“CARO” **
“Caro, René E. y otros c/Estado Nacional (Mrio. de Educación y Justicia) s/ cobro de australes”
Fallos: 319:1201
[11 de Julio de 1996]
Algunas pautas jurisprudenciales a partir del año 1980
Casos analizados
IGUAL REMUNERACIÓN POR IGUAL TAREA
Docentes - Escalafón - Principio de igual remuneración por igual tarea
§ Antecedentes:
Inspectores de enseñanza de la Dirección Nacional de Educación Media reclamaron por un periodo determinado la percepción de la sobreasignación por dedicación exclusiva -establecido en el art. 49 del Estatuto del Docente- que habían dejado de percibir por distintas disposiciones de la Administración Pública.
Primera instancia no hizo lugar al reclamo, los actores apelaron. La Cámara revocó el fallo anterior e hizo lugar al reclamo. Contra ese pronunciamiento el Ministerio de Educación interpuso recurso extraordinario que fue concedido.
La Corte revocó la sentencia apelada.
§ Algunas cuestiones planteadas:
a) Dedicación exclusiva sólo para los directivos e inspectores -decreto 1337/87-.Remuneración justa. Alcance (Considerando 7°).b) Laguna legal. Facultades de la Administración Pública. Competencia para modificar o reestructurar los índices preexistentes. Límites (Considerandos 8° y 9°).
§ Estándar aplicado por la Corte:
- El decreto 1337/87 -que consideró un porcentaje referente a la dedicación exclusiva para quienes podían gozar de ese derecho según el art. 49 del Estatuto del Docente- no resulta violatoria de los arts. 14 bis de la CN y 6° inc. a, del Estatuto toda vez que el derecho de los agentes estatales a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo, a la existencia de adicionales invariables o a un porcentaje fijo de bonificaciones, en la medida en que se respeten los principios constitucionales de igual remuneración por igual tarea y que tales variaciones no importen una disminución de haberes.- La eventual discordancia que pueda existir entre el art. 49 de la ley 14.473 y el decreto 1337 no impone de por sí la descalificación de este último por violatorio del art. 31 de la Constitución Nacional, pues resulta indiscutible la competencia del Poder Ejecutivo para disponer la modificación o reestructuración de los índices preexistentes salvo el caso de las hipótesis de arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta, procede respetar las opciones valorativas y el margen de discrecionalidad indispensable de las autoridades administrativas, cuando actúan válidamente en la esfera de sus potestades constitucionales.- Ante la ausencia de norma de rango legal que asegure una forma determinada de liquidación del rubro de la dedicación exclusiva en el salario de los docentes, la autoridad administrativa puede en ejercicio de sus propias atribuciones dictar normas en la materia (según art. 99, inc. 1°, Constitución Nacional).
DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL DE LA NACIÓN
Suprema Corte:
I
A fs. 196/198, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadmistrativo Federal -Sala I- revocó el fallo de primera instancia y, en consecuencia, hizo lugar a la demanda promovida por René Caro y otros contra el entonces Ministerio de Educación y Justicia de la Nación a fin de obtener el pago de las diferencias en concepto de sobre asignación por dedicación exclusiva que prevé el art. 49 de la ley 14.473 (Estatuto del Docente) y que se les dejó de abonar a partir del 1 ° de octubre de 1986.
Para así decidir, los jueces de dicho tribunal partieron del análisis de los presupuestos del art. 49 de la ley 14.473 que creó el “adicional” a favor del “personal directivo superior a cargo de servicios generales de la enseñanza y el personal de inspección en todas sus ramas, que se desempeñe con dedicación exclusiva sin acumular otros cargos rentados en el orden oficial o en los establecimientos de enseñanza privados”; dedicación exclusiva que, conforme a los términos del decreto 2939/64, implica una situación de incompatibilidad con cualquier otra función o tarea oficial o privada, rentada o no.
Los actores, que por desempeñarse como inspectores de la Dirección Nacional de Educación Media venían percibiendo dicho adicional, dejaron de cobrarlo en virtud del dictado de los decretos 163, 1103, 1137 y de la Resolución Conjunta N° 42 de los Ministerios de Educación y Justicia y de Economía y de la Secretaría de la Función Pública, disposiciones todas del año 1986. El dec. 163/86 fijó un adicional no bonificable en concepto de “dedicación a la docencia” equivalente al veinticinco por ciento (25 %) de la remuneración inicial, al personal “que de una manera preponderante y permanente, desempeña la función docente” y la Resolución Conjunta N° 42 del 14 de agosto de 1986 incorporó la sobreasignación por “dedicación exclusiva” al puntaje del cargo, estableciendo que el 15 % de los índices totales consignados en el Anexo I, para los cargos docentes consignados en el Anexo II, corresponden a dicho adicional.
Con estos antecedentes, el tribunal a quo declaró que el adicional del art. 49 de la ley 14.4 73 requiere circunstancias diversas de las contempladas en el adicional creado por el decreto 163/86, toda vez que, en el primer caso, la incompatibilidad con otras funciones es absoluta, mientras que, en el segundo, no media tal incompatibilidad, ya que el ámbito subjetivo comprende al personal que de manera preponderante y permanente, o sea, no necesariamente exclusiva, pero sí continua, se dedique a la función docente.
Si, por consiguiente, se interpretara que el decreto 163/86 pudo convalidar -cualquiera fuere el mecanismo finalmente arbitrado- la supresión del derecho al adicional por dedicación exclusiva y su reemplazo por el adicional “dedicación a la docencia” habría que descalificarlo, por cuanto es obvio que un decreto no puede derogar una disposición de rango legal (art. 31, Constitución Nacional).
Por lo demás, los decretos 1103/86 y 1337/87, así como la mencionada Resolución Conjunta N° 42/86, no hicieron más -a criterio de los jueces- que cerrar el circulo abierto con la interpretación conferida al decreto 163/86, conclusión corroborada por el informe de fs. 164 que indica: a) que la Resolución Conjunta N° 42/86 incorporó la sobreasignación por “dedicación exclusiva” al puntaje del cargo; b) que los conceptos “dedicación exclusiva” y “dedicación a la docencia” presentan un distinto sentido y alcance y c) que los agentes comprendidos en el punto 1 ° del informe pudieron percibir ambos conceptos, no existiendo relación entre ambos.
II
Disconforme, la accionada interpone el recurso extraordinario de fs. 205/213, cuya concesión trae el asunto a conocimiento de V.E.
Sostiene, en síntesis, que por medio del decreto 1103/86, dictado en ejercicio de las facultades conferidas al Poder Ejecutivo Nacional por la ley 21.307 para fijar la política salarial, y de la Resolución Conjunta N° 42 antes citada, la asignación discutida fue incorporada a los índices totales, consideraciones que deben extenderse a la aplicación del decreto 1337/87, cuyo art. 4°, dispuso que, en ningún caso, la aplicación de tales medidas de gobierno significaría una disminución de los sueldos del personal.
Argumenta que la norma del art. 49 de la ley 14.473 (Estatuto del Docente) se limita a señalar que el personal encuadrado dentro de la dedicación exclusiva gozará de una sobreasignación, sin indicar pautas ni porcentajes para determinarla, extremo que se lleva a cabo por medio de decretos reglamentarios del Poder Ejecutivo Nacional, pues la ley carece de operatividad propia e inmediata.
Califica de errónea la conclusión del a quo entorno a que el decreto 163/86 suprime el adicional por “dedicación exclusiva”, reemplazándolo por el de “dedicación a la docencia'; pues se trata de una sobre asignación con distinto sentido y alcance, establecida por el Poder Ejecutivo mediante todas las normas citadas, de acuerdo con las políticas salariales definidas para el sector. Sobre todo, cuando el derecho a la sobreasignación, no se traduce en un escalafón pétreo, en la existencia de adicionales invariables o en un porcentaje fijo de bonificaciones.
Por último, aduce que la causa encierra gravedad institucional ya que, de mantenerse el erróneo fallo, se originaría una “avalancha” de reclamos similares, cuyo monto provocaría grave detrimento al Tesoro Nacional.
III
V. E. tiene declarado que el recurso extraordinario es formalmente improcedente si no se han expuesto fundamentos que sustenten una diversa inteligencia de la norma federal aplicada (conf. Fallos: 302:1519; 306:1011 y sentencia de 17 de noviembre de 1987, “ín re” V. 118, L.XXI, “Vidal, Eduardo c/Corporación del Mercado Central de Buenos Aires s/ nulidad de resolución”, entre otros pronunciamientos).
A mi modo de ver, ello es lo que acontece en el sub lite,puesto que la recurrente, más allá de reconocer que la sobre asignación establecida en el art. 49 del Estatuto del Docente fue incorporada en los índices totales de remuneración por vía reglamentaria (ver fs. 210 vta., segundo y último párrafos), y de afirmar que los actores no experimentaron disminución alguna de sus haberes, en ningún momento mencionó y, por ende, menos demostró, que la solución así plasmada, mediante actos de inferior jerarquía que la ley 14.473 (Estatuto del Docente), según la escala prevista por el art. 31 de la Ley Fundamental, hubiere respetado el espíritu del art. 49 de aquélla en el sentido de contemplar el pago de la asignación por “dedicación exclusiva” sólo respecto del personal docente allí mencionado, en lugar de generalizarlo mediante su incorporación a los sueldos de todo el personal, como parece desprenderse de la lectura de la sentencia impugnada.
No obstante que dicha carencia de fundamentación basta para decidir la improcedencia del recurso deducido, a todo evento debo advertir que, en el sub lite,resultan aplicables los principios sentados en un caso que guarda cierta analogía con el presente, referido a un decreto del Poder Ejecutivo -dictado también en ejercicio de las facultades que le confiere la ley 21.307 - que había modificado los índices de remuneraciones para los cargos del personal docente comprendido en la ley 14.473, reduciendo el correspondiente a los maestros de enseñanza práctica, que se encontraban equiparados con los maestros de grado común conforme a la ley 16.445.
Declaró entonces la Corte que, si bien los reglamentos integran la ley, ello es así en la medida en que respeten su espíritu, ya que en caso contrario pueden ser invalidados como violatorios del art. 99, inc. 2°, de la Constitución Nacional. En efecto, esta cláusula -que fija los límites de la atribución reglamentaria del Poder Ejecutivo- impone que lo haga “cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias” que es lo que, en definitiva, importa (ver Fallos: 312:1484 y su cita).
Cabe señalar aquí, tal como en el mencionado precedente, que, aun cuando el Poder Judicial no está facultado a decidir sobre el acierto del Poder Ejecutivo al fijar la política salarial aplicable, en el sector docente, el Poder administrador excedió en forma notoria dichas facultades al incorporar al sueldo un rubro remunerativo acerca del cual fue clara y expresa la voluntad del legislador de establecerlo como una “sobreasignación” y no como integrante de aquél.
Por lo demás, no empece a lo expuesto el hecho de que los decretos impugnados no hayan significado en la práctica una disminución de los haberes que percibían los actores antes de su dictado en virtud del aumento general de salarios por incorporación de la asignación “dedicación a la docencia': Ello es así, pues, en mi concepto, la solución que propone la recurrente equivale a neutralizar, por vía reglamentaria, la voluntad del legislador de otorgar un “plus” remunerativo, val e decir, de otorgar una sobreasignación distinta del sueldo que percibe el común de los docentes, a aquéllos que se dediquen con “exclusividad” a la función y, por ende, a la privación para los beneficiarios de un derecho adquirido en virtud del art. 49 de la ley 14.473.
IV
Pienso que no puede quedar fuera de análisis que el propio Poder Ejecutivo dictó, el 23 de agosto de 1990, el decreto 1633 (ver copia glosada a fs. 137/139), que consideró necesario fijar, respecto del personal docente que desempeña cargos de supervisión, entre otros, a partir del 1° de junio de 1990, la dedicación exclusiva que les corresponde por índice docente y que “esta situación se encuadra en lo determinado por el artículo 49 de la ley 14.473 -Estatuto del Docente-, el que establece una sobre asignación por dedicación exclusiva a este personal” (conf. segundo y tercer párrafo de su considerando).
Si bien el restablecimiento por dicho decreto del adicional reclamado -tal como allí fue dispuesto- tiene efectos sólo para el futuro, es un elemento más, empero, para admitir la procedencia del reclamo de los actores sobre la base de lo dispuesto por el Estatuto del Docente, que en ningún momento dejó de estar en vigencia.
V
En cuanto a la alegada gravedad institucional, sin perjuicio de advertir que no se ha demostrado que la solución dada al caso comprometa el interés generala afecte el adecuado funcionamiento de la educación nacional (conf. Fallos: 312:1484, op cit.), como tampoco que provoque “el grave detrimento del Tesoro Nacional” a que se refiere la apelante, procede señalar que en su caso dicha excepcional doctrina sólo puede servir para soslayar algún requisito del recurso extraordinario, como el de sentencia definitiva, pero en modo alguno para suplir la falta de debida fundamentación de los agravios federales, como es el defecto que acontece en autos.
VI
Opino, pues, que lo anteriormente expuesto basta, con independencia de los restantes argumentos expuestos, para confirmar la sentencia de fs. 196/198 en cuanto pudo ser materia de recurso extraordinario. BuenosAires, Octubre 21 de 1994.
ANGEL NICOLÁS AGÜERO ITURBE.
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 11 de julio de 1996
Vistos los autos: “Caro, René E. y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Educación y Justicia) si cobro de australes”.
Considerando:
1°) Que la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal-al revocar el fallo de la instancia anterior- reconoció a los actores -inspectores de enseñanza de la Dirección Nacional de Educación Media- el derecho a percibir -por determinado período-la asignación por dedicación exclusiva establecida por el art. 49 del Estatuto del Docente. Contra ese pronunciamiento el Ministerio de Educación interpuso el recurso extraordinario que fue concedido solo en cuanto estaba de por medio la interpretación de normas federales.
2°) Que los agravios de los apelantes suscitan cuestión federal bastante para su tratamiento por la vía elegida, pues se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal -ley 14.473, decreto 163/86, 1103/86, 1337/87 y la Resolución Conjunta N° 42 del 14 de agosto de 1986- y la decisión recaída en el sub liteha sido adversa a las pretensiones que los recurrentes fundaron en ellas. Cabe recordar la doctrina según la cual, en la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales, este Tribunal no está limitado por las posiciones de la cámara ni del apelante, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (art. 16, ley 48) según la interpretación que rectamente le otorga (Fallos: 307:1457, entre otros). 3°) Que la ley 14.473 instituyó un sistema particular para la determinación de las remuneraciones de los agentes comprendidos en su régimen, ya que los haberes correspondientes a los distintos cargos se componen de varios rubros, los cuales no tienen una asignación directa en moneda sino un número de carácter abstracto llamado índice. El art. 49 instituyó una sobreasignación por dedicación exclusiva para los cargos directivos y de inspección en todas las ramas de la enseñanza que no acumule otros cargos rentados en el orden oficiala en los establecimientos privados, la cual tiene carácter irrenunciable -art. 2°, decreto 566/85-.
4°) Que la norma citada reconoció el derecho a una sobre asignación en la medida en que se cumplan con los presupuestos que ella establece, sin precisar un porcentaje concreto ni la forma en que debía liquidarse tal ítem, aspectos que debían ser objeto de reglamentación por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus atribuciones por tener a su cargo la administración general del país (art. 99 inc. 1 de la Constitución Nacional).
5°) Que con tal alcance se dictaron los decretos 8168/59, 13.391/60, 898/80 y 566/85 que asignaron a la dedicación exclusiva un índice propio que, sumado al índice cargo, arrojaba el índice total. En febrero de 1986 se dictó el decreto 163/86 que creó un adicional diferente a la dedicación exclusiva, “dedicación a la docencia”, sin que ello haya importado la exclusión del primer ítem mencionado, pues -según surge de los recibos de sueldos agregados a la causa -por los actores- aquella asignación se pagó hasta octubre de 1986.
El decreto 1103/86 modificó algunos aspectos del adicional “dedicación a la docencia” y estableció índices totales para los meses de julio y octubre de 1986, habiéndose tenido en cuenta para fijar el índice cargo -que fue elevado-la dedicación exclusiva con respecto a los cargos que tenían derecho de cobrarla. De los anexos de este decreto surge que para los cargos que no gozaban de ese derecho se establecieron índices totales más reducidos.
6°) Que en virtud de la facultad otorgada por el art. 3° del decreto citado en el considerando precedente, los Ministerios de Educación, Justicia y Economía y la Secretaría de la Función Pública dictaron la Resolución Conjunta N° 42/86, que especificó que el15 % de los índices totales consignados en el decreto 1103/86 correspondía a la dedicación exclusiva. En 1987, con el objeto de establecer un sistema simplificado que se ajustara a los términos del Estatuto del docente, se dictó el decreto 1337/87, el cual importó un cambio radical del sistema remuneratorio de los docentes. En efecto, si bien continuó con la política salarial de fijar índices totales para cargos y horas de cátedra de las distintas áreas de la enseñanza, modificó el valor unitario y el puntaje de cada cargo -reduciéndolo- pero en su estructuración no sólo consideró los diversos niveles de jerarquías (confr. pág. 361.XXIX. “Papuzynsky, Ricardo Luis c/CONET s/ juicio de conocimientos” del4 de mayo de 1995) sino también un porcentaje referente a la dedicación exclusiva pero solamente para quienes podían gozar de ese derecho según el art. 49 citado.
7°) Que la exégesis realizada de las normas federales en juego no resulta violatoria del art.14 bis de la Constitución Nacional ydel art. 6°, inc. a, del Estatuto del Docente toda vez que el derecho de los agentes estatales a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo, a la existencia de adicionales invariables o a un porcentaje fijo de bonificaciones, en la medida en que se respeten los principios constitucionales de igual remuneración por igual tarea y que tales variaciones no importen una disminución de haberes. Tales pautas han sido respetadas en el sub litetoda vez que de los recibos de haberes agregados a la causa surge que el pase de cada régimen remunerativo no importó una disminución de aquéllos, tal como fue garantizado por el art. 4° del decreto 1337/87.
8°) Que, además, yante la ausencia, en el caso, de norma de rango legal que asegure inexorablemente una forma determinada de liquidación de la dedicación exclusiva, la autoridad administrativa puede, en ejercicio de sus propias atribuciones, dictar normas en la materia (según art. 99, inc. 1° de la Constitución Nacional citado). De ahí que la pretendida discordancia que pueda existir, cuando se trata de una ley y un decreto, no impone de por sí la descalificación de este último por violatorio del art. 31 de la Constitución Nacional, pues resulta indiscutible la competencia del Poder Ejecutivo para disponer la modificación o reestructuración de los índices preexistentes.
9°) Que ello es así ya que tales criterios ingresan en una materia en la cual, excepción hecha de las hipótesis de arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta, procede respetar las opciones valorativas y el margen de discrecionalidad indispensable de las autoridades administrativas, cuando actúan validamente en la esfera de sus potestades constitucionales (confr. doctrina de la causa pág. 544.XXIX “Pazos, Eliana Beatriz c/Consejo Nacional de Educación Técnica -CONET- s/ juicio de conocimiento”, del 20 de abril de 1995).
10) Que no obstan a lo expuesto los términos del decreto 1633/90, que vuelve a distinguir entre índice cargo e índice por dedicación exclusiva, toda vez que su art. 3° derogó expresamente el art. 2° de la Resolución Conjunta N° 42/86, lo que evidencia el reconocimiento de su existencia anterior y la necesidad de cambiar el porcentaje.
Por ello, y oído el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la pretensión de los actores (art. 16, segunda parte de la ley 48). Con costas por su orden pues las dificultades de los textos legales pudieron inducir a los recurrentes a sostener un criterio opuesto (art. 68, segundo párrafo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifiquese y oportunamente remítase.
JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANOGUILLERMO A. F. LÓPEZ - ADOLFO ROBERTO VÁZQUEZ.
* Fuente: CSJN, Secretaría de Jurisprudencia, Boletín sobre Derecho del Trabajo, Diciembre-2010. http://www.csjn.gov.ar - http://www.cij.csjn.gov.ar
** A este precedente en el tema, se complementa con el caso: Fernández, que también publicamos en la presente página.
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