"Caso: Crucero del Norte SRL" Fallo de la Corte Suprema (2009) [Derecho de Trabajo]

[SUPLEMENTO DE LA CORTE SOBRE DERECHO DEL TRABAJO] *

“CRUCERO DEL NORTE SRL” **

“Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado Nacional Argentino - Secretaría de Transporte - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Ministerio de Trabajo, Empleo y S.S.”

CSJN, Fallos: 332:193

[24 de Diciembre de 2009]

ALGUNAS PAUTAS JURISPRUDENCIALES A PARTIR DE 1980

JORNADA LIMITADA, DESCANSO Y VACACIONES PAGAS

Chóferes - Transporte automotor de pasajeros - Servicio Público - Sistema de control preventivo.

§ Antecedentes:

La empresa de transporte automotor Crucero del Norte S.R.L. interpuso un amparo contra la Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 de las Secretarías de Transporte y de Trabajo de la Nación, por medio de la cual se creó la “Comisión Interventora de Permisionarios de Servicios Públicos de Transporte de Pasajeros por Automotor de Jurisdicción Nacional”, encargada de coordinar las funciones de control de aquéllas e intervenir preventivamente a las empresas permisionarias del servicio público de transporte automotor de pasajeros a fin de verificar el cumplimiento de los asientos en las libretas de los chóferes y el régimen legal de jornada de trabajo y descansos inter-jornada. En primera instancia se hizo lugar al amparo y se declaró la inconstitucionalidad de la mencionada resolución, lo que fue confirmado por la Cámara Federal de Apelaciones de Posadas.

Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario federal, que fue denegado y motivó la presentación de una queja ante la Corte Suprema.

La Corte hizo lugar al recurso extraordinario y revocó la sentencia apelada.

§ Algunas cuestiones planteadas:

a) Régimen de jornada laboral y descansos. Chóferes de transporte público de pasajeros. Sistemas de control. Organismos competentes. (Considerando 6°)

b) Secretarías de Transporte y Trabajo de la Nación. Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004. Procedimiento de control preventivo. Coordinación. (Considerandos 6° y 7°).

§ Estándar aplicado por la Corte:

-

El sistema de control preventivo instituido por la Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 de las Secretarías de Trabajo y Transporte de la Nación, por medio de la cual se creó la “Comisión Interventora de Permisionarios de Servicios Públicos de Transporte de Pasajeros por Automotor de Jurisdicción Nacional'; tendió a coordinar la actuación conjunta de funcionarios de organismos que tenían a su cargo vigilar el cumplimiento, en sus distintos aspectos, del régimen de jornada y descansos de chóferes ocupados en la prestación de servicios de transporte de pasajeros por vía terrestre bajo jurisdicción nacional y no supuso el ejercicio de nuevas competencias o la delegación de las existentes en organismos distintos de aquéllos que venían ejerciéndolas.

- El procedimiento de contralor (o “intervención”) instituido por la Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 de las Secretarías de Trabajo y Transporte de la Nación era sólo un modo coordinado y sistemático de efectuar los controles preventivos que los órganos bajo jurisdicción de las Secretarías de Trabajo y de Transporte ya estaban legalmente autorizados a efectuar.

- La Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 de las Secretarías de Trabajo y Transporte de la Nación tendió a coordinar, cuando no a simplificar, con provecho para el permisionario, las funciones de contralor, en cierta forma concurrentes o complementarias, que las secretarías firman tes tenían legalmente asignadas, y no a producir la superposición o sobreabundancia de dichas funciones.

DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL DE LA NACIÓN

Suprema Corte:

-I-

Los jueces de la Cámara Federal de Apelaciones de Posadas, Provincia de Misiones, confirmaron la sentencia que hizo lugar al amparo promovido por la empresa de transporte automotor Crucero del Norte SRL y declararon la inconstitucionalidad de la Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 (B.O. 12-07-2004) de la Secretaría de Transporte y de la Secretaría de Trabajo de la Nación, que dispuso la creación de una comisión que coordinara las funciones de control de éstas, interviniendo preventivamente a las empresas permisionarias del servicio público de transporte automotor de pasajeros a fin de verificar el cumplimiento de los asientos en las libretas de los chóferes y el régimen legal de jornada de trabajo y descansos inter-jornada (cfr. fs. 282/289 y 337/342vta, foliatura de los autos principales que se citará en lo sucesivo).

Sostuvieron que en el marco regulatorio de las competencias y de las esferas de acción de las secretarías mencionadas, no surge la facultad expresa o implícita de aquellos órganos del Poder Ejecutivo Nacional de facultar a la Comisión Interventora de Permisionarios del Servicios Público de Transportes de Pasajeros por Automotor de Jurisdicción Nacional para actuar en las empresas de transportes -como la actora-, ni tampoco, por ende, el ejercicio del poder de policía administrativa que se arroga. Agregaron que el sistema implementado se superpone con el del procedimiento normativo vigente (cita las leyes 18.693 y 21.844 Y decretos 253/95 y 1398/98) que establece la forma en que deben tramitarse las infracciones al régimen laboral.

Señalaron que las mentadas secretarías incurrieron en un exceso de competencia al constituir la mencionada comisión, poniendo de manifiesto la ilegalidad de su obrar por carecer de validez constitucional en el marco de los artículos 31 y 99, inciso 3° de la Constitución Nacional. Entendieron que la resolución conjunta atacada de inconstitucional vulneraba los límites de los artículos 14, 28 y 31 de la CN. Especificaron que resultaba claro centralizar la atención en que en primer término existían regulaciones relacionadas con los procedimientos sobre infracciones laborales producidas (Leyes 21.844 y 18.693); en segundo término, la presencia en el ámbito de órganos administrativos versados en la materia ocupados de la observancia de las condiciones reglamentarias (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y Comisión Nacional de Regulación del Transporte). Puntualizaron que esa circunstancia implicó la imposición de un régimen de control inexcusable, no de utilización meramente facultativa. Reiteraron que de los preceptos surgía la constricción al cumplimiento de los controles y que para ello ya existía suficiente regulación y organismos administrativos debidamente preparados.

Entendieron que de las leyes ministeriales no surgía la finalidad que se proponía darle al órgano cuestionado y, por esa razón, estimaron que era clara la incompetencia de las Secretarías y la manifiesta irrazonabilidad de la decisión adoptada. En esa inteligencia, expusieron que devenía intrascendente el examen de otras cuestiones, de contenido colateral, como la protección de derechos de rango superior en la escala axiológica constitucional, a saber: derecho a la vida, a la salud, a la integridad física. Explicaron que una cosa es la finalidad del Estado en la protección de los ciudadanos y otra es que las empresas de transporte queden sometidas a un régimen, superpuesto de regulación de controles y verificación, calificando de eufemismo la distinción entre el procedimiento sancionatorio y el preventivo.

Interpretaron irrazonable la creación de la comisión interventora cuestionada pues al sobreponerse a otras implicó la violación de los artículos 14, 14bis, 16 Y 17 de la CN. Señalaron asimismo que la resolución conjunta impugnada provoca una incuestionable sobreabundancia de las condiciones y presupuestos tenidos en mira para el control de las Empresas del sector antecedente que apareja un evidente desconocimiento y una injustificada lesión de sus derechos, en especial pues no guarda una relación de medio proporcionada con el fin perseguido previsto en otras disposiciones ya vigentes.

Contra dicho pronunciamiento el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario federal (v. fs. 347/360), el que fue denegado a fojas 373 y motivó la presentación directa ahora en estudio (v. fs. 115/130, del cuaderno respectivo).

-II-

Los agravios del apelante pueden resumirse en que: 1) se ha omitido la consideración de los argumentos oportunamente vertidos por el Estado Nacional en cuanto la decisión de grado invadió la zona de reserva del Poder Ejecutivo Nacional de regular y definir la política nacional de los servicios públicos, pues no le corresponde al Poder Judicial evaluar los métodos elegidos por la Administración y, menos aún, proponer otros diferentes. Con ello se habría vulnerado la garantía de defensa en juicio y el sistema Republicano de gobierno en cuanto a la división de poderes. 2) no se dio razones fundadas para sostener la irrazonabilidad de la resolución conjunta tachada de inconstitucional, antes bien el contenido de la referida norma no contradice la regulación existente porque sólo establece un procedimiento preventivo y coordinado para hacer efectivo el control de las libretas de trabajo, dispuesto por el Decreto 1335/73 (modificado por el Decreto 1038/97).

-III-

El remedio federal es procedente desde el punto de vista formal, toda vez que se ha cuestionado la validez de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, así como la legitimidad de normas federales, y la decisión adoptada por el Tribunal ha sido contraria a ella y a las prerrogativas invocadas por el Estado Nacional al dictarlas (art. 14, incisos 1° y 3°, de ley 48). En efecto, el decisorio sostuvo que correspondía declarar inconstitucional la mencionada resolución conjunta con fundamento en que hubo exceso en el ejercicio de las facultades del artículo 99 de la Constitución Nacional.

En primer término creo pertinente observar que en cuanto al fondo de la cuestión, la declaración de inconstitucionalidad de las leyes constituye un acto de suma gravedad institucional, de manera que debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 302:457; 325:645 entre muchos otros). Cabe también reiterar que todo derecho consagrado constitucionalmente no es absoluto sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que reglamentan su ejercicio, las cuales, a su vez, no pueden alterarlos, lo que sucede cuando sus previsiones resultan irrazonables, o sea, en los supuestos en que no se adecuan al fin que requirió su establecimiento o incurren en manifiesta iniquidad (Fallos: 256:241; 263:4670; 302:457).

-IV-

A poco que se examina el texto de la normativa tachada de contraria al orden constitucional no se advierte la irrazonabilidad que se le reprocha, ni que no hubiese competencia para su establecimiento. En efecto, de los considerandos de la citada Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 de la Secretaría de Transporte y de la Secretaría de Trabajo de la Nación, respectivamente, se desprende que para su dictado se tuvo por fundamento el decreto N° 958/1992 (B.O. 18-06-1992, modificado por el decreto 808/1995, EO 27 -11-1995) que regula el transporte automotor de pasajeros cuya autoridad de aplicación es la Secretaría de Transporte (art. 44) a la que compete intervenir en la reglamentación de los servicios públicos, en el otorgamiento de permisos, en la determinación de recorridos, frecuencias, horarios y tarifas máximas y en la fiscalización y control de los mismos y en el dispositivo que declara la emergencia del transporte público de pasajeros (Decreto 2407, EO 28-11-2002). También se destaca la intensificación de controles relacionados con el cumplimiento de las normas laborales por parte de las empresas del sector, sobre la base de denuncias relacionadas con severos incumplimientos en materia de seguridad e higiene del trabajo y de lo estatuido por el Decreto 692/2002 (t.o. por decreto N° 2254/1992 EO 4-12-1992). Asimismo se afirma que el alcance dado al permiso de servicio público de transporte de pasajeros difiere del concepto que respecto del permiso en general ha sustentado la doctrina administrativa, y que resulta un régimen exorbitante, típico del Derecho Público con respecto al Derecho Privado, habida cuenta la naturaleza de la actividad, cuya esencia y objeto se vinculan finalmente con la satisfacción de un interés público. Asimismo, encuentra apoyo en el artículo 23, inciso 11 de la ley de Ministerios (t.o. por decreto 438/92, modificada por las leyes 24.190 y 25.233 Y los decretos 1343/2001; 1454/2001) que fija las atribuciones del Ministerio de Trabajo, y las potestades en el ejercicio del poder de policía, asignado a esta cartera de estado (v. artículo 23, incisos 3° y 8° de la ley 22.520); en cuya órbita se encuentra la Secretaría de Trabajo que -entre otros y en lo que interesa- tiene por objetivos: 1) participar en el diseño de la política laboral nacional y de los planes y programas tendientes a asegurar los derechos fundamentales de los trabajadores, garantizando la promoción y el fomento del trabajo decente; 2) participar en la preparación, revisión, promoción, gestión y control de cumplimiento de las normas relativas al régimen de contrato de trabajo y otras de su protección; en las negociaciones y convenciones colectivas; en el tratamiento de los conflictos individuales y colectivos; en el ejercicio del poder de policía del trabajo, y regímenes generales y especiales relacionados con la salud y seguridad laboral; 3) entender en la formulación de políticas de la inspección del trabajo, destinadas a la eliminación del empleo no registrado y las demás distorsiones que el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoquen (ver apartado XX, del decreto 357/2002, EO 22-02-2002, que establece el organigrama de la administración pública centralizada).

En virtud de ello las atribuciones alegadas se apoyan, no sólo en los citados preceptos, sino también en las normas que regulan los procedimientos sobre infracciones relacionadas con la prestación del servicio de auto-transporte por calles y caminos, y las referidas a las infracciones laborales, para su comprobación y juzgamiento (ver leyes 21.844 y 18.693, respectivamente); textos normativos que dan cuenta de la existencia de facultades suficientes de los órganos competentes que el a quo citó sin reparo (v. fs. 341, punto 8) y no han merecido impugnación alguna.

Del articulado de la disposición cuestionada no se advierte superposición de los controles, como sostuvo el a quo para dar sustento a su descalificación. Las funciones de la llamada “comisión interventora” se limitan a “proponer'; “verificar'; “comunicar” e “informar'; es decir que su actividad no sustituye ni se superpone con las propias de los órganos competentes referidos, pues no decide, ni sanciona como sí lo pueden hacer las respectivas autoridades de aplicación que la conformaron.

La llamada “intervención” implica exclusivamente, y nada más, que el control preventivo de los servicios permisionarios, yno lo hace por sí, sino que la “propone” a la autoridad competente (art. 2° de la RC), a través de delegados interventores propuestos por las Secretarías de Transporte y de Trabajo (art. 4° RC). Dicho control se realiza en el área del permisionario en la que se asignan conductores que deban tomar cada uno de los servicios que se encuentren diagramados incluyendo servicios públicos, de tráfico libre, ejecutivos y de transportes para el turismo. Los delegados interventores se limitan a “verificar” en forma previa las asignaciones de conductores que se realicen por parte del permisionario y los correspondientes asientos que se efectúen en la libreta de cada conductor (art. 5°, inc. a, RC). Ante la constatación del incumplimiento del régimen de jornada de trabajo o descanso inter-jornada del conductor solamente comunica tal extremo a la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y a la Secretaría de Trabajo (art. 5°, inc. b, RC). El delegado interventor debe informar a la Comisión Interventora cuando se observa la asignación de un conductor y periódicamente la cantidad conductores, unidades, servicios, frecuencias y kilómetros recorridos por el permisionario intervenido. Con dicha información, la Comisión Interventora evalúa y “propone” a la Autoridad Competente la cantidad de conductores necesarios y suficientes a los efectos de prestar servicios y frecuencias que el permisionario intervenido desarrolla (art. 5° incs. c y d, RC).

Desde esa perspectiva, no se vislumbra una intromisión en la esfera de facultades reservadas a otro poder del Estado, antes bien la actividad de la comisión proyecta un diseño estratégico llevado adelante por las dos secretarías citadas cuyas funciones no avanzan sobre las que cada una conserva. Cabe destacar que la mencionada comisión no se encarga de aplicar sanción alguna, ni cuenta con facultades decisorias, tan sólo coordina el trabajo entre las dos secretarías y propone a cada una de ellas pero no dispone. Tampoco se verifica la supuesta superposición o régimen encimado como señaló el a quo, dado que no se trata de un procedimiento para aplicar sanciones, pues ante la constatación de un incumplimiento no cuenta con facultades para sancionar, sino que realiza una actividad preventiva. Es decir entonces que en caso de un incumplimiento aquélla se limita a informar, no puede ser parte del procedimiento y de aplicarse sanciones ellas se relacionan con el comportamiento discrecional del infractor, que sólo es sancionado por los organismos que sí cuentan con atribuciones para ello, sin que en el caso éstos hayan sido cuestionados. Esta coordinación de tareas entre dos secretarías de Estado, dentro de las esferas de su competencia se encuentra en el marco de las facultades reglamentarias privativas de la administración, cuya veda implicaría una paralización del ejercicio de contralor e importaría un cercenamiento de sus potestades y obligaciones, y por lo tanto un valladar al cumplimiento adecuado de los deberes del funcionario público previstos legalmente (cfse. Párrafo III del dictamen in re: s.c. M. 3592, L. XLI; “Ministerio de Trabajo c/ Transfer Une S.A”, del 12 de octubre de 2007), lo que resultaría inadmisible.

A lo expresado cabe agregar que el control realizado sobre la empresa reclamante tuvo por motivo los antecedentes en materia de actas de infracción labradas a su respecto, a fin de prevenir la posible reiteración de violaciones al régimen vigente, según consta en el acta N° 19, cuya copia obra en el sobre cerrado agregado por cuerda (22 actas por la CNRT y 288 por la STN del MTySS, habiéndose registrado en el período 2003/04 un total de 70 accidentes según informe de la SRT), tal como se denunció a fojas 167vta./168. En tal sentido, la amparista no demostró que esas actuaciones preventivas significaran una intromisión en las facultades de dirección y control de la empresa; es más, ella misma admite que los órganos competentes nunca dispusieron su intervención (v. fs. 194), sino tan sólo una actividad de prevención en los términos y con los alcances que la resolución conjunta permitía, cuyos detalles ya fueron expuestos en los párrafos precedentes.

En tales condiciones y supuestos, es preciso recordar la tradicional jurisprudencia del Tribunal cuya sintética formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no están sujetas al control judicial, máxime cuando, conforme lo expresado, la reglamentación no evidencia ilegalidad, ni tampoco irrazonabilidad (Fallos: 321:1252 y sus citas, entre muchos otros).

Opino, por lo tanto, que corresponde hacer lugar al planteo y revocar la sentencia en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Buenos Aires, 16 de noviembre de 2007.

MARTA A. BEIRÓ DE GONĢALVEZ.

SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 24 de febrero de 2009.

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por el Estado Nacional en la causa Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado Nacional Argentino - Secretaría de Transporte - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Ministerio de Trabaj o, Empleo y S.S”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1°) Que mediante la resolución conjunta 443/2004 de la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y 179/2004 de la Secretaría de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se constituyó, en la órbita de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (C.N.R.T.), la Comisión Interventora de Permisionarios de Servicios Públicos de Transporte de Pasajeros por Automotor de Jurisdicción Nacional (en adelante, la Comisión) -integrada por dos funcionarios designados por la cartera laboral, uno de los cuales provendría de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, y por un funcionario designado por la C.N.R.T.- cuyo cometido esencial era proponerle a la “Autoridad Competente” la “intervención” de los mencionados permisionarios, en especial, de aquellos que tuvieran antecedentes en materia de actas de infracción labradas que hicieran presumir “la posibilidad de reiteración en la violación al régimen vigente':

La resolución expresamente aclaró que dicha “intervención” implicaba “exclusivamente el control preventivo de los servicios” prestados por los permisionarios. A fin de efectuar este control, la Comisión también debía proponer la designación de uno o más “delegados interventores” para cada permisionario intervenido, los cuales serían “nombrados a partir de un listado compuesto por funcionarios propuestos a tal efecto por las secretarías de Transporte y de Trabajo'; y cumplirían sus funciones en el área de la empresa permisionaria en la que se asignaban los conductores que iban a ejecutar cada uno de los servicios díagramados. Durante el plazo establecido para la intervención, que podía ser prorrogado, incumbía a los delegados verificar, en forma previa al inicio de cada viaje, las designaciones de conductores y los asientos efectuados en las respectivas libretas de trabajo; y, en caso de comprobar que tales designaciones implicaban una violación “del régimen de jornada de trabajo o descanso inter-jornada” y no mediar una sustitución del chofer en cuestión, debían comunicar tal irregularidad a la C.NoRoTo y a la Secretaría de Trabajo “a los fines de la adopción de las medidas que correspondan': Asimismo, los delegados tenían que “informar semanalmente a la Comisión Interventora acerca de cada uno de aquellos casos en que se denegó la asignación de un conductor': Y, dentro de las 72 horas de concluida la primera semana de “intervención'; también debían informar a la Comisión “la cantidad de conductores, unidades, servicios, frecuencias y kilómetros recorridos del permisionario intervenido'; para que aquélla, a su vez, propusiera “a la Autoridad Competente, la cantidad de conductores necesarios y suficientes a los efectos de prestar los servicios y frecuencias que el permisionario intervenido desarrolla.”

2°) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Posadas (fs. 337/342 de los autos principales, a cuya foliatura se aludirá), al confirmar lo decidido en primera instancia (fs. 282/289), hizo lugar al amparo promovido por una empresa permisionaria declarando la invalidez de la mencionada resolución conjunta. Para así decidir, tuvo en cuenta, en síntesis, que: a) ni “de las disposiciones que organizan la actividad de los órganos administrativos, ni de las respectivas esferas de acción de las Secretarías según su marco regulatorio surgen constatadas expresa o implícitamente […] las atribuciones de esas dependencias […] para otorgar facultades a una Comisión […] a fin de que se pueda ordenar la intervención de la Empresa actora”: b) “si lo que se pretendía […] era establecer simplemente un procedimiento preventivo o de contralor de infracciones, tal sistema se superpone con […] un procedimiento […] vigente (la ley 21.844 regula las penalidades por infracciones a la jornada laboral y los descansos inter-jornadas...; [y] la ley 180693 […] pauta el marco procedimental para la comprobación y juzgamiento de infracciones a normas laborales)”; c) “la existencia de otros instrumentos plenamente vigentes […] para llevar adelante la actuación en este ámbito se da de bruces con la nueva pretensión de la Administración de sobreañadir la medida en cuestión con la franca posibilidad de terminar vulnerando así derechos constitucionales”; d) “la Resolución Conjunta provoca una incuestionable sobreabundancia de las condiciones […] para el control de las Empresas” y e) “la medida adolece de irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su implementación para conjurar una situación […] ya […] prevista en otras normas […], y que, agregada al resto de las medidas en vigencia, sólo coadyuva a la privación […] de derechos protegidos constitucionalmente':

Contra esa sentencia, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario (fs. 347/360) cuya denegación dio origen a la queja en examen.

3°) Que los agravios expresados en el recurso extraordinario se basan en que: a) la resolución conjunta fue dictada por las autoridades nacionales legalmente competentes para controlar el cumplimiento del régimen de jornada laboral y descanso del personal en el ámbito mencionado y sancionar las infracciones verificadas; b) su único objetivo fue el de coordinar las actividades de dichos organismos con miras a optimizar los “controles preventivos” que éstos estaban autorizados a efectuar; c) los “delegados” encargados de efectuar tales controles únicamente pueden labrar “actas de comprobación” de infracciones, las cuales simplemente dan lugar a la apertura de un sumario ante aquellas autoridades legalmente competentes, y d) este mero contralor preventivo en modo alguno puede calificarse de irrazonable.

Tales agravios son hábiles para ser tratados por la vía recursiva intentada, pues está en tela de juicio la validez de una autoridad ejercida en nombre de la Nación y la decisión impugnada ha sido contraria a dicha validez (art. 14, inc. 1, de la ley 48).

4°) Que para abordar el tratamiento del tema planteado corresponde tener en cuenta que, a la fecha en que se dictó la resolución impugnada, correspondía a la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios entender, inter alia, en la elaboración, propuesta y ejecución de la política nacional en materia de transporte terrestre, supervisando su cumplimiento; supervisar el control y fiscalización de los servicios de transporte prestados dentro de su área de competencia y coordinar la elaboración de políticas y ejecución de acciones en materia de seguridad vial (anexo II del decreto 27/2003, modificado por el decreto 1142/2003). Además, era la autoridad de aplicación del decreto 958/92, reglamentario de los servicios de transporte de pasajeros por automotor prestados en la jurisdicción nacional (art. 44).

Por otra parte, en el ámbito de la Secretaría de Transporte actuaba un organismo descentralizado, la C.N.R.T., a la cual le competía, en lo que interesa, aplicar y hacer cumplir las leyes, decretos y demás normas reglamentarias en materia de transporte; fiscalizar las actividades de las empresas de transporte automotor y ferroviario; solicitar la información y documentación necesaria a las empresas de transporte para verificar y evaluar su desempeño y el mejor cumplimiento de la fiscalización encomendada, y aplicar las sanciones previstas en las distintas normas legales relacionadas con el transporte. Para el cumplimiento de tales funciones en materia de transporte automotor, te nía la facultad de “fiscalizar las actividades de las empresas operadoras en todos los aspectos prescriptos en la normativa aplicable” (decreto 1388/96, arts. 6, incs. a/d y 7, inc. a).

A ello cabe agregar que la normativa referente al transporte comprendía una regulación especial en materia de condiciones de labor e higiene y seguridad en el trabajo de los conductores del autotransporte público de pasajeros por camino, con normas específicas sobre la jornada laboral (decreto 692/92, anexo II). Y la consiguiente obligación de los empleadores de proveer a su personal de una libreta de trabajo en la cual se consignara la hora de inicio y de culminación de las tareas; libreta que debía tener sus registros permanentemente actualizados y ser exhibida al personal de inspección del trabajo o de fiscalización del transporte cada vez que fuera requerida (decreto 1335/73, art. 1°, modificado por el decreto 1038/97).

Asimismo, la ley 21.844 y el decreto reglamentario 253/95 contemplaban el régimen de sanciones administrativas para las infracciones a las disposiciones legales y reglamentarias cometidas por los prestatarios de los servicios de auto-transporte sometidos al contralor y fiscalización de las mencionadas autoridades nacionales. Dicho régimen establecía sanciones por infracciones a la reglamentación sobre personal de conducción; entre ellas, la omisión de portar la libreta de trabajo, o su expedición sin conformarse a los requisitos establecidos por la normativa vigente, o la consignación de datos falsos, inexactos o engañosos (art. 112 del anexo del decreto 253/95). Y disponía que la sustanciación de los sumarios respectivos sería efectuada por la C.N.R.T. “a través de la oficina con competencia específica en la materia de acuerdo a la estructura orgánica de aquélla o por los organismos nacionales o provinciales o por personas jurídicas de carácter público o privado expresamente autorizados en virtud de los convenios celebrados por la Secretaría de Transporte [ ... ] a esos efectos” (art. 14 del mismo anexo).

5°) Que también corresponde tener en cuenta que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social era el encargado de entender en el ejercicio del poder de policía laboral como autoridad central y de aplicación del Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social, y, específicamente, en la elaboración, organización, aplicación y fiscalización del régimen de trabajo del transporte terrestre (arts. 28 a 30 de la ley 25.877, y 23, incs. 8 y 11, de la ley 22.520, texto según el decreto 355/02). Y, dentro de la estructura de esta cartera, incumbía a la Secretaría de Trabajo la preparación, revisión, promoción, gestión y control de cumplimiento de las normas relativas al régimen de contrato de trabajo y otras de protección del trabajo y al poder de policía laboral (decreto 357/02, ap. XX, texto según el decreto 725/03).

En lo atinente a dicho poder de policía, conviene recordar que el anexo II de la ley 25.212 consideraba como infracciones graves penadas con multa a la violación de las normas relativas a la jornada laboral y al tiempo de descanso y la falta o insuficiencia de los instrumentos individuales de contralor de dicha jornada; y confería a la autoridad administrativa del trabajo de la jurisdicción correspondiente la atribución de verificar tal infracción -a través de inspectores facultados para ingresar libremente a los lugares de trabajo y requerir la presentación de la documentación prescripta por la legislación laboral- e imponerle al empleador la sanción respectiva mediante un procedimiento que garantizara la eficacia del régimen sancionatorio (arts.l, 3, incs. d yf, 5, 6y7). Procedimiento que, en el orden nacional, estaba contemplado en la ley 18.695.

Por otra parte, incumbía a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, como entidad autárquica en jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, controlar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo e imponer sanciones por la inobservancia de obligaciones inherentes a dicha materia (arts. 31, 32, 35 Y 36 de la ley 24.557 y 21 Y 25 del decreto reglamentario 334/96).

6°) Que la descripción del contexto normativo efectuada en los dos considerandos anteriores pone en evidencia que el sistema de control preventivo instituido por la resolución impugnada no supuso el ejercicio de nuevas competencias o la delegación de las existentes en organismos distintos de aquellos que venían ejerciéndolas sino que, simplemente, tendió a coordinar la actuación conjunta de funcionarios de los organismos que tenían a su cargo vigilar el cumplimiento, en sus distintos aspectos, del régimen de jornada y de descansos de los choferes ocupados en la prestación de los servicios de transporte de pasajeros por vía terrestre bajo jurisdicción nacional.

Ello es así, porque dicha resolución conjunta dispuso que la Comisión estaría integrada por funcionarios designados por las autoridades del trabajo y del transporte, y su cometido principal no sería otro que el de proponerle a la “autoridad competente” el sometimiento de ciertos permisionarios al procedimiento de contralor denominado “intervención”, y, en su caso, la designación de “delegados interventores” para tal cometido. A su vez, estos “delegados'; amén de provenir de un listado de funcionarios confeccionado por aquellas autoridades, no tendrían otra función que la de verificar el cumplimiento del mencionado régimen de jornada y de descansos, y, en caso de advertir irregularidades no subsanadas oportunamente por el permisionario, denunciar dicha circunstancia a los organismos facultados para imponer las sanciones respectivas. Funciones complementadas con la de informar a la Comisión acerca de los incumplimientos detectados, y también sobre las características de los servicios prestados, para que aquélla, a su vez, elevara a la autoridad competente su opinión respecto de la cantidad de conductores necesaria para satisfacerlos con arreglo a la reglamentación vigente. En suma, la llamada “intervención” no era más que un modo coordinado y sistemático de efectuar los controles preventivos que los órganos bajo jurisdicción de las Secretarías de Trabajo y de Transporte ya estaban legalmente autorizados a efectuar.

Los motivos de la resolución hicieron hincapié en que la experiencia recabada daba cuenta de la necesidad de coordinar las actividades de las autoridades del transporte y del trabajo a fin de efectuar un control preventivo que permitiera, en forma eficaz, constreñir a los prestadores de los servicios de transporte a que asignaran para cada viaje el número de conductores necesario para que se cumpliera el mencionado régimen de jornada y descansos, y, de ese modo, mejoraran las condiciones de seguridad en que se prestaban tales servicios. Se trataba, en definitiva, “de actuar en forma preventiva a eventuales infortunios, evitando la afectación de bienes jurídicos de enorme valor -como la vida humana- sin por ello interferir en el goce de los derechos de trabajar, comerciar y ejercer toda otra industria lícita garantizados por el art. 14 de la Constitución Nacional.”

7°) Que lo precedentemente expresado revela que, antes que producir la “superposición'; “sobreabundancia” o “sobreañadido” de controles que señala el a quo, la resolución impugnada tendió precisamente a lo contrario, vale decir, a coordinar, cuando no a simplificar, con provecho para el permisionario, las funciones de contralor, en cierta forma concurrentes o complementarias, que las secretarías firmantes tenían legalmente asignadas.

Ello, a su vez, descarta la irrazonabilidad del medio elegido, así como la falta de proporcionalidad entre este último y el fin perseguido que predica el juzgador, pues mal puede calificarse en esos términos la coordinación y simplificación de procedimientos de contralor preexistentes. Y tampoco se advierte, ni la sentencia lo precisa de manera concreta y circunstanciada, que dicha organización de procedimientos irrogue violencia alguna a los derechos constitucionales de los permisionarios, ni que los órganos que suscribieron la resolución carecieran de atribuciones para encauzar del modo en que lo hicieron las tareas de control que legalmente les competían.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario interpuestos, y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado, con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), de manera que la causa deberá ser devuelta a fin de que, por quien corresponda, sea dictado un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Reintégrese el depósito de fs. 142. Hágase saber, acumúlese la queja al principal y, oportunamente, remítase.

ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY.

* Fuente: CSJN, Secretaría de Jurisprudencia, Boletín sobre Derecho del Trabajo, Diciembre-2010. http://www.csjn.gov.ar - http://www.cij.csjn.gov.ar

** A este precedente en el tema, se complementa con casos: Fábrica Argentina de Calderas SRL, Lichieri, y Luna, de los cuales referenciamos los dos últimos y publicamos el último en la presente página.