autonómico derivado del autogobierno. Por otra parte, la Constitución incluye en su disposición transitoria segunda un reconocimiento al derecho público de auto gobierno de algunos territorios en clave histórica.
Sin embargo, el argumento definitivo que avala la referencia a los elementos históricos se encontraría en el art. 143.1 CE, donde se establece la necesidad de unas características históricas comunes que vinculen a las provincias que pretendan constituirse en Comunidad Autónoma. Una de esas características serían los Derechos que estuvieron vigentes en algunos territorios en la medida en que representan un elemento identificador que avala y explica la voluntad de autogobierno. También el art. 147.2 CE prevé como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica, identidad a cuya conformación contribuirían sustantivamente esos Derechos vigentes en un territorio determinado.
Conforme a lo anterior, la referencia histórica de Cataluña resultaría no sólo conveniente u oportuna, sino necesaria y constitucionalmente exigible. Sin olvidar que la tendencia a incluir referencias históricas es común a otras reformas estatutarias. Tal sucedería en la Ley Orgánica 1/2006, respecto del Estatuto de la Comunidad Valenciana, donde se utiliza profusamente el término "Nacionalidad Histórica" (sie) y donde se proclama que "el pueblo valenciano históricamente organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma" (art. 1); o en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en la que figuran varias menciones de la historia, el pueblo y la patria andaluces y cuya disposición adicional primera se refiere a Ceuta y Melilla como "territorios históricos". Otros ejemplos que se citan son la reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears ("nacionalidad histórica", en el preámbulo y en su art. 1), o el vigente Estatuto de Autonomía de Aragón, que contiene una referencia explícita a los derechos históricos (disposición adicional tercera), sin que frente a la misma se haya formulado reproche de inconstitucionalidad alguno.
Estas referencias vendrían a poner de relieve hasta qué punto los Estatutos son los únicos instrumentos normativos adecuados para reflejar el pasado normativo-institucional de acuerdo con el proceso constituyente de 1978 conforme con los principios que informan al Estado social y democrático de Derecho, recordándose que, en palabras de la STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 5, los Estatutos son "el instrumento jurídico que ha de permitir la asunción de derechos históricos, siempre que éstos no contradigan los principios del Estado social y democrático de Derecho". No se trataría de crear una doble legitimidad -una acorde con el principio de democrático y otra de raíz historicista-, sino de plasmar una constatación histórica asumida por los textos normativos actuales legitimados por el poder constituyente.
Seguidamente defiende el Ejecutivo catalán que la referencia al concepto de nación es constatación de la tramitación del proyecto y se realiza en el contexto y significado del art. 2 CE. En respuesta a los reproches de la demanda, el Gobierno de la Generalitat evoca la tramitación parlamentaria de este precepto constitucional, en la que la discusión se centró en tomo al término "nacionalidades", quedando clara su sinonimia con el de "nación", al que se renunció en aras del necesario consenso, no por razones de fondo. Consecuentemente, el sentido del art. 2 CE no podría reducirse, como pretenden los recurrentes, a su pura consideración como trasunto de otros preceptos de las Constituciones de 1812 ó 1845, debiendo determinarse a la luz del debate constituyente habido a finales del siglo XX y del que se infiere, a juicio del Gobierno catalán, que el constituyente quiso incluir un término de la raíz latina natio en referencia a las Comunidades Autónomas, y al mismo tiempo señalar la existencia de un solo Estado soberano. Considerar ahora inconstitucionales términos como nación, o realidad nacional, sería deshacer aquella voluntad constituyente para volver a una concepción regionalista que no fue la que acogió la Constitución. Por otro lado, para el Gobierno de la Generalitat, también la historia del pensamiento político español muestra un uso conceptual plural de la palabra nación, que difiere del postulado en el recurso.
De este modo, aunque la redacción final del art. 2 CE fue el producto posible de las ideas contrapuestas de los constituyentes, sería ingenuo pensar que con este precepto quedarían definitivamente satisfechas las aspiraciones ideológicas contrapuestas. El consenso no fue completo y por ello era previsible que la cuestión territorial resurgiera en el panorama político español, como así ha sucedido con ocasión de las actuales reformas estatutarias. Este resurgimiento es posible, para el Gobierno catalán, porque el art. 2 CE avala un uso legítimo del término "nación" para denominar comunidades políticas no constituidas en Estados sino que forman parte de una gran Nación-Estado, España. Un uso que en ningún momento estaría asociado a la noción de soberanía.
En el caso concreto del Estatuto, se insiste en que la referencia del preámbulo a la identificación de Cataluña como nación sólo podría ser considerada inconstitucional en relación con un precepto estatutario que merezca este reproche. Dicho de otro modo, esa inconstitucionalidad tendría que referirse a un precepto estatutario que atribuyera soberanía a Cataluña contra lo previsto en el art. 2 CE. Y es evidente, para el Ejecutivo, que no existe tal precepto. Lo anterior no impediría considerar que Cataluña, y el propio concepto de Comunidad Autónoma, enlaza con una raíz cultural que incluye el sentimiento de la población de pertenencia a una colectividad reconocida. Inclusión que encuentra acomodo en la STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, donde se identifica como titulares del derecho a la autonomía a las "entidades colectivas integradas en un territorio".
Seguidamente se responde al reproche dirigido contra la utilización del adjetivo "inalienable" en el preámbulo. Desde la perspectiva que ofrece el art. 2 CE se recuerda que el ejercicio del derecho a la autonomía tiene carácter dispositivo, en tanto que su resultado es imperativo, pues conduce a la formación de una Comunidad Autónoma, de una determinada para cada territorio según su identidad histórica (art. 147.2 CE), y éste sería el sentido de la expresión del preámbulo.
Resumiendo lo expuesto se concluye que la utilización del término "nación" es constitucional por su carácter polisémico y porque no supone la atribución de la condición de Estado. Igualmente, alega el Ejecutivo que debe tenerse presente que en el preámbulo de la Constitución se reconoce y proclama el carácter plurinacional de la Nación española, formada por distintos pueblos. A su vez, el art. 147.2 CE se refiere a la identidad histórica de las Comunidades Autónomas, e interpretado este precepto en términos amplios podría afirmarse que la identificación de Cataluña como nación cumple dicho requisito constitucional, ya que así lo considera el 90 por 100 del Parlamento de Cataluña. Finalmente, se subraya que el art. 1 del actual Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana alude al "Reino de Valencia" como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra Reino haya suscitado reparo alguno.
En cuanto al último aspecto del preámbulo cuestionado, la referencia a los ciudadanos de Cataluña, se sostiene que los ciudadanos españoles son también ciudadanos de su Comunidad Autónoma, igual que hay ciudadanos de Europa y ciudadanos de una ciudad. El uso de la denominación "ciudadano" para referirse a la persona que goza de los derechos políticos debe hacerse teniendo presente que en España existen diversos niveles territoriales de participación electoral (arts. 68 y 69, 140 y 152 CE). Así pues, ni sólo hay ciudadanos españoles ni todos los ciudadanos españoles participan en los mismos procesos electorales, según resulta de lo dispuesto en el art. 23 CE en relación con el título VIII, el art. 93 CE y nuestra pertenencia a la Unión Europea. Esta diversidad se reflejaría en el art. 7 del Estatuto, donde se identifica a los catalanes por referencia a la nacionalidad española y a la vecindad administrativa en la Comunidad Autónoma, según la fórmula común a los diversos Estatutos de Autonomía.
18. La representación procesal del Parlamento de Cataluña sostiene, en primer lugar, que los preámbulos no tienen carácter normativo, sin perjuicio de su valor hermenéutico como expresión de los valores que guían al legislador, tal y como se reconoce en las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre; 132/1989, de 18 de julio; 150/1990, de 4 de octubre; y 212/1996, de 19 de diciembre, de modo que las palabras del preámbulo serían simplemente una declaración que en absoluto interfiere en el sistema constitucional de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.
Entrando en el examen de la constitucionalidad del término "nación" utilizado en el preámbulo y en el título preliminar del Estatuto, el Parlamento se remite a opiniones de instituciones consultivas y asesoras y a sectores de la doctrina y dogmática académicas. Así, al Dictamen del Consejo Consultivo 269/2005 (fundamento II, 1), que recordaba que en el debate constituyente se entendió con frecuencia que nación y nacionalidad eran lo mismo. La diferencia básica entre el vocablo "nación" que aparece en Constitución y el que podría recepcionarse en el Estatuto no sería otra que la atribución del concepto clásico de soberanía, que incorpora la Constitución. Así, respetando tal límite y visto que la Constitución es el contexto jurídico del Estatuto, y los poderes de la Generalitat son poderes estatales, la denominación referida no resultaría inconstitucional. El director del Instituto de Estudios Autonómicos -continúa el escrito de alegaciones- insiste en diversos escritos en que el texto aprobado por el Parlamento en ningún momento cuestiona la unidad de España ni establece mecanismos para separarse del Estado y reitera que la palabra "nación" es polisémica, admitiendo diferentes acepciones, tanto desde el punto de vista cultural como político y jurídico. Mientras no se vincule el término con "Estado" o "soberanía" no entraría en contradicción con el art. 2 CE. En el mismo sentido, el art. 1 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana se refiere al "Reino de Valencia" como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra "Reino" haya planteado ningún problema en relación al Reino de España.
El escrito de alegaciones alude también a opiniones doctrinales que insisten en que la denominación de "nación" como realidad histórica, cultural o sociológica no implica reconocer a un conjunto como sujeto de soberanía, así como en el dato de que la jurisprudencia constitucional apenas ha necesitado aludir a la Nación española y nunca como argumento determinante de las decisiones de este Tribunal. Conforme al art. 1.2 CE, no hay otro sujeto accionante de la soberanía, calificada de nacional en el mismo, que el pueblo español en su conjunto, insusceptible de división. La Constitución española recogería las tres formas de entender el término nación: jurídica, como sujeto de soberanía, esto es, sujeto al que le son imputables los actos constitutivos del Ordenamiento; política, como ente poblacional, sujeto abstracto que, en su carácter de comunidad política que abarca todo el territorio estatal, subyace al anterior soberano; y socio-cultural, como conjunto de personas unidas por el sentimiento de pertenencia a la misma unidad jurídica y política. Si la constitución de una nación se realiza en el texto impugnado de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, ello comportaría la imposibilidad ontológica de que pueda entenderse la "nación" a la que se refiere el Estatuto como contraria a las acepciones, jurídica o política, recogidas en la Constitución.
Por lo que hace a la locución "inalienable" referida al ejercicio del derecho de Cataluña al autogobiemo, el escrito de alegaciones advierte de que mientras el ejercicio de este derecho tiene carácter dispositivo, su resultado tiene carácter imperativo, pues únicamente puede conducir a la formación de una Comunidad Autónoma determinada para cada territorio según su identidad histórica (art. 147.2 CE).
Sobre la constitucionalidad de los arts. 2.4, 7 y 8, la representación del Parlamento alega que en ningún momento el Estatuto dice que Cataluña sea una nación soberana, ni con soberanía plena, sino con soberanía limitada o compartida, pues su art. 1 es diáfano y contundente al reconocer a la Constitución como fuente de legitimidad de la que emanan todos los poderes del Estado y por ende los de la Generalitat. El Estatuto propondría una lectura integradora, solidaria y no excluyente: España, nación plurinacional o nación de naciones, aceptando que el soberano es el Estado, no la nación. El término "nación" tendría en nuestro Derecho Constitucional un sentido pleno cuando el término se atribuye a una nación con soberanía plena y originaria: España. Junto a él tendría también un sentido lato y extenso, que puede predicarse de las nacionalidades que así lo consignen en su Estatuto, en cuyo caso su autonomía política es limitada y derivada de la anterior.
Respecto a la utilización de los términos "ciudadanía de Cataluña", "ciudadanos catalanes" y "pueblo", sería posible una interpretación que cohonestara la condición de pueblo catalán con pueblo español, como la parte está integrada, sin sustituirlo, en el todo; se puede ser ciudadano de Cataluña y tener la ciudadanía española, sin que se resienta la Constitución. Por otro lado, la expresión aparece en numerosos Estatutos de Autonomía e incluso en la fórmula de promulgación del Estatuto de Cataluña ("Sabed: que las Cortes Generales han aprobado, los ciudadanos de Cataluña han ratificado en referéndum ").
Así, sería concebible una traslación, más homóloga que análoga, del decir del Tribunal Constitucional en su Sentencia 119/1992, de 18 de septiembre, sobre los términos Estado y sus símbolos, que considere constitucional que, en sentido lato, los términos "ciudadano", "nación" y "pueblo" pueden predicarse de las Comunidades Autónomas, cuando su Estatuto los contenga, vinculados a una soberanía compartida y derivada, que no excluya la del Estado. En fin, los términos "soberanía plena" y "nación" no serían sinónimos, ni tampoco irían siempre unidos. Lo cierto sería que ni Constitución ni Estatuto los emplean siempre en su sentido jurídico estricto, sino que se hacen eco del sentir ciudadano usual y los predicarían de España y de Cataluña con intensidades diversas.
Por lo que hace a la constitucionalidad de la referencia a los derechos históricos en el preámbulo y en el art. 5, alega el Parlamento de Cataluña que, independientemente del contenido de anteriores versiones estatutarias, la verdad es que el texto vigente en ningún caso justificaría en los derechos históricos el Estatuto, ni siquiera indirectamente, sino que lo fundamentaría en lo que la Constitución garantiza y permite. La autonomía de Cataluña sólo procede material y formalmente de la Constitución y tal es lo único que diría el texto estatutario. La apelación a los derechos históricos pretendería incorporar y actualizar el alcance y configuración especial que la Constitución reservó a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía (disposición transitoria segunda CE) y, en la medida en que sea posible constitucionalmente, mantener una regulación diversa y no uniforme cuando en el pasado la hubiera habido y siempre que actualmente no atentara a los principios constitucionales. Conforme a determinados autores, si Cataluña recogiera y actualizara en su Estatuto de Autonomía las bases de su derecho histórico, sin infringir los principios constitucionales, esta reforma sería plenamente constitucional. De esta manera la Generalitat podría modular su techo competencial ampliando los límites del art. 149.1 CE y con la garantía de una reforma estatutaria. Se trataría de una argumentación que soporta hechos diferenciales indiscutibles, sin que se le pudiera reprochar arbitrariedad, discriminación o privilegio, prohibidos constitucionalmente. La apelación a los derechos históricos proporcionaría un fundamento para que las instituciones de las respectivas Comunidades Autónomas mantengan y desarrollen su propia personalidad, más allá de la genérica potestad de autogobiemo que comparten con otras Comunidades Autónomas.
El Tribunal Constitucional -continúa el escrito de alegaciones- ha asumido las consecuencias moduladoras que los derechos históricos pueden tener sobre las competencias estatales del artículo 149.1 CE, las cuales han justificado su aplicación para establecer bases asimétricas e incluso la existencia de un mandato constitucional de interpretar las competencias estatales de acuerdo con los derechos históricos (STC 214/1989, de 21 de diciembre), considerando que su función es hoy equiparable a la de una garantía institucional de la foralidad (STC 214/1989) o de un amparo y respeto por parte de la Constitución de los derechos históricos (STC 76/1988, de 26 de abril). La referencia a los derechos históricos no sería ajena a las referencias históricas que ya contenía el Estatuto de 1979, y si bien Cataluña tiene un derecho inalienable al autogobiemo, sin embargo, el vigente Estatuto en ningún momento diría que dicho derecho sea previo a la Constitución y se imponga a la misma. La singularidad a la que apela Cataluña en el preámbulo, especificándola en áreas muy concretas -el Derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat-, estaría históricamente justificada, recogida en una tradición jurídica propia y de indudable raigambre política, aún viva y revitalizable en buena parte. Por lo demás, las referencias competenciales encontrarían, una por una, justificación concreta en la Constitución y serían concordes con su historia, condiciones que permitirían al Estatuto reconocer a la Generalitat una posición singular en el marco de la Constitución.
El derecho histórico es, para el Parlamento de Cataluña, la pervivencia de un sentido del Derecho en la historia. La tradición jurídica catalana habría sido históricamente diferente de la conformada en el resto de la península. La diferente recepción del Derecho romano y del Derecho del Sacro Imperio habrían modulado instituciones y regulaciones también diversas: el Derecho como garantía de los derechos y limitador del poder absoluto; el pacto entre los ciudadanos libres y el monarca limitado por las leyes; los pactos y los usos de la tierra; la defensa de los derechos, encomendada a sindies de la Generalitat y a proveedores y visitadores de agravios ... formarían parte de una tradición jurídico-constitucional diferente, autónoma y con vocación de "completud" (sie). Cataluña, en el contexto de la restauración democrática de la transición, no habría alumbrado una autonomía ex novo ni a través de una preautonomía, como en otras nacionalidades y regiones, sino que habría recuperado la Generalitat como institución provisional, de la misma manera que hiciera en la Segunda República, en tanto que sistema institucional complejo que incluía las instituciones parlamentarias, de gobierno, jurisdiccionales y locales o territoriales propias con una continuidad histórica clara.
Título preliminar [arts. 2.4, 3.1, 5, 6 (apartados 1,2,3 y 5),7,8 y 11.2]
19. a) El artículo 2.4 (La Generalitat) dispone que "los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña", en tanto que el Estatuto de 1979 los hacía derivar de la Constitución. En este precepto se constata, para los recurrentes, el esfuerzo del Estatuto por eludir la mención de la Constitución como fuente de legitimidad, cuando el origen y fundamento de la autonomía no es otro que la Constitución.
b) Frente a ello, alega el Abogado del Estado que la cláusula contenida en este precepto no es más que simple formulación de la propia y peculiar legitimación democrática de estos poderes (art. 1.1 y 2 CE), y que la Constitución ya se menciona como fundamento jurídico del Estatuto en su art. 1 y como límite de los poderes de la Generalitat en el propio precepto analizado, cuya redacción diverge de la del art. 1.3 del Estatuto de 1979, pero ello no sería motivo de inconstitucionalidad. Atendida su peculiar legitimación democrática, es evidente, para el Abogado del Estado, que la Generalitat sólo puede considerarse emanación política del pueblo catalán y no de los otros pueblos de las otras nacionalidades y regiones o del pueblo español en su conjunto. Por lo demás, la relación entre Estatuto y Constitución permanecería inalterable con independencia de las veces en que el Estatuto lo proclame, señalándose además que otros Estatutos de Autonomía formulan el principio democrático aludiendo a la emanación popular de los poderes de la Comunidad Autónoma (Estatutos gallego, andaluz, aragonés o canario).
c) Defiende el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que el precepto apela a la base democrática en la creación y fundamento de las Comunidades Autónomas al referirse a la vinculación democrática de la institución de la Generalitat con el cuerpo electoral que la justifica y que promovió su propia creación a través del procedimiento previsto en la Constitución. Amén de la identificación del sujeto titular de la iniciativa en los arts. 143 y 151 CE, en el art. 152 CE se configura a las Comunidades Autónomas como entes políticos con organización legitimada por su cuerpo electoral. En consecuencia, la referencia al pueblo de Cataluña lo sería al origen de un poder subordinado a la Constitución, un poder no soberano en el sentido del art. 2 CE.
Nuevamente se recuerda que, conforme a la STC 25/1981, de 14 de julio, los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios, sino unas entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio de características históricas, culturales y económicas comunes que ejerce aquel derecho, consistente en acceder al auto gobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE). El art. 2.4 del Estatuto se referiría a uno de los pueblos de España a los que la Constitución protege en su preámbulo. La reseñada naturaleza política conduciría a afirmar la presencia en el texto constitucional del principio democrático en la base autonómica y la pertenencia a un Estado democrático de Derecho, pudiendo decirse que es la Constitución la que establece que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña, que elige a la Asamblea y Gobierno autonómicos que la conforman, y cuya legitimidad se traslada así al resto de instituciones autonómicas.
d) Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana ya los ciudadanos de Cataluña [antecedente 18 D)].
20 . a) El artículo 3.1 (Marco político) contempla el principio de bilateralidad en las relaciones del Estado con la Comunidad Autónoma, que se erige, para los demandantes, como un hilo conductor a lo largo de todo el Estatuto con el fin de perfilar un marco de relación "de igual a igual" que afecta al modelo autonómico mismo, basado en el principio cooperativo. En este punto el recurso se remite a las consideraciones generales dedicadas más adelante a la impugnación del título V del Estatuto [antecedente 111 A)].
b) Alega a este respecto el Abogado del Estado que la bilateralidad -única mención que se impugna, sin comprender la de otros principios- no está reñida con el principio cooperativo, como lo demostrarían diversos preceptos tanto del Estatuto (especialmente, arts. 174.1 y 2 ó 178.1) como de otras leyes. Y es que la cooperación entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas puede desarrollarse tanto en un marco bilateral como multilateral, según los casos. Así, sería evidente que existen asuntos y problemas que conciernen exclusivamente a una Comunidad Autónoma en su relación con el Estado y que pueden y deben ser tratadas bilateralmente. Por tal razón, el art. 5.2 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) prevé las Comisiones Bilaterales de Cooperación como "órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general". En cambio, las conferencias sectoriales son órganos de cooperación multilateral y carácter sectorial (art. 5.3 LPC). Podría ser inconstitucional bilateralizar lo que, de acuerdo con la norma suprema, deba ser asunto de cooperación multilateral o perjudicar indebidamente el interés de terceros con ocasión de decisiones bilaterales; pero no puede serio afirmar que las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña se rigen tanto por el principio de bilateralidad como por el de multilateralidad, cada uno en su esfera. En cualquier caso, la cooperación es siempre voluntaria y no altera el orden de competencias (por todas, STC 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 9).
c) Para el Gobierno de la Generalitat no es cierto que el art. 3.1 establezca la bilateralidad como criterio esencial de esas relaciones. En el precepto se menciona el principio de lealtad institucional, utilizado por la jurisprudencia constitucional (STC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 7), se identifica a la Generalitat como Estado y se cita la multilateralidad. Sin embargo, todos estos principios serían ignorados en el recurso. También se rechaza el alegato de los recurrentes relativo a la intervención de otras Comunidades Autónomas en la elaboración del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pretensión que ignoraría la regulación procedimental de los arts. 143, 147 y 151 CE, así como las previsiones de los Reglamentos del Congreso y del Senado, o la reciente jurisprudencia constitucional.
En cuanto a las relaciones establecidas conforme al principio de bilateralidad, sin perjuicio de la remisión a las alegaciones sobre la impugnación del título V del Estatuto [antecedente 111 c)], se alega que no pueden ser declaradas inconstitucionales cuando el Ordenamiento jurídico las contempla y regula en todos los ámbitos, desde el general de la Ley 30/1992, hasta la Comisión Mixta prevista en el art. 13 LOFCA para la fijación del fondo de suficiencia para cada Comunidad Autónoma.
d) Sobre la constitucionalidad del art. 3.1 del Estatuto, la representación del Parlamento de Cataluña se remite a lo que más adelante se recoge sobre el principio de bilateralidad [antecedente 111 d)]. En todo caso, se apunta que el citado precepto no se refiere a la bilateralidad como el único principio que rige las relaciones Generalitat-Estado, ni ésta, por sí misma, sería en todo caso inconstitucional, apareciendo establecida en múltiples ámbitos en la legislación vigente.
21.a) En el artículo 5 (Derechos históricos) se proclama que el auto gobierno de Cataluña se fundamenta en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, "que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la Disposición transitoria Segunda y otros preceptos de la Constitución [ ... ]". Para los recurrentes, el art. 147 CE no confiere al Estatuto catalán la facultad de actualizar derechos históricos, sino la de determinar la organización y competencias de la Comunidad Autónoma en el marco de la Constitución; más específicamente, de acuerdo con lo que establece el art. 149.3 CE. La única posibilidad de que una Comunidad no foral utilice la historia como fuente de aprovisionamiento de competencias es la contemplada en el art. 149.1.8 CE respecto de los derechos civiles especiales. Por lo demás, admiten los actores, los redactores del precepto han sido conscientes de que los derechos históricos invocados sólo dan cabida a la regulación diferenciada del Derecho civil, pues las demás especialidades citadas son de orden cultural, educativo o institucional y tienen, una por una, justificación concreta en la Constitución, no en la historia.
b) El Abogado del Estado examina la cuestión dividiendo el precepto en tres partes. La primera se refiere a los derechos históricos como fundamento del Estatuto y, a diferencia de la propuesta del Parlamento de Cataluña, en ella el autogobierno de Cataluña no sólo se fundamenta en la Constitución, aludida mediante el adverbio "también", sino "en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana", tal como queda reflejado en el propio Preámbulo del Estatuto. En consecuencia, el Estatuto cuenta con una legitimación normativa y otra legitimación histórico-política. Este enunciado pondría de relieve que la doble legitimación opera en planos muy diversos, aunque, a efectos jurídicos, lo decisivo es el fundamento constitucional, por lo que, interpretada de este modo, la invocación de los derechos históricos carecería de aptitud jurídica para violar algún precepto o principio constitucionales. La segunda parte del precepto declara que los repetidos derechos históricos, instituciones seculares y la tradición jurídica catalana han quedado incorporados al Estatuto, que los actualiza, de modo que el único problema constitucional relevante sería enjuiciar con referencia a preceptos particulares del nuevo texto estatutario si esta labor se ha hecho dentro de la Constitución o contra ella, teniendo en cuenta que la misma deberá realizarse necesariamente en relación con materias sobre las cuales pueda actuar la competencia autonómica. Pero la consignación de que lo histórico y secular se actualiza por la vía establecida en el Estatuto supondría una resuelta afirmación de voluntad constitucional, ya que mediante la incorporación y actualización estatutarias se viene a potenciar el fundamento normativo (constitucional) del Estatuto y a desplazar a un plano político la invocación de los derechos históricos y las instituciones seculares. Finalmente, la cita de preceptos constitucionales sería, para el Abogado del Estado, una muestra más de voluntad constitucional, y, así, si los derechos históricos se amparan en el art. 2 CE, quiere decirse que el fundamento constitucional para su incorporación y actualización es el derecho a la autonomía que comparten todas las nacionalidades y regiones, sin olvidar que la disposición transitoria segunda de la Constitución tomó en cuenta la aspiración de autonomía expresada en plebiscito en determinados territorios peninsulares hace unos 70 años (Estatuto catalán de 15 de septiembre de 1932). Por último, entre los "otros preceptos" de la Constitución que no se identifican podrían incluirse los arts. 3.3, 46 ó 149.1.8, que implícitamente acogen hechos diferenciales lingüísticos, culturales y jurídicos. Por último, sostiene el Abogado del Estado que la posición singular de la Generalitat no equivale a un privilegio (art. 138.2 CE), aduciendo que, si la Constitución reconoce en su art. 3 la existencia de varias lenguas españolas y se refiere al patrimonio histórico cultural y artístico "de los pueblos de España", implícitamente está admitiendo una posición singular a las Comunidades Autónomas con lengua cooficial y cultura en esa lengua, y lo mismo ocurre, obviamente, con los derechos civiles propios (art. 149.1.8 CE). Y, por implicación, quedaría totalmente justificada la posición singular en lo que se refiere a la proyección de lengua, derecho y cultura propios en la esfera educativa y en el sistema institucional.
c) Sostiene el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que la referencia a los derechos históricos es perfectamente constitucional, remitiéndose a las alegaciones formuladas en relación con el preámbulo (antecedente 17). Sin perjuicio de esa remisión se pone de manifiesto que los recurrentes obvian la utilización en el precepto, del adverbio "también", olvido tanto más relevante cuanto que, según se declara expresamente en el art. 5, el "Estatuto incorpora y actualiza" los derechos históricos "al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución". Además, se reseña que en la demanda se impugna sólo, con el ya indicado olvido, la primera frase del artículo, pese a reconocerse la regulación diferenciada del Derecho civil, sin que tampoco se reputen inconstitucionales las menciones a la lengua, la cultura, la educación o las instituciones.
d) Para el Parlamento de Cataluña, la constitucionalidad de la enumeración del art. 5 sólo habría de justificarse cuando la atribución estatutaria de una competencia por el legislador estatal, o en el momento de su desarrollo por el legislador autonómico, invadiera zonas protegidas por la legislación básica; la referencia a los derechos históricos no constituiría per se un título atributivo de competencias, sino una referencia general dotada de una posible virtualidad interpretativa para los poderes públicos.
22. El artículo 6 (La lengua propia y las lenguas oficiales), en sus apartados 1, 2 ,3 y 5, regula el catalán como lengua propia de Cataluña y, como tal, de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, así como lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje de la enseñanza. Impone, asímismo, el deber de conocer el catalán a los ciudadanos de Cataluña. El precepto se detalla en el capítulo III del título I, así como en los arts. 50 (fomento y difusión del catalán), 102 (acreditación del conocimiento del catalán por el personal de la Administración de justicia en Cataluña) y 147.1 b) (provisión de Notarías y Registros en Cataluña).
Alegan los Diputados recurrentes que del art. 3 CE se desprende que el castellano es la única lengua oficial del Estado -entendiéndose por Estado el conjunto de los poderes públicos, con inclusión de los autonómicos y locales (STC 82/1986, de 26 de junio)- y que sólo a ella se refiere el deber de conocimiento. La cooficialidad de las demás lenguas españolas lo es respecto a los poderes públicos radicados en el territorio autonómico (STC 82/1986) y su establecimiento queda reservado a los Estatutos de Autonomía, cuya potestad reguladora en materia de lengua se enmarca, para los demandantes, en las siguientes coordenadas constitucionales: a) El Estado carece de título competencial específico para establecer una regulación general de las lenguas territoriales (SSTC 82/1986 y 83/1986, de 26 de junio); b) La competencia autonómica en la materia es, por tanto, general, si bien el carácter horizontal de las regulaciones de derechos y deberes al uso de una lengua supone que necesariamente se vean afectadas materias que son de la competencia del Estado. Siendo, por tanto, inevitable que el ejercicio de la competencia autonómica en materia de normalización lingüística incida en materias también acotadas por otros títulos reservados al Estado, tal incidencia no puede convertirse en una sustitución de la regulación o usurpación de las competencias para establecerla; c) Cuando el Estado tiene una competencia sustantiva también le corresponde la competencia para regular el uso de la lengua en ese ámbito material (STC 87/1997, de 24 de abril); d) El conocimiento de una lengua cooficial puede evaluarse en las pruebas de acceso a la función pública, pero su valor y grado de exigencia dependen de la legislación estatal, no de la legislación autonómica reguladora de la cooficialidad (SSTC 83/1986 y 84/1986, de 26 de junio; y 105/2000, de 13 de abril, en relación con la Administración de justicia; 123/1988, de 23 de junio, Fuerzas Armadas; 82/1986, de 26 de junio, Administraciones públicas en general).
Delimitado el alcance de la competencia autonómica en relación con la lengua propia, el recurso se detiene en el examen de sus límites más sustanciales. La primera cuestión que se plantea es si cabe imponer la obligación de conocer una lengua cooficial, recordándose a este respecto que en los debates constituyentes se rechazó una enmienda en tal sentido. De esos antecedentes y del propio tenor del art. 3.1 CE puede deducirse, a juicio de los demandantes, que los Estatutos de Autonomía no pueden establecer aquella obligación. El Tribunal ha admitido, ciertamente, que la legislación infraestatutaria establezca el deber de conocer el catalán (STC 337/1994, de 23 de diciembre), pero circunscribiendo ese deber al conocimiento del catalán "como área y materia de enseñanza obligatoria", afirmando que como deber de conocimiento general ni viene impuesto por la Constitución ni es inherente a la cooficialidad. Por otra parte debe distinguirse entre las medidas legislativas conducentes a la promoción de la lengua cooficial, indispensables para que los ciudadanos puedan ejercitar su derecho a utilizar cualquiera de las dos lenguas que gozan de oficialidad y dirigidas a los poderes públicos, y la imposición obligatoria del uso de la lengua en las relaciones entre particulares. La cooficialidad obliga a los poderes públicos, pero para los ciudadanos es un simple derecho utilizar cualquiera de las lenguas declaradas oficiales en el territorio en sus relaciones con los poderes públicos. Consideración ésta que es extensible a todos los supuestos en que se establecen regulaciones que pueden afectar a las empresas y su relación con los consumidores y usuarios, tal y como prescriben, entre otros, los arts. 33, 34 y 50 (apartados 4 y 5) del Estatuto. Por un lado afectan al libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE) y a la libertad de empresa (art. 38 CE), pero también pueden constituirse en obstáculo a la libre circulación de personas y mercancías (art. 139.2 CE).
Las regulaciones autonómicas de la lengua -continúa el escrito de recurso-, en la medida en que deben respetar las competencias estatales, también han de permitir la libertad de configuración del legislador del Estado en orden a orientar la regulación de la materia que le compete. En este sentido sería expresiva la cuestión de la lengua en la enseñanza, en la que, partiéndose de que no hay un derecho constitucional a optar por una u otra lengua (STC 337/1994, de 23 de diciembre) y de que el legislador autonómico disfruta de un margen de decisión para configurar el modelo lingüístico educativo, es claro que la regulación autonómica depende del marco general que establezca la legislación del Estado, a la que corresponde establecer los principios generales del sistema educativo. Por último, sobre la regulación estatutaria de la cooficialidad lingüística existen otros límites más generales. Así, los Estatutos no pueden imponer la oficialidad exclusiva de la lengua propia; además, el uso monopolístico de un idioma en un territorio determinado sería contrario al derecho a utilizar el castellano.
23. El Abogado del Estado alega en defensa de la constitucionalidad del precepto que su apartado 1 califica al catalán como "lengua propia de Cataluña". Propia significa lengua peculiar o privativa de la Comunidad Autónoma, la que históricamente se ha desarrollado en Cataluña como medio de comunicación y de cohesión cultural, equivaliendo a "la lengua de la Comunidad Autónoma" a que se refiere el art. 148.1.17 CE. Desde el punto de vista social podría decirse que, actualmente, los catalanes tienen dos lenguas propias, el catalán y el castellano, puesto que siguen teniendo este último idioma como lengua materna casi la mitad de los habitantes de Cataluña, pero si nos atenernos a la historia de una y otra lenguas, es indiscutible la exactitud de afirmar que la lengua propia de Cataluña es el catalán y así lo ha aceptado la doctrina constitucional (por ejemplo, SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FFJJ 6 a 11 y 21; y 87/1997, de 24 de abril, FJ 3).
Argumenta el Abogado del Estado que si el catalán es lengua propia de Cataluña no se le puede negar su carácter de lengua de uso normal-es decir, "lengua usual o habitual" (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 21)- en las Administraciones públicas y en los medios de comunicación públicos. Además, el precepto impugnado la declara de uso preferente en relación con éstos, lo que se conciliaría con la cooficialidad del castellano y con el pluralismo lingüístico queridos por el constituyente para Cataluña y para otras Comunidades con lengua propia, en tanto que medio proporcionado "para corregir situaciones de desequilibrio heredadas históricamente" y para impedir que el catalán "ocupe una situación marginal o secundaria" (STC 337/1994, FFJJ 8 y 10). No corresponde aquí dilucidar si subsiste o no la situación de desequilibrio en contra del catalán heredada históricamente que justifica la imposición estatutaria del uso preferente del mismo por Administraciones y medios públicos, pues la carga de justificar que esa situación no existía y que la preferencia reconocida no puede considerarse ya proporcionada correspondía a los recurrentes, cuya demanda no dice nada sobre el particular. Por tanto, hay que entender, a juicio del representante del Gobierno, que el uso preferente del catalán se justifica como medio proporcionado para corregir aquella situación, aunque, en cualquier caso, no podría entrañar nunca que haya de ser utilizado como lengua única en las relaciones de los ciudadanos con los centros docentes (y por extensión con las Administraciones públicas en Cataluña y los medios públicos de comunicación), ni en las de estos con aquéllos, con el consiguiente desconocimiento o exclusión del castellano (STC 337/1994, FJ 21). Este mínimo constitucional de protección del castellano podría entenderse recogido en los arts. 32 y 33.1 del Estatuto, debiendo recordarse que tanto el art. 6.2 como el 32 reconocen el derecho a usar las dos lenguas oficiales en Cataluña, con prohibición de discriminación "por el uso de una u otra lengua", recogiéndose así plenamente la doctrina constitucional de la STC 337/1994, FJ 6.
Por lo que se refiere a la última determinación del apartado 1 discutida en el recurso de inconstitucionalidad (el catalán como lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza), defiende el Abogado del Estado su constitucionalidad a partir de las consideraciones y los límites establecidos en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, FFJJ 9, 10 y 11.
En cuanto al apartado 2 del art. 6, del que, según afirma el Abogado del Estado, sólo puede considerarse impugnada la imposición a los ciudadanos de Cataluña del deber general de conocer el catalán, comienza sus alegaciones refiriéndose a que sólo existe deber constitucional general de conocer del castellano, que el art. 3.1 CE impone a todos los españoles, lo que distingue este idioma de "las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, pero respecto de las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación" (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3). Por su parte el art. 3.2 CE habilita al Estatuto para declarar como oficial la lengua regional, oficialidad que, en principio, sólo crea derechos a favor de sus hablantes. Ahora bien, el aseguramiento del derecho a utilizar la lengua propia se puede habilitar para la imposición de deberes jurídicos en relación con esa lengua, ejemplo de los cuales son el deber escolar y el deber docente que acepta, en relación con el catalán, la STC 337/1994, FJ 12, de manera que es indudable el deber de conocer la lengua catalana como área o materia obligatoria (FFJJ 14 y 16). Y el deber de hacer del catalán vehículo de expresión normal en los centros docentes se vincula directa y exclusivamente con la finalidad de normalización del uso de catalán y no cabe considerar que dé lugar a la creación de un entorno idiomático forzado (STC 337/1994, FJ 21). Actualmente el deber escolar en relación con las lenguas cooficiales se desprende de varios preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo.
De forma inversa, el deber constitucional de conocer el castellano no puede generar un pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano, según se indica en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, que en su fundamento jurídico 17 distingue cuidadosamente estos deberes idiomáticos parciales del deber general de conocer la lengua propia de la Comunidad Autónoma en el ámbito general de las relaciones de los ciudadanos con los poderes públicos. La STC 84/1986, de 26 de junio, FJ 2, consideró inconstitucional el art. 1.2 de la Ley 3/1983 del Parlamento de Galicia, que imponía a los gallegos el deber de conocer el idioma gallego, estableciendo la doctrina de que tal deber no viene impuesto por la Constitución y no es inherente a la cooficialidad de la lengua gallega, y que no es discriminatorio respecto de los ciudadanos la existencia de un deber de conocimiento del castellano y la inexistencia del mismo deber respecto del gallego. No obstante, a juicio del Abogado del Estado, a pesar de la doctrina establecida en dicha Sentencia, resultaría clara la constitucionalidad del precepto estatutario impugnado, de acuerdo con las siguientes consideraciones: a) La STC 84/1986 declaró la inconstitucionalidad del deber de conocer el gallego en relación con una Ley autonómica, pero ahora es un Estatuto de Autonomía el que establece este deber, siendo la norma constitucionalmente llamada para fijar el alcance de la cooficialidad (art. 3.2 CE); b) La imposición por el art. 3.1 CE del deber de conocer el castellano carece de significado prohibitivo en relación con la posible imposición estatutaria del deber de conocer la lengua regional; c) El deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y deber de conocer y poder usar el castellano. De manera redundante e innecesaria, pero con voluntad explícita de mostrarse plenamente respetuoso con un prmctpio constitucional, el Estatuto así lo reconoce en el art. 6.2 d) El deber general de conocer el catalán prolonga el deber escolar respecto a la lengua propia que no es inconstitucional. En efecto, tras casi un cuarto de siglo de modelo de conjunción lingüística, es perfectamente razonable dar por supuesto un conocimiento generalizado del catalán en esa Comunidad. Además, los deberes lingüísticos generales sólo valen como presunción de conocimiento (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), y ceden siempre ante el ejercicio del derecho de opción lingüística acogido en los arts. 6.2, 32 y 33. 1 del Estatuto.
Respecto de la impugnación del apartado 3, señala el Abogado del Estado que no se encuentra en el recurso ningún argumento referido específicamente al mismo, por lo que debe desestimarse sin más su impugnación. En cualquier caso, alega que el precepto discutido contiene un mandato a la Generalitat y al Estado para actuar en pro del reconocimiento de la oficialidad del catalán en la Unión Europea y la presencia y utilización del mismo en organismos internacionales y en tratados de contenido cultural o lingüístico, mandato que puede quedar amparado por la habilitación contenida en el art. 3.2 CE respecto a la oficialidad de las lenguas regionales, y, en principio, nada impide que pueda encontrar reconocimiento en las esferas europea y exterior, especialmente en actuaciones de la Comunidad Autónoma en uno y otro ámbito. En cualquier caso, este mandato promocional en beneficio del catalán tendría el límite de que, por decisión del constituyente, el Estado español tiene un único idioma oficial, el castellano, cuya posición constitucional no puede ser desconocida ni menoscabada mientras el art. 3.1 CE no sea modificado.
Tampoco encuentra el representante del Gobierno argumentos de inconstitucionalidad especialmente dirigidos contra el apartado 5 del art. 6, por lo que, sin más, el recurso debería ser desestimado en este punto. Añade el argumento de que es notorio que en el Valle de Arán se usa una variedad o dialecto del gascón, cuyo dominio lingüístico se encuentra situado casi íntegramente en el territorio de la vecina República francesa. A la vista de ello cabe considerar al aranés como "lengua española" minoritaria, que puede ser declarada oficial en el Estatuto (art. 3.2 CE) y que merece especial respeto y protección (art. 3.3 CE). Por ello no podría dudarse de la corrección constitucional de calificarlo como lengua propia de Arán ni de concederle oficialidad de acuerdo con el Estatuto y las leyes de normalización lingüística.
24. A juicio del Ejecutivo catalán la impugnación del art. 6 merece especial atención, pues con ella se introduciría una de las cuestiones más relevantes del recurso, la lingüística, que se proyecta también sobre los arts. 33 a 36,50.4 y 5, 102 y 147.1 a) del Estatuto. Se pone de manifiesto que, por el contrario, en el recurso no se inc1uye ninguna alusión al art. 32, donde se establece la no discriminación por razones lingüísticas, o al art. 143, sobre competencia en la materia de lengua propia. Teniendo en cuenta ese marco general, la respuesta a la impugnación del art. 6 inc1uye consideraciones globales o de carácter principial, que luego pueden proyectarse sobre los restantes artículos.
Específicamente sobre el art. 6 señala el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que aun cuando se mencionan los apartados 1,2, 3 y 5, en la demanda sólo se trata el apartado 2, por lo que cabría entender que los restantes han de quedar fuera del enjuiciamiento.
Como premisa de la respuesta al fondo del recurso se dec1ara que es incontestable que el castellano es la lengua oficial del Estado (art. 3.1 CE), como también lo es que la oficialidad de las demás lenguas españolas responde a la expresa previsión del propio constituyente (art. 3.2 CE). Este último precepto se remite a lo que acuerden los respectivos Estatutos, remisión que dio lugar en su momento al art. 3.2 del Estatuto de 1979 y que ahora debe entenderse hecha al art. 6 del Estatuto recurrido. A todo ello se añadiría el art. 3.3 CE, que contempla las lenguas como parte del patrimonio cultural.
Niega el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que del régimen de cooficialidad lingüística establecido, en varias Comunidades Autónomas, según las previsiones constitucionales, derive en absoluto la primacía del castellano, según se afirma en la demanda. Esta primacía no puede ser el correlato de su mayor presencia territorial y, en el caso concreto de Cataluña, no existe una lengua que sea más oficial que la otra. Se destaca que la asignación de oficialidad a una lengua es independiente de su realidad sociológica y significa su reconocimiento por los poderes públicos como medio de comunicación entre ellos y en sus relaciones con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. De este reconocimiento se deriva la plena validez jurídica de los actos realizados en cualquiera de las lenguas oficiales y la aplicación del criterio del territorio como delimitador de la oficialidad, independientemente del carácter estatal, en sentido estricto, autonómico o local de aquellos poderes públicos (STC 82/1986, de 26 de junio, FFJJ 2 y 3). Conforme a la doctrina constitucional, debería entenderse que el Estado carece de título competencial específico para establecer un régimen general de las lenguas oficiales, que el régimen de cooficialidad lingüística en algunas partes del territorio no contradice el principio de igualdad del art. 139.1 CE, que la competencia para la regulación del alcance, usos y efectos de la cooficialidad corresponde a las Comunidades Autónomas, y que es inevitable que el ejercicio de esta competencia incida sobre otros títulos estatales, aunque esta incidencia no suponga sustitución, sino ejercicio compatible con la distribución competencial en otras materias.
A este respecto se señala que en la STC 87/1997, de 24 de abril, se niega que desde la competencia autonómica pueda imponerse una regulación lingüística, lo que no significa que no se pueda incidir en el título estatal. Una eventualidad que ya contempló la paradigmática STC 82/1986, de 26 de junio, en su FJ 8, cuyos criterios fueron luego reiterados en la STC 74/1989, de 24 de abril, FJ 3, de manera que la determinación del alcance de la cooficialidad de la lengua propia por la Comunidad Autónoma incluiría la enunciación del deber de todos los poderes públicos radicados en ella de adaptarse a la situación de bilingüismo constitucionalmente prevista y estatutariamente establecida. Como colofón de las alusiones a la jurisprudencia constitucional se recuerda que, conforme al principio de lealtad constitucional, el ejercicio de las propias competencias debe hacerse, no sólo respetando, sino también facilitando el de las ajenas, buscando la articulación e integración de los diferentes títulos concurrentes (SSTC 40/1998, de 19 de febrero; y 151/2003, de 17 de julio).
Respecto del deber de conocer el catalán sostiene el Gobierno de la Generalitat que su establecimiento en el art. 6.2 impugnado no es contrario al art. 3.1 CE. Este precepto constitucional recoge un deber de conocimiento del castellano, del que únicamente podría inferirse que sólo esta lengua tiene constitucionalmente establecido un deber de conocimiento en todo el territorio español, sin que, frente a lo sostenido en la demanda, sea posible llegar más allá, porque el silencio sobre las demás lenguas españolas no puede tener efectos excluyentes. En particular, si se piensa que este precepto también refiere en exclusiva al castellano el derecho al uso en todo el territorio nacional. Visto desde su envés, una cosa sería que el derecho al uso del catalán o el deber de conocerlo no puedan conceptuarse como un derecho o un deber constitucional y otra muy distinta que no puedan ser un derecho y un deber estatutarios.
Además, el art. 3.2 CE, después de admitir la cooficialidad lingüística en distintas partes del territorio, remite su regulación concreta a las respectivas normas estatutarias, quedando el legislador estatuyente expresamente habilitado para articular la adecuada respuesta normativa. Esta habilitación implicaría, por la pluralidad de sus destinatarios, la inexistencia de un modelo uniforme sobre el alcance y efectos de la cooficialidad. Ciertamente, en los primeros textos estatutarios la regulación habría sido un tanto incompleta, procediéndose a la simple declaración de oficialidad de la lengua propia y poniéndose el acento en la función de fomento para lograr su normalización. Así se apreciaría en el art. 3 del Estatuto de 1979, donde se expresa la voluntad de llegar a un trato igualitario de las dos lenguas oficiales en lo que se refiere a derechos y obligaciones de los catalanes. Ahora bien, esta aspiración no podría posponerse indefinidamente. En concreto, no podría ser idéntica la regulación cuando, según los datos del Anuario Estadístico de Cataluña referidos a 2006, el catalán es entendido por el 94,48 por 100 de la población residente en Cataluña. Por ello, el estatuyente de 2006 habría considerado llegado el momento políticamente oportuno de proclamar la igualdad jurídica de las dos lenguas oficiales, sin discriminación para ninguna de ellas. Uno de los objetivos que se perseguirían con la inclusión del deber de conocimiento del catalán sería el de igualar en dignidad a las lenguas cooficiales. El derecho y el deber de conocimiento se predicarían de manera idéntica para ambas lenguas, aunque sólo afectaría a los ciudadanos de Cataluña. Ahora bien, el deber de conocimiento tanto del catalán como del castellano no serían deberes en un sentido jurídico estricto, sino presunciones jurídicas de conocimiento de la lengua que pueden desvirtuarse mediante prueba en contrario. Se trataría, igualmente, de deberes que pueden ceder frente al ejercicio de ciertos derechos o en situaciones en las que prima la seguridad jurídica y que no incluyen elementos coactivos.
Este deber de conocimiento, como se reconoce en la demanda, sólo se ha establecido para la enseñanza, a cuyo término se requiere la acreditación del conocimiento suficiente de las dos lenguas y para los ámbitos en los que resulta necesario preservar los derechos lingüísticos de los ciudadanos, como las Administraciones públicas o la información y atención a los consumidores y usuarios, de forma siempre adecuada y proporcional (arts. 33, 34 y 35 EAC). En conclusión, la definición del deber contenida en el art. 6.2 no sería contraria a la Constitución ni resultaría discriminatoria, pues, como se indica en su inciso final, "no puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua". A mayor abundamiento, como no se formula reproche alguno a la frase "los poderes públicos de Cataluña deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de estos derechos y el cumplimiento de este deber", sería ocioso razonar sobre su plena conformidad con el mandato dirigido a los poderes públicos por el art. 3.3 CE de cara a la protección de las diferentes modalidades lingüísticas de España.
Siguiendo el esquema de la demanda, se abordan los tres límites constitucionales identificados por los recurrentes en la regulación de la lengua propia. En primer lugar, que la única circunstancia que puede legitimar la coacción externa que supone la imposición del uso de la lengua en las relaciones entre particulares es la protección del derecho de otro ciudadano, exigiéndose, en todo caso, proporcionalidad entre ambos derechos. Este límite se transgrediría, al decir de los recurrentes, en los arts. 33, 34 y 50.4 y 5. Sin embargo, ellos mismos vendrían a reconocer la posibilidad de que exista una intervención legítima, por lo que se tratará de valorar la adecuación, justificación y proporcionalidad de las concretas medidas adoptadas, pero ello no puede ser motivo para negar toda intervención pública en el ámbito lingüístico que afecte al sector empresarial. En segundo lugar se dice que las regulaciones autonómicas de la lengua deben respetar las competencias estatales y permitir la libertad de configuración del legislador estatal, citándose al respecto la STC 337/1994, de 23 de diciembre, donde se admite que el legislador autonómico disfruta de un margen de decisión para configurar el modelo lingüístico educativo. A esta cita se añade la afirmación de que la regulación de la lengua de enseñanza en la legislación autonómica depende del marco general que establezca la legislación dictada por el Estado; afirmación formulada en abstracto, pues no se vincula al art. 6 ni a ningún otro precepto estatutario, por lo que no pasaría de ser una advertencia general y preventiva. Por último, se habla de la existencia de otros límites más generales, de los que únicamente se examina la imposibilidad de establecer el monopolio lingüístico a partir del adverbio "también" recogido en el art. 3.2 CE. Tampoco este límite podría entenderse transgredido porque el estatuyente de 2006, al igual que el de 1979, aunque sólo predica del catalán la cualidad de lengua propia de Cataluña, en sentido descriptivo o sociológico, a efectos jurídicos reconoce expresamente la oficialidad de ambas lenguas, proscribiendo, además, la discriminación por motivos lingüísticos (art. 32) y esta prohibición goza de las garantías recogidas en los arts. 37 y 38.
En conclusión, la regulación de la cooficialidad del art. 6 cumpliría con la función constitucional atribuida al legislador estatuyente por el art. 3.2 CE, sin que pudiera ser valorada con los mismos criterios que se emplearían para una eventual ley de normalización lingüística porque estamos ante una norma llamada a integrarse en el bloque de constitucionalidad, mereciendo, por tanto, un trato deferente.
25. El escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña agrupa en un amplio apartado todas las que se realizan en defensa de la constitucionalidad de los preceptos impugnados relacionados con el régimen jurídico de la oficialidad lingüística. Comienza refiriéndose al art. 6 del Estatuto, como norma introductoria y general sobre el modelo lingüístico adoptado, para invocar la causa de inadmisión consistente en la falta absoluta de argumentación en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad respecto a la impugnación de los apartados 1, 3 y 5 de este artículo, que debería considerarse decaída.
En cuanto al apartado 2 del art. 6, se alega que impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocimiento del catalán, igualando la situación de esta lengua con la del castellano. Tal previsión no constituiría una novedad absoluta, ya que implícitamente se contemplaba en el Estatuto de 1979, que pretendía alcanzar la igualdad entre ambas. En 1980 no se establecía el deber de conocimiento de manera inmediata debido a la situación real en la que se encontraba esta lengua en aquel momento, que habría podido suponer una discriminación. Tras veinticinco años de aplicación de políticas lingüísticas se habría llegado a la situación en la que puede establecerse la igualdad plena entre las dos lenguas y, en consecuencia, entre los hablantes de una y otra, sin que ello supusiera discriminación alguna, tal y como dispone el propio Estatuto. La previsión estatutaria no contravendría al art. 3 CE, pues el deber general de conocimiento del castellano no impide el establecimiento de un deber análogo para los residentes en una parte del territorio español, decisión que competería al Estatuto de Autonomía, como norma que debe determinar el contenido del régimen de oficialidad de la lengua del territorio respectivo. La Constitución se remitiría al legislador estatutario para la determinación concreta de la cooficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano, tal y como reconocería la S TC 82/1986, de 26 de junio, F J 1.
El Parlamento catalán entiende que la disposición en cuestión tampoco es contradictoria con la jurisprudencia. A su parecer, la doctrina de la STC 84/1986, de 26 de junio, no sería aplicable porque la norma entonces declarada inconstitucional se contenía en una Ley autonómica y no en una disposición con rango estatutario. La STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 14, de otra parte, reconoce como indudable el deber de conocer la lengua catalana como área o materia obligatoria de enseñanza en los planes de estudio para quienes estudian en los centros educativos de Cataluña. La nueva disposición estatutaria podría interpretarse en ese sentido, como un deber de "saber" la lengua, que se concretaría en la potestad administrativa de imponer el aprendizaje obligatorio de la misma.
Junto a ella cabría otra interpretación, que partiría de la jurisprudencia que ha entendido que el contenido del deber de conocimiento del castellano es equivalente a una presunción de conocimiento (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), desvirtuable mediante prueba en contrario, bastando incluso la simple alegación cuando está en juego un derecho fundamental (STC 74/1987, de 25 de mayo, FJ 3). A juicio de la representación del Parlamento de Cataluña, no es desproporcionado establecer un deber análogo respecto del catalán. Adicionalmente se apunta un posible contenido de este deber de conocimiento, sintetizado en la imposibilidad de alegar desconocimiento de la lengua frente a las notificaciones de actos emanados del poder público. En todo caso, este Tribunal no habría descartado de manera categórica y rotunda la posibilidad de establecer un deber de conocimiento de una lengua oficial distinta del castellano en un Estatuto de Autonomía.
Por lo que hace al resto de los apartados recurridos del art. 6, el escrito de alegaciones indica que el apartado 1, al establecer que el catalán es la lengua de uso normal y preferente de las Administraciones públicas de Cataluña, no excluye el uso del castellano en tales ámbitos, sino que se limita a reconocer el uso habitual y preferente del catalán, de la misma manera que sucede con el castellano en la Administración pública estatal en Cataluña, sin afectar al derecho a usar el castellano ante las Administraciones públicas de Cataluña.
El apartado 3 impone un mandato de actividad de acción exterior dentro de los límites y en los ámbitos competenciales que le corresponden al Estado y la Generalitat, sin imponer un resultado, sino tan sólo un objetivo.
Finalmente, el apartado 5 del art. 6 se limita a la mera declaración de oficialidad del aranés, lo que resultaría compatible con el art. 3.2 CE, ya que se trata de una lengua hablada en el territorio autonómico de Cataluña.
26. a) El artículo 7 (La condición política de catalanes) establece en su párrafo primero que gozan de la condición "política de catalanes o ciudadanos de Cataluña los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña". El párrafo segundo también utiliza el concepto de ciudadanía. El recurso se remite aquí a lo argumentado en relación con el preámbulo (antecedente 15).
b) También el Abogado del Estado entiende que la cuestión ha quedado contestada en su alegación frente a la impugnación del preámbulo (antecedente 16).
c) El Gobierno de la Generalitat, por su parte, alega que no hay aquí novedad alguna respecto del Estatuto de 1979, como tampoco por comparación con otros textos estatutarios. Y los efectos de la condición política serían los propios de la ciudadanía, como también sucede en el art. 17 del Tratado de la Comunidad Europea, relativo a la ciudadanía de la Unión. Saliendo al paso de las alegaciones contenidas en el recurso se afirma que el precepto estatutario no induce a confusión con la ciudadanía española, ni implica asunción de derechos políticos estatales distintos, sino que reitera la regulación necesaria, y ya existente hasta ahora, que determina a quién corresponden los derechos de participación política previstos en el artículo 23 CE cuando se refieren al cuerpo electoral autonómico.
d) Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana ya los ciudadanos de Cataluña (antecedente 18).
27. a) El artículo 8 (Símbolos de Cataluña) se refiere en su párrafo primero a los "símbolos nacionales" de Cataluña, lo que se impugna con remisión a los argumentos esgrimidos en la impugnación del empleo del término "nación" en el preámbulo (antecedente 15). Además, se alega que se produce aquí una contradicción textual con el art. 4.2 CE, que permite que los Estatutos reconozcan banderas y enseñas propias, pero estos símbolos lo son "de las Comunidades Autónomas" y no de una nación distinta de la española.
b) Afirma el Abogado del Estado, por su parte, que hay un doble argumento demostrativo de que el uso del adjetivo "nacionales" por el art. 8 no es inconstitucional. En primer lugar se aduce que Cataluña es, constitucionalmente, una nacionalidad (art. 2 CE), que es el término constitucional para lo que, en la perspectiva interna autonómica, son naciones o "realidades nacionales", de manera que podría hablarse de símbolos nacionales para referirse a los símbolos de una nacionalidad en sentido constitucional. Por otra parte, el precepto estatutario no haría más que elevar de rango y de dignidad un uso de "nacional/nacionales" ya presente en el ordenamiento catalán desde hace tiempo (así, la Ley 1/1980, de 12 de junio, declara el 11 de septiembre "Fiesta Nacional" de Cataluña; el art. único de la Ley 1/1993, de 25 de febrero, se refiere al himno nacional de Cataluña; el Decreto 19/1979, de 16 de abril, creó el Consejo Nacional de la Juventud; el Decreto 107/1981, de 16 de enero, crea el Archivo Nacional de Cataluña; el Decreto 51/1991, de 4 de marzo, aprueba los Estatutos del Museo Nacional de Arte de Cataluña). Son decenas las leyes y disposiciones administrativas que usan el adjetivo "nacional" o su plural en vez de "catalán" o su plural. Ninguna de estas leyes o disposiciones ha sido jamás recurrida o impugnada ante este Tribunal imputándoseles un uso constitucionalmente inadecuado del adjetivo nacional.
c) Para el Ejecutivo catalán, los recurrentes olvidan que también comparte la raíz "nación" el término "nacionalidad", empleado por el art. 2 CE y olvidado en la demanda. Así, cuando el art. 4.2 CE habla de las "banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas" debería tenerse presente que éstas son "nacionalidades y regiones" que han ejercido el derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 CE y que, por tanto, los símbolos serán los que mejor se adapten a su "identidad histórica" [art. 147.2 a) CE] como nacionalidad y como región. Por tanto, y sin perjuicio de remitirse a los argumentos ya empleados en defensa del uso del término "nación" en el preámbulo (antecedente 17), el Gobierno de la Generalitat concluye aseverando que la calificación de los símbolos como nacionales o regionales no perturba el texto constitucional ni induce a confusión con los símbolos estatales españoles.
d) Las alegaciones del Parlamento de Cataluña sobre este precepto se han vertido en sus razonamientos sobre la constitucionalidad de las referencias en el preámbulo a la nación catalana ya los ciudadanos de Cataluña (antecedente 18).
28. a) El artículo 11 (Arán) reconoce el auto gobierno del pueblo aranés. Sería inconstitucional, en opinión de los recurrentes, por dos motivos: de un lado, porque utiliza de nuevo la expresión "ciudadanos de Cataluña"; de otro, porque reconoce a esos ciudadanos la facultad soberana de decidir sobre el auto gobierno de territorios infracomunitarios, siendo así que las autonomías infracomunitarias son las definidas en los arts. 140 y 141 CE y se corresponden con un patrón general que sólo puede ser excepcionado del modo que establece el art. 141.3 CE o de acuerdo con el art. 152.3 CE. Siendo posible que Arán encaje en alguna de esas categorías, no sería dudoso que su pretendida posición autonómica no deriva del reconocimiento del pueblo catalán, sino de la regulación que el Estatuto establezca en relación con dicho territorio, siempre dentro del marco de lo que permiten los preceptos constitucionales citados.
b) Advierte el Abogado del Estado de que ya la disposición adicional primera del Estatuto de 1979 preveía un régimen peculiar para Arán, tal y como hacen ahora los arts. 11 y 94, este último no recurrido (como tampoco la disposición adicional quinta, que ordena la revisión y modificación del régimen especial de Arán para adaptarlo al nuevo Estatuto). Según el art. 1.2 de la vigente Ley catalana 16/1990, Arán es una entidad local territorial determinada por la agrupación de los territorios de varios municipios y ha gozado a lo largo de los siglos de una cierta identidad propia, cultural, histórica, geográfica y lingüística. Por lo tanto, es una agrupación de municipios diferentes de las provincias que el art. 141.3 CE permite crear y cuyo establecimiento encomienda precisamente a los Estatutos el art. 152.3 CE. En fin, el art. 42.1 de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL) dispone que "las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito". De acuerdo con ello, sostiene el Abogado del Estado que no puede prosperar ninguno de los reproches de inconstitucionalidad que se dirigen al art. 11.2, pues, además de que el giro "ciudadanos de Cataluña" no incorpora pretensión alguna soberana en rivalidad con el pueblo español, el reconocimiento por parte del pueblo y las instituciones catalanas de la singularidad de Arán se plasma justamente en el Estatuto, que es la norma en que se fundamenta la peculiaridad administrativa del Valle al amparo de los arts. 141.3 y 152.3 CE. Esto es, el otorgamiento de un régimen especial para Arán tiene por único fundamento jurídico el Estatuto de Autonomía sobre la base de la Constitución.
c) El Gobierno de la Generalitat alega que el art. 141.3 CE permite la creación de agrupaciones de municipios diferentes a la provincia y el art. 152.3 CE habilita a los Estatutos para que puedan establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica mediante la agrupación de municipios limítrofes. De estos preceptos constitucionales se desprendería que los Estatutos son las normas idóneas para contemplar tales entes territoriales.
En el caso de Cataluña, el Estatuto de 1979 ya hacía referencia a la singularidad del Valle de Arán en su disposición adicional primera, desarrollada por la Ley del Parlamento de Cataluña 16/1990, de 13 de julio, sobre el régimen especial del Valle de Arán, al que se define como entidad territorial con personalidad jurídica propia formada por la agrupación de determinados municipios (art. 1.2). Los recurrentes no discutirían tanto el reconocimiento de la singularidad de Arán cuanto la proclamación de que los ciudadanos de Cataluña y sus instituciones políticas reconocen a Arán (art. 11.2), sin prestar atención a que el Estatuto es la norma aprobada por los ciudadanos de forma directa y de sus instituciones y la significación de Arán y el reconocimiento de su historia y su lengua y su particularidad se quieren reconocer directamente y con carácter institucional por la norma que tiene este carácter.
d) El Parlamento de Cataluña alega, por su parte, que los Estatutos son las normas idóneas para contemplar entes territoriales con personalidad propia, formados por la agrupación de municipios. La Ley catalana 16/1990, de 13 de julio, define al Valle de Arán como entidad territorial con personalidad jurídica propia y formada por la agrupación de determinados municipios. El reconocimiento de la particularidad del Valle de Arán por los ciudadanos y las instituciones representativas de Cataluña resultaría afortunada democráticamente hablando y su regulación permanecería en el marco de los preceptos constitucionales.
Título 1 (Derechos, deberes y principios rectores) [arts. 15, 20 21.1 y 2, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 41.5, 50.4 y 5, y 52].
29. Remitiéndose, con carácter general, a la fundamentación vertida en las consideraciones generales de su escrito de recurso (antecedente 11), los actores impugnan diversos preceptos del título 1 del Estatuto, agrupándolos en los siguientes cuatro apartados.
- Regulaciones que afectan a los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15 a 29 CE y que incurrirían en exceso de la reserva estatutaria ex art. 147.2 CE e infracción de la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE, inaccesible a un Estatuto de Autonomía. Serían inconstitucionales por estas causas el art. 15 (Derechos de las personas), por referencia al art. 11 CE; el art. 20 (Derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte), por referencia al art. 15 CE; el art. 21.1 y 2 (Derechos y deberes en el ámbito de la educación), por referencia al art. 27 CE, en cuanto afecte a su núcleo esencial; arts. 37 y 38 (Garantías de los derechos estatutarios), por referencia al art. 24 CE, en los términos que se dirá más adelante; el art. 41.5 (Libre disposición de la mujer sobre su propio cuerpo y su salud reproductiva y sexual), por incidir en el derecho a la vida del art. 15 CE, dejando sus límites y la protección de la vida concebida en la máxima indeterminación; y art. 52 (Medios de comunicación social), por referencia a los arts. 18 y 20 CE.
- Derechos de carácter económico y social y pnnciptos rectores. Alegan los recurrentes que los excesos estatutarios en materia de derechos vulneran también las competencias del Estado para determinar su contenido básico y organizar su ejercicio. Ninguno de los preceptos recurridos atribuye competencias, sino que establecen principios que habrán de ser desarrollados por el legislador competente, que ordinariamente será el estatal en lo que se refiere a la formulación de las regulaciones básicas. Admiten los recurrentes que los artículos impugnados no excluyen lo anterior, pero serían inconstitucionales por cuanto pretenden que sus contenidos regulatorios vinculen a todos los legisladores, también al estatal. En general -concluyen-, las normas recurridas son meramente programáticas, pero, por un lado, no declaran esa condición y, por otra, el art. 37.1 dispone que todos los poderes públicos autonómicos quedan vinculados por tales prescripciones, de suerte que el legislador autonómico ha de asumirlas en sus leyes, con independencia de que sean o no acogidas por la legislación del Estado cuando corresponda a éste establecer la ordenación básica de cualquier derecho o prestación social o económica.
- Derechos y deberes lingüísticos. Del art. 33 (Derechos lingüísticos ante las Administraciones públicas y las instituciones estatales) se impugna el apartado 1 por utilizar el término "ciudadanos". También el apartado 2, por imponer una regulación lingüística determinada al legislador que tiene la competencia sustantiva para establecer las normas en relación con los órganos o materias que en él se relacionan, a saber: Administración de justicia, Ministerio Fiscal, Notarías y Registros públicos. Deber que se extiende al personal judicial y al resto del personal al servicio de la Administración de justicia en Cataluña, de acuerdo con el art. 102, también recurrido, y a los candidatos a la provisión de Notarías y Registros ex art. 147.1 a). El apartado 3 incurriría en idéntica extralimitación, que no se salvaría con la remisión a lo que dispongan las leyes, por cuanto su regulación pretende ser imperativa. La obligación de que la Administración del Estado acredite que su personal conoce las dos lenguas oficiales supone la inconstitucionalidad del apartado 4, por exceso de la reserva estatutaria y por imponer un mandato al Estado. Por último, el apartado 5 establece el derecho de los ciudadanos a utilizar el catalán en su relación con los órganos constitucionales y jurisdiccionales; derecho que no ha reconocido el Tribunal Constitucional (AATC 935/1987, de 21 de julio; y 374/1988, de 24 de abril) y que para los actores no existe en lo que concieme a instituciones estatales no radicadas en Cataluña. Tampoco en este caso sería suficiente la remisión a lo que dispongan las leyes, pues se trata de disposiciones imperativas y, en el caso de la obligación de atender y tramitar los escritos presentados en catalán ante las instituciones constitucionales y los órganos jurisdiccionales, no se hace remisión alguna.
El artículo 34 (Derechos lingüísticos de los consumidores y usuarios) sería inconstitucional en cuanto el deber de disponibilidad lingüística que en él se prescribe sea aplicable a las relaciones entre particulares, según se ha razonado más arriba. Reproche que se hace extensivo al artículo 50.4 y 5.
El artículo 35 (Derechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza), sería inconstitucional por establecer el derecho a recibir la enseñanza en catalán sin hacer lo propio con el castellano. Con ello se territorializa en sentido excluyente el uso del catalán, violentando el derecho constitucional a la utilización del castellano.
Por último, el artículo 36 (Derechos con relación al aranés) incurriría en el exceso de utilizar la expresión "ciudadanos de Arán" en su apartado 2. El apartado 1 sería contrario a la Constitución si con el derecho que reconoce pretendiera vincularse también a Administraciones distintas de la catalana.
Los artículos 37 y 38, referidos a las garantías de los derechos estatutarios, son objeto del recurso en la medida en que pretenden que determinados derechos declarados en los arts. 32 y 33 del Estatuto vinculen a la Administración General del Estado y prevén un Consejo de Garantías Estatutarias que interfiere en el sistema de garantías de derechos fundamentales establecido por la Constitución. Por otro lado, la referencia a un recurso por vulneración de derechos estatutarios, del que ha de conocer el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, invadiría las competencias generales del Estado en materia de organización y procedimientos judiciales. Las razones que fundamentan la impugnación de estos preceptos se desarrollan con mayor detalle en la parte del recurso dedicada al examen del título III del Estatuto (antecedentes 42 y sigs.).
30. El Abogado del Estado, tras exponer resumidamente los términos de la impugnación de este título 1, da respuesta a los argumentos generales de los demandantes señalando que sólo se impugnan parte de los preceptos en él contenidos y que algunos reproches carecen de contenido constitucional por referirse a supuestos defectos de técnica legislativa, ajenos a la jurisdicción constitucional. Ante todo, alega que el Estatuto no proclama derechos fundamentales, categoría exclusivamente constitucional, ni altera las garantías del art. 53 CE, sino que declara "derechos estatutarios", que se mueven en un plano distinto. En este sentido, sería singularmente relevante el art. 37.4, del que resulta que el Estatuto no pretende disputarle a la Constitución la proclamación de los derechos fundamentales, sino que subordina los derechos estatutarios a aquéllos (y, en general, a los constitucionales), concibiéndolos en todo caso como adiciones o mejoras, y nunca como restricciones, de los establecidos por la Constitución y dotándolos de sus propias vías de garantía, que no tienen por qué interferir las de los derechos constitucionales. De otro lado, la eficacia vinculante de los derechos fundamentales alcanza a todos los poderes públicos españoles y a todos los niveles territoriales (art. 53.1 CE), mientras que, como declara el art. 37.1 del Estatuto, los derechos estatutarios sólo vinculan a los poderes públicos catalanes ("y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares" a los que deba aplicarse el Estatuto y el derecho propio de Cataluña), con una extensión a la Administración General del Estado "en Cataluña" sólo para los derechos de los arts. 32 y 33. Por lo demás, la alegación sobre la mezcla "derechos fundamentales con derechos sociales" y la confusión entre "derechos civiles y políticos" y "derechos de participación en la actividad administrativa" es, para el Abogado del Estado, demasiado genérica e imprecisa para poder ser contestada, en el caso de que contenga algo más que un reproche de naturaleza técnica.
Reconoce el representante del Gobierno que el título 1 viene a ofrecer una apariencia de parte dogmática de una Constitución y que es indudable que, dentro de sus competencias, el legislador autonómico puede atribuir derechos subjetivos. Pero afirma que lo que recoge este título no son simples derechos subjetivos legales, dependientes de la voluntad del legislador, sino derechos subjetivos de una calidad especial, derechos estatutarios, que, sin ser fundamentales en sentido propio, vinculan y limitan al legislador regional (art. 37.1) y pretenden gozar de una protección judicial especial frente a sus vulneraciones (art. 38.2), aparte de que son derechos con vocación de crecer y ampliarse mediante la Carta prevista en el art. 37.2, "ley de desarrollo básico" del Estatuto (arts. 37.3 y 62.2). En suma, no nos encontraríamos ante simples mandatos o directrices al legislador, sino que los derechos de los capítulos 1 a III del título 1 son, o pretenden ser, derechos accionables de valor superior que resultan indisponibles para los poderes públicos catalanes, aunque nunca puedan suponer "alteración del régimen de distribución de competencias", ni "creación de títulos competenciales nuevos", ni "modificación de los existentes" (art. 37.4), en contra de lo que afirman los recurrentes. Ello significaría que un derecho estatutario no puede limitar, restringir ni condicionar ninguna de las competencias constitucionales del Estado, y, en sentido inverso, el alcance real y efectivo de tales derechos sí podrá quedar condicionado por el válido ejercicio de las competencias estatales, especialmente por las relativas a bases y legislación básica.
A propósito de la impugnación de los arts. 15, 20, 21.1 y 2, 37, 38, 41.5 y 52, alega, una vez más, el Abogado del Estado que el recurso carece de toda fundamentación especial con referencia a cada uno de ellos, pues se limita a identificar el derecho fundamental afectado por los artículos, de modo que no puede considerarse correctamente levantada la carga alegatoria por parte de los actores. Además, aduce que el razonamiento tendente a confundir los derechos estatutarios con los fundamentales recogidos en la Constitución da un alcance desmesurado a la reserva de ley orgánica, en contra de la doctrina de este Tribunal, que ha procurado distinguir la reserva del art. 81.1 CE y la del art. 53.1 CE (por todas, SSTC 292/2000, de 30 de diciembre, FJ 11; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12; y 133/2006, de 27 de abril, FJ 2). Y es que una cosa es desarrollar un derecho fundamental, lo que sólo puede hacerse por ley orgánica, y otra dictar una regulación que puede incidir en su ámbito propio, lo que está al alcance del legislador ordinario.
En relación con el art. 15 -continúa el escrito de alegaciones- citan los recurrentes el art. 11 CE, pero este precepto no proclama ningún derecho fundamental. Por su parte, el art. 20 pretende operar sobre todo en el ámbito de la sanidad y preservar la dignidad humana en el trance del morir, por lo que no se entiende en qué medida puede afectar este derecho al derecho a la vida y a la integridad fisica y moral.
Por lo que se refiere a los apartados 1 y 2 del art. 21, afirma el representante del Gobierno que el recurso no explica en qué sentido afectan al núcleo esencial del derecho la educación. El derecho a una educación de calidad y el derecho de acceder a ella en condiciones igualitarias, con un modelo de "interés público" que garantice estos derechos, en nada contradicen lo dispuesto en el art. 27 CE, como lo demuestran, para el Abogado del Estado, por ejemplo, los arts. 1 a) y 2.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, así como el art. 4.1 a) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio (redactado por la disposición final primera de la anterior). El reconocimiento del derecho de los padres a que sus hij os reciban formación religiosa y moral de acuerdo con sus convicciones concuerda perfectamente con el art. 27.3 CE, ya que la enseñanza laica en las escuelas de titularidad pública que, sin embargo, garanticen el derecho a recibir formación religiosa y moral en los términos expuestos, es un modelo educativo perfectamente lícito y respetuoso de los arts. 16.1 y 3 y 27.3 CE.
En relación con los arts. 37 y 38 precisa el Abogado del Estado que, ni se advierte la conexión del primero con los derechos del art. 24 CE, ni el derecho a la tutela judicial efectiva es susceptible de desarrollo por ley orgánica, sin perjuicio de la reserva de materias a la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 122.1 CE) y teniendo en cuenta que la legislación procesal se dicta por ley ordinaria.
Los arts. 41.5 y 52 contienen principios rectores y no reconocen derechos, por lo que, a juicio del Abogado del Estado, mal pueden afectar a la llamada "reserva de Constitución" y a la reserva de ley orgánica. El enunciado de tales principios parece perfectamente armonizable con el contenido constitucional de los arts. 15, 18.1 y 20.1 y 3 CE, a la luz de la doctrina constitucional que los interpreta, sin que los recurrentes den algún argumento para sostener la tesis contraria.
Alega el Abogado del Estado que, bajo el rótulo "Derechos de carácter económico y social y principios rectores", y sin impugnar ningún precepto concreto del Estatuto, el recurso realiza una serie de afirmaciones categóricas de inconstitucionalidad y califica a los preceptos como "compendio de disposiciones inútiles", afirmación esta última que considera perteneciente al ámbito de la oportunidad y conveniencia y no a la jurisdicción de este Tribunal. A su juicio, basta leer los arts. 37.1 y 39.1 para constatar que los citados derechos -no identificados en el recurso- sólo vinculan a los poderes públicos de Cataluña "y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares" (art. 37.1), y que los principios rectores han de orientar las políticas de los mismos poderes (art. 39.1), mas no las fijadas por las Cortes Generales o cualquier órgano del Estado en sentido estricto.
Por lo que se refiere al capítulo relativo a los derechos y deberes lingüísticos, sostiene el Abogado del Estado que el Estatuto está constitucionalmente habilitado para fijar el alcance de la cooficialidad, de acuerdo con la interpretación que el art. 3.2 CE ha recibido en la doctrina de este Tribunal (STC 82/1986, de 26 de junio, FFJJ 3 y 5), incluso frente a todas las Administraciones públicas (STC 87/1997, de 24 de abril, FJ 4). A su juicio, el contenido del art. 33 del Estatuto está en perfecta conformidad con los apartados 3 y 4 del art. 231 LOPJ e idénticos apartados del art. 142 LEC, así como con la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 40; y 105/2000, de 13 de abril, FJ 12. En relación con los Notarios, el precepto se amoldaría a la doctrina de la STC 74/1989, de 24 de abril, FJ 5, y, por lo que toca a los Registradores, concordaría con la establecida en la STC 87/1997, FFJJ 5 y siguientes.
Para interpretar correctamente el deber que impone el art. 33.3 del Estatuto, conviene recordar, para el Abogado del Estado, que el deber constitucional de conocer el castellano se funda en la presunción iuris tantum de que, en efecto, es conocido (entre otras, STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 3), lo que, consecuentemente, debe dispensar de acreditarlo formalmente. Otro tanto se habrá de decir del catalán: si no es inconstitucional imponer a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocerlo (art. 6.1 EAC), la lógica consecuencia será que también se beneficiarían de similar presunción iuris tantum. Por otra parte, la acreditación de la adecuada suficiencia lingüística se impone no ya para acceder en el futuro a un cargo o puesto de trabajo, sino "para prestar sus servicios", de modo que sería también exigible a quienes ocupan plaza o puesto en Cataluña, y así lo corroboraría la redacción del art. 102.1 del Estatuto. Ahora bien, el propio Estatuto modularía la eficacia del art. 33.3, pues, según el art. 37.1, el precepto sólo vincula a los poderes públicos de Cataluña y a la Administración General del Estado en Cataluña. En consecuencia, concluye el Abogado del Estado, el art. 33.3 obliga al Parlamento de Cataluña a dictar las normas que den cumplimiento a su mandato en la medida en que estén dentro de su competencia ya ejercer la iniciativa legislativa ante el Gobierno o las Cortes Generales cuando no lo estén. La remisión a "la forma establecida en las leyes" podría perfectamente interpretarse en este sentido, es decir, como reconocimiento de las competencias estatales en las respectivas materias. Por lo demás, y en cuanto a Jueces, Magistrados, Fiscales y personal al servicio de la Administración de justicia, el escrito de alegaciones se remite a lo que se expondrá al analizar el art. 102 del Estatuto [antecedente 47 B)].
Continúa el Abogado del Estado con su examen del art. 33 afirmando que el apartado 4 no excede de la materia estatutaria, puesto que se limita a fijar el alcance de la cooficialidad en relación con la Administración del Estado en Cataluña. En este sentido, argumenta que es consecuencia evidente del art. 3.1 CE que sólo el castellano sea y deba ser la única lengua de comunicación interna de la entera Administración del Estado, central o periférica, pero, como es obvio, el personal al servicio de la misma en Cataluña que tenga relación directa con el público ha de satisfacer el derecho de opción lingüística. En consecuencia, no se exige que todos los funcionarios o personal del Estado en Cataluña, sin excepción, deban poseer un nivel de conocimiento suficiente de catalán, sino que la Administración del Estado debe contar con el suficiente número de funcionarios o trabajadores para satisfacer el derecho a utilizar la lengua cooficial, y, especialmente, ha de garantizar el dominio de las dos lenguas en puestos de trabajo que llevan consigo comunicación directa con los ciudadanos [cita, entre otras, las SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 42; y 270/2006, de 13 de septiembre, FJ 8 c)]. Siendo de notar, además, que el precepto ciñe el deber de acreditar al personal que haya de dominar las dos lenguas como necesaria aptitud "para ejercer las funciones propias de su cargo o puesto de trabajo", y no todos éstos precisan, como requisito indispensable, semejante competencia en las dos lenguas cooficiales.
En cuanto al apartado 5 del art. 33, el Abogado del Estado comienza por referirse al carácter territorial de la cooficialidad, de acuerdo con reiterada doctrina constitucional, independientemente de la naturaleza estatal, autonómica o local de los distintos poderes públicos (con cita, por todas, de la STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2), doctrina plenamente conforme con la Carta Europea de las Lenguas Regionales, de 5 de noviembre de 1992. La eficacia vinculante del precepto sería, en principio, la que resulta del art. 37.1, por lo que, a pesar de su apariencia categórica, cabría entender que contiene un mandato dirigido a los poderes públicos de Cataluña para que, en la medida de sus competencias, hagan efectivo el derecho que consagra. No obstante, en determinados casos, que se refieren fundamentalmente a órganos jurisdiccionales que extienden su competencia a todo el territorio español, la dispensación de una tutela judicial efectiva en términos constitucionalmente óptimos ha de permitir la utilización de la lengua regional en escritos de interposición o recurso, sin perjuicio de que, con arreglo a lo que dispongan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Orgánica del Tribunal Constitucional y las leyes procesales, se establezca el tratamiento procesal ulterior de la lengua regional en el curso del procedimiento.
En relación con los derechos lingüísticos de los consumidores y usuarios, alega el Abogado del Estado que la impugnación parece quedar restringida al segundo inciso del art. 34, en cuanto impone un deber de disponibilidad lingüística en relaciones entre particulares, imputándole la lesión de diversos derechos sin razonamiento alguno; reproches que también se dirigen a los apartados 4 y 5 del art. 50, sin que el recurso levante en ningún caso la carga alegatoria que le incumbía. Para el representante del Gobierno, las relaciones lingüísticas entre empresas y consumidores son un ejemplo típico de la eficacia que entre particulares cabe atribuir a los derechos lingüísticos, a la vista de los apartados 1 y 2 del art. 51 CE. El deber de disponibilidad lingüística por parte de las empresas sería consecuencia necesaria del derecho de opción lingüística y, en concreto, del derecho del consumidor a ser atendido en el idioma oficial que elija, sin que, a este respecto, pueda hablarse de un derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad por parte de quienes transmiten bienes y prestan servicios en el mercado. Por otro lado, nunca se ha considerado que la pluralidad lingüística que reina en la Unión Europea y los deberes que de ella se pueden derivar atenten contra la libertad de empresa o contra el libre desplazamiento de personas y mercancías.
Por su parte, el apartado 4 del art. 50 contiene, para el Abogado del Estado, un simple mandato promocional del catalán que, como tal, no puede ser considerado infractor de los arts. 10.1, 38 ó 139.2 CE, y el apartado 5 sería mera consecuencia del uso preferente del catalán decretado en el art. 6.1 del Estatuto.
Tampoco considera el Abogado del Estado concurrente ningún ViCiO de inconstitucionalidad en los apartados 1 y 2 del art. 35, pues entiende que la formulación estatutaria del derecho a recibir la enseñanza en catalán no es más que el corolario de que éste sea la lengua "normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza" (art. 6.1), fórmula respaldada por la doctrina de la STC 337/1994, de 23 de diciembre.
Por lo que hace al art. 36, el Abogado del Estado alega, sucintamente, que, aunque es cierto que el apartado 1 vincula también a la Administración General del Estado en Cataluña, ello es una consecuencia evidente de la oficialidad del aranés, ya justificada anteriormente. En cuanto al apartado 2, que se impugna por referirse a los "ciudadanos de Arán", se remite a lo dicho sobre la cuestión en su momento (antecedente 16).
En relación con los arts. 37 y 38, alega el Abogado del Estado que sólo se combaten tres puntos. En primer lugar, se ataca, sin dar razones, el párrafo segundo del art. 37.1, precepto que, según entiende el representante del Gobierno, es plenamente conforme con el art. 3.2 CE, a la luz de la doctrina constitucional, ya que el significado territorial de la cooficialidad alcanzaría también a los órganos de la Administración del Estado en la Comunidad Autónoma. En cuanto a la previsión de un Consejo de Garantías Estatutarias, afirma el Abogado del Estado que la garantía de los derechos estatutarios tutelados con arreglo al art. 76.2 b) y c) se limita a la simple función dictaminadora sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de los proyectos de ley, proposiciones de ley, decretos-leyes sometidos a convalidación parlamentaria y decretos legislativos. Estos dictámenes son vinculantes en relación con los proyectos de ley y las proposiciones de ley "que desarrollen o afecten a derechos reconocidos" por el Estatuto (art. 76.4). Tratándose de una función de dictamen previo, inserta en el trámite parlamentario gubernativo, no habría interferencia alguna con el sistema constitucional de garantías para los derechos fundamentales que resulta de los arts. 53.1 y 2,153 a) y 161.1 a) y b), CE.
Por su parte, el art. 38.2, al hablar de recurso, parecería referirse a la protección de los derechos estatutarios frente a disposiciones y actos administrativos dictados por Administraciones catalanas o por la del Estado en Cataluña en relación con los derechos de los arts. 32 y 33. Además, habría de entenderse que el precepto realiza un reenvío in toto a las leyes orgánicas y procesales dictadas por el Estado en virtud de sus competencias exclusivas, conclusión que confirmaría la dicción del art. 95.1 del Estatuto, que defiere la determinación de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para tutelar los derechos estatutarios a la "la ley orgánica correspondiente". Asimismo, entiende el Abogado del Estado que el precepto cuestionado no ha creado una nueva vía de tutela para los derechos estatutarios, pues actualmente el recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sólo puede ser el recurso contencioso-administrativo ordinario. Si el legislador nacional tiene a bien modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, la reguladora de la jurisdicción contenciosa o alguna otra ley procesal, podrá sin duda regular o no una vía especial de protección jurisdiccional de derechos estatutarios, hoy inexistente, y atribuirla íntegramente o no a los Tribunales Superiores de Justicia, puesto que tal vía deberá servir también para las demás Comunidades Autónomas que hayan proclamado derechos estatutarios. En suma, el art. 38.2 sería un precepto condicionado que carece de eficacia en tanto el legislador constitucionalmente competente no dicte la oportuna legislación orgánica y procesal.
31. El Gobierno de la Generalitat comienza alegando que, si bien es cierto que la existencia de una parte dogmática es inherente a los textos constitucionales, ello no significa que siempre que nos hallamos ante una declaración de derechos estemos en presencia de una Constitución, siendo precisos otros elementos, como la posición de supremacía del texto, que no puede predicarse del Estatuto de Autonomía de Cataluña por su supeditación a la Constitución de 1978. La función primordial del Estatuto de Autonomía, amén de constituir la propia Comunidad Autónoma, consiste en determinar y concretar las competencias asumidas, y lo hace supeditado al texto constitucional y a través de un procedimiento complejo que comporta la intervención tanto del legislador autonómico como de las Cortes Generales, lo que sin duda aleja al Estatuto de toda apariencia de texto constitucional. Por otra parte, tampoco sería cierto que la inclusión de un catálogo de derechos desborde el contenido material asignado por la Constitución a los Estatutos, habida cuenta de que la previsión de cuáles deban ser los límites de los poderes públicos en su actuación frente a los ciudadanos es un elemento esencial del constitucionalismo democrático y, por ello, no podría considerarse contraria al texto constitucional. Esto desvirtuaría el principal argumento empleado en el recurso, cual es la falta de relación entre la inclusión del catálogo de derechos y principios rectores con el ejercicio del derecho de autonomía, sosteniéndose de contrario que la inclusión de un catálogo de derechos y principios rectores sí se vincula a la autonomía, pues comporta la opción del legislador estatuyente de establecer límites a los poderes públicos de Cataluña en el ejercicio de las funciones que también estatutariamente tienen atribuidas.
Es obvio -continúa el escrito de alegaciones- que en el art. 147.2 CE no hay una reserva estatutaria para la definición de derechos de los ciudadanos; no se trataría, por tanto, de un contenido necesario de los Estatutos. Sin embargo, de ahí no cabría inferir, como consecuencia directa, la imposibilidad de que los Estatutos incorporen la regulación de este tipo de contenidos. Sin olvidar que el art. 147.2 y 3 CE no agota el contenido necesario de los Estatutos, siendo preciso acudir a otros preceptos constitucionales para perfilar ese contenido necesario (vgr. arts. 3 y 145 CE), se subraya que esta opción es posible siempre que exista una relación entre los derechos y principios reconocidos y las competencias de la Comunidad Autónoma, y siempre que la regulación de los derechos no contradiga las previsiones del texto constitucional.
Igualmente se rechaza la traslación a este caso de la doctrina elaborada en relación con la reserva material del contenido de las leyes orgánicas. En todo caso, tal extensión no debiera impedir que se recogiera un catálogo de derechos como el ahora cuestionado, dada su conexión con el sistema de distribución de competencias que los Estatutos deben recoger como contenido necesario y por la dimensión objetiva que en nuestro sistema jurídico tienen los derechos, en cuanto se proyectan sobre la actuación de todos los poderes públicos. La vinculación de los poderes públicos de Cataluña al catálogo (arts. 37 y 39) pondría de manifiesto la estrecha relación entre la regulación del título que nos ocupa y los títulos sobre competencias e instituciones de la Comunidad Autónoma. Los derechos y principios rectores proclamados en el Estatuto cumplirían una función de predeterminación de las políticas públicas, constituyendo un límite necesario a la acción del legislador autonómico, sin que ello implique limitación alguna de los derechos reconocidos en la Constitución. A este respecto se destacan las cautelas específicas expresadas en el art. 37.4 y la vinculación de los derechos al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.
Sin perjuicro de mencionar que también el proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía incorpora una tabla de derechos, deberes y principios, en gran parte coincidente con la aquí impugnada, y que ha sido respaldada por los propios recurrentes, se rechaza el cuestionamiento de la estructura del título 1 del Estatuto. Para los Diputados recurrentes, la distinción entre derechos del ámbito civil y social, derechos en el ámbito político y de la Administración, derechos y deberes lingüísticos y principios rectores "volatiliza" toda la ordenación e introduce confusión en nuestro sistema de garantía. Frente a esta crítica se apunta que sólo los derechos que la Constitución reconoce como tales ostentan, también en Cataluña, la condición de derechos fundamentales, por lo que su especial régimen jurídico no quedaría en absoluto afectado por la regulación que de otros derechos haga el legislador estatuyente.
En conexión directa con esa identidad o diferencia entre derechos se sostiene que cuando el Estatuto reproduce los preceptos constitucionales que proclaman derechos fundamentales o incluso efectúan un mínimo desarrollo de su contenido que ayudan a alumbrar otros derechos que cabe entender necesariamente comprendidos en los preceptos constitucionales, nada cabría oponer a la opción del texto estatutario pese a su posible incidencia con un derecho fundamental tan relacionado con las competencias autonómicas que sin la actuación del legislador estatutario no podría ejercerse en su plenitud. Sería el caso de los arts. 15, 20, 21 y 52 del Estatuto. Tampoco cuando la incidencia en un derecho fundamental sea directa cabría concluir que existe, en todo caso, usurpación de la función constitucionalmente encomendada a las leyes orgánicas. Se recuerda al respecto que la reserva de ley orgánica no agota la regulación del derecho, pudiendo el legislador ordinario, también el autonómico cuando actúa en el ejercicio de sus competencias, proceder a su desarrollo (entre otras, STC 173/1998, de 23 de julio). El Estado no tiene atribuida una competencia específica para la regulación de los derechos fundamentales, mientras que en los Estatutos de Autonomía figuran diversos títulos competenciales que inciden sobre algunos de esos derechos (vgr. educación, medios de comunicación social) y que permiten al legislador autonómico incidir en esos ámbitos, siendo ello razón suficiente para reconocer a los Estatutos la posibilidad de predeterminar la función del legislador autonómico en el desarrollo de esos derechos. Aun siendo cierto que corresponde al legislador estatal definir un contenido básico de tales derechos, en ej ercicio de títulos como el reconocido en el art. 149.1.1 CE, y que de ese ejercicio se derivan límites para el legislador autonómico, no sería menos cierto que tales límites no pueden alzarse frente al legislador estatuyente -que no podría confundirse con el autonómico, pues el Estatuto se aprueba mediante ley orgánica del Estado-, en especial porque es el propio texto estatutario el que así lo proclama (art. 37.4).
En relación con los derechos y deberes del ámbito civil y social relacionados con los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 15 a 29 CE, alega el Gobierno catalán, en primer lugar, que es difícil que pueda contradecir al art. 11 CE un precepto que, como el art. 15 del Estatuto, se limita a indicar quiénes son los titulares de los derechos que reconocen la Constitución, los tratados internacionales y el Estatuto, en unos términos por lo demás análogos a los del art. 13 CE. Ciertamente, en el precepto se identifica a los ciudadanos de Cataluña como titulares de los derechos, pero, con excepción de aquéllos de contenido político, más concretamente del derecho al sufragio, no existe distinción alguna por razón de su vecindad administrativa entre ciudadanos españoles. Respecto de quienes no ostentan esta nacionalidad habría que estar a cada derecho para determinar su titularidad, en consonancia con la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, STC 107/1984, de 23 de noviembre).
En puridad la impugnación apuntaría al problema de las diferencias admisibles en el reconocimiento de derechos a los ciudadanos españoles en función de su residencia. Para resolverlo sería preciso partir del art. 139.1 CE, que proclama la igualdad de los españoles en derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional. Esta igualdad debería predicarse de los derechos fundamentales, pero no podría extenderse sin más a los derechos reconocidos en la norma estatutaria. El principio de igualdad no puede entenderse en términos de rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 19), habida cuenta de que, dada la aplicación territorialmente limitada de la legislación autonómica, debe preservarse principalmente el trato igual a todos los residentes en una determinada Comunidad Autónoma (STC 173/1998, de 23 de julio). Cabría deducir de esta jurisprudencia la existencia de una posición jurídica distinta de los ciudadanos en las diversas partes del territorio.
En defensa del art. 20 del Estatuto se alega que aunque el art. 15 CE no proclama un derecho subjetivo a morir que implique la posibilidad de movilizar el apoyo del poder público (STC 120/1990, de 27 de junio, FJ 7), no por ello ha de concluirse que pesa sobre el legislador la prohibición de reconocer el derecho a vivir con dignidad el proceso hacia la muerte, incluyendo la posibilidad de expresar anticipadamente los deseos del paciente, conocida como testamento vital, directrices previas o voluntades anticipadas. El Estado español no ha dudado de la constitucionalidad del reconocimiento del tratamiento médico consentido cuando suscribió en 1997 el Convenio del Consejo de Europa sobre Derechos Humanos y Biotecnología, cuyo contenido incide sobre los derechos a la vida y a la integridad (arts. 1 y 11 a 22), a la intimidad y a la información (art. 10) o al acceso igualitario a los beneficios de la sanidad (art. 3). Este Convenio, que reconoce el derecho a expresar anticipadamente los deseos sobre tratamientos médicos (art. 9), ha sido incorporado a la normativa autonómica en la Ley del Parlamento de Cataluña 21/2000, de 29 de diciembre, sobre derechos de información concernientes a la salud y a la autonomía del paciente, y a la documentación clínica.
El art. 20 cumpliría tres funciones: incorpora este derecho ya previsto por el legislador catalán al texto estatutario, concreta el contenido previsto en los diversos derechos constitucionales ya mencionados, y efectúa esa concreción tomando como punto de partida un Convenio internacional aprobado y ratificado por el Estado español que, en la medida en que incide en la regulación de derechos constitucionales, puede considerarse criterio interpretativo de éstos ex art. 10.2 CE. Además de subrayar que el contenido de este precepto se conecta con diversas competencias de Cataluña, se recuerda que la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobada por el Congreso con el voto favorable de los Diputados del Grupo Parlamentario Popular, incluye en su art. 20 una redacción análoga a la del precepto ahora recurrido.
En relación con el art. 21 del Estatuto se alega que el apartado 1, no sólo no incide en la regulación esencial del derecho, sino que ni siquiera reconoce facultades que puedan calificarse como derechos subjetivos, al limitarse a establecer la obligación de la Generalitat de determinar el modelo educativo que garantice una educación de calidad y en el que sea posible el acceso en condiciones de igualdad. Por su parte el apartado 2 tampoco merecería reproche, porque, de acuerdo con lo previsto en el art. 27.3 CE, explicita el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde con sus convicciones; igualmente porque remite expresamente al apartado 37.4 del Estatuto, lo que implicaría que el contenido de ese derecho queda expresamente limitado por las competencias estatales en materia educativa y por la remisión expresa al texto constitucional y a los tratados internacionales en el desarrollo, aplicación e interpretación de dicho derecho. Por lo que atañe a la proclamación de la laicidad de la educación en los centros docentes públicos, se señala que ese carácter laico se corresponde con el mandato constitucional de que la educación sea ajena a todo contenido religioso vinculado a unas determinadas creencias. Esta previsión no limitaría el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde con sus convicciones.
A continuación, la representación del Gobierno de la Generalitat da respuesta a la impugnación de diversos apartados de los arts. 32 a 36, donde se regulan los derechos y deberes lingüísticos, sin perjuicio de remitirse a lo expuesto respecto del art. 6 (antecedente 24), precepto estrechamente relacionado con los que ahora se examinan. En esa línea se alega que, contra lo afirmado en la demanda, el art. 32, antes de referirse a los efectos de la cooficialidad, establece un derecho importantísimo que suministra la clave para la lectura de todo el régimen lingüístico. Concretamente, se dispone que "todas las personas tienen derecho a no ser discriminadas por razones lingüísticas". Que en la demanda se obvie este dato fundamental demostraría la "lectura parcial y sesgada" que se hace del Estatuto.
En relación con el art. 33.1, y sin perjuicio de remitirse a las alegaciones vertidas en defensa del preámbulo y del art. 7 [antecedentes 17 y 26 c)], afirma el Gobierno de la Generalitat que ya en el art. 3.3 del Estatuto de 1979 la consecución de la plena igualdad de las lenguas se predicaba de los "ciudadanos de Cataluña", sin que hasta la fecha se haya reprochado esta expresión. Por lo que hace al art. 33.2, una atenta lectura del precepto pondría de relieve que no establece deber alguno, reconociéndose, por el contrario, el derecho de todas las personas "a utilizar la lengua oficial que elijan en todas las actuaciones judiciales, notariales y registrales", concreción en estos ámbitos materiales del principio de opción lingüística proclamado en el art. 33.1, extremo éste ignorado en la demanda. En esa concreción del principio general no se impondría deber regulador alguno al legislador estatal competente en los ámbitos materiales aludidos en el art. 33.2, sino que simplemente se reconoce una de las consecuencias inherentes a la cooficialidad lingüística, cual es el derecho de los ciudadanos a elegir la lengua a utilizar en sus actuaciones judiciales, notariales y registrales en Cataluña, sin que puedan sufrir indefensión ni dilaciones indebidas por razón de la lengua utilizada, siendo el Estatuto el lugar propicio para reconocer tan evidente aplicación de la cooficialidad lingüística. Por su parte, el apartado 3 del art. 33 sería el reverso de su apartado 2, al configurarse una garantía del derecho de opción lingüística ahí reconocido: la acreditación por Jueces, Magistrados, Fiscales, Notarios, Registradores de la propiedad y mercantiles, encargados del Registro Civil y personal al servicio de la Administración de justicia del conocimiento adecuado y suficiente de ambas lenguas. La remisión de los términos de esa acreditación a "la forma establecida en las leyes" debería entenderse hecha a lo que disponga en cada caso el legislador competente, por lo que no podría hablarse de extralimitación ni afectación indebida en la esfera competencial ajena. Máxime porque este planteamiento encontraría apoyo en la jurisprudencia constitucional (STC 74/1989, de 24 de abril). En puridad, lo único que se establecería en el art. 33.3 es el imperativo de que los legisladores sectorialmente competentes no desconozcan el modelo de cooficialidad constitucionalmente previsto ni el deber de especial respeto y protección que todas las lenguas españolas merecen. Este imperativo sería el lógico corolario del hecho de que la instauración de un régimen de cooficialidad lingüística en partes del territorio español tiene consecuencias para todos los poderes públicos en el mismo. En este caso, el legislador estatuyente ha respetado las competencias ajenas, pues no ha regulado nada en concreto y se ha limitado a indicar el objetivo que se debe procurar alcanzar: garantizar a los ciudadanos que el conocimiento de las lenguas oficiales por el personal de los sectores judicial, notarial y registral que presta sus servicios en Cataluña sea adecuado y suficiente en relación con las funciones respectivas de su lugar de trabajo.
En cuanto a la obligación contemplada en el apartado 4 del art. 33, se trataría del mismo deber ya definido en el apartado anterior, apoyado en la jurisprudencia que afirma que el régimen de cooficialidad vincula a todas las Administraciones públicas presentes en el correspondiente territorio. Amén de señalar la pertinencia de que sea el Estatuto, por su carácter de norma dual, el que establezca ese deber, se señala que la lectura sistemática de los apartados primero a cuarto del art. 33 muestra la concreción de la igualdad jurídica de las lenguas oficiales en Cataluña, proclamada en el art. 6, estableciéndose las consecuencias jurídicas de esa igualdad en aras de la protección de los derechos lingüísticos de los ciudadanos en sus relaciones con los poderes públicos.
Para el Gobierno de la Generalitat, el art. 33.5 no modifica el alcance territorial de la situación de cooficialidad lingüística establecida en el Estatuto ni comporta extensión de la declaración de oficialidad del catalán a las instituciones centrales del Estado, debiendo entenderse en la línea de favorecer que se reconozca la pluralidad lingüística en España, según lo previsto en el art. 3.3 CE, mediante la aceptación de su presencia en las actuaciones ante órganos que son exponentes de la globalidad del Estado. El mandato genérico de protección de la pluralidad lingüística del art. 3.3 CE apenas habría recibido atención, hasta la fecha, por las instituciones centrales del Estado y, frente a este olvido, el Estatuto mira a la efectiva aplicación de las previsiones constitucionales relativas al respeto y protección del plurilingüísmo español, patrimonio común de todos. Por otro lado, la delimitación territorial de la oficialidad de la lengua contenida en el art. 3.2 CE no comportaría, de forma automática, un veto a posibles efectos extraterritoriales en aspectos concretos, como los aquí regulados, con carácter excepcional y justificado. Sin perjuicio de advertir de que tales efectos quedarían diferidos hasta tanto se articule el procedimiento oportuno en la legislación correspondiente, se recuerda que en diferentes Estatutos de Autonomía, como también sucede en otras disposiciones estatales vigentes, se prevén con naturalidad supuestos de extraterritorialidad. Así, en el art. 14 del Estatuto, que no ha sido impugnado, o en el Reglamento del Senado, donde desde 1996 se permite el empleo de las lenguas cooficiales en determinadas circunstancias. Incluso se recuerda que el catalán, aunque no sea lengua oficial en la Unión Europea, ha merecido el reconocimiento de un uso limitado, según lo previsto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores de 13 de junio de 2005, adoptado en respuesta a la solicitud elevada por el Gobierno español en diciembre de 2004.
Consecuentemente, habría de ser la regulación procedimental propia de los órganos constitucionales y jurisdiccionales de ámbito estatal la que establezca el método necesario para que se atiendan y tramiten los escritos presentados en catalán, materializando las previsiones del art. 33.5. Por ello, debería reconocerse que estas previsiones carecen, por el momento, de efectos prácticos y deberían entenderse como previsiones de futuro que se orientan a la incorporación efectiva de la riqueza cultural del plurilingüísmo español en los órganos centrales del Estado.
Por lo que hace a los reproches dirigidos a los arts. 34 y 50.4 y 5, alega el Ejecutivo catalán que los actores admiten una legítima intervención de los poderes públicos limitadora de la libertad de empresa, en el respeto al art. 38 CE y, por tanto, en términos de adecuación y proporcionalidad. En opinión del Gobierno de la Generalitat, es adecuado que al derecho de elegir la lengua en que desean ser atendidos los consumidores y usuarios se corresponda un correlativo deber de atención por parte de las empresas de servicios y comercios; igualmente, la justificación de ese deber guarda relación directa con la posibilidad de un ejercicio efectivo del derecho a utilizar las lenguas oficiales (arts. 3 CE y 6 EAC), añadiéndose, por último que se establece sólo en un grado elemental y genérico, tratando por igual a las lenguas oficiales, de modo que la concreción del derecho de disponibilidad lingüística se remite a los términos establecidos por ley, según el propio art. 34. En la normativa vigente, el art. 32.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 111998, de política lingüística, configura el citado deber de disponibilidad en el ámbito privado. En dicho precepto se establece que el uso por el consumidor de la lengua oficial de su elección no puede ser impedimento para que se lleve a cabo la transacción comercial o de servicios deseada. Esta previsión legal sería plenamente constitucional al no comportar el establecimiento de la obligación de que se use siempre la misma lengua en todas las comunicaciones orales y escritas, sino sólo el derecho a ser atendido en la lengua por la que se decante el consumidor o usuario.
Por otra parte, en la demanda se hace extensivo a los apartados cuarto y quinto del art. 50 la censura dirigida contra el art. 34. Este reproche se rechaza porque ninguno de estos apartados tiene como destinatarios a los particulares, sino a los poderes públicos. En el caso del art. 50.4, se prevé la acción de fomento del uso de la lengua catalana, que no exc1uye el empleo de la castellana. Y en el del art. 50.5, se dirige a la Generalitat, la Administración local, las corporaciones públicas de Cataluña, instituciones y empresas dependientes de ellas, y los concesionarios de sus servicios, por lo que sólo menciona a las empresas y particulares que mantienen una especial relación con las Administraciones públicas de Cataluña. Por otro lado, al referirse siempre al fomento y difusión del catalán (rúbrica del art. 50), estas previsiones no excluyen el uso de otras lenguas y tienen un valor orientador de la actuación de los poderes públicos, cuya efectividad dependerá de lo que éstos decidan en el futuro.
En cuanto al art. 35, que no sería una norma atributiva de competencia, el Gobierno de la Generalitat rechaza el sentido excluyente que le atribuyen los actores, pues no dice "ni toda la enseñanza ni sólo en catalán". La habitualidad del uso del catalán predicada en el precepto estatutario no significaría exclusividad o exclusión del uso del castellano, conforme a la doctrina sentada en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, como demostraría la referencia expresa a ambas lenguas contenida en el art. 35.2. Además, se recuerda que en el art. 6.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, reformado por la reciente Ley Orgánica 1/2006, se proclama el derecho "a recibir la enseñanza del, yen, idioma valenciano", sin referencia expresa al castellano. No obstante esta ausencia, el precepto no ha suscitado reparo alguno.
Por lo que hace al art. 36, afirma el Gobierno de la Generalitat que es coherente con la declaración de oficialidad del aranés en esta comarca catalana, lo que comporta que las personas, en uso de su derecho de opción lingüística, puedan utilizar la lengua oficial de su elección en las relaciones oficiales. Por su parte, el empleo de la expresión "ciudadanos de Arán" lo sería de un término perfectamente aplicable para ámbitos geográficos diversos y parcialmente coincidentes entre sí, pues bien puede hablarse de "ciudadanos de León, ciudadanos de Francia, y hasta de ciudadanos europeos" sin obstaculizar o menoscabar el uso de la expresión "ciudadanos españoles" cuando proceda.
Para cerrar estas alegaciones al capítulo dedicado a los derechos y deberes lingüísticos, se reitera que la regulación introducida por el estatuyente de 2006 es propia de la función constitucional que el art. 3.2 CE le asigna, esto es, decidir sobre la oficialidad del catalán y definir su alcance, cosa que se ha producido con un total respeto de los principios constitucionales y sin entrar a determinar los contenidos materiales que corresponden al legislador estatal.
En relación con los arts. 37 y 38, se alega, en cuanto al primero, que son trasladables las razones ya expuestas en este antecedente en defensa de los arts. 32 y 36. En cuanto al segundo, el Ejecutivo catalán sostiene que el Consejo de Garantías Estatutarias ejercería un control preventivo de iniciativas legislativas que carece de carácter jurisdiccional y que complementa, pero no sustituye, al control jurisdiccional de esas iniciativas, que una vez aprobadas con carácter de ley corresponde, indudablemente, al Tribunal Constitucional. Además, el régimen de protección de los derechos fundamentales contenido en el art. 53 CE no podría entenderse afectado u obstaculizado por el reconocimiento a favor de una institución estatutaria de la facultad de tutela de los derechos estatutarios.
Se recuerda, por otro lado, que el Consejo Consultivo ya disponía en el Estatuto de Autonomía de 1979 de la facultad de dictaminar sobre la adecuación al Estatuto de las iniciativas legislativas sometidas a debate en el Parlamento de Cataluña. Ni entonces ni ahora se cuestiona el monopolio de control de constitucionalidad de las leyes que ostenta el Tribunal Constitucional. Monopolio que, sin embargo, no puede extenderse a la función de interpretación de la Constitución, pues ésta es una tarea que deben cumplir todos los operadores jurídicos. Igualmente, se subraya que la función que desempeña el Consejo de Garantías Estatutarias se inserta en el procedimiento legislativo, cuya regulación corresponde al Estatuto de Autonomía. Una vez aprobada la ley autonómica, el enjuiciamiento de su validez corresponde únicamente al Tribunal Constitucional, cuya jurisdicción no se vería afectada por la regulación del art. 38.1. En defensa del art. 38.2 se alega por el Ejecutivo, antes de remitirse a las alegaciones formuladas en relación con el título III del Estatuto (antecedentes 42 y siguientes), que nada cabe objetar a la capacidad del Estatuto de remitirse a las leyes procesales y, en su caso, a la Ley Orgánica del Poder Judicial para determinar ante quién y en qué supuestos cabe interponer este recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Respecto del art. 41.5, y tras destacar que la argumentación del recurso adolece de una gran imprecisión, afirma el Gobierno de la Generalitat que la imposición de una obligación a los poderes públicos tendente a velar para preservar la dignidad de la mujer en aquellas cuestiones que afectan a su integridad y a su bienestar fisico y mental con los límites que con carácter general, es decir, para todos los derechos y principios rectores previstos en el Estatuto, y con carácter específico, para este principio establecidos en el mismo artículo, no puede entenderse contrario al derecho a la vida del art. 15 CE. En particular, si se atiende a las cautelas del art. 37.4, que impide la interpretación del precepto "de forma contraria a las previsiones constitucionales". Consecuentemente, no sería de recibo una impugnación preventiva, donde se avanza la eventual adopción de políticas públicas contrarias al derecho a la vida. Llegado el caso, la denuncia de vulneración constitucional debería dirigirse contra esos desarrollos del precepto y no contra éste, pues la finalidad del recurso de inconstitucionalidad no es la obtención de declaraciones preventivas (entre otras, STC 49/1984, de 5 de abril).
El Gobierno catalán admite que el art. 52 introduce la neutralidad de los medios de comunicación de titularidad y gestión pública, principio que no está constitucionalmente previsto como límite al derecho a la información y la libertad de expresión. Sin embargo, de esa novedad no se inferiría contradicción alguna con la regulación constitucional de estos derechos fundamentales en cuanto que sirve de garantía de una opinión pública libre en una sociedad democrática al asegurar que las informaciones y visiones de la sociedad transmitidas por estos medios de comunicación integren una imagen razonablemente completa y proporcionada de la realidad social. Tampoco colisionaría con los arts. 18 y 20 CE el mandato, dirigido a los poderes públicos de Cataluña, de promover las garantías para el ejercicio de este derecho, pues se trata de una obligación que pesa sobre todos los poderes públicos (art. 53 CE) y la Generalitat dispone de competencias en el ámbito de los medios de comunicación social.
32. El Parlamento de Cataluña alega sobre la constitucionalidad de los preceptos impugnados del título 1 comenzando por unas consideraciones generales relativas a la legitimidad de la existencia misma de un título sobre derechos, afirmando que el Estatuto no reduce ni modifica o altera de manera alguna los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, tal y como establece expresamente el art. 37.4. Lo que sí haría el Estatuto es concretar algunos derechos y deberes cuya incorporación no contraviene ni violenta las previsiones del artículo 147.2 CE, pues como ha declarado el Tribunal (STC 46/1991, de 28 de febrero, entre otras muchas), la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas confiere al Ordenamiento una estructura compuesta por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Que el Estatuto incluya un contenido adicional relativo a ciertos derechos y principios rectores no sólo no sería contrario a la Constitución, que en su artículo 147.2 marca un contenido mínimo, sino que constituiría una consecuencia derivada del principio autonómico. Los derechos reconocidos y garantizados en la Constitución serían compatibles con la existencia de derechos en el marco de las Comunidades Autónomas, derivados del desarrollo de las políticas propias que han asumido. La igualdad en los derechos para todos los españoles no se opondría a que en el ejercicio del derecho a la autonomía y en el marco de las políticas propias derivadas de aquél, surjan nuevos derechos, que en ningún caso supondrían una reordenación competencial o la atribución de nuevos títulos competenciales.
Señala también la representación procesal del Parlamento que con posterioridad a la interposición del presente recurso los actores han votado favorablemente a la existencia de un título de esta naturaleza en el Estatuto de Andalucía cuyo contenido coincide literalmente en muchos puntos con el de Cataluña. Suponiendo que la salida natural sería el desistimiento del recurso, el resto de las alegaciones sobre este punto se dicen vertidas sólo para el caso de que no concurriera dicha eventualidad.
En cuanto al art. 20, alega la Cámara que su contenido coincide sustancialmente con el de la Ley 21/2000, de 29 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, similar a las de otras Comunidades Autónomas y a la Ley estatal 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de los derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica. Esta regulación, a su vez, se encuentra enmarcada en el Convenio del Consejo de Europa para la protección de los derechos humanos y la dignidad del ser humano respecto a las aplicaciones de la biología y la medicina, suscrito en Oviedo el 4 de abril de 1997, ratificado por Instrumento de 23 de julio de 1999, y en vigor en España desde elIde enero de 2000. Si el motivo de impugnación fuera la reserva de ley orgánica, carecería absolutamente de fundamento, pues se trata de un artículo que, para la Cámara, se limita a recoger principios ya regulados en la propia legislación autonómica y en ejecución de mandatos establecidos en instrumentos internacionales de obligado cumplimiento. Materialmente, el artículo conectaría con la regulación del derecho constitucional de protección de la salud, cuyo desarrollo no precisa de ley orgánica por encontrarse regulado en el artículo 43.1 CE, y en ningún caso desarrollaría aspectos sustanciales de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física, sino que establecería unas previsiones meramente colaterales de estos derechos en el ámbito sanitario, innovando respecto a lo que establece la Constitución.
En lo que hace al art. 21.1 y 2, alega el Parlamento catalán que el apartado 1 apela a la calidad de la educación como derecho de las personas y como norma orientadora de la actuación de la Generalitat, que es a quien el mismo Estatuto atribuye competencias exclusivas en ese ámbito, en los términos del art. 131. Con ello no se contravendría ni se desarrollaría el núcleo esencial del derecho a la educación garantizado en el art. 27 CE. El segundo apartado del art. 21 califica de laica a la enseñanza en las escuelas de titularidad pública y, para el Parlamento, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, ello significa que esta enseñanza será independiente de cualquier organización o confesión religiosa. No se referiría a la enseñanza pública en general, sino a la que se imparte en centros públicos. El art. 16.3 CE prescribe que ninguna religión tendrá carácter estatal, como una lógica consecuencia del principio general de separación entre el Estado y la Iglesia, entendida esta expresión de forma comprensiva de todas las manifestaciones de culto religioso.
La separación entre el Estado y la religión -continúa el escrito de alegaciones-, derivada del carácter aconfesional de aquél, comporta que en la escuela pública no se imparta formación religiosa. Ello sería, sin embargo, compatible con el reconocimiento constitucional de las libertades ideológica y religiosa y con el derecho a la educación y a recibir una formación religiosa y moral acorde con las convicciones de los padres. A través de la cooperación, el art. 27 CE pone de relieve de forma especial el compromiso del poder público, aun siendo aconfesional, con el hecho religioso en un ámbito sectorial de la vida social como es el ejercicio del derecho a la educación. La Constitución no determina la forma a través de la cual los poderes públicos deben proporcionar la garantía de dicha formación religiosa, sino que, por el contrario, permite a éstos un margen formal de opción, en el ámbito de las respectivas competencias, para decidir la manera a través de la cual deba ser garantizada. La enseñanza laica no impediría ni obstaculizaría el derecho de los padres a que sus hij os reciban formación religiosa de acuerdo a sus convicciones, de modo que el apartado 2 del art. 21 haría compatibles las enseñanzas generales, que de por sí deben tener carácter laico, con el derecho que el art. 27 CE reconoce a los padres para que sus hijos reciban formación religiosa, la cual deberá ser facilitada también por los poderes públicos en las escuelas de titularidad pública.
Por lo que hace a la constitucionalidad de los derechos de carácter económico y social y los principios rectores, alega el Parlamento que el Estatuto se refiere únicamente a ámbitos relacionados con competencias de la Generalitat, sin que suponga ninguna alteración del sistema de distribución de competencias constitucionalmente establecido, con la intención primordial de elevar el rango normativo de derechos y principios que ya recogía la legislación autonómica previa. Se caracterizarían por ejercer un papel orientador de las políticas públicas y por su propia naturaleza no producirían un efecto directo. Formulados de forma abierta y flexible, dejarían un amplio margen de opción para su concreción, permitiendo, por tanto, que las diferentes opciones o alternativas políticas puedan concretarlos y modularlos.
Es cierto, admite el Parlamento catalán, que el objeto de los principios rectores puede afectar a materias sobre las cuales el legislador estatal ostenta competencias para establecer regulaciones básicas; sin embargo, de una parte, ninguno de los principios rectores contenidos en el Estatuto diferirían de los previstos en la Constitución ni los contradirían. De otra, los poderes públicos de Cataluña deberán promoverlos y adoptar las medidas necesarias para garantizar en plena eficacia tan sólo "en el ámbito de sus competencias". Por encima de todo ello, el Estatuto es también una norma estatal que aprueban las Cortes Generales mediante ley orgánica. Fruto de esta condición de norma estatal, no podría excluirse que pueda incidir también sobre el ejercicio de competencias estatales, pues en ningún precepto constitucional está escrito que éstas deban ejercerse en un régimen de monolítica uniformidad para todas las Comunidades Autónomas, incluso previendo la propia Constitución que cada Estatuto de Autonomía fije unos márgenes competenciales propios en el marco del art. 149.1 CE. En definitiva, el recurso de constitucionalidad en este punto tendría carácter preventivo y cautelar, partiendo de un principio de desconfianza institucional referido más a su posible desarrollo legislativo que a las propias previsiones estatutarias.
El Parlamento de Cataluña defiende la constitucionalidad del art. 33 alegando, en relación con su apartado 1, que al aludir a "los ciudadanos" como titulares del derecho de opción lingüística no limita o perjudica los derechos de otras personas. Para la Cámara, no es necesaria la condición política de catalán para poder usar el catalán dentro del territorio en el que la lengua es oficial, siendo ello inane a cualquier otro derecho o interés.
El apartado 2 del art. 33 determina el alcance de la cooficialidad, precisando el del derecho a usar la lengua dentro del ámbito en el que es oficial, tanto en su vertiente activa como en la pasiva, no entrando, para el Parlamento, en ningún caso, en la ordenación o regulación interna de los órganos estatales mencionados, ni menoscabando las competencias del Estado; conforme a la jurisprudencia constitucional, en los ámbitos de competencia estatal, la competencia autonómica no puede imponer el uso de la lengua, pero existe una concurrencia competencial en materia lingüística que habilita a la Comunidad Autónoma a establecer las consecuencias genéricas que derivan del carácter oficial de una lengua que deben ser respetadas como unprius por los entes competentes (STC 87/1997, de 24 de abril, FJ 4). Sin imponer a la Administración estatal los concretos procedimientos de su desarrollo, las Comunidades Autónomas estarían habilitadas para establecer el contenido inherente al concepto de cooficialidad, sin que -a la vista del tiempo transcurrido- quepan ya matizaciones relativas a la adaptación de la Administración estatal a la cooficialidad. Todo ello es aplicable, a juicio de la Cámara, a un precepto que se limita a exigir de manera genérica una respuesta escrita en la lengua oficial que soliciten los ciudadanos.
Más allá -continúa el escrito de alegaciones-, no resulta aplicable a esta norma la jurisprudencia relativa al uso de la lengua cooficial en el ámbito judicial o al conocimiento de la misma por parte de los miembros de la carrera judicial, porque en este caso se enjuicia una norma estatal cuya función es precisamente la de determinar el régimen de la cooficialidad y que en cumplimiento de dicha función contiene unas disposiciones sobre este régimen en el medio judicial, con un alcance razonable y coherente con el derecho al uso de una de las lenguas oficiales, sin detrimento de la otra para evitar discriminaciones en el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos en razón del ejercicio de sus derechos lingüísticos.
En cuanto al apartado 3 del art. 33, afirma el Parlamento catalán que es evidente que no puede darse ninguna extralimitación competencial, ya que no es el legislador autonómico el que está ejerciendo alguna competencia, sino que mediante el Estatuto de Autonomía actúa el propio legislador estatal. Tampoco podría hablarse de exceso respecto a la función que le incumbe cumplir constitucionalmente al Estatuto, visto que el precepto no determina cuál es el "nivel de conocimiento adecuado y suficiente", ni cómo debe acreditarse, ni en qué momento, remitiéndose para ello a las leyes de desarrollo que dicte el legislador competente. Se fijaría tan sólo un objetivo que el Estado, a través del Estatuto como norma estatal, considera que está en condiciones de cumplir.
Del mismo modo, el apartado 4 del art. 33 partiría de una valoración estatal implícita acerca de que el proceso de adaptación progresiva a la cooficialidad puede considerarse concluido. La obligación de tener capacitación en cuanto organización, que le corresponde a la Administración estatal para poder atender a los ciudadanos que utilicen la lengua cooficial, se convierte en capacitación de los funcionarios que desarrollan sus funciones en un marco en el que el catalán es lengua oficial. En la medida en que pueden tener que atender, al desarrollar sus funciones, a ciudadanos que ejerzan un derecho de uso del catalán, resultaría razonable que se les exija como parte de la capacidad necesaria para ocupar su puesto. Y, conforme al precepto impugnado, la valoración del concreto conocimiento proporcionalmente exigible corresponde a la propia Administración estatal.
El apartado 5 del art. 33, en lo relativo al uso del catalán ante el Tribunal Constitucional, resultaría, para la Cámara, plenamente respetuoso con la jurisprudencia de este Tribunal, que no ha basado en obstáculos constitucionales la inadmisión de escritos presentados en catalán, sino en limitaciones de orden legal, referidas esencialmente al art. 231 LOPJ, de manera que no cabría reproche constitucional alguno a que el legislador competente, que es el estatal, reconozca tal derecho, teniendo en cuenta que las medidas concretas para la efectividad del derecho quedan supeditadas a las normas relativas a los diversos órganos afectados. Por otra parte, no cabría desconocer que en algunos supuestos singulares la oficialidad de la lengua propia de una Comunidad Autónoma no se detiene en los límites de su territorio (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 9). A juicio del Parlamento de Cataluña no existe obstáculo alguno para que determinados órganos constitucionales y jurisdiccionales únicos para toda España puedan establecer su sede en el territorio de una Comunidad Autónoma con lengua propia, de modo que, contradictoriamente, una decisión organizativa podría convertir en ejercitable el derecho al uso de la lengua cooficial.
Por lo que hace al art. 34, alega el Parlamento catalán que en las relaciones entre particulares la intervención pública ha de tener un título legítimo habilitante justificado por un interés público. En este caso lo constituiría la protección de los consumidores y usuarios en su derecho a usar cualquiera de las lenguas cooficiales. La razonabilidad de la intervención sólo podría valorarse cuando se dicten las normas de desarrollo legal previstas para establecer los términos concretos de cumplimiento de la obligación establecida.
El art. 35, por su parte, no es, para la Cámara, contrario al art. 3.1 CE en la medida en que no proscribe el uso del castellano en la enseñanza en Cataluña e incluso ordena que se imparta enseñanza en castellano. Conforme a la jurisprudencia constitucional, no puede ponerse en duda la legitimidad constitucional de una enseñanza en la que el vehículo de comunicación sea la lengua propia de la Comunidad Autónoma y lengua cooficial en su territorio, junto al castellano (STC 137/1986, FJ 1), dado que esta consecuencia se deriva del art. 3 CE y de lo dispuesto en el respectivo Estatuto de Autonomía (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9). En cuanto a la posible afectación a la competencia estatal, recuerda el Parlamento que no se está enjuiciando una ley autonómica, sino la norma que regula la distribución de competencias, precisamente, entre el Estado y la Generalitat, por lo que no cabría hablar propiamente de extralimitación competencial autonómica y, en todo caso, la determinación de la lengua vehicular de la enseñanza se ha considerado siempre incluida en las competencias autonómicas.
En cuanto al art. 36, sostiene el Parlamento de Cataluña que, pese a impugnarlo formalmente en su totalidad, el recurso de inconstitucionalidad tan sólo incluye alegaciones contra sus apartados 1 y 2. Respecto al apartado primero se recuerdan las alegaciones ya formuladas en tomo a los efectos de la declaración de oficialidad lingüística, aplicables también al caso del aranés, que es objeto de enseñanza desde 1983. En el segundo apartado no se alcanza a ver, por el Parlamento, ninguna infracción constitucional, pues la alusión a los ciudadanos de Arán debería entenderse en unos términos similares a los utilizados para determinar la condición política de catalán, y la vinculación del derecho que se les reconoce para nada afectaría a la Administración estatal.
El art. 37 es, para la Cámara, conforme a la Constitución porque los arts. 32 y 33 a los que se refiere aparecen formulados en términos generales, por lo cual podría decirse que vinculan a todos los poderes públicos, no sólo al autonómico, en cuanto a la atribución de validez de los actos jurídicos realizados en cualquier lengua oficial, recordándose que este Tribunal ya ha declarado que se trata de una de las consecuencias de la oficialidad que vincula a todos los poderes (STC 82/1986, de 26 de junio). El art. 37, en este sentido, podría considerarse meramente reiterativo.
El apartado 4 del art. 50, por su lado, no ordenaría una medida de intervención, sino una actividad de fomento mediante un mandato dirigido a todos los poderes públicos. No impondría pues, directamente, ninguna obligación ni limitación a los particulares, por lo que no podría afectar o lesionar ninguna libertad. Se sustentaría en el objetivo de normalización lingüística del catalán y no excluiría el uso del castellano, que se daría por supuesto. Y en cuanto al apartado 5 del mismo precepto, entiende el Parlamento que no impone el uso exclusivo y excluyente del catalán en ningún momento, lo que dejaría indemne el libre uso del castellano. En ningún caso se desprendería del precepto que el catalán sea la lengua única a emplear por el concesionario ni por sus empleados, por lo que no se produciría efecto discriminatorio alguno, ni disminución arbitraria o irrazonable de su libertad, ya condicionada por la sujeción a las reglas de la concesión. Debiendo tenerse en cuenta, además, a juicio de la Cámara, que los concesionarios actúan en el lugar de las personas públicas mencionadas, prestando servicios públicos. Por su parte, la prescripción de utilizar el catalán en las comunicaciones y notificaciones dirigidas a residentes en Cataluña no excluiría el uso también del castellano y respondería tan sólo a la voluntad de normalizar el uso del catalán.
Los arts. 37 y 38 recogen las garantías de los derechos estatutarios. Sin entrar de nuevo en la viabilidad constitucional de que los Estatutos de Autonomía puedan incluir en su articulado derechos y deberes que vinculen a los poderes públicos, el escrito de alegaciones se centra en las características de las garantías de los derechos que incorpora el texto del Estatuto impugnado. De su lectura se deduciría que todas ellas, salvo la tutela judicial enunciada en el art. 38.2, tienen por destinatarios a los poderes públicos y, más en concreto, a la Generalitat. Se trataría de unos mecanismos dirigidos a orientar y a limitar la actuación de los poderes públicos en aras del pluralismo, y su inclusión en el Estatuto sería constitucional y necesaria al tratarse de la norma institucional básica que ha de marcar los límites a que está sometida la actividad de los poderes públicos. Mención aparte merecería la previsión del art. 38.2, que establece una tutela judicial cuya efectividad se defiere a los procedimientos que establezcan las leyes, quedando supeditada a una eventual modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Finalmente se incluyen unas consideraciones relativas a un hecho nuevo pero, para la Cámara, relevante, producido en sede parlamentaria con posterioridad a la formalización del recurso de inconstitucionalidad. Se trata del consenso alcanzado entre las dos principales fuerzas parlamentarias respecto al proyecto de Estatuto de Andalucía. Se citan palabras del portavoz del Grupo Parlamentario cuyos Diputados suscribieron el presente recurso en las cuales reconoce la legitimidad de que los Estatutos contengan una relación de derechos, deberes y principios rectores siempre que no sean habilitantes de nuevas competencias. En concreto se señala que el art. 20.1 del proyecto Estatuto de Autonomía de Andalucía garantiza a todas las personas el derecho a vivir con dignidad el proceso de su muerte. El voto favorable al mismo se justifica en que tal regulación estatutaria no afecta al contenido esencial del derecho a la vida. También se recoge que el art. 21.2 del proyecto estatutario citado recoge que la enseñanza pública es laica y en la explicación de voto favorable al mismo se razonaba que ello no impide a la Comunidad Autónoma garantizar el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa que esté de acuerdo con sus propias convicciones.
Título II (De las instituciones) [arts. 71.1 y 6,76 (apartados 1,2 y 4), 78.1, 80.1 y 3, 82 ,83.1, 84.2 y 3, 86.5, 90, y 91].
33. a) El artículo 71 (Administración de la Generalitat. Disposiciones generales y principios de organización y funcionamiento) sería inconstitucional, a juicio de los recurrentes, en su apartado 1 por calificar a la Administración de la Generalitat como "Administración ordinaria", calificación que se reitera en la disposición adicional sexta, también recurrida. En su conjunto, ambos preceptos suponen, a juicio de los Diputados recurrentes, la exclusión total de la Administración periférica del Estado en Cataluña, pues entrañan que, con la excepción de las Administraciones locales, sólo la de la Generalitat puede desenvolverse ordinariamente en Cataluña, quedando la estatal como una Administración extraordinaria o excepcional o, en el mejor caso, marginal. Sin embargo, la Constitución permite al Estado, para cada una de sus competencias, organizar su propia Administración periférica, que está parcialmente constitucionalizada en la figura del Delegado del Gobierno (art. 154 CE). La Administración periférica del Estado no es, para los recurrentes, una anomalía ni simple fruto de una situación transitoria, sino, por el contrario, un elemento definidor de la configuración constitucional del Estado. En consecuencia, ninguna previsión estatutaria puede abocada a la desaparición, y acaso tampoco sería constitucional que el Estado la desmantelara por vía de sucesivas transferencias ex art. 150.2 CE.
El apartado 6 del mismo art. 71 sería inconstitucional por atribuir a la Generalitat una competencia ilimitada para establecer las formas de personificación pública y privada y la actuación de la Administración bajo régimen de Derecho privado. De este precepto, relacionado con el artículo 150, igualmente recurrido, se deduce que serán las leyes autonómicas las que decidirán la tipología de entes instrumentales o institucionales de la Administración catalana, existiendo una previsión similar para las Administraciones locales en el artículo 160.1 e). El escrito de recurso se limita a anticipar en este punto las razones que desarrollará al fundamentar la impugnación del art. 150 del Estatuto, recordando que la STC 14/1986, de 31 de enero, ya declaró que las Comunidades Autónomas no pueden crear nuevos tipos de entes al margen de las previsiones de la legislación estatal, por así resultar del art. 149.1.6 y 18 CE. Pero, además, la decisión de que las Administraciones actúen sometidas, y en qué grado, al Derecho privado se incardina evidentemente, por capital, en el contenido nuclear de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.18 CE., no cabiendo imaginar una previsión estatutaria que pudiera ser más contraria a ese precepto constitucional, pues es obvio que no puede admitirse que cada Comunidad Autónoma opte por someter su respectiva Administración al Derecho administrativo o al privado. Por lo demás, cabría una interpretación conforme -en el sentido de que la competencia de Cataluña sólo lo es para el desarrollo de las bases estatales dictadas de acuerdo con el art. 148.1.18 CE-, si no fuera porque la redacción del precepto las hace muy dificil y porque el art. 150 del Estatuto califica a la autonómica como "competencia exclusiva".
b) El Abogado del Estado afirma en relación con la disposición adicional sexta que la propia Constitución coloca la descentralización como principio organizativo de la Administración pública (art. 103.1 CE), lo que expresaría la preferencia del constituyente por la mayor proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos (STC 218/1989, de 21 de diciembre, FJ 3) y propiciaría que, para la ejecución de sus tareas, las Administraciones con mayor radio territorial utilicen las espacialmente menores y más próximas al ciudadano, si bien la propia Constitución impone un límite, que resulta del art. 154. Pues bien, resulta claro, para el representante del Gobierno, que la disposición examinada es competencialmente inocua por cuanto se limita a remitir a una posible transferencia "mediante los instrumentos que corresponda", operando en un futuro, en la medida en que el Estado decida las transferencias necesarias.
Por otro lado, la calificación de la Administración de la Generalitat por parte del art. 71.1 del Estatuto como Administración ordinaria vendría a ser una simple abreviatura o denominación sintética de la posición conferida a dicha Administración por el Estatuto y por las demás leyes, siendo una designación competencialmente inofensiva. Por lo demás, cuantitativamente, la Administración de la Generalitat es la ordinaria en Cataluña, porque, en comparación con cualquier otra Administración en dicha Comunidad Autónoma, sus competencias, funciones y tareas son más extensas y diversas; son más sus funcionarios y trabajadores; mayor su gasto y mayores sus medios de financiación; y son, en fin, más los asuntos en los que le corresponde decir la última palabra en vía administrativa. Además, este precepto debería entenderse en relación con la ya referida disposición adicional sexta.
En cuanto al apartado 6 del art. 71, entiende el Abogado del Estado que establece una reserva de ley autonómica, puesto que la organización de la propia Administración es la más típica de las competencias de auto organización. Por supuesto, las leyes que puedan dictarse para satisfacer la reserva contenida en el precepto analizado deberán respetar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas establecidas por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE. Y, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), corresponde únicamente a las Comunidades Autónomas conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo y establecer cuáles son los órganos e instituciones que configuran las respectivas Administraciones, ámbito en el que el Estado debe abstenerse de intervenir, aunque también puede establecer, desde la competencia antes reseñada, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas, si bien con menor extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente internos. Nada habría en el art. 71.6 que impida interpretarlo de conformidad con dicha jurisprudencia constitucional, pues, teniendo en cuenta la doctrina establecida respecto a las normas básicas, que mantienen su plena vigencia con independencia de que sean recordadas o no por el legislador comunitario (por todas, STC 5/1982, de 8 de febrero, FJ 2), lo mismo cabría decir respecto de los Estatutos: la omisión de cláusulas de salvaguarda o recordatorios de las competencias constitucionales del Estado que puedan incidir en las competencias exclusivas de la Generalitat ni convierte en inconstitucional el precepto estatutario silente, ni impide que las competencias exclusivas que al Estado reserva la Constitución se desplieguen legítimamente con toda su extensión, alcance y eficacia.
c) El Gobierno de la Generalitat, por su parte, hace una primera consideración general alegando que el título II no debería plantear problema alguno de constitucionalidad por razón de las materias que en él se disciplinan, pues se trataría del contenido obligatorio de los Estatutos de Autonomía y sería manifestación directa de la condición de las Comunidades Autónomas como entidades territoriales dotadas de autonomía política.
Por lo que hace al art. 71.1 y a la disposición adicional sexta, alega el Ejecutivo catalán que se trata de impulsar, desde el Estatuto, la configuración de la Administración de la Generalitat como la Administración principal, que no única, dentro del territorio de Cataluña, para lo cual se le atribuyen las funciones ejecutivas definidas en el art. 110 y se recoge la posibilidad, futura e hipotética, de que se produzca la transferencia de funciones ejecutivas actualmente detentadas por la Administración del Estado. La configuración de la Administración autonómica como "ordinaria" no comportaría que sea la única actuante en el territorio de Cataluña, sino que el Estado pueda optar por ejercer de forma desconcentrada sus competencias. Con los preceptos impugnados se trataría de propiciar esa opción mediante la transferencia de funciones ejecutivas a la Generalitat, pero ni se impone ni se establecen a tal fin instrumentos distintos de los previstos en la Constitución.
En cuanto al art. 71.6, y sin perjuicio de remitir al examen del art. 150 el estudio del alcance de esta competencia estatal [antecedente 85 c)], se apunta por el Gobierno de la Generalitat que la capacidad de la Comunidad Autónoma para definir los instrumentos de actuación de su Administración y regular su régimen jurídico deriva de su potestad de auto organización, que no se limita al ámbito político-institucional, sino que alcanza también a las estructuras administrativas y los instrumentos de actuación que, como poder público, le son inherentes. Del principio de autonomía se inferiría la capacidad de la Generalitat para proceder, mediante leyes y dentro del respeto a la competencia estatal para asegurar el tratamiento común de los administrados, a adoptar decisiones relativas a la estructura de su Administración que incluyan aspectos relativos a su articulación territorial y a las formas instrumentales que deban adoptar.
d) El Parlamento de Cataluña comienza su defensa de la constitucionalidad del art. 71.1 y de la disposición adicional sexta con una serie de consideraciones acerca de la complejidad administrativa a la que ha llevado la evolución del modelo de organización territorial y frente a la cual el Estatuto pretendería utilizar el margen que ofrece la Constitución para avanzar hacia la configuración de la Administración de la Generalitat como Administración ordinaria de Cataluña. El concepto de Administración ordinaria en ningún caso equivaldría per se a Administración excluyente ni tampoco a Administración única, sino a la Administración que actúa comúnmente o de modo más usual, y nadie podría negar que éstas son la de la Generalitat en todo el territorio de Cataluña y las de los entes locales en el ámbito de su territorio. La Cámara recuerda que el Consejo Consultivo concluyó que la expresión Administración ordinaria se limita a identificar los supuestos en los que la Administración de la Generalitat actúa ejerciendo funciones ejecutivas del Estado, al mismo tiempo que reconoce la posibilidad (que en cierta medida se trata de fomentar) de que el Estado atribuya a la Administración de la Generalitat el ejercicio de sus funciones ejecutivas. Pero este proceso de transferencia o delegación no se impondría y, además, se haría expresa reserva de las competencias ejecutivas que por su parte puedan corresponder a la Administración local.
Por su parte, la disposición adicional sexta del Estatuto sólo recogería la posibilidad, futura e hipotética, de que se produzcan transferencias de competencias ejecutivas del Estado, sin imponer tal configuración en este momento. Serán, pues, leyes del Estado, con la plenitud de sus competencias, las que configuren el sistema de su organización.
En cuanto al art. 71.6, el Parlamento de Cataluña considera que la capacidad de la Generalitat para definir los instrumentos de actuación de su Administración y para regular su propio régimen administrativo deriva de su capacidad de auto organización, que no debe vincularse sólo a su ámbito institucional político. Del principio de autonomía se derivaría la capacidad de la Generalitat de aprobar leyes que regulen la estructura de su Administración e inc1uyan aspectos relativos a su articulación territorial y a las formas instrumentales que deban adoptar.
34. a) El artículo 76 (Consejo de Garantías Estatutarias) se impugna en sus apartados 1, 2 y 4. Para los recurrentes, la regulación del referido Consejo -cuya denominación recuerda a otros Tribunales de orden constitucional, como el de la Constitución de 1931¬colisiona con la reserva del art. 161 CE a favor del Tribunal Constitucional respecto del control de la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Su diseño sería un remedo de Tribunal Constitucional y su labor, dada la amplitud de sus funciones, puede generar conflictos de legitimidad entre sus dictámenes (vinculantes en los casos del art. 76.4) y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. A lo que se añade el problema que supone el régimen de garantías del art. 38, ya impugnado.
b) El Abogado del Estado se remite a las alegaciones realizadas al tratar del art. 38.1 (antecedente 30), añadiendo que no es acertado considerar al Consejo como remedo de Tribunal Constitucional de cuya labor puede resultar un conflicto de legitimidades, pues ejerce simples funciones consultivas, a veces con eficacia vinculante, pero no dicta Sentencias con fuerza de cosa juzgada, como es propio de un Tribunal y como para el Constitucional establecen los arts. 164.1 CE y 38.1 LOTC.
c) El Gobierno de la Generalitat recuerda que, como ya sostuvo al examinar el art. 38 (antecedente 31), la actividad del Consej o no tiene carácter jurisdiccional y se inserta en el procedimiento legislativo. Ahora bien, la impugnación del art. 76 presentaría, a su juicio, un contenido propio y diferenciado del cuestionamiento del art. 38 y afectaría a la configuración de este órgano institucional, puesto que se refiere a todas las funciones que le atribuye el Estatuto. Se ignoraría, sin embargo, que forma parte de la capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer sus instituciones de auto gobierno la decisión de crear un órgano consultivo que analice la adecuación a la Constitución y al Estatuto de las normas con fuerza de ley, emitiendo dictámenes con carácter previo a su aprobación o convalidación por el Parlamento. Esta importante función consultiva tiene como finalidad la colaboración con el Parlamento y el Gobierno en la valoración de la adecuación de los textos objeto de dictamen al Estatuto, con el objeto de que aquéllos puedan adoptar las decisiones para las que se hallan legitimados. Ya en el art. 41 del Estatuto de 1979 se regulaba una institución similar, sin afectar a las funciones que la Constitución atribuye al Tribunal Constitucional.
d) El Parlamento de Cataluña alega que falta el desarrollo legislativo del Consejo de Garantías Estatutarias para determinar los dictámenes de éste y su alcance respecto al legislador. En todo caso, un proyecto o una proposición de ley no es una ley ni una norma con fuerza de ley. Por ello, el dictamen del Consejo sobre el dictamen de la comisión legislativa sería sólo una fase del iter legislativo, procedimental, complejo y reglado, que ni siquiera ha superado todas las fases para constituirse eficazmente en norma. Por tanto, la norma no rompería en absoluto el monopolio del Tribunal como Juez de la constitucionalidad.
El hecho de que, con la reforma estatutaria, los dictámenes y resoluciones del Consejo vinculen al legislador cuando se refieran al desarrollo de los derechos de la persona no es más, para el Parlamento, que el selfrestraint del legislador catalán. Tal acción de protección, garantía y desarrollo de los derechos no sería óbice ni restringiría ningún procedimiento ante el Tribunal Constitucional, ni condicionaría ninguno de sus pronunciamientos. Las características del Consejo de Garantías Estatutarias y el Tribunal Constitucional, así como su ámbito de actuación, excluirían además cualquier riesgo de conflicto de legitimidades entre ambos.
35. a) También es objeto de recurso el artículo 78 (Sindic de Greuges), cuya impugnación se concreta en la expresión "con carácter exclusivo" del apartado 1, toda vez que con ella se excluiría la actuación del Defensor del Pueblo respecto de la Administración catalana, vulnerándose abiertamente, y sin posibilidad de interpretación conforme, el art. 54 CE.
b) A juicio del Abogado del Estado, los términos impugnados del art. 78.1 ("con carácter exclusivo") podrían ofrecer una apariencia de inconstitucionalidad si se entendiera que con ellas se pretende impedir al Defensor del Pueblo la supervisión de la Administración autónoma catalana contra lo dispuesto en el art. 54 CE, precisado y aclarado en este particular por el art. 12.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. Reconoce el Abogado del Estado que no hay discusión posible acerca de que ha de estar abierto, por igual y para todos, el acceso a la institución estatal para la defensa de los derechos constitucionales, cualquiera que sea el poder público al que haya de atribuirse la posible vulneración de aquéllos. No obstante, en su opinión, cabe una interpretación del art. 78.1 que lo acomode a la Constitución. En este sentido, afirma que el carácter exclusivo atribuido a la supervisión del Síndico de Agravios catalán ha de entenderse centrado en los nuevos derechos estatutarios, aduciendo que, según el art. 12.1 de su Ley Orgánica reguladora, el Defensor del Pueblo puede supervisar la actividad de la Comunidad Autónoma en el ámbito de competencias definido por dicha Ley, que no incluiría los llamados derechos estatutarios. Así pues, en la función de proteger los derechos y libertades consagrados por la Constitución el Síndico concurriría con el Defensor del Pueblo, en los términos de sus respectivas regulaciones, pero sólo el Síndico de Agravios protegería y defendería los derechos estatutarios, por lo que sólo de él podría decirse que, simultáneamente, ostenta la función de supervisar los derechos y libertades constitucionales y los derechos estatutarios. Así interpretado, el art. 78.1 no sería inconstitucional, puesto que no impide ni mengua la función supervisora del Defensor del Pueblo.
c) Para dar respuesta a esta impugnación comienza la representación del Gobierno de la Generalitat analizando la configuración que del Defensor del Pueblo se efectúa en el art. 54 CE, destacándose dos elementos esenciales: su definición como comisionado de las Cortes Generales y la habilitación al mismo no sólo para controlar la actividad administrativa, sino, incluso con mayor relevancia por ser su función principal, para defender los derechos de los ciudadanos. Esta función, de la que carecen los Defensores autonómicos, explica la atribución de legitimación para actuar ante el Tribunal Constitucional.
De la configuración del Defensor del Pueblo como comisionado de las Cortes Generales se derivaría un límite para su ámbito objetivo de actuación, pues resulta evidente, para el Ejecutivo catalán, que esta institución no puede ser ajena al principio de autonomía proclamado en el art. 2 CE. Concretamente, la capacidad de actuación del Defensor del Pueblo debería venir referida a la del órgano comitente y por ello no incluiría el control de la
Administración autonómica, dado que son muy limitadas y excepcionales las actuaciones de control que las Cortes Generales pueden verificar sobre el Gobierno y la Administración autonómicos.
La eficacia de la institución en su conjunto requeriría que sea el Sindic de Greuges el que controle a la Administración autonómica e informe de los resultados de ese control al Parlamento de Cataluña, por ser a éste a quien corresponde la función de control del Gobierno de la Generalitat, órgano que dirige la Administración autonómica. Esto no limitaría, por otra parte, la actuación del Defensor del Pueblo como garante de los derechos fundamentales a través de la interposición de los recursos pertinentes ante el Tribunal Constitucional, porque el propio Estatuto prevé la colaboración institucional entre Sindic de Greuges y el Defensor del Pueblo (art. 78.2).
Entiende, asimismo, el Gobierno de la Generalitat que la doctrina sentada en la STC 204/1992, de 26 de noviembre, respecto del Consejo de Estado y sus relaciones con los Consejos Consultivos autonómicos sería aplicable a la potestad de control del Defensor del Pueblo sobre las Administraciones públicas. Finalmente, se precisa que la tramitación parlamentaria del Estatuto ha eliminado la inclusión, dentro del ámbito de actividad del Sindic de Greuges, de la Administración estatal, al entenderse que esta exclusión sí sería contraria al art. 54 CE.
d) Por su parte, el Parlamento de Cataluña alega que el art. 54 CE atribuye al Defensor del Pueblo la defensa de los derechos reconocidos en el título primero de la Constitución, para lo cual podrá supervisar la actividad de la Administración; su interpretación de acuerdo con el principio autonómico determinaría que, si existe un "defensor autonómico", debe tener el control exclusivo de la Administración autonómica correspondiente, dependiendo de su Gobierno. La referencia a la Administración no especificaría a cuál se refiere, pero puesto que se hace en singular podría interpretarse que únicamente se refiere a la Administración del Estado. La interpretación extensiva de la competencia del Defensor respecto a la supervisión universal de cualquier y toda Administración no estaría en la Constitución, sino en la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, de modo que lo que el Estatuto contradiría es el art. 12 de dicha Ley Orgánica, no el 54 CE. Sin embargo, la opción del legislador orgánico no podría convertirse en parámetro de constitucionalidad del texto estatutario, pues las alegaciones de inconstitucionalidad, cuando versan sobre un texto estatutario, deben venir referidas sólo a preceptos de la Constitución (la STC 157/1988, de 15 de septiembre). El Estatuto es una ley estatal y la norma básica de la Comunidad Autónoma, por lo que puede establecer excepciones a lo normado en la Ley del Defensor del Pueblo.
En todo caso -continúa el Parlamento-, la exclusividad del Sindic de Greuges no sería tal, pues hay dos ámbitos de competencia de la Generalitat en los que el Defensor del Pueblo es el único que puede actuar en defensa y protección de los derechos constitucionales: promover recursos de inconstitucionalidad si considerara que alguna ley del Parlamento catalán resultase contraria a la Constitución, e interponer recursos de amparo si alguna actuación de la Administración autonómica conculcara los derechos fundamentales.
Finalmente, el escrito expone tres argumentos colaterales a favor de la constitucionalidad de la norma. De una parte, que igual que el Defensor del Pueblo es un alto comisionado de las Cortes Generales, el Sindic de Greuges es un comisionado del Parlamento de Cataluña, a quien le corresponde informar. De otra parte, la función del ombudsman es la de servir de magistratura de persuasión, pues no tiene capacidad decisoria. De ese modo no parecería que puedan competir dos magistraturas cívicas similares que necesariamente han de colaborar. Por último, se señala que en la práctica y el Derecho en Estados compuestos donde coexisten instituciones de ombudsmen a nivel federal y regional su articulación competencial se regula en los términos de exclusividad que propugna el Estatuto.
36. a) El artículo 80 (Funciones y relaciones de la Sindicatura de Cuentas con el Tribunal de Cuentas) se impugna en sus apartados 1 y 3. El primero presenta a la Sindicatura como el único órgano de fiscalización externa de las cuentas. El otro impone un mandato al Tribunal de Cuentas en orden a la celebración de un convenio que discipline sus relaciones y que dé participación a la Sindicatura en los procedimientos jurisdiccionales propios del Tribunal. Con ello, además de desbordarse la reserva estatutaria, se reduciría la independencia constitucionalmente garantizada del Tribunal de Cuentas y se invadiría la reserva de ley orgánica del art. 136.4 CE.
b) La aparente inconstitucionalidad denunciada por los recurrentes desaparecería, en opinión del Abogado del Estado, con una interpretación de conformidad con la Constitución. La afirmación del apartado 1 sería correcta y carecería de todo significado excluyente o limitativo de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, sin que pudiera entenderse inconstitucional por el solo hecho de no haberse incluido una cláusula expresa de salvaguarda. Cabría entender aplicable ab inverso lo afirmado en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 28, conforme a cuya doctrina puede entenderse que el apartado 1 del art. 80 no impide ni excluye que el Tribunal de Cuentas pueda ejercer su función fiscalizadora sobre la Generalitat, sobre los entes locales catalanes y sobre el resto del sector público de Cataluña; pero no habría de olvidarse que, aunque el control de la Sindicatura de Cuentas y el del Tribunal de Cuentas puedan coexistir y superponerse, el ámbito principal y preferente de la fiscalización del segundo es "el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal" (STC 187/1988, de 17 de octubre, FFJJ 8 y 12).
En lo que hace al primer inciso del apartado 3, entiende el Abogado del Estado que ni lesiona la independencia del Tribunal ni invade la reserva de ley orgánica contenida en el art. 136.4 CE, que ciertamente no menciona entre las materias reservadas los modos de cooperación entre el Tribunal y las instituciones fiscalizadoras autonómicas. El art. 80.3 vincula a la Sindicatura catalana -no al Tribunal de Cuentas- a proponer la cooperación a este último mediante un convenio, pero no le obliga ni a aceptar el convenio que le proponga, ni a limitar los modos posibles de cooperar restringiéndolos a la celebración de convenios, pues la cooperación se basa en la voluntariedad y no permite alterar las respectivas competencias. El segundo inciso del mismo precepto convierte en materia de cooperación la participación de la Sindicatura en los procedimientos jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas, aspecto ya contemplado en el art. 26.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, que preveía un tipo de participación de los órganos autonómicos fiscalizadores en la función de enjuiciamiento, como instructores delegados, lo que fue considerado constitucionalmente aceptable por las SSTC 187/1988, de 17 de octubre, FJ 4; y 18/1991, de 31 de enero, FJ 4.
c) El Gobierno de la Generalitat sostiene que el recurso carece en este punto de fundamento, toda vez que la definición de las funciones de la sindicatura no impediría la actividad fiscalizadora encomendada por la Constitución al Tribunal de Cuentas ni contradiría su posición de supremacía. No es preciso, para el Ejecutivo catalán, que el Estatuto reconozca expresamente estos extremos, cuya virtualidad se desprendería de modo inmediato de la Constitución.
Las SSTC 187/1988, de 17 de octubre; y 18/1991, de 31 de enero, han definido el carácter concurrente y compatible de las funciones fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas y de los órganos autonómicos previstos en los distintos Estatutos de Autonomía y esa definición no precisaría su incorporación al texto estatutario. Tampoco en la Ley Orgánica 112006, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, se prevé expresamente la concurrencia de funciones entre el Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Cuentas, sin que ello haya suscitado en los Diputados recurrentes duda alguna de constitucionalidad. Por otro lado, buena prueba de la no exclusión del Tribunal de Cuentas en Cataluña sería la previsión, en el art. 80.3, de un marco de relaciones de cooperación entre éste y la Sindicatura.
Dos son las funciones -continúa el Gobierno catalán- que el art. 136 CE atribuye al Tribunal de Cuentas: la fiscalización externa de la actividad económico-financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable. Con respecto a esta segunda, el Estatuto se limitaría a prever la participación de la Sindicatura en los términos que se determinen convencionalmente. Ciertamente, el Tribunal Constitucional ha afirmado, a falta de una previsión estatutaria en sentido contrario, la exclusividad de esta función jurisdiccional encomendada al Tribunal de Cuentas. Pero no sería menos cierto que de ahí no cabe excluir la posibilidad de que los Estatutos atribuyan a los órganos de fiscalización externa funciones de carácter jurisdiccional, como implícitamente se reconoce en la STC 187/1988, de 17 de octubre, FJ 3, que admite la posibilidad de que una institución autonómica ejerza, por delegación del Tribunal de Cuentas, funciones jurisdiccionales de enjuiciamiento contable. Nada habría, por tanto, de novedoso en la previsión estatutaria que ahora se controvierte.
d) A juicio del Parlamento catalán, el precepto no niega al Tribunal de Cuentas ningún derecho ni competencia de los que la Constitución le reconoce. El precepto tan sólo calificaría a la Sindicatura de Cuentas de órgano fiscalizador, sin excluir a otros, que también lo son, de conformidad con la jurisprudencia constitucional (SSTC 187/1988, de 17 de octubre; y 18/1991, de 31 de enero), que ha admitido el carácter concurrente y compatible de las competencias fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas y de los órganos de fiscalización externa previstos en los Estatutos. Respecto de la competencia del Tribunal de Cuentas para el enjuiciamiento de responsabilidad contable, el Estatuto se limitaría a prever la participación de la Sindicatura de Cuentas en los términos que se determinen a través de convenio. Ello sería compatible con la jurisprudencia constitucional, que ha establecido que la función jurisdiccional corresponde con carácter exclusivo al Tribunal de Cuentas, pero ha basado su razonamiento jurídico en la falta de una previsión estatutaria que permita compatibilizar la función de enjuiciamiento contable con la del Tribunal de Cuentas, que goza de garantía constitucional, reconociendo implícitamente tal posibilidad. En todo caso, los Estatutos de Autonomía, dada la función constitucional que les encomienda el Ordenamiento, podrían regular aspectos parciales y particulares para garantizar la cooperación y coordinación imprescindibles entre instituciones análogas en el Estado central y el autonómico, que es lo que haría el apartado 3 del art. 80.
37. a) Respecto del artículo 82 (Regulación del Consejo Audiovisual de Cataluña) invocan los actores los vicios de inconstitucionalidad esgrimidos en relación con el art. 52 del Estatuto, por infracción de los arts. 18 y 20 CE. El precepto no distingue las funciones que puede asumir el Consejo sobre los medios de comunicación públicos y privados, lo que sería contrario al art. 20 CE, en el que se reconocen derechos que no admiten más límites que los en él establecidos y que han de ser desarrollados por ley orgánica. Por su lado, el control de los medios de comunicación por un órgano vinculado al Parlamento sólo cabría, para los actores, respecto de medios públicos y para asegurar la pluralidad y el empleo de las distintas lenguas, además de los principios reconocidos en el art. 20.4 CE. En todo caso, los defectos del Estatuto en este punto serían los ya denunciados en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra la Ley Audiovisual de Cataluña, admitido a trámite y cuyos argumentos de inconstitucionalidad entienden los demandantes que no han de reproducirse aquí, bastando con recordar que se reconocen al Consejo las facultades de definir principios y conceptos como los de veracidad y normalidad lingüística, y de imponer deberes y sanciones, entre ellas el cese de emisiones.
b) El Consejo Audiovisual de Cataluña es para el Abogado del Estado una institución autonómica que, conforme al art. 147.2 e) CE, puede establecerse en un Estatuto, fijando los aspectos básicos de su función y remitiendo al legislador ordinario su regulación en detalle. Nada habría en el precepto recurrido que pudiera estimarse contrario al art. 20 CE, puesto que se limita a prever una autoridad reguladora independiente y a describir muy someramente su función, dejando a la ley ordinaria determinar "sus ámbitos específicos de actuación". Como es evidente, las inconstitucionalidades en que hubiera podido incurrir la Ley catalana 22/2005, de 29 de diciembre, u otras leyes anteriores al Estatuto ahora vigente reguladoras del Consejo Audiovisual no permiten afirmar la inconstitucionalidad del inexpresivo art. 82.
c) El Gobierno de la Generalitat alega que el art. 82 determina la naturaleza jurídica de la institución y establece su marco genérico de actuación, sin predeterminar cuáles deban ser sus funciones en el ámbito de la comunicación audiovisual ni sus potestades. Debería entenderse, por tanto, que remite estos aspectos al desarrollo legislativo que ya ha efectuado el Parlamento de Cataluña en la referida Ley 22/2005, de comunicación audiovisual, que no vulneraría ningún derecho constitucional, según se ha razonado por el Ejecutivo en el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la misma.
Alega el Gobierno catalán que el Consejo Audiovisual no es en el Estatuto, ni en las Leyes anteriores reguladoras de la materia, un órgano parlamentario de control. El control parlamentario de los medios de comunicación de titularidad de la Generalitat, igual que sucede en el ámbito estatal, se lleva a cabo a través de los órganos de control de la Corporación Catalana de Radio Televisión y de la Comisión de Control Parlamentario de la Actuación de la Corporación Catalana de Radio y Televisión y las Empresas Filiales creada por la Ley 10/1983, de 30 de mayo. El Consejo fue creado por la Ley 8/1996 como un órgano asesor del Gobierno de la Generalitat dotado de autonomía orgánica y funcional, al que se reconoce independencia. Fue en el año 2002 cuando el Parlamento de Cataluña decidió atribuirle las notas propias de una Autoridad independiente con competencias reguladoras y sancionadoras desvinculada del Gobierno y de la Administración autonómicos. Recuerda el Ejecutivo las notas definitorias de las Administraciones independientes, subrayando que su creación responde a la necesidad de preservar o aislar la regulación y la toma de decisiones que afecten a la actividad de sujetos públicos y privados en el marco de un determinado sector de la vida social y económica y haciendo hincapié en que el sector objeto de regulación presenta una especial vulnerabilidad y requiere ser adecuadamente aislado respecto de criterios y decisiones de cariz estrictamente político, así como de determinadas influencias que tendrían su origen en los intereses del propio sector regulado. Y se acompaña una relación de las Administraciones independientes existentes en el Estado español: Tribunal de Defensa de la Competencia, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la Energía, Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones, Consejo de Seguridad Nuclear y Agencia de Protección de Datos, destacando que el caso español es la única excepción al generalizado establecimiento de este tipo de Administraciones en el sector del audiovisual. Igualmente, se recuerda que la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía incluye un Consejo del Audiovisual, con perfiles y funciones muy similares a las del Consejo ahora cuestionado, y que ha recibido el respaldo parlamentario de los Diputados recurrentes.
Tras lo expuesto se concluye que la previsión del Consejo como autoridad reguladora independiente en el ámbito de la comunicación pública y privada sólo supondría la opción prevista en el Estatuto de Autonomía de que las potestades de que dispone la Generalitat en el ámbito de los medios de comunicación social, en el marco de las competencias reconocidas básicamente en el art. 146, se ejerzan, no por el Gobierno y la Administración que de él depende, sino por una autoridad independiente.
d) El Parlamento catalán sostiene que el art. 82 solamente determina la naturaleza jurídica de la institución y establece un marco genérico para su actuación, pero no predetermina sus funciones en el ámbito de la comunicación audiovisual, ni tampoco establece las potestades de que dispone. En su opinión, el recurso de inconstitucionalidad, en este punto, atribuye a la norma estatutaria los hipotéticos vicios de inconstitucionalidad que se han querido ver en la Ley catalana 22/2005, de 20 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña, recurrida ante este Tribunal. Sin embargo, independientemente de que la Ley de desarrollo pudiera llegar a desbordar el marco constitucional, no sucedería lo mismo con una previsión estatutaria tan genérica. Que el nuevo Estatuto preve a la existencia del Consej o como autoridad reguladora independiente en el ámbito de la comunicación pública y privada, en el ámbito de las potestades de la Generalitat de Cataluña sobre los medios de comunicación social, con la finalidad de que las competencias reconocidas en el art. 146 del Estatuto se ejerzan por una autoridad independiente, y no por el Gobierno y su Administración, resultaría en todo caso plenamente constitucional y acorde con el signo de los tiempos.
Como apunte complementario relativo a las últimas instituciones analizadas, la representación procesal del Parlamento de Cataluña considera que a todas ellas es aplicable, mutatis mutandis, la doctrina de este Tribunal relativa a la compatibilidad entre los órganos consultivos autonómicos y el Consejo de Estado, contenida especialmente en la STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 5, en especial a la competencia de las Comunidades Autónomas para crear estos órganos en virtud de sus potestades de auto organización, llegando incluso a sustituir el informe preceptivo de la institución estatal por el de un órgano consultivo autonómico.
38. a) Varios son los preceptos impugnados en el capítulo VI (El gobierno local) del título I, que a juicio de los recurrentes contiene una regulación del régimen local impropia de un Estatuto y que trata de desplazar la legislación básica e impedir el ejercicio de la competencia estatal en la materia, persiguiendo una total "interiorización" del gobierno local que terminaría con el "carácter bifronte" que se desprende del art. 149.1.18 CE y que la jurisprudencia ha reconocido desde la STC 84/1982, de 23 de diciembre. Para los actores, el capítulo parte de la idea de que la Ley de bases del régimen local puede ser parámetro de constitucionalidad de las leyes ordinarias, pero no de los Estatutos de Autonomía, que le están supraordenados. Aumentando la "densidad normativa" del Estatuto se evita que resulte aplicable en Cataluña el ejercicio de la competencia estatal de legislación básica, con la consecuencia de que las leyes catalanas sólo estarán vinculadas a lo dispuesto en el Estatuto. Con esta construcción, sin embargo, se desbordarían los límites de la reserva estatutaria del art. 147.2 CE, en la que se inc1uye la organización de las "instituciones autónomas propias", entre las que no se cuentan los entes locales, que son instituciones por sí y para sí, esto es, al servicio de sus propios intereses (art. 137 CE).
Lo anterior sería -continúan los recurrentes- un ejemplo de la perturbación constitucional que entraña superar el ámbito propio de los Estatutos. Entre éstos y las leyes básicas no hay una relación de supra y subordinación, sino de competencia, y no cabe la sustitución de la función de la ley básica, aprobada exc1usivamente por las Cortes Generales, por una ley, el Estatuto, en la que la voluntad de una parte de España es decisiva para su aprobación y reforma. Por ello el capítulo sería inconstitucional aun en los aspectos en que coincide con el contenido de la Ley de bases del régimen local. En definitiva, el Estatuto pretendería establecer su propio nivel de autonomía local, inmunizando al ordenamiento catalán frente a la garantía que la legislación básica ofrezca en cada momento en orden al aseguramiento de un nivel uniforme de autonomía local para todo el Estado, en línea con la doctrina sentada en la STC 32/1981, de 28 de julio.
b) El Abogado del Estado rechaza esta crítica general, alegando que, aparte de su generalidad, está en contradicción con la decisión de los actores de no recurrir el art. 2.3 del Estatuto y de no impugnar íntegramente el capítulo en cuestión, advirtiendo de que ya el art. 5.1 del Estatuto de 1979, con términos un tanto equívocos, inc1uía municipios y comarcas en la "organización territorial" de la Generalitat. De otro lado, sostiene el representante del Gobierno que la regulación del capítulo no se opone al carácter bifronte de las Administraciones locales catalanas; carácter que implica (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4) que el régimen jurídico de las corporaciones locales es el resultado de la actividad concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas, pero que no exc1uye que, junto a la relación directa Estado-corporaciones locales, exista también una relación, incluso más natural e intensa, entre éstas y las propias Comunidades Autónomas (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 29). Si la Generalitat ostenta amplias competencias en materia de régimen local, no podría considerarse contrario al art. 147.2 e) CE que se plasmen en su Estatuto las líneas fundamentales de la organización local catalana a fin de vincular al legislador ordinario catalán de régimen local, mientras con ello no se invada la competencia estatal del art. 149.1.18 CE. Siendo cierto que los arts. 151 y 160 del Estatuto no mencionan expresamente esa competencia constitucional del Estado cuando atribuyen competencia exclusiva a la Generalitat en las materias de organización territorial de régimen local, ese silencio no tiene, para el Abogado del Estado, una significación excluyente, puesto que está fuera del alcance y eficacia peculiares de los Estatutos el impedir o restringir la incidencia de las competencias constitucionales exclusivas del Estado en las materias que la Comunidad Autónoma asuma con carácter exclusivo.
c) En relación con los límites materiales del Estatuto de Autonomía, la representación del Gobierno de la Generalitat se remite a lo ya expuesto en las consideraciones generales (antecedente 13). Y recuerda que, en materia local, el Estatuto de 1979 ya había atribuido a la Generalitat la competencia exclusiva (art. 9.8), así como la tutela financiera de los entes locales (art. 48). Además, en su título preliminar figuraba una regulación muy parecida a la que contienen los preceptos ahora examinados. Una regulación luego desarrollada por la Ley 8/1987, municipal y de régimen local de Cataluña, ahora vigente en el texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril. La distinta ubicación sistemática de la materia respondería a la idea de que la estructura territorial en municipios y comarcas, ahora veguerías, forma parte de las decisiones institucionales que deben plasmarse, justamente, en la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.
Los recurrentes entenderían la autonomía local en unos términos que sólo dan cabida a la relación entre los entes locales y el Estado, con total exclusión de la Comunidad Autónoma. Ello supondría desconocer la jurisprudencia que habla de una relación, "incluso más natural e intensa", entre las entidades locales y las Comunidades Autónomas (por todas, STC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 3). Por lo demás, y como afirman los recurrentes, los entes locales son parte del Estado como supraordenamiento, lo que coincidiría plenamente con el art. 3.1 del Estatuto, que enuncia el principio de que "la Generalitat es Estado".
Niega el Gobierno de la Generalitat que la Ley de bases del régimen local pueda ser parámetro de los Estatutos de Autonomía. En su opinión, el hecho de que determinadas previsiones de dicha Ley fueran consideradas constitucionales no significa que fuera la única solución constitucional posible, ni que el bloque de la constitucionalidad quede petrificado, ni limitado el legislador estatutario (suma del autonómico y del estatal). En este mismo sentido se indica que la garantía institucional de la autonomía local, más que un criterio de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es un principio cuyo respeto se impone tanto al legislador estatal como al autonómico. En todo caso, se apunta el carácter eminentemente preventivo del recurso en este punto, pues se ignoraría la cautela expresa de la autonomía local recogida en los arts. 84.1, 86.3 y 90.2.
Finalmente, en el recurso se confundirían competencia sobre una materia y competencia para la atribución de competencia a la Administración local. La distribución entre personas jurídico-públicas y órganos de una potestad no tiene por qué pertenecer a quien ha creado y dotado de contenido a esa potestad.
d) El Parlamento de Cataluña, tras exponer los antecedentes históricos, sociales y jurídicos de la normativa estatutaria, analiza la configuración constitucional de la autonomía local, con especial referencia a la jurisprudencia de este Tribunal, que ha entendido la autonomía local como una garantía institucional cuya concreción se remite a los legisladores ordinarios, pese a que, al tiempo, en tanto que garantía, limita a los legisladores (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3), subrayando también que la jurisprudencia ha entendido que, más allá del contenido mínimo constitucionalmente protegido, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite actuaciones legislativas diversas en la medida en que respeten la garantía institucional (SSTC 259/1988, de 22 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre; 214/1989, de 21 de diciembre; 40/1998, de 19 de febrero). La jurisprudencia ha partido de la atribución al Estado de la competencia para fijar unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales y a las competencias locales (STC 214/89) que debe tender ex Constitutione a asegurar un nivel mínimo de autonomía a las corporaciones locales en todo el territorio nacional (así, SSTC 32/1981, de 28 de julio; 3/1988, de 21 de enero; y 259/1988, de 22 de diciembre). Para el Parlamento, el hecho de que no se haya acogido en la jurisprudencia un entendimiento más restrictivo del art. 149.1.18 CE respondería en gran medida a la propia redacción del Estatuto de 1979.
El nuevo Estatuto, sin embargo, partiría de que el art. 149.1.18 CE no reserva al legislador estatal la regulación del principio de la autonomía local ni las bases en materia de régimen local, sino sólo las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, la legislación sobre expropiación forzosa, las bases del contratos de las Administraciones públicas y el sistema de responsabilidad patrimonial, mientras que el Estatuto atribuiría a la Generalitat la competencia exclusiva sobre régimen local. El art. 160.1 del nuevo Estatuto querría romper la inercia y afianzar la exclusividad que ya consagrara el art. 9.8 del Estatuto anterior. Con ello pretendería prohijar una nueva jurisprudencia constitucional, puesto que la existente desde la STC 32/1981, de 28 de julio, ancla sus raíces en la reformada dicción estatutaria. Si el vigente Estatuto regula de manera exclusiva el régimen local y elimina los "sin perjuicio", las interpretaciones del Tribunal Constitucional fundamentadas en la remisión del art. 9.8 del anterior al artículo 149.1.18 CE perderían buena parte de su potencialidad como definidoras de criterios de distribución competencial.
La interpretación jurisprudencial llevó en la práctica -continúa el escrito de alegaciones- a que las entidades locales deben estar sometidas a una doble regulación, estatal y autonómica. La Generalitat se habría visto obligada a aceptar este carácter bifronte del gobierno local y no pudo establecer un sistema propio de relaciones con los entes locales que determinase la respectiva posición dentro del marco estatutario. Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente constitucional, la Constitución admitiría tanto un modelo de naturaleza bifronte de las instituciones locales como otro modelo basado en la "interiorización" de las instituciones locales, siempre y cuando ambos respeten y garanticen el principio de la autonomía local, que es el que el Parlamento catalán propuso a las Cortes Generales para la reforma del Estatuto.
El punto de partida de la nueva regulación estatutaria sería que el municipio forma parte del sistema institucional de la Comunidad Autónoma. Ello no significaría que el municipio pertenece a la Comunidad Autónoma, sino que se relaciona preferentemente, y con mayor naturalidad, con las instituciones autonómicas, como ya señaló hace tiempo el Tribunal Constitucional, y como es absolutamente natural en los sistemas de tipo federal. A partir de ahí, el Estatuto encomendaría al municipio una doble funcionalidad en el sistema autonómico: es la entidad básica de la organización territorial de la Comunidad autónoma y es el instrumento esencial para la participación de la comunidad local en los asuntos públicos, todo ello desde la autonomía de los municipios que el Estatuto reconoce y ampara. Con ello no se negaría en absoluto la competencia básica del Estado, smo que tan sólo se limitaría su alcance, pues al establecer un modelo de gobierno local propio de Cataluña, diferente del ordinario, desplazaría a un tiempo la aplicación de las bases estatales, tal y como ya sucede en otros Estatutos y regímenes especiales.
Alega la Cámara catalana que los Estatutos juegan un papel fundamental para adecuar la planta administrativa a la realidad propia y salvaguardar las competencias legislativas relacionadas con el gobierno local. La jurisprudencia constitucional avalaría estas posibilidades, admitiendo regímenes singulares como la creación de comarcas (STC 214/1989, de 21 de diciembre) o la modulación de las competencias de las Diputaciones Provinciales (STC 109/1998, de 21 de mayo). En la primera de estas Sentencias el Tribunal ya hizo referencia a los elementos históricos de la organización territorial de Cataluña, lo que, de conformidad con el art. 5 del vigente Estatuto, permitiría el reconocimiento de un mayor espacio competencial para la Generalitat. Además, el Tribunal Constitucional ha reconocido implícitamente que los Estatutos tienen virtualidad jurídica suficiente para establecer excepciones y modelos territoriales diferentes de los previstos por el legislador básico y pueden desplazar la legislación básica, que resultará inaplicable, como hizo en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, al utilizar el Estatuto como canon de constitucionalidad de la Ley de bases del régimen local Del mismo modo, determinó en la STC 84/1982, de 23 de diciembre, que corresponde a la Comunidad Autónoma la regulación, mediante ley, del régimen jurídico de las corporaciones locales de su territorio, aunque la ley autonómica deba ajustarse a las bases estatales. En consecuencia, incluso en la jurisprudencia constitucional actual habría elementos suficientes para justificar una interpretación más restrictiva del alcance de las bases estatales en esta materia, incluso en el modelo bifronte.
No obstante, el Parlamento de Cataluña considera que si la regulación propuesta por el Estatuto actual se ajusta a la Constitución la jurisprudencia necesariamente deberá evolucionar. En ese sentido afirma que uno de los principales argumentos utilizados por este Tribunal para justificar el amplio alcance de la competencia estatal para regular la autonomía local era la falta de un derecho reaccional que permitiera a las entidades locales recurrir a la justicia constitucional. Este argumento quedó anulado casi completamente con la aprobación de la Ley Orgánica 7/1999, que modificó la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y creó y reguló el recurso en defensa de la autonomía local, con lo que las bases-garantía verían desplazada su función por una legislación más acorde.
39. a) Los demandantes denuncian concretamente la inconstitucionalidad del artículo 84.2 y 3 (Competencias locales). A su juicio, el art. 84.2 quiere ser el sustitutivo del art. 25.2 LBRL, del que copia su sistema, aunque no su enumeración, y debe completarse con el art. 84.3 y con el artículo 160.1 b), también impugnado, que confirmarían que será el legislador catalán el que establezca las competencias municipales en esas materias, sin concurso del legislador estatal. En conjunto, estos preceptos formarían un sistema encaminado a limitar al Estado la facultad de establecer normas básicas sobre las competencias locales. Lo que sería inconstitucional aun cuando se trate de materias propias de la Generalitat -pues el Estado puede imponer en todo caso cierta atribución a los entes locales como garantía mínima de su autonomía- y, desde luego, mucho más cuando, como sucede, por ejemplo, con las letras e), h) y 1) del art. 84.2, se inc1uyen materias que son de la competencia del Estado.
b) El Abogado del Estado, por su parte, alega que el art. 84.2 contiene una enumeración de las competencias que, como propias, se garantizan a los municipios catalanes. Como es obvio, esa garantía estatutaria vincula al legislador territorial y debe entenderse preponderantemente referida a materias de competencia autonómica. Así se entiende el apartado 3 del mismo precepto, que afirma que la distribución de responsabilidades administrativas en las materias del apartado 2 se rige por las leyes aprobadas por el Parlamento y por los principios de subsidiariedad, diferenciación y suficiencia financiera. No obstante, es de notar, para el Abogado del Estado, que el art. 84.2 remite a "los términos que determinen las leyes", sin especificar si éstas han de ser estatales o autonómicas, pudiendo ocurrir que algunas de las materias mencionadas en el precepto tomen en cuenta la actual existencia de competencias atribuidas a los municipios en leyes estatales.
Ciertamente -continúa el escrito de alegaciones-, el art. 84.3 omite citar la legislación estatal básica, así como las leyes estatales sectoriales que atribuyen competencias a los municipios; pero esta omisión no impediría en absoluto que el Parlamento de Cataluña, al distribuir las responsabilidades administrativas, deba hacerlo con pleno respeto a las bases estatales en materia régimen local y siempre sin invadir competencias constitucionales del Estado, sin que ello dependa de un expreso recordatorio en el precepto estatutario.
En cuanto al argumento de que el art. 84.2 contiene referencias a materias de competencia estatal exc1usiva o compartida con las Comunidades Autónomas, señala el Abogado del Estado que este último supuesto no ofrece problema constitucional alguno y que, en cuanto al primero, tampoco existe inconstitucionalidad por citar materias de competencia estatal si las leyes del Estado atribuyen competencias a los Ayuntamientos. En este sentido afirma que no aciertan los actores con los ejemplos ofrecidos, al tratarse de materias en las que el legislador estatal básico remite a la legislación de las Comunidades Autónomas, o bien en las que se han transferido competencias a la Comunidad Autónoma de Cataluña, o en las que el régimen de algunas infraestructuras y servicios está dentro de la competencia autonómica, con reconocimiento por parte de la legislación estatal.
c) Alega el Gobierno de la Generalitat que los recurrentes parecen olvidar que ya en el Estatuto de 1979, como en el desarrollo legislativo posterior, se contemplaba la competencia de la Comunidad Autónoma en materia local. Tras reseñar el contenido de algunos preceptos del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local, aprobado por Decreto Legislativo 2/2003, se indica que el ámbito en el que se actúan las competencias locales forzosamente afectará siempre a competencias estatales y autonómicas, estando vinculadas a la gestión de los intereses respectivos (art. 137 CE), de donde se deduce que es el legislador ordinario quien debe determinarlas (así, STC 159/2001, de 5 de julio). Ello significaría que la Constitución no precisa cuáles sean los intereses respectivos del art. 137 CE ni el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión, el legislador ha de atribuir a los entes locales (al respecto, STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2).
La garantía de la autonomía local -continúa el escrito de alegaciones- comporta la necesaria participación local en las decisiones que les afectan (SSTC 27/1987, de 27 de febrero; 109/1998, de 21 de mayo; y 159/2001, de 5 de julo, cuyo FJ 4 se reproduce parcialmente). De acuerdo con lo expuesto, el art. 84.2 no lesionaría ninguna de las competencias estatales por la distinta dimensión de las competencias locales, que afectan al haz de los intereses locales y que se definen por el legislador ordinario. El precepto estatutario únicamente garantizaría un nivel mínimo de competencias que en ningún caso puede ser entendido como un techo máximo. Su propia dicción mostraría un trato de las atribuciones locales muy distinto del reflejado en el art. 149.1 CE o en los arts. 110 y siguientes del Estatuto, pues no se habla de competencias exclusivas, básicas o compartidas, sino sólo de "competencias propias en las siguientes materias", es decir, de acuerdo con el alcance que fije la legislación sectorial.
Por otro lado, la competencia estatal sobre régimen local deriva del art. 149.1.18 CE, donde no se mencionan expresamente las competencias locales, de donde debería inferirse que éstas pueden quedar asumidas por el Estatuto en virtud del artículo 149.3 CE, y ello por voluntad del legislador estatutario, suma del estatal y autonómico. En el mismo sentido, se reseña que el art. 84.3 contiene una regulación coincidente con la del art. 9.5 del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, que no ha sido declarada inconstitucional.
Finalmente, si es la ley autonómica la que crea las entidades locales de acuerdo con el art. 141.3 CE, debería poder dotarlas de las competencias que su ámbito de gestión recomiende por razones de eficacia y eficiencia.
d) El Parlamento catalán considera que los recurrentes no tienen en cuenta que lo dispuesto por el Estatuto reformado pasa también a formar parte del bloque de la constitucionalidad y, por lo tanto, con subordinación a la Constitución, constituirá el parámetro a partir del cual y a partir de ahora juzgará este Tribunal. El hecho de que determinadas previsiones de la Ley de bases del régimen local fueran consideradas constitucionales hasta el momento no significaría que sean la única solución constitucional posible. Si se acepta la posibilidad de incidir sobre los límites de las bases estatales al delimitar la competencia de la Generalitat no habría inconstitucionalidad por el hecho de preterir la solución adoptada por el legislador básico. La inconstitucionalidad tan sólo llegaría a producirse si la atribución de una competencia a la Generalitat vaciara la competencia básica estatal del contenido constitucionalmente garantizado, que no sería el caso. Que el nuevo Estatuto no respete la legislación básica vigente no fundamentaría su inconstitucionalidad, igual que la atribución de una competencia de regulación a uno u otro legisladores no podría afectar la garantía institucional de los entes locales si ambos se mantienen dentro de los límites fijados por la Constitución.
Respecto al hecho de que la distribución de las responsabilidades administrativas entre las diversas Administraciones locales deba regirse por leyes del Parlamento, argumenta la Cámara que si la ley autonómica, de acuerdo con el art. 141.3 CE, crea entidades locales ha de poder, por razones de eficacia y eficiencia, dotarlas de las competencias que su ámbito de gestión recomiende.
40. a) El artículo 86.5 (El municipio y la autonomía municipal) atribuye el control de los municipios a la Generalitat, "sin perjuicio de las acciones que el Estado pueda emprender en defensa de sus competencias", lo que, en opinión de los recurrentes, supone marginar al Estado. En este punto el Estatuto, además de asumir la función de la legislación básica, sería contrario a la Ley de bases del régimen local El control que en su caso corresponda al Estado ha de determinarlo el propio Estado, que cuenta para ello con los títulos del art. 149.1.14 y 18 CE, que le permiten optar entre distintos modelos con mayor o menor peso de los controles estrictamente jurisdiccionales. El art. 86.5 del Estatuto, sin embargo, contrae de tal manera las posibilidades de control del Estado que éste no podría, por ejemplo, hacer uso de las facultades de subrogación y disolución contempladas en los arts. 60 y 61 LBRL.
b) El Abogado del Estado invoca la doctrina constitucional (entre otras STC 213/1988, de 11 de noviembre, FJ 2) acerca del carácter básico de la introducción de posibles controles administrativos de legalidad sobre los actos y acuerdos de las entidades locales y de la eliminación de tales controles, sustituyéndolos por la posibilidad de impugnarlos en vía contencioso-administrativa, opción esta última por la que se ha decantado el legislador básico. A juicio del representante del Gobierno, es factible interpretar el art. 86.5 de manera ajustada a la Constitución, toda vez que la cita de la posible impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa entrañaría la aceptación de la referida doctrina constitucional. La referencia al "control de adecuación al Ordenamiento jurídico" se justificaría no sólo porque el legislador básico acaso pueda volver en el futuro a un modelo más restrictivo de la autonomía municipal que el actual, aunque siempre dentro de los límites constitucionales, sino también porque este precepto estatutario parte de un concepto lato de control que comprende el examen de los actos y acuerdos regulados en el art. 56 LBRL, la sustitución funcional del art. 60 de la misma Ley o la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de la fase final de ciertos procedimientos iniciados en la esfera municipal sin privar al Estado de los demás medios de acción que la legislación básica le concede.
c) Afirma el Gobierno catalán que los recurrentes no discuten que la Generalitat pueda realizar el control de adecuación al Ordenamiento jurídico de los actos y acuerdos municipales, pero cuestionan el alcance de la salvaguarda de las competencias estatales que realiza el art. 86.5 in fine. Para los actores, la cláusula "sin perjuicio" no permite al Estado defender efectivamente sus competencias, arguyendo para ello mediante una serie de ejemplos que nada tendrían que ver con la norma estatutaria impugnada. Concretamente, los arts. 60 y 61 LBRL no serían, en ningún caso, control de la adecuación al Ordenamiento de los actos y acuerdos adoptados por los municipios, y el art. 86.5 no pretendería regular ni incidir en los supuestos en ellos contemplados. Para el Ejecutivo, tampoco tiene nada que ver el precepto estatutario con los controles de estabilidad presupuestaria, que son fruto de distinto título competencial y no están contemplados en la norma impugnada ni, por supuesto, impedidos por ella.
d) Para el Parlamento de Cataluña, la inconstitucionalidad del precepto sólo se argumenta desde la vigente legislación básica. Los ejemplos que inc1uye el recurso para demostrar su inconstitucionalidad nada tendrían que ver con la norma, que tampoco tendría nada que ver con los controles de estabilidad presupuestaria, fruto de distinto título competencial.
41. a) El recurso examma, a continuación, las prevtsiones del Estatuto sobre las veguerías, entes que para los demandantes constituyen un enigma. A su juicio, esta parte del Estatuto admite tres interpretaciones: a) La veguería es un ente local distinto de la provincia, pero la provincia pervive en Cataluña (supuesto en el que encontraría cobertura en los arts. 141.3 y 152.3 CE); b) Es un ente local distinto de la provincia, a la que sustituye y hace desaparecer; e) La veguería es simplemente el nombre de la provincia en Cataluña, aunque su gobierno y administración no se confian a las Diputaciones, sino a los Consejos de Veguería, lo que permite el art. 141.2 CE.
Los Diputados recurrentes sostienen que la segunda de las opciones señaladas es la más adecuada al texto estatutario. Desde luego ninguno de sus preceptos dice que la veguería sea la denominación de la provincia en Cataluña, ni se dice de ella que esté "determinada por la agrupación de municipios" (art. 141.1 CE). Así las cosas, su inconstitucionalidad sería evidente, no tanto por la creación de un nuevo ente local cuanto por la correlativa desaparición de la provincia como ente local. En consecuencia, sería inconstitucional el artículo 83.1 (asimismo el artículo 2.3), al sustituir la provincia por la veguería, y también los artículos 90 y 91, que completan la operación. Todos ellos conculcarían los arts. 137 y 141 CE y la garantía institucional de la provincia a la que se refirió la STC 32/1981, de 28 de julio. La sustitución de la provincia por la veguería tendría, además, múltiples consecuencias, pues a los nuevos entes no les sería de aplicación lo dispuesto para las provincias en la Ley de bases, en la Ley de haciendas locales y en la Ley Orgánica de régimen electoral general. En relación con el art. 160 del Estatuto, esto supondría que sería la Generalitat la que tendría la competencia exclusiva para la determinación de los órganos de gobierno de la veguería y para regular su funcionamiento y régimen electoral, sin reconocer ninguna competencia al Estado.
Ante una inconstitucionalidad tan flagrante, los recurrentes proponen la tercera de las posibilidades como vía para una interpretación conforme: las veguerías son las provincias en Cataluña. Sin embargo, esta solución presentaría varios problemas. En primer lugar, no es ésa la interpretación que se deduce del conjunto del Estatuto ni, en particular, de sus arts. 90 y 91. En segundo término, sería siempre inconstitucional la primera parte del art. 91.4, según el cual una ley del Parlamento regulará "la creación, modificación y supresión" de las veguerías. En este contexto, la previsión de que la alteración de los límites provinciales se llevará a cabo conforme al art. 141.1 CE no salva la inconstitucionalidad, pues sólo supone que el Parlamento puede hacer todo aquello sin que se modifiquen los límites provinciales; es decir, que la veguería puede desvincularse de las provincias.
b) En el escrito de alegaciones del Abogado del Estado se reconoce que la provincia no aparece mencionada en el art. 83.1 y que la única mención marginal de la misma figura en el art. 91.4, en el que, al referirse a la creación modificación y supresión de las veguerías, menciona la alteración de los límites provinciales. Por su parte, el art. 91.3 declara que "los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones". De estos preceptos infiere el Abogado del Estado que la veguería es la denominación interior catalana para lo que, desde el punto de vista del Ordenamiento general, seguirán siendo provincias. El "en su caso" del segundo inciso del art. 91.4 dej aría en claro que puede existir coincidencia, al menos en principio, entre las cuatro provincias catalanas y las cuatro veguerías. Refiriéndose a la imposibilidad de que una Comunidad Autónoma pueda unilateralmente alterar los límites provinciales y a la reserva estatal, a título de bases, de la denominación y capitalidad provinciales, menciona el Abogado del Estado la STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 4, en la que, a su juicio, existe una importante afirmación incidental que revela que, en lo que concierne a la existencia de las provincias, la alteración de los límites provinciales por las Cortes Generales mediante ley orgánica puede llevar a la desaparición de alguna o algunas provincias y a la creación de otra u otras nuevas. Esto es, la garantía constitucional de la autonomía provincial no significa la garantía de la subsistencia de todas y cada una de las concretas provincias ni tampoco significa garantizar las Diputaciones provinciales como un base organizativa provincial, puesto que el art. 141.2 CE permite que el gobierno y la administración autónoma de las provincias puedan encomendarse a "otras Corporaciones de carácter representativo" distintas de las Diputaciones, de forma que los Consejos de veguería sustituyen a éstas al amparo de los arts. 141.2 CE y 31.3 LBRL. Por otra parte, de las hipótesis manejadas en el recurso, la más exacta parece ser, para el Abogado del Estado, la que sostiene que las veguerías son el nombre que en el ordenamiento autonómico catalán reciben las provincias, si bien la alteración de los límites provinciales requerirá la previa decisión de las Cortes Generales y, sólo cuando estén alterados los límites provinciales por ley orgánica, cabrá que el Parlamento de Cataluña cree, modifique o suprima veguerías tal y como prevé el art. 91.4. En consecuencia, habrían de rechazarse las dos objeciones que el recurso levanta respecto a esta hipótesis: una, de puro carácter técnico, podría despejarse perfectamente entendiendo el sentido de los apartados 3 y 4 del art. 91 en relación con los arts. 2.3, 83.1, 90 y 91.1 y 2, constatando que la veguería viene descrita con rasgos propios de la provincia. La otra objeción se despejaría sin más teniendo en cuenta que a la creación, modificación o supresión de veguerías deberá preceder la ley orgánica que altere los límites provinciales.
c) El Gobierno de la Generalitat afirma que la posibilidad de crear las veguerías deriva directamente del art. 141.3 CE, en virtud del cual "se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia". De otra parte, conforme al art. 141.2 CE, "el gobierno y administración autónoma de las provincias serán encomendadas a las Diputaciones o a otras Corporaciones de carácter representativo", y esto es lo que prevería el art. 91.3 del Estatuto al establecer que "los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones".
La configuración de las veguerías como el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local (art. 90.1) no sólo sería conforme con la Constitución, sino que representaría un desarrollo favorable a la autonomía local. La veguería no sería sólo agrupación de municipios, sino también una concepción del gobierno local, basada esencialmente en el municipio, que ve el espacio supramunicipal como espacio de gobierno intermunicipal, lo que enlazaría con las previsiones del Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en España. Por otra parte, el art. 91 respetaría la reserva de ley orgánica del art. 141.1 CE porque no incide sobre los límites territoriales, como demostraría la previsión de que "la alteración, en su caso, de los límites provinciales se llevará a cabo conforme a lo previsto en el artículo 141.1 de la Constitución" (apartado 4 in fine).
Para el Gobierno catalán, los recurrentes admiten que en Cataluña los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones y recuerda al respecto que en la STC 32/1981, de 28 de julio, el Tribunal entendió que se habían suprimido las Diputaciones porque no se había dotado a los órganos llamados a sustituirlas de las competencias de dichos entes "u otras similares", al tiempo que la propia Generalitat asumía esas competencias. Ahora no ocurriría así. En primer lugar, porque es la propia norma institucional básica la que aplica los arts. 141.2 y 3 CE, con su especial naturaleza de ley orgánica estatal, y además a través de unas entidades dotadas de personalidad jurídica propia y autonomía para la gestión de sus intereses (art. 90.2). Así pues, la regulación de las veguerías sería la resultante de aplicar en sus propios términos los arts. 141.2 y 3 CE, y con expresa mención al art. 141.1 CE y a la necesaria alteración de los límites provinciales por ley orgánica, razón por la cual no podría reputarse inconstitucional el Estatuto en esta materia sino vaciando de contenido los propios preceptos constitucionales.
d) Para defender la constitucionalidad de la regulación sobre las veguerías el Parlamento catalán alega que responde al deseo de recuperar la capacidad de configurar desde la Generalitat un modelo propio de organización administrativa territorial en Cataluña. Deseo que se sustentaría en una jurisprudencia constitucional que, si bien reconoce la provincia como entidad local necesaria, establece que en caso de crearse otras entidades supramunicipales las competencias de las provincias podrán ser objeto de redistribución (STC 214/89, de 21 de diciembre). Las Diputaciones, de hecho, dejaron de existir en la Comunidades Autónomas uniprovinciales y, de Jacto, en las Islas Canarias.
Para la Cámara, las previsiones estatutarias en este punto no vulnerarían la garantía institucional del ente provincial, en tanto que se limitan a modificar el nombre del ente provincial, respetando en los otros aspectos, que son los sustanciales, los elementos identificadores del ente. Es cierto que existe una doctrina del Tribunal Constitucional según la cual el cambio de nombre de las provincias forma parte de las bases del régimen local (STC 385/1993, de 23 de diciembre), pero no se refiere al cambio del nombre de la entidad en general (veguería por provincia), sino al nombre que identifica una provincia concreta, cosa que sin duda es un cambio de menor trascendencia que lo que ahora se propone. A pesar de ello, la representación procesal del Parlamento de Cataluña cree que esta doctrina constitucional es fruto de la interpretación de la normativa vigente en aquel momento (art. 25.2 LBRL de 1986) y que podría variar. En todo caso, el Estatuto respetaría explícitamente la reserva de ley del art. 141.1 CE, estableciendo que la alteración, en su caso, de los límites provinciales se llevará a cabo conforme al mismo.
En contra de lo afirmado en el recurso, de la lectura del art. 90.1 impugnado se desprendería con claridad que la veguería está determinada por la agrupación de municipios, dicción que no sólo no contradiría a la Constitución, sino que la desarrollaría en un sentido muy favorable a la autonomía local.
Título III (Del Poder Judicial en Cataluña) [arts. 95 (apartados 1, 2, 4, 5 y 6), 96 (apartados 1, 2, 3 y 4), 97, 98.1 y 2,99.1, 101.1 y 2, 102, 103, 105, 106, y 107].
42. a) La impugnación de los preceptos integrados en este título se inicia con varias consideraciones de orden general. En primer lugar, se insiste en la idea de que el Estatuto de Autonomía no es una ley orgánica, aunque requiera de una aprobación estatal expresada bajo esa forma, y no puede, por tanto, regular materia reservada a ese tipo de leyes, en particular a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que es una Ley a la que corresponde una muy específica función constitucional (arts. 122 y 152.1.2 CE). El Estado no puede, en definitiva, ejercer sus competencias a través de los Estatutos, pues ello supondría una inaceptable petrificación del Ordenamiento, con grave merma del pluralismo político. A ello no podría oponerse el hecho de que otros Estatutos, incluido el propio catalán de 1979, incluyen determinaciones sobre el Poder Judicial, pues tal circunstancia no podría convalidar una inconstitucionalidad que, si en los ejemplos del pasado habría sido inocua, ahora resultaría desintegradora y seriamente limitativa para el legislador estatal.
Falta en el Estatuto la disposición que en su Proyecto ordenaba modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero ello no salvaría, para los recurrentes, la inconstitucionalidad de la inmensa mayoría de los artículos del título lII, que o bien contienen ese mandato inequívoco o incluso asumen directamente el papel propio de esa Ley Orgánica.
Como segunda consideración general, afirman los demandantes que los preceptos recurridos contradicen específicamente los arts. 122 y 149.1.5 y 6 CE, si bien el título III en su conjunto sería un ataque frontal a la unidad del Poder Judicial, que la Constitución concibe como un orden unitario e independiente que, adaptado funcionalmente a la estructura territorial del Estado, no se territorializa, como los otros poderes, ni pertenece a las Comunidades Autónomas, sino al conjunto del Estado como totalidad política organizada. Y ello vale tanto para el Poder Judicial como para su gobierno. Por último, los actores afirman que partirán en su fundamentación de la jurisprudencia constitucional sobre Administración de Justicia (especialmente, SSTC 108/1986, de 29 de julio; 56/1990, de 29 de marzo; 62/1990, de 30 de marzo; 105/2000, de 13 de abril; y 253/2005, de 11 de octubre), aceptando así la distinción entre "Administración de Justicia" y "administración de la Administración de justicia", siendo ésta la materia sobre la que pueden tener alguna competencia las Comunidades Autónomas.
b) Respondiendo a estas consideraciones generales del recurso, reconoce el Abogado del Estado que los Jueces y Tribunales son órganos estatales en sentido estricto y no quedan encuadrados en la organización de las Comunidades Autónomas (STC 38/1982, de 22 de junio, FJ 4), y también que la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre Administración de justicia y legislación procesal, aunque en este último caso "sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas" (art. 149.1.5 y 6 CE). Tampoco niega que dentro de tales competencias del Estado el art. 122.1 CE reserva precisamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, el Estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera y del personal al servicio de la Administración de justicia, y que el art. 122.2 CE ordena a dicha Ley que establezca el Estatuto del Consejo General del Poder Judicial. Asimismo el constituyente subrayó las dos características capitales del Poder Judicial que la Ley Orgánica del Poder Judicial ha de garantizar: unidad e independencia, lo que impide que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias que se refieran a algún elemento esencial de la función jurisdiccional y del auto gobierno del Poder Judicial (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 6). Asimismo, para asegurar la realización de dichos principios ha previsto diversas garantías, entre ellas, la reserva de ley orgánica a que se ha hecho referencia. Reconocido lo anterior, se niega, sin embargo, que el título III del Estatuto constituya un ataque frontal a la unidad del Poder Judicial y que abra la puerta a la fragmentación, siempre que los preceptos que lo integran se interpreten con el propósito de dar coherencia al bloque de la constitucionalidad y de salvar la aparente contradicción existente entre Estatutos y Constitución.
Con este propósito se fijan en el escrito de alegaciones una serie de puntos generales.
En primer lugar, con arreglo a la doctrina de las SSTC 56/1990, de 29 de marzo, y 62/1990, de 30 de marzo, hay que distinguir dos conceptos de "Administración de justicia", de manera que la indeclinable competencia exclusiva del Estado queda ceñida al "núcleo esencial" (función jurisdiccional propiamente dicha y ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con la que debe desarrollarse), mientras que el campo de posible asunción de competencias por las Comunidades Autónomas se extiende a los aspectos que, más o menos unidos a los anteriores, le sirven de sustento material o personal. Por ello, cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales o "administración de la Administración de justicia", y, si los Estatutos de Autonomía tienen por función constitucional clave la asunción de competencias, resulta innegable que son un instrumento constitucionalmente idóneo a tal fin.
Ahora bien, en la Administración de justicia concurre la peculiaridad de que la Constitución encarga a una singular Ley Orgánica -la del Poder Judicial- la regulación de diversas materias, de manera que sobre un mismo ámbito se proyectan simultáneamente, y con los mejores títulos constitucionales, tanto los Estatutos como aquella Ley Orgánica. La consecuencia de ello es que la competencia autonómica está sujeta a una doble habilitación, de manera que la asunción estatutaria de competencia en materia de la Administración de justicia es condición necesaria pero no suficiente, en cuanto que la inclusión de la competencia en el Estatuto atribuye su titularidad, pero su ejercicio sólo puede realizarse en la medida en que la Ley Orgánica lo preve a y habilite (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 17). Esto es, el Estatuto no puede nada por sí solo sin la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque es a este último legislador orgánico al que corresponde la definición de campos (SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 6, y 62/1990, de 30 de marzo, FJ 4), deslindando el terreno de la exclusiva competencia del Estado y aquél en el que, por quedar fuera del "núcleo esencial" de la Administración de justicia, pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas. Con cita de la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 11 b), alega el Abogado del Estado que la cláusula subrogatoria y, en general, cualquier cláusula estatutaria de asunción de competencias, cobra eficacia en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial y no frente a ellos. Y esto se aplicaría también a las futuras modificaciones de esa Ley Orgánica, pues un cambio en ella puede dejar provisionalmente sin efectividad práctica una competencia estatutariamente asumida, que podrá recuperarse si de nuevo se modifica la Ley Orgánica habilitando su ejercicio (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 16). Y esta doble habilitación o condicionalidad se reconocería en muchos preceptos del nuevo Estatuto, sin que la omisión de su recordatorio en otras ocasiones pueda determinar la inconstitucionalidad del precepto.
c) El Gobierno de la Generalitat insiste en el contenido posible de los Estatutos de Autonomía y en la improcedencia de invocar la doctrina constitucional elaborada para otros instrumentos normativos, como las leyes orgánicas y las de presupuestos, recordando que la STC 89/1984, de 28 de septiembre, FJ 4, ya destacó que la previsión del art. 147.2 CE es una determinación de mínimos, más allá de la cual los Estatutos pueden incorporar otros contenidos que guarden conexión con las materias reguladas en las normas institucionales básicas y que se correspondan con la propia condición de la norma estatutaria.
La naturaleza de las normas estatutarias -continúa el escrito de alegaciones- viene definida por su función y su peculiar forma de elaboración y aprobación, extremos ambos ya descritos en la respuesta a las consideraciones generales del recurso (antecedente 13). Entonces se puso de relieve que los Estatutos resultan verdaderos "convenios constitucionales" en los que convergen las voluntades estatal y autonómica y que se integran, por derecho propio, en el bloque de la constitucionalidad. Consecuentemente, gozan de una situación privilegiada en el sistema de fuentes del Ordenamiento, de donde resultaría que requieren una interpretación conjunta con la Constitución, habida cuenta de su función de desarrollo inmediato de la misma, inmediatez que haría de la actividad estatuyente una prolongación, en cierta medida, del proceso constituyente. Por consiguiente, para el Gobierno catalán debería rechazarse la simplificación que, a su juicio, harían los recurrentes al señalar que las relaciones entre las previsiones estatutarias sobre justicia y la Ley Orgánica del Poder Judicial se reducen a una mera cuestión de competencia. Serían determinaciones constitucionales las que abren la puerta a que el Estatuto inc1uya previsiones en materia de justicia, sin que pueda olvidarse que la reserva constitucional a favor de aquella Ley Orgánica viene acompañada en la propia Ley de un amplio abanico de previsiones que exceden de ese ámbito de reserva.
La consideración del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y la existencia de competencias autonómicas en materia de justicia conllevarían que la norma estatutaria se encuentre habilitada para regular algunos aspectos de la organización de la Administración de justicia y del Poder Judicial en Cataluña sin que ello comporte invasión de la reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aunque en ocasiones pueda parecer que ciertas previsiones constitucionales, junto con otras orgánicas, están en la zona de penumbra. Volviendo sobre una idea ya desarrollada, el Gobierno catalán insiste en que los Estatutos, en tanto que ley orgánica y norma institucional básica, pueden legítimamente complementar en ciertos aspectos al legislador estatal cuando ejerzan potestades legislativas reservadas específicamente por la Constitución al legislador orgánico.
En este sentido, no podría olvidarse que la Ley Orgánica del Poder Judicial hace depender algunas de sus disposiciones de las correspondientes previsiones estatutarias, a las que remite la adopción de ciertas decisiones (vgr. arts. 56 y 57.1, para el enjuiciamiento de cargos autonómicos; art. 73, para las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia; disposición adicional segunda, que remite al Estatuto la decisión sobre la sede de éstos, y, en fin, disposición adicional séptima, para los recursos contra calificaciones de los registradores de la propiedad). Para el Gobierno de la Generalitat, tales remisiones a los Estatutos serían consecuencia de una relación de complementariedad necesaria entre ambas normas, al tiempo que se daría la llave al Estatuto para la toma de determinadas decisiones.
Pese a reiterarse la plena constitucionalidad del título III del Estatuto, admite el Gobierno catalán que algunas de sus previsiones se encuentren en la zona de penumbra. En tal caso sería preciso discernir el grado de proximidad de los preceptos con las distintas reservas constitucionales para apreciar cuál debe prevalecer, función que habría de realizarse teniendo presente que si ninguno se inscribe en el núcleo de la reserva, deberá favorecerse la mayor resistencia del Estatuto. El planteamiento difiere del defendido por los recurrentes, quienes entienden que todas las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial se insertan en la reserva constitucional a favor de esta ley orgánica, interpretación que tomaría hiperbólica dicha reserva.
Consecuentemente, para el Ejecutivo de la Generalitat, si las previsiones estatutarias tienen cabida en la Constitución es que respetan las reservas a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial; reservas que han de conectarse con la apertura del modelo constitucional de configuración del Poder Judicial. Una apertura que no podría hacerse depender del contenido que en cada momento pueda tener la repetida Ley Orgánica. En este punto se insiste en la necesidad de distinguir entre los ámbitos de reserva absoluta y de reserva relativa, pues la relación entre el Estatuto y la Ley Orgánica no es una cuestión de competencia, sino de respeto a la reserva absoluta que la Constitución contiene a favor de la Orgánica del Poder Judicial. Las reservas constitucionales a favor de las leyes orgánicas se expresan en términos amplios, pudiendo el legislador elegir entre distintas opciones legítimas de desarrollo constitucional. Pues bien, el legislador estatal, al aprobar el Estatuto se habría decantado por una de esas opciones sin invadir la reserva constitucional absoluta a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Para discernir la constitucionalidad de las previsiones estatutarias relativas al Poder Judicial no cabría confrontarlas con una Ley Orgánica del Poder Judicial que supera el ámbito constitucional de reserva. Cierto es que en los albores del Estado constitucional no resultaba fácil distinguir entre los aspectos nucleares y no nucleares de la Administración de justicia a los efectos de la delimitación del alcance de la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.5 CE; por ello las técnicas de asunción de competencias en el Estatuto de 1979 fueron residuales y restrictivas, dejando que el legislador orgánico, con menos premura y mayor capacidad de análisis, fijara esa distinción. Pero no sería menos cierto que el momento actual es muy diferente, dado que se cuenta ya con una jurisprudencia constitucional que ha perfilado el juego de las cláusulas subrogatorias y que ha hecho posible que el Estatuto aquí controvertido asuma directamente las competencias en materia de "administración de la Administración de justicia", siempre respetando el núcleo básico indispensable para garantizar que ese ámbito no nuclear de la Administración de justicia no perturbe la unidad del Poder Judicial.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña discrepa de la interpretación de los arts. 117.5, 122.1 y 2, 123.1, 124.2 y 3, 149.1.5 y 152 CE defendida en la demanda. Al respecto se reitera que la jurisprudencia elaborada por el Tribunal Constitucional al enjuiciar normas legales anteriores no puede trasladarse sin más al examen de un texto, como es el Estatuto de Autonomía, llamado a integrarse en el bloque de la constitucionalidad. Además, apunta que debería tomarse en cuenta si esa jurisprudencia fue establecida a la luz de las previsiones del Estatuto anterior. En consecuencia, entiende que lo que ahora procede es confrontar las previsiones del nuevo Estatuto con la Constitución. No obstante, serviría a estos efectos la precisión efectuada por el Tribunal Constitucional de que la materia "Administración de justicia" del art. 149.1.5 CE incluye únicamente el ámbito directamente vinculado al ejercicio de la función jurisdiccional. Consecuentemente, la competencia estatal no comprende la esfera instrumental respecto de esa función, es decir, aquello que sirve a la administración de la justicia pero que no forma parte de la propia función jurisdiccional; de ahí la distinción entre "Administración de justicia" y "administración de la Administración de justicia". La competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.5 CE resultaría plenamente coherente con la reserva que el art. 122.1 CE efectúa a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial con respecto a la constitución, funcionamiento y gobierno de los órganos jurisdiccionales, habida cuenta de que se integra sin ninguna duda en la "Administración de justicia"; otro tanto sucedería con la atribución a dicha Ley de la regulación del estatuto jurídico de Jueces y Magistrados, atendida además la previsión constitucional de que éstos deben integrarse en un cuerpo único. Sin embargo, el estatuto jurídico del personal al servicio de la Administración de justicia se integraría en el ámbito de la "administración de la Administración de justicia", pues su vertebración en cuerpos nacionales no es más que una de las constitucionalmente posibles (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 10). Siendo así, sería lógico entender que la reserva de dicho Estatuto jurídico a favor de la Ley Orgánica ha de ser únicamente de cuanto resulta nuclear en relación con el mismo, de manera que haga recognoscible a ese personal donde quiera que preste sus servicios. Por ello no sería admisible que dicho estatuto también incluya cuantas determinaciones coadyuvan a definirlo como un cuerpo nacional.
Así entendido el contenido de los arts. 122.2, 123, 124 y 152 CE, el Gobierno de la Generalitat anticipa que los preceptos estatutarios recurridos no los contradicen. Antes de abordar el análisis diferenciado de las diversas impugnaciones se deja constancia del rechazo a "las grandilocuentes y, en gran medida, gratuitas expresiones de los recurrentes en el sentido de que el título III del Estatuto constituye un ataque frontal a la unidad del Poder Judicial", pues no se regula el Poder Judicial de Cataluña sino en Cataluña. También rechaza aquellas otras expresiones "que más parecen responder a un discurso político que a una argumentación jurídica, y que no denotan precisamente respeto hacia la voluntad del pueblo catalán y también del conjunto del pueblo español, expresada por medio de sus legítimos representantes" .
d) El Parlamento catalán, por su parte, sostiene que el Estatuto no supone quiebra alguna ni ataque frontal a la unidad del Poder Judicial, como se demostraría, además de por las reiteradas referencias a la Ley Orgánica del Poder Judicial como norma de enlace y de complementariedad en relación con las previsiones estatutarias, por el hecho de que la regulación no se proyecte sobre el Poder Judicial "de Cataluña", sino sobre el Poder Judicial "en Cataluña".
En cuanto a que el Estatuto de Autonomía sea norma competente para regular los aspectos incluidos en su título lII, el Parlamento recuerda sus consideraciones generales acerca de la naturaleza del Estatuto y de su posición en el sistema de fuentes, en particular en su relación con las leyes orgánicas previstas en la Constitución (antecedente 14). En el ámbito específico del Poder Judicial, el carácter del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y la titularidad de la Generalitat de determinadas competencias en materia de justicia implicarían que sea una norma habilitada para regular algunos aspectos de la organización de la Administración de justicia y deba referirse al Tribunal Superior de Justicia y al gobierno del Poder Judicial en Cataluña, sin que ello signifique necesariamente una invasión de la reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cualquier caso, la Ley Orgánica 6/2006, por su carácter de ley orgánica estatal y norma institucional básica, podría legítimamente complementar en determinados puntos al legislador estatal cuando ejerza potestades legislativas reservadas específicamente por la Constitución al legislador orgánico.
El art. 152 CE -continúa el escrito del Parlamento- establece una vinculación entre la organización del Poder Judicial único en todo el Estado y la estructura autonómica del Estado, dando entrada al Estatuto de Autonomía para regular algunos aspectos del Poder Judicial. La Ley Orgánica del Poder Judicial hace depender determinados extremos del hecho de que el correspondiente Estatuto de Autonomía lo haya previsto, o bien remite al Estatuto la adopción de determinadas decisiones (por ejemplo, arts. 56.2, 57.1.2, 73 LOPJ). La jurisprudencia constitucional también habría contribuido a admitir la posible intervención estatutaria en la regulación del Poder Judicial al establecer la distinción entre "Administración de justicia", reconocida como indeclinable competencia exclusiva del Estado, y "administración de la Administración de justicia", reconocida como ámbito de posible asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, subrayando al propio tiempo la relación de complementariedad entre Estatuto de Autonomía y Ley Orgánica del Poder Judicial. A la vista de todo ello, resultaría evidente que el Estatuto de Autonomía de Cataluña puede y debe incluir disposiciones relativas al Poder Judicial y a la administración de la Administración de justicia.
El parámetro de la constitucionalidad del título III del Estatuto deberían ser las estrictas previsiones del texto constitucional, en particular aquellas que recogen expresamente algún tipo de reserva a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial o de otras leyes orgánicas, pero nunca el contenido mismo de la legislación orgánica. Las disposiciones estatutarias que no incidan en el núcleo de la reserva constitucional a favor de otra norma deberían prevalecer y, en los casos en que la tarea de deslinde no permita llegar a conclusiones categóricas, debería optarse por la relación de complementariedad apuntada por la jurisprudencia constitucional y por buscar interpretaciones de la norma conformes a la Constitución.
43. a) En relación con el art. 95 (El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) se alega en el recurso que no pueden establecerse en el Estatuto las competencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña -ni aun en el caso de que coincidieran con las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial- ni menos todavía, de rechazo, las del Tribunal Supremo (SSTC 25/1981, de 14 de julio y 38/1982, de 22 de junio). Por ello sería inconstitucional parcialmente el apartado 1, que establece la competencia del Tribunal Superior de Justicia "para tutelar los derechos reconocidos en el presente Estatuto" y concuerda con el art. 38.2, ya impugnado. De nada servirían las remisiones que ambos preceptos hacen a las leyes, pues queda claro que es el propio Estatuto el que atribuye directamente esa competencia, asumiendo una función del Estado (art. 149.1.5 CE), sin que sirva de cobertura el art. 149.1.6 CE, pues las especialidades procesales que pueden introducir las Comunidades Autónomas no permiten la innovación ni pueden consistir en el establecimiento de una regla de competencia jurisdiccional o incluirse en el propio Estatuto. En definitiva, el problema no es, para los recurrentes, baladí, porque se crea una suerte de recurso de amparo para la protección de unos derechos que también vinculan a la Administración General del Estado en Cataluña ya los particulares (art. 37), de suerte que el legislador estatal deberá establecer algún proceso para dar cauce a "esta extravagancia, sólo creada para dar empaque de Constitución al Estatuto".
El apartado 2 del precepto hace un desarrollo del art. 152.2 CE que no le correspondería (arts. 149.1.5 y 6 y 122.1 CE) y que, además, sería contrario al art. 123 CE. La Constitución salva siempre la jurisdicción del Tribunal Supremo al referirse a los Tribunales Superiores de Justicia, pero no fija las competencias de aquél, las cuales, aunque con límites, han de ser establecidas por el legislador estatal y, especialmente, por la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cualquier caso, la Constitución excluye los recursos de apelación ante el Tribunal Supremo cuando exige que las sucesivas instancias se agoten en el territorio autonómico, pero no los recursos de casación o extraordinarios o excepcionales, que no son ni dan lugar a una nueva instancia. La norma combatida, sin embargo, impone que todos los procesos iniciados en Cataluña, así como todos los recursos que se tramiten en su ámbito territorial, y sea cual fuere el derecho invocado como aplicable (también, por tanto, el estatal), culminen precisamente en el Tribunal Superior de Justicia, lo que es distinto de que culminen en algún órgano judicial radicado en Cataluña, que es lo que exige la Constitución (STC 56/1990, de 29 de marzo). Se determinan así directamente las competencias del Tribunal Superior de Justicia, que sólo puede fijar el Estado (art. 149.1.5 y 6 CE) y mediante ley orgánica (art. 122 CE). Y se distribuyen también las competencias entre el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Justicia, invadiéndose la reserva de la Ley Orgánica del Poder Judicial (arts. 122 y 149.1.5 y 6 CE) y dejando para el Tribunal Supremo una competencia tan reducida (la unificación de doctrina, que ni siquiera afecta a la cosa juzgada) que se infringiría también el art. 123 CE.
Nada de esto se salva -continúa el recurso- con las referencias que a la Ley Orgánica del Poder Judicial se hacen en el apartado recurrido, pues la competencia siempre sería del Tribunal Superior de Justicia, por más que se remita a la Ley Orgánica la determinación del alcance y contenido del recurso, al margen de que esa determinación sea más propia de las leyes procesales de cada uno de los órdenes de la jurisdicción que de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por lo demás, la expresión "de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial" no tendría más sentido que indicar que dicha Ley debe adecuarse al Estatuto.
Un planteamiento así conllevaría, para los recurrentes, que los distintos Tribunales Superiores de Justicia pudieran tener diferentes competencias y, lo que es más grave, que la competencia del Tribunal Supremo no fuera la misma en todo el territorio nacional. Algo imposible si, como impone el art. 123 CE, ha de tener jurisdicción en toda España, siendo inconcebible que esa jurisdicción sea distinta en extensión e intensidad en cada Comunidad Autónoma. Lo que haya de ser el Tribunal Supremo ha de decidirse desde una perspectiva más amplia que la de una sola Comunidad Autónoma. Y un Tribunal Supremo privado de una parte típica de la casación por vulneración del Derecho estatal y de su propia jurisprudencia no merecería ese nombre. Desde luego, si queda reducido a la unificación de doctrina y no puede anular Sentencias deja de ser un efectivo órgano jurisdiccional y, por supuesto, el superior en todos los órdenes que quiere el art. 123 CE. Desaparecería también la mayor expresión y garantía de la unidad del Poder Judicial y de la igualdad en la aplicación del Derecho en todo el territorio nacional.
El apartado 4 del art. 95 se impugna por las razones expuestas en relación con el apartado 2 del mismo precepto, al atribuir competencia al Tribunal Superior de Justicia respecto a los recursos extraordinarios de revisión que autorice la ley. La ley será estatal, pero la norma autonómica decide directamente qué órgano ha de resolverlos, entrando así en materia reservada al Estado (art. 149.1.5 y 6 CE).
Los apartados 5 y 6 se recurren en lo relativo a la participación del Consejo de Justicia de Cataluña, con remisión a los argumentos utilizados en la impugnación del artículo 98.2 a) del Estatuto [antecedente 45 a)].
b). Alega el Abogado del Estado que no es irrelevante que el art. 95 coincida con las previsiones de la actual Ley Orgánica del Poder Judicial, afirmando que, de acuerdo con la tesis de la doble habilitación, la concordancia entre ambas normas impide calificar como inconstitucionales los preceptos estatutarios exclusivamente por razón de una contingencia futura, cuál es la modificación de dicha Ley Orgánica.
En concreto, el problema que suscita el recurso en relación con el apartado 1 ya fue tratado en la contestación a la impugnación del art. 38.2, a la que se remite el representante del Gobierno (antecedente 30), añadiendo que la especial tutela de los derechos estatutarios carecerá de efectividad mientras que la Ley Orgánica y las leyes procesales no lo establezcan, por lo que hay que entender que en el apartado cuestionado se encuentra la previsión de una futura y eventual competencia, pero no su real y efectiva atribución.
De otro lado, afirma el Abogado del Estado que el apartado 2 del art. 95 es conforme con el párrafo segundo del art. 152.1 CE y que no contradice el párrafo tercero del mismo precepto, porque no impone necesariamente que el agotamiento de las instancias haya de tener lugar precisa y exclusivamente en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 32), siendo la Ley Orgánica la que determinará cuándo las instancias se agotarán en el citado Tribunal y cuándo en otro órgano jurisdiccional con sede en Cataluña.
Por lo que se refiere a la frase "sea cual sea el derecho invocado como aplicable", entiende el Abogado del Estado que es una precisión añadida a la declaración de que el Tribunal Superior de Justicia será última instancia, lo que deja fuera a los recursos extraordinarios, pues el agotamiento de instancias previsto en el párrafo tercero del art. 152.1 CE es general, con independencia del derecho en que se funde el recurso.
Asimismo, razona el Abogado del Estado que la cláusula "sin perjuicro de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina" no constituye una determinación de la competencia funcional de dicho Tribunal mediante un Estatuto de Autonomía, norma inepta para ello. Más bien se reconocería que corresponde a la Ley Orgánica y a las leyes procesales dictadas por el Estado fijar la competencia del Tribunal Supremo, sin que la referencia a la unificación de doctrina pueda entenderse en el sentido de predeterminar indebidamente un tipo de recurso de casación, sino como expresivo de la capital función que el Tribunal Supremo desempeña: la creación de jurisprudencia (STC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 33 y 35). Finalmente, se afirma en el escrito de alegaciones que el apartado queda condicionado a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a las leyes procesales, sin que pueda decirse que el Estatuto asuma la función reservada por la Constitución a la Ley Orgánica y a la legislación estatal ni que posibilite que los Tribunales Superiores de Justicia tengan diferentes competencias en cada Comunidad Autónoma o que variará la competencia del Tribunal Supremo en las diversas partes del territorio nacional, ya que esta absurda situación pugnaría con el carácter único del Poder Judicial en toda la nación y con la garantía de la igualdad efectiva de los ciudadanos en el acceso a la justicia [STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 17 a)].
Por su parte, el apartado 4 emplea la expresión "el recurso extraordinario de revisión" como lo hacen otras Leyes [art. 73.1 b) LOPJ, por ejemplo], aunque, en realidad, tanto según la doctrina de este Tribunal (por todas, STC 50/1982, de 15 de julio, FJ 3) como de acuerdo con la Ley de enjuiciamiento civil, le convendría más la calificación de excepcional acción rescindente de una sentencia firme. Recuerda el Abogado del Estado que ya el art. 20.1 a) del Estatuto de 1979 se refería a la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto a la revisión en las materias de Derecho civil catalán, lo que confirmó el citado art. 73.1 b) LOPJ. En cuanto a la mención "que autorice la ley" incluida en este apartado, debería interpretarse no tanto referida a los supuestos de procedencia de la acción revisora cuanto a la atribución de su conocimiento al Tribunal Superior, mas, aun cuando no fuera éste el significado que se atribuya a la autorización legal, sería claro que el apartado carece de efectividad sin la necesaria intervención del legislador estatal, orgánico y procesal.
Por último, con respecto a los apartados 5 y 6, se remite el Abogado del Estado al examen de los preceptos reguladores del Consejo de Justicia de Cataluña (antecedentes 45 y siguientes) .
e) El Gobierno de la Generalitat hace hincapié en la consideración del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que, en cuanto tal, ha de regular las instituciones básicas de Cataluña, y hacerlo con una vocación de complitud (sie). Ciertamente, se trata en este caso de un órgano estatal, pero un órgano para el cual la Constitución contiene una serie de prescripciones en el mismo precepto en el que se identifican las instituciones que conforman los poderes legislativo y ejecutivo autonómicos (art. 152 CE). Ese tratamiento conjunto refleja un Poder Judicial único en todo el territorio del Estado, pero articulado de acuerdo con la estructura compuesta de éste, señalándose que la ubicación de los Tribunales Superiores en el título VIII sería prueba de su vinculación a la ordenación de las Comunidades Autónomas que se constituyan (STC 38/1982, de 22 de junio). En este mismo sentido sería significativo que en el título III del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, conforme a la redacción resultante de la Ley Orgánica 112006, de 10 de abril, se regule, entre otras instituciones, la Administración de justicia, con especial detenimiento en el Tribunal Superior de Justicia.
El art. 152 CE -continúa el Gobierno autonómico-legitima al Estatuto para regular aspectos relativos al Poder Judicial, entre ellos y en lo que ahora interesa, el Tribunal Superior de Justicia. Con apoyo en esta habilitación constitucional, el precepto estatutario dispone que el Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma, señalando también su competencia para tutelar los derechos reconocidos en el Estatuto. Afirmada la constitucionalidad de la proclamación de tales derechos, debería convenirse en que éstos no son tales si a la par que se reconocen no se establece un sistema de garantías. Pues bien, el art. 95.1 simplemente añadiría la garantía de los derechos reconocidos en el Estatuto, que, lógicamente, necesitará tener un reflejo en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se trataría, obviamente, de una particularidad del Derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma, respecto de la cual la Generalitat ostenta competencia ex art. 149.1.6 CE y 103 del Estatuto para introducir las necesarias especialidades procesales. Siendo de advertir, no obstante, que el Estatuto no determina los instrumentos procesales de los que cabe hacer uso en garantía de tales derechos, limitándose a declarar que su tutela corresponde al órgano jurisdiccional que corona la organización judicial en el territorio autonómico.
Insiste el Ejecutivo catalán en que la referencia al Tribunal Superior de Justicia en el art. 152 CE pone de relieve que este órgano, integrado en la organización judicial única del Estado, tiene una destacada presencia institucional en cada Comunidad Autónoma, puesto que, además de su condición de órganos estatales, resultaría innegable que la Constitución los anuda también a la organización institucional de las Comunidades Autónomas. Por ello, no podría sorprender que el Estatuto recoja la existencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y refleje a grandes rasgos sus funciones, con la oportuna remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En este punto, el precepto estatutario controvertido no haría sino reiterar lo que ya figuraba en el art. 20 del Estatuto de 1979 y presenta una notable similitud con el art. 33 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, aprobado con el voto favorable de los Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, a quienes no planteó duda alguna su eventual inconstitucionalidad, pese a que si una disposición como la aquí discutida es inconstitucional lo será en todos los casos. También se reseñan otros preceptos similares en las propuestas de reforma de los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Canarias y Aragón. De donde resultaría que la alusión a las competencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma es un lugar común de las reformas estatutarias, contando en los demás casos con el asentimiento de quienes aquí recurren, de suerte que "la impugnación en este punto más parece fruto de la incongruencia de los demandantes que del resultado de un entendimiento coherente de la organización del Poder Judicial en España".
En cuanto al art. 95.2, alega el Gobierno de la Generalitat que, frente a la invocación por los recurrentes de la doctrina establecida en la STC 56/1990, de 29 de marzo, ha de recordarse que en aquella ocasión la Junta de Galicia discutía que la Ley Orgánica del Poder Judicial hubiera configurado las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia como órganos jurisdiccionales de única instancia y no de apelación. En respuesta al recurso, el Tribunal Constitucional estimó que no era necesario establecer la doble instancia para todos los procesos, al tiempo que indicó que la configuración del Tribunal Superior de Justicia como órgano en el que culmina la organización judicial de la Comunidad Autónoma únicamente significa que en su territorio no habrá otro órgano jurisdiccional jerárquicamente superior. Sin embargo, el pronunciamiento no resultaría excesivamente claro al omitir toda mención de la distinción que subyace en el art. 152 CE entre la consideración del Tribunal Superior de Justicia como órgano en el que culmina la organización judicial en el territorio autonómico y la posterior alusión a "órganos judiciales radicados en el territorio de la comunidad autónoma" como aquéllos ante los que deben agotarse las sucesivas instancias procesales, pues esta última respondería a una concreta circunstancia histórica, como es el hecho de que la Constitución desconocía el resultado final que había de arrojar la articulación del Estado autonómico. El Tribunal Superior de Justicia se contemplaba para las Comunidades Autónomas constituidas al amparo del art. 151 CE, pero no se preveía para las del art. 143 CE. Por ello mismo, la Constitución no podía especificar que el agotamiento de instancias debía producirse ante el Tribunal Superior de Justicia, sino que tuvo que limitarse a utilizar la mención genérica antes referida, dentro de la cual también tiene cabida aquel Tribunal.
Habida cuenta de que, de conformidad con las previsiones constitucionales, en el ámbito de Cataluña es su Tribunal Superior de Justicia el órgano que culmina la organización judicial y ante él deben agotarse las sucesivas instancias, sorprende al Gobierno autonómico que los recurrentes cuestionen esa determinación estatutaria, que ya figuraba en el art. 19 del Estatuto de 1979. Olvidarían que el art. 152 CE permite a los Estatutos regular aspectos relativos al Tribunal Superior de Justicia. Concretamente, la regulación del art. 95.2 impugnado se mantendría dentro de las previsiones constitucionales, de las que se deriva la posibilidad de que la norma estatutaria incorpore referencias que tienen su regulación sustantiva en la Ley Orgánica, lógicamente siempre que se mantenga en la vertiente externa de la reserva constitucional en favor de esta Ley. Esto es, siempre que se limite a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación material constitucionalmente previstas, con pleno respeto a su garantía institucional y con expreso reenvío para su regulación material a la Ley Orgánica.
Partiendo de estas premisas, el Gobierno de la Generalitat mega que exista contradicción entre el art. 152 CE y el art. 95 del Estatuto, pues éste se limitaría a completar la previsión constitucional con el establecimiento de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en materia de recursos, salvando la del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina y remitiendo cumplidamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ciertamente, no corresponde a dicha Ley Orgánica la determinación del alcance y contenido de los recursos, contenido propio de las leyes procesales, pero la repetida Ley efectúa, al detallar las competencias de los distintos órganos judiciales, una primera enunciación de los recursos ordinarios y extraordinarios cuyo conocimiento tienen atribuido. Por otro lado, la Constitución menciona el agotamiento de las sucesivas instancias, pero guarda silencio sobre los grados. La definición del Tribunal Supremo como superior en todos los órdenes jurisdiccionales no significaría, por ello, que deba conocer de todos los eventuales recursos extraordinarios. La salvaguarda de su competencia para la unificación de doctrina sería la que constituye verdaderamente la garantía de que el Tribunal Supremo es el superior en todos los órdenes.
Para el Gobierno catalán, la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 33, confirmaría, pese a cuanto sostienen los recurrentes, la constitucionalidad del precepto impugnado. Y ello porque, si bien declara que en la previsión constitucional sobre agotamiento de las instancias procesales no estaban incluidos los grados, seguidamente añade que "la atribución al Tribunal Superior de Justicia de los recursos de casación y revisión, en relación con normas y materias del Derecho Civil Foral o especial propio de la Comunidad se produjo de manera expresa y concreta en determinados Estatutos". Si los Estatutos pueden completar el art. 152 CE en este punto nada impediría que el Estatuto recurrido opte por la reserva expresa a favor del Tribunal Superior de Justicia del conocimiento de los recursos extraordinarios, aun no limitándola al ámbito del Derecho de la Comunidad Autónoma, habida cuenta de la salvaguarda que incorpora de la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. La salvaguardia de la competencia para la unificación de doctrina a favor del Tribunal Supremo bastaría para respetar su configuración como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, sin atentar, por ello, contra el art. 123 CE. A mayor abundamiento, sostiene el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que antes de la aprobación del nuevo Estatuto el Tribunal Supremo no disponía del monopolio para la fijación de doctrina y ni tan siquiera del monopolio de casación stricto sensu, habida cuenta de la casación autonómica en materia civil y contencioso-administrativa y de la suplicación en materia social. En apoyo de esta tesis se invocan los criterios plasmados en el Libro Blanco de la Justicia, elaborado por el Consejo General del Poder Judicial en 1997 y el discurso de apertura de Tribunales correspondiente al año 2000.
A la alusión a las eventuales diferencias que las previsiones estatutarias puedan incorporar acerca de las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia, responde la representación del Gobierno de la Generalitat que ello entraría en el ámbito de determinaciones futuras y, en consecuencia, no susceptibles de ser objeto de examen en este momento, preguntándose qué fundamento existe para reclamar la uniformidad -que no unidad- del Poder Judicial, siendo así que la Constitución permitió que no todas las Comunidades Autónomas contasen con un Tribunal Superior de Justicia.
Como quiera que los argumentos empleados para impugnar el art. 95.4 son los mismos que para sostener la inconstitucionalidad del art. 95.2, la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña entiende que quedan respondidos con las alegaciones antes reproducidas. En cuanto a los apartados 5 y 6 del art. 95, la discrepancia debe examinarse al analizar el art. 98.2 a) [antecedente 45 c)].
d) Para el Parlamento de Cataluña, las previsiones del art. 95 encontrarían fundamento en el art. 152.1 CE y en la jurisprudencia constitucional que ha señalado la vinculación de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de la ordenación de las Comunidades Autónomas del art. 151 CE (S TC 38/1982, de 22 de junio, FJ 5). El primer apartado del precepto introduce, respecto a la regulación anterior, la competencia del Tribunal Superior de Justicia para tutelar los derechos reconocidos por el propio Estatuto. La inclusión de una declaración de derechos en el Estatuto tendría plena legitimidad constitucional, como ya se ha argumentado anteriormente (antecedente 32), y representaría una particularidad del Derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma que, de conformidad con el art. 149.1.6 CE, permitiría la introducción de las necesarias especialidades procesales. Los instrumentos procesales para hacer posible esta competencia no aparecen determinados en el Estatuto, remitiéndose a los procedimientos que legalmente se establezcan.
Es cierto que, frente al apartado 2 del art. 95, la STC 56/1990, de 29 de marzo, declara que la previsión constitucional de que la organización judicial de la Comunidad Autónoma culmine en el Tribunal Superior de Justicia no implica que el agotamiento de las instancias procesales deba producirse necesariamente en todos los casos ante el mencionado Tribunal Superior de Justicia, ya que el art. 152 CE exige únicamente que dicho agotamiento de las instancias procesales se produzca ante órganos radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma siempre que en la misma se encuentre el órgano competente en primera instancia. No obstante, la representación procesal del Parlamento de Cataluña considera que dicha jurisprudencia no tiene en cuenta que la división que realiza el art. 152 CE obedece a la eventualidad de que en determinados territorios no hubiera Tribunal Superior de Justicia, por lo que realiza una mención genérica en cuyo contenido cabría también incluir al Tribunal Superior de Justicia.
Frente a la interpretación del apartado 2 del art. 95 realizada en el recurso, el Parlamento de Cataluña alega que la definición del Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (art. 123.1 CE) no comporta que necesariamente deba conocer de todos los recursos extraordinarios que se interpongan contra resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia. La reserva a favor del Tribunal Supremo de la competencia para la unificación de doctrina sería la que constituye efectivamente la garantía de que el Tribunal Supremo es el superior en todos los órdenes. De conformidad con la Sentencia 56/1990, de 29 de marzo, no existe obstáculo para que el Estatuto pueda completar la previsión constitucional sobre el agotamiento de las instancias procesales con la reserva a favor del Tribunal Superior de Justicia del conocimiento de recursos extraordinarios, incluso no limitados a aquellos que se proyectan sobre Derecho propio de la Comunidad Autónoma, ya que, en todo caso, se prevé la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. Aparte de ello, la remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial no pondría en cuestión que la determinación del alcance y el contenido de los recursos lo lleven a cabo las respectivas leyes procesales, sino que simplemente aludiría a la norma que efectúa un primer enunciado de los recursos ordinarios y extraordinarios, de los que dichos Tribunales Superiores deben conocer en los diversos órdenes jurisdiccionales.
Para responder a las impugnaciones relativas al apartado 4 del art. 95, el escrito se remite a las alegaciones realizadas respecto al apartado 2.
44. a) Al artículo 96 (Fiscal Superior de Cataluña) se imputa por los actores la misma territorialización denunciada respecto del Poder Judicial. La Constitución ordena el Ministerio Fiscal bajo los principios de unidad y jerarquía y establece una reserva de ley específica para la regulación de su Estatuto orgánico (art. 124 CE). Todo ello se quebrantaría con el art. 96 del Estatuto, por más que se haga uso de la acostumbrada remisión al estatuto orgánico del Ministerio público.
b) Según el Abogado del Estado, el precepto no predetermina a las Cortes Generales en el ejercicio de su función de dictar la ley reguladora del estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (arts. 124.3 y 149.1.5 CE). Los apartados 2 y 3 no han sido especialmente impugnados y son, a su juicio, de escasa importancia desde la perspectiva competencial. En cualquier caso, el apartado 2 se limita a prever la publicación del nombramiento en el periódico oficial de la Comunidad Autónoma, algo perfectamente lícito para lograr mayor publicidad y expresar la relación continua de colaboración entre Comunidad Autónoma y Fiscalía (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 42). El apartado 3 prescribe el envío de copia de la memoria anual de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia al Parlamento y Gobierno autónomos y al Consejo de Justicia, cuestión accesoria y que no afectaría al núcleo esencial de la Administración de justicia, sin perjuicio de que, respecto al estatuto del Ministerio Fiscal, valga también la doble condicionalidad, de manera que el deber que se establece carecerá de efectividad en tanto no lo imponga la ley estatal yen la medida en que la misma lo establezca.
c) Frente a la afirmación de que el precepto quiebra el mandato constitucional de unicidad del Estatuto del Ministerio Fiscal, alega el Gobierno de la Generalitat que el art. 96 se limita a señalar que el Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es el Fiscal Superior de Cataluña, reflejando fielmente la estructura jerárquica de la institución, así como que representa al Ministerio Fiscal en Cataluña, en concordancia con lo dispuesto en el art. 22.3 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, que regula el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal. Además, el precepto se remite expresamente, en cuanto a la designación del Fiscal Superior de Cataluña, a "los términos que establezca su Estatuto orgánico" (apartado 1), incorporándose idéntica remisión en lo que respecta a las funciones (apartado 4). La exigencia de publicación del nombramiento en el "Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña" (apartado 2), representa un requisito formal que no afectaría a la unidad de la institución. Como tampoco atentaría contra la misma la previsión de que el Fiscal Superior de Cataluña remita al Gobierno de Cataluña, al Parlamento y al Consejo de Justicia una copia de la memoria que deba presentar ante el Fiscal General del Estado (apartado 3).
d) El Parlamento de Cataluña señala que la previsión de la publicación del nombramiento del Fiscal Superior de Justicia de Cataluña en el "Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña" es un requisito puramente formal que en modo alguno puede incidir en la unidad del Ministerio público. Tampoco supondría ningún quebranto en la unidad de actuación de esta institución el que el Fiscal Superior de Cataluña deba enviar una copia de la memoria anual de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al Gobierno, al Consejo de Justicia de Cataluña y al Parlamento de Cataluña. Lo mismo sucedería con la expresa sumisión a lo dispuesto por el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal que establece el apartado 4 del precepto.
45. a) El entero capítulo II (Consejo de Justicia de Cataluña) del título III (arts. 97 a 100) incurriría en infracción del art. 122 CE por regular la materia que este precepto constitucional remite a una ley orgánica del Estado, afectando a aspectos esenciales de la organización y el funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial. Sólo podría salvarse la constitucionalidad del capítulo si el Consejo de Justicia fuera un órgano consultivo de la Administración autonómica para el ejercicio de sus competencias en materia de justicia o si fuera un órgano dentro del Consejo General del Poder Judicial, si bien en este caso se afectaría de nuevo a la reserva del art. 122.2 CE. En realidad, el Consejo catalán existe porque lo crea el Estatuto, sin quedar condicionado a lo que disponga una ley orgánica. Siendo así, lo que en el mejor de los casos haría el capítulo es establecer la organización periférica del Consejo General del Poder Judicial en Cataluña, algo que, de ser posible, sólo le cabe a la ley prevista en el art. 122.2 CE o, en su caso, al propio Consejo General. De otra forma, sin respetar la reserva a favor del Estado, se haría imposible asegurar la racionalidad en la organización del Consejo General, que quedaría al albur de lo que decidieran las diecisiete Comunidades Autónomas.
En particular, se recurre contra el artículo 97 (El Consejo de Justicia de Cataluña) por disponer que "el Consejo de Justicia de Cataluña es el órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña" y vulnerar con ello el art. 122.2 CE, que prescribe que "el Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo". Dos afirmaciones tan rotundas como incompatibles. Por imperativo constitucional, tiene que haber un único gobierno de un único Poder Judicial (SSTC 56/1990, de 29 de marzo; 62/1990, de 30 de marzo; y 253/2005, de 11 de octubre), aunque eventualmente existan órganos territoriales. Podría decirse, admiten los recurrentes, que el resto del capítulo matiza y hasta contradice la tajante afirmación del art. 97, pero ello no excluiría la inconstitucionalidad del aserto, que no admite interpretación conforme.
El recurso se centra, a continuación, en el examen de los mandatos a la Ley Orgánica del Poder Judicial incluidos en distintos preceptos de este capítulo del Estatuto, inconstitucionales por las razones ya expresadas con carácter general. Así, el artículo 98.2 (Atribuciones) contiene un mandato implícito y abierto, pero inequívoco, a la Ley Orgánica, que queda condicionada en su contenido en cuanto a la atribución de competencias al Consej o de Justicia de Cataluña. El artículo 99.1 (Composición, organización y funcionamiento), in fine, obliga a la Ley Orgánica que establezca que algunos miembros del Consejo de Justicia sean designados por el Parlamento de Cataluña. En ambos casos, los dos preceptos serían inconstitucionales por limitar la libertad de ese legislador en una materia de su exclusiva competencia. Y, además, todas las demás referencias del capítulo a la Ley Orgánica del Poder Judicial serían improcedentes e inconstitucionales, toda vez que el art. 122.2 CE (a diferencia de los arts. 122.1 y 152.1 CE, por ejemplo) no se remite precisamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino inespecíficamente a una ley orgánica, y de hecho el Consejo General del poder Judicial se reguló inicialmente en una Ley separada de la del Poder Judicial. Esa posibilidad quedaría cerrada con las disposiciones del Estatuto, salvo que se entendiera que la remisión se hace a la ley orgánica que regule el Consejo General, cualquiera que sea.
El Consejo de Justicia de Cataluña -continúa el recurso- no es un simple órgano des concentrado del Consejo General del Poder Judicial, sino expresión de un principio autonómico, por lo que su regulación vulneraría la unidad del gobierno del Poder Judicial (art. 122.2 y 3 CE). Para los recurrentes, el Consejo de Justicia es "una entelequia difícil de catalogar", fruto de una operación que, orientada inicialmente a la introducción del principio autonómico en el gobierno del Poder Judicial, ha querido disimularse presentando como des concentración lo que en realidad pretende ser una verdadera descentralización. El Consejo de Justicia no es un órgano desconcentrado del Consejo General, sino que actúa como si lo fuera (art. 97) y sólo en algunas de sus actividades. Es más bien un órgano autonómico, al que el Parlamento catalán puede atribuir competencias y que expresa y canaliza los intereses de la Comunidad Autónoma, actuando sólo en parte como órgano des concentrado del Consejo General.
Prueba de que no es un órgano desconcentrado es, para los recurrentes, que se contrapone al propio Consejo General, y no a sus órganos centrales (Presidente y Pleno) (el artículo 98.1 y 2 habla de delegación del Consejo General en el Consejo de Justicia, poniendo al descubierto que son organizaciones distintas), del mismo modo que se contraponen las competencias de ambos Consejos, cuando si hubiera desconcentración las del catalán serían una parte de las del Consejo General y no sería posible, como es el caso, que el Parlamento de Cataluña atribuya directamente competencias al Consejo de Justicia, sin la voluntad del Consejo General ni la del legislador estatal. El artículo 100.1 (Control de los actos del Consejo de Justicia de Cataluña) in fine, confirmaría que el Consejo de Justicia ejerce competencias de la Comunidad Autónoma al disponer que los actos que de ello resulten no son recurribles ante el Consejo General del Poder Judicial. Por otro lado, la composición del Consejo de Justicia no depende en absoluto del Consejo General (art. 98.1), al que tampoco le cabe regular su organización y funcionamiento, que sólo corresponde al propio Consejo de Justicia, según dispone el artículo 99.2. Y nada se salvaría con las previsiones de comunicación, información y recurso ante el Consejo General previstas en los arts. 98.3 y 100, pues serían expresivas de una simple tutela y no de una verdadera jerarquía.
b) En relación con el art. 97 alega el Abogado del Estado que el Estatuto no deja clara la naturaleza del Consejo de Justicia, defendiendo que la tesis más correcta, por su consonancia con los arts. 122.2 y 149.1.5 CE y con la jurisprudencia constitucional, es la de considerarlo un órgano estatal al que cabe atribuir adicionalmente competencias autonómicas, y que el Estatuto propiamente no lo crea, sino que sólo lo prevé o lo contempla en espera de su genuina creación mediante la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (siendo éste, por lo demás, el carácter que le atribuye el proyecto de ley de modificación de la Ley Orgánica que se encuentra en trámite parlamentario), de manera que toda la regulación contenida en el Estatuto quedaría a expensas de la decisión del legislador orgánico. De este modo habrían de ser interpretadas las numerosas remisiones explícitas que el Estatuto hace a la Ley Orgánica del Poder Judicial, aunque no haya que dar demasiada importancia a la existencia o inexistencia de estas referencias expresas, irrelevantes respecto de la competencia estatal en la materia. La peculiaridad de este órgano estatal sería que los Estatutos y, con arreglo a ellos, los legisladores autonómicos, pueden atribuirle competencias autonómicas por añadidura.
Dependiendo tanto el ser como el actuar del Consejo de Justicia de que la Ley Orgánica del Poder Judicial configure, sin traspasar los límites constitucionales, órganos colegiados estatales que, subordinados al Consejo General del Poder Judicial, puedan llamarse propiamente órganos de gobierno del Poder Judicial, no podría excluirse de antemano la constitucionalidad de toda operación des concentradora de funciones o tareas del Consejo General en órganos gubernativos judiciales del tipo del Consejo de Justicia y similares. En todo caso, el juicio de constitucionalidad sobre esta desconcentración tendría que formularse eventualmente cuando se reforme en este sentido la repetida Ley Orgánica, de la que dependerá también la condición del Consejo autonómico como órgano delegado del Consejo General [art. 98.2 i)].
Frente a lo que afirman los recurrentes, señala el Abogado del Estado que dificilmente podrá hablarse de exclusividad del Consejo de Justicia de Cataluña cuando las atribuciones de las letras a) a g) e i) del art. 98.2 presuponen que quien decide es el Consejo General del Poder Judicial u otro órgano estatal. El Consejo de Justicia es el órgano contemplado por el Estatuto para ejercer ciertas competencias en materia de gobierno judicial, pero sin perjudicar, restringir o afectar las competencias constitucionales de aquél; de ahí que las competencias del art. 98.2 se definan en términos de participación, propuesta, trámite, impulso o informe y nunca de resolución o decisión. El resto de la argumentación del recurso sería más una crítica técnica que de inconstitucionalidad; y si, tal vez, en lo sucesivo, y mediante reforma de la Ley Orgánica, conviniera hablar de órganos centrales y órganos periféricos del Consejo General, también sería lícito hablar de éste y de Consejos de Justicia autonómicos habilitados por aquella Ley para funcionar como órganos des concentrados o delegados del mismo.
Por otra parte, aduce el Abogado del Estado que no existe en el recurso un examen pormenorizado de los apartados 1 y 2 del art. 98, que se impugnan según la súplica del mismo. Nada habría que objetar a la concesión de atribuciones por la Asamblea legislativa territorial si no se desbordan las competencias de la Comunidad Autónoma en relación con la administración de la Administración de justicia. Las funciones estatales de gobierno incluidas en la lista del apartado 2 quedarían, como es lógico, a expensas de lo que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial dentro de los límites constitucionales. En cuanto a la posible delegación de atribuciones por parte del Consejo General del Poder Judicial, es claro, para el Abogado del Estado, que su posibilidad y alcance dependerán de lo que disponga la Ley Orgánica y de la decisión del propio órgano constitucional de gobierno judicial. En general, las funciones gubernativas del Consejo de Justicia de Cataluña estarían en la línea de las que en la redacción actual de la Ley Orgánica del Poder Judicial se atribuyen a las Salas de Gobierno y los Presidentes de los Tribunales.
El art. 99.1 -continúa el escrito de alegaciones- se limita a precisar quién presidirá el Consejo de Justicia ya remitirse a la Ley Orgánica del Poder Judicial, incluso en lo que se refiere a la designación de miembros por el Parlamento de Cataluña. Con esta remisión se entiende mal, para el representante del Gobierno, la crítica del recurso, bastando comparar el precepto con el art. 33.3 del Estatuto valenciano (Ley Orgánica 112006, de 10 de abril), que crea el Consejo de Justicia valenciano y remite su composición a "una ley de les Corts", de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, contraste del que se seguiría que el tenor del art. 99.1 impugnado parece bastante más respetuoso con la función del legislador orgánico que el citado precepto del Estatuto valenciano, aceptado por el Grupo Parlamentario de los Diputados actores.
Respecto del art. 100, se señala por el Abogado del Estado que el recurso carece de específica argumentación de inconstitucionalidad.
c) Reiterando de nuevo que su condición de norma institucional básica legitima al Estatuto para aludir al gobierno del Poder Judicial, en tanto en cuanto éste opera en el territorio de la Comunidad Autónoma, sin que ello comporte en modo alguno invasión de la reserva constitucional a favor de la Ley Orgánica, alega el Gobierno catalán que el Consejo de Justicia de Cataluña no es un órgano creado ex nihilo por el Estatuto, pues con anterioridad ya existía otro órgano con esta denominación, bien que con atribuciones diferentes. El art. 97 recoge esta figura y la dota de los perfiles propios de un órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de la necesaria previsión que deba contener la Ley Orgánica del Poder Judicial. Para el Gobierno de la Generalitat, residenciar funciones relativas a la "administración de la Administración de justicia" en este órgano desconcentrado contribuye, que no impide, a la unidad del Poder Judicial. Por ello mismo, la relación del Consejo de Justicia de Cataluña con el Consejo General del Poder Judicial se perfila en términos duales en el art. 100, al preverse el recurso de alzada, ante este último órgano, para los actos dictados por aquél en las funciones propias del ámbito nuclear de la Administración de justicia, previsión que no se contempla para la actuación relativa a la "administración de la Administración de justicia".
Alega el Ejecutivo catalán que el gobierno del Poder Judicial único no puede quedar al margen de la estructura territorial del Estado. La toma de conciencia de este hecho se reflejaría en los diversos reglamentos aprobados en desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en los que se han incrementado los mecanismos de colaboración con las Comunidades Autónomas (vgr. Consejo Rector de la Escuela Judicial). La unidad del Poder Judicial, a la que responde la unidad de su gobierno, no exigiría que todas las decisiones sean adoptadas por el Consejo General del Poder Judicial, sino sólo las necesarias para evitar diferencias de estatuto entre unos y otros Jueces que puedan afectar a su independencia, siendo constitucionalmente compatible con la unidad del Poder Judicial la existencia de otros centros de decisión desconcentrados si se garantiza que su actuación no va a comportar quiebras en el estatuto judicial. En apoyo de esta tesis se invoca la STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 26, donde se distingue entre facultades esenciales de gobierno, que deben corresponder al Consejo General del Poder Judicial, y otras que pueden atribuirse al Ejecutivo, sin que, para el Gobierno de la Generalitat, nada impida que puedan recaer en órganos des concentrados del Consejo General.
Esta posibilidad no quebraría la unidad de gobierno del Poder Judicial, como pone de manifiesto la existencia actualmente de otros órganos de gobierno que realizan funciones que afectan al estatuto judicial. Sería el caso de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, que ejercen competencias que exceden del gobierno interno de los Tribunales (art. 152.1 y 2 LOPJ).
La cohonestación de la realidad del Estado autonómico con la unidad del Poder Judicial debe permitir que los Estatutos, en cuanto concreción del Estado compuesto, contengan determinadas previsiones al respecto. Así lo habría entendido el legislador, no sólo en el Estatuto impugnado, sino también en la propuesta de reforma del Estatuto de Canarias, donde también se prevé la existencia de un Consejo de Justicia muy similar al rechazado por los recurrentes. Igualmente la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón crea un Consejo de Justicia, cuya naturaleza, competencia y facultades difieren a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Marginalmente se rebate la argumentación de los actores en el sentido de que del art. 122.1 CE no puede inferirse una llamada expresa a la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial sino, de forma genérica, a la "ley orgánica". Reconoce el Gobierno de la Generalitat que no existe esa llamada expresa, pero una atenta lectura del precepto dotaría de pleno sentido a la comprensión de la previsión constitucional como una remisión a la mencionada Ley Orgánica y no a cualesquiera otras. Mayor atención merece el rechazo de los recurrentes a considerar al Consejo de Justicia como un órgano desconcentrado, pues serían múltiples las previsiones del Estatuto que evidencian ese carácter. Así, el art. 97 prescribe la intangibilidad de las competencias del Consejo General del Poder Judicial; el art. 98.1 establece que las atribuciones del Consejo de Justicia como órgano des concentrado son las que pueda definir la Ley Orgánica del Poder Judicial y las que aquél pueda delegarle (participación, proposición, informe y aplicación según el art. 98.2). Idéntica subordinación se plasma en los arts. 98.3 y 4. A su vez, el art. 99.1 determina que el Consejo de Justicia lo integran el Presidente del Tribunal Superior de Justicia y los miembros que preve a la Ley Orgánica, y el art. 100 regula el recurso de alzada ante el Consejo General del Poder Judicial.
Lógicamente -continúa el Gobierno catalán-, en el Estatuto se contempla la posibilidad de que el Parlamento de Cataluña atribuya al Consejo funciones en el ámbito de la "administración de la Administración de justicia", para las que no existe una relación de jerarquía con el Consejo General del Poder Judicial. No obstante, ello no desvirtuaría en absoluto la consideración del Consejo de Justicia como órgano desconcentrado del Consejo General. Sale al paso la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña de la afirmación de que la composición del Consejo de Justicia es incompatible con el art. 122.3 CE al incorporar a miembros nombrados por el Parlamento de Cataluña. Al respecto se recuerda que en las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia figuran Magistrados elegidos entre los destinados en ellos, reconociéndose a los Parlamentos autonómicos un gran protagonismo en el procedimiento de nombramiento (art. 330.4 LOPJ). Tras advertir de que las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial en tomo a la organización del gobierno del Poder Judicial no forman parte del ámbito nuclear de la reserva del art. 122.2 CE, como tampoco se incardinan en la misma las regulaciones del Estatuto de Autonomía controvertidas, se llega a la conclusión de que ello nos sitúa en una zona de penumbra, en la que debe reconocerse una cierta primacía al Estatuto. Se añade, en fin, que la remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial no puede verse como un mandato a dicha Ley.
d) La representación del Parlamento de Cataluña considera que los artículos integrados en este capítulo II del título III no vulneran la reserva de ley orgánica del art. 122.2 CE. De la literalidad del precepto constitucional se desprendería claramente la definición general del órgano y la reserva a la ley orgánica de unos elementos específicos relacionados con la institución, pero en ningún momento se contemplaría, ni se reservaría a la ley orgánica, la estructuración detallada del Consejo General del Poder Judicial. Por ello, en este punto la regulación estatutaria se situaría en la zona de penumbra respecto a las reservas constitucionales a las que las alegaciones aludieron anteriormente. Eso supone, para el Parlamento, que la regulación del Consejo de Justicia de Cataluña en el Estatuto podría encontrar su incardinación constitucional en el art. 152 CE, pero para la efectividad de sus previsiones deberá atenderse a lo que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial, ya que, al tratarse de un ámbito material situado en tal zona de penumbra, resulta imprescindible la concordancia de ambas normas en el sentido indicado por el propio Estatuto y sin que la remisión estatutaria a la Ley Orgánica del Poder Judicial deba entenderse como un mandato a la misma. La alusión a la ley orgánica del art. 122.2 CE habría de entenderse así referida a la Orgánica del Poder Judicial citada en el apartado inmediatamente anterior y con ella se trataría de evitar la redundancia.
En cuanto a la unidad de gobierno del Poder Judicial, alega la Cámara que no implica que todas y cada una de las decisiones en la materia deban ser adoptadas necesariamente por el Consejo General del Poder Judicial, sino únicamente aquéllas que sean imprescindibles para evitar diferencias de estatuto entre unos Jueces y otros que puedan afectar a su independencia. De ahí se derivaría que es constitucionalmente compatible con la presencia de órganos de decisión des concentrados del Consejo General del Poder Judicial, siempre y cuando se asegure que la actuación de los mismos no va a significar alteraciones en cuanto a los principios del estatuto judicial. En el art. 98 el Consejo de Justicia de Cataluña no se configuraría propiamente como un órgano materialmente decisorio, sino como un órgano con funciones primordialmente de participación, propuesta e informe, como se deduciría de sus diversos apartados.
Respecto a la composición del Consejo de Justicia de Cataluña -continúa el escrito de alegaciones-, el art. 99 inc1uye unas previsiones sin tacha de inconstitucionalidad, con la pertinente remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial, asegurando también que su reglamento se apruebe de acuerdo con la normativa vigente. A este respecto cabría recordar que, conforme al art. 330.4 LOPJ, existe ya en el Ordenamiento una conexión entre el Parlamento autonómico y el ejercicio de funciones de gobierno del Poder Judicial. Por su parte, las previsiones del art. 100 relativas al control de los actos del Consejo de Justicia de Cataluña revelarían el sometimiento de esta institución al Consejo General del Poder Judicial, ante quien son recurribles en alzada sus actos.
Por último, se alega que la previsión del art. 98.1 en relación con la posibilidad de que las leyes del Parlamento de Cataluña puedan conferir algunas atribuciones al Consejo de Justicia de Cataluña, tratándose de un órgano des concentrado del Consejo General del Poder Judicial, incuestionablemente habría de comportar una positiva contribución a la unidad del Poder Judicial.
46. a) El artículo 101 (Oposiciones y concursos) sería inconstitucional en su apartado 2 por atribuir al Consejo de Justicia de Cataluña la competencia para convocar concursos de provisión de plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña, materia reservada terminantemente a la ley orgánica por el art. 122.2 CE y que es propia del Consejo General del Poder Judicial según se desprende del mismo art. 122.2 CE. Podría decirse que el Consejo de Justicia ejercerá esa competencia en tanto que órgano des concentrado del Consejo General; pero, además de no ser tal cosa, según se ha dicho, el Estatuto estaría determinando qué órgano del Consejo General debe ejercer las competencias que le reserva el art. 122.2 CE. Y ello, en todo caso, rompiendo la unidad de gobierno del Poder Judicial, incidiendo en una materia en todo caso subsumible en el art. 149.1.5 CE, ya que entra de lleno en el concepto más estricto de Administración de justicia.
Por lo demás, esa convocatoria sería incompatible con la existencia de un Cuerpo único de Jueces y Magistrados de carrera (art. 122.1 CE), que requiere una regulación uniforme y respecto del cual las funciones ejecutivas han de reservarse a órganos nacionales. De nuevo, nada se salvaría con la cláusula "en los términos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial", pues la competencia se atribuye sin ningún condicionamiento y sólo se deja a la Ley Orgánica que regule el contenido y los requisitos de las convocatorias.
En opinión de los actores, es increíble que el apartado 3 del art. 101 diga abiertamente regular un aspecto de "las pruebas de los concursos y las oposiciones regulados en el presente artículo" por el mero hecho de que se celebren en Cataluña. Que en esas pruebas se pueda utilizar "a elección del candidato" cualquiera de las lenguas oficiales en una Comunidad Autónoma no podría depender de la Comunidad Autónoma en la que se celebren, ni de lo que diga un Estatuto. El precepto regularía un aspecto propio de la legislación sobre Administración de justicia reservada al Estado en el art. 149.1.5 CE.
b) Advierte el Abogado del Estado de que el art. 101 ha sido recurrido en sus dos primeros apartados, pero que la demanda pretende razonar la inconstitucionalidad de los apartados 2 y 3, este último no impugnado, sin que exista razonamiento alguno respecto del apartado 1.
El apartado 2 atribuye al Consejo de Justicia la convocatoria de los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña, pero en los "términos establecidos" en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que en la actualidad faculta a las Comunidades Autónomas con competencia en la materia para instar la convocatoria de oposiciones, concursos y pruebas selectivas para la cobertura de vacantes de la carrera judicial, del secretariado y del resto del personal al servicio de la Administración de justicia que existan en su ámbito territorial (arts. 301.7 y 315 LOPJ). Esto es, la competencia para convocar concursos queda pendiente de que la Ley Orgánica lo permita, aceptando des concentrar en los Consejos de Justicia esta función, claramente incluida en la competencia exclusiva del Estado.
Aunque el apartado 3 no ha sido recurrido, alega el Abogado del Estado que la regulación de la lengua en los procedimientos selectivos de Jueces y Magistrados corresponde al Estado, sin perjuicio de la competencia autonómica para regular el alcance de la cooficialidad, por lo que el precepto analizado queda supeditado a lo que pueda disponer la Ley Orgánica sobre el lugar de celebración de las pruebas y sobre la lengua o lenguas que puedan usar los candidatos. Por último, restringiendo el art. 101.3 su aplicación a Cataluña, resultaría congruente con el carácter territorial de la cooficialidad.
c) Con respecto al art. 101.2 señala la representación del Gobierno de la Generalitat que del art. 122.2 CE no se deduce insoslayablemente que el órgano que haya de convocar los concursos deba ser el Consejo General del Poder Judicial. Lo dispuesto en el precepto estatutario sería coherente con la previsión de un órgano desconcentrado del Consejo General, pues tratándose de la provisión de vacantes de Jueces y Magistrados en el territorio autonómico debe ser ese órgano desconcentrado -y, en cuanto tal, subordinado al Consejo General- quien lleve a cabo la ejecución material de la convocatoria para cubrir las plazas. Esta actuación no sería incompatible con la integración de Jueces y Magistrados en un cuerpo único, máxime porque del art. 101.3 se desprende que las pruebas pueden celebrarse en cualquier parte del territorio nacional.
Por lo que hace a este art. 101.3, se apunta su coherencia con el art. 6 del Estatuto, siendo un reflejo del régimen de cooficialidad lingüística. A ello se añade que actualmente se valora el conocimiento de la lengua catalana y del Derecho propio para el acceso a las plazas de Jueces y Magistrados en Cataluña, circunstancia que ya determinaría de por sí la necesidad de una concreta composición de los órganos que resuelven los concursos. Se hace constar, por otro lado, que el art. 10 1.3 no figura entre los preceptos para los que se interesa la declaración de inconstitucionalidad en el suplico del recurso.
d) El Parlamento de Cataluña alega que el precepto trata exclusivamente de la convocatoria, sin aludir en nada a los criterios que deban presidir los concursos. A la vista de la literalidad del 122.2 CE, esta previsión no resultaría inconstitucional ni incompatible con la integración de Jueces y Magistrados en un cuerpo único, ya que el hecho de que la convocatoria la lleve a cabo el Consejo de Justicia de Cataluña no implica en ningún caso connotación excluyente alguna, máxime si se tiene en cuenta que las pruebas oportunas pueden tener lugar en cualquier parte del territorio nacional. En cuanto a la posibilidad de que los concursos y oposiciones que se celebren en Cataluña puedan realizarse en cualquiera de las dos lenguas oficiales, ello sería plenamente coherente con la cooficialidad establecida en el art. 6 del Estatuto.
[...sigue en la 2° Parte]
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