junio 06, 2011

Primarias abiertas - Fallo de la Suprema Corte de Buenos Aires en el caso: "Coalición Civica - ARI", que ordena como medida cautelar la inaplicabilidad de las normas de la ley 14.086 que exige determinada cantidad de adherentes para la oficialización de candidatos (2011)

“COALICION CIVICA - AFIRMACION PARA LA REPUBLICA IGUALITARIA (ARI) DISTRITO PROVINCIA DE BS. AS. s/ INCONST. ARTS. 4, 5, 6, LEY 14.086.”
Suprema Corte de Justicia Provincia de Buenos Aires
I-71491
[6 de Junio de 2011]

TEXTO DEL FALLO:
La Plata, 6 de junio de 2011.
AUTOS Y VISTOS:
Los señores jueces doctores de Lázzari, Hitters, Negri, Genoud y Kogan dijeron:
I. El apoderado del partido político Coalición Cívica - Afirmación para una República Igualitaria (ARI) Distrito Provincia de Buenos Aires, promueve demanda originaria solicitando que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 4 inc. “e”, 5 y 6 de la ley 14.086 por entender que las disposiciones que éstos contienen vulneran los artículos 1, 11, 14 y 59 de la Constitución Provincial.
Asegura que el partido que representa se encuentra legitimado para actuar, pues la norma impugnada afectaría el derecho constitucional que le asiste a participar en las elecciones provinciales y postular candidatos a cargos públicos electivos según el artículo 59 inc. 2º de la Constitución provincial.
Desarrolla diversos fundamentos para impugnar las disposiciones de la ley 14.086 de “Reforma Política de la Provincia de Buenos Aires”, que estableció en el ámbito de la provincia el régimen de elecciones primarias, abiertas, obligatorias y simultáneas.
En lo concerniente a las listas de candidatos, refiere que la ley establece reglas “... referidas a: i) la oportunidad de su presentación; ii) los requisitos que deben reunir las listas, entre los que se encuentran las adhesiones y iii) la cantidad y la oportunidad de acreditación de las adhesiones” (fs. 13vta.)
Con respecto a la oportunidad de la presentación de las listas, alega que existe una imposibilidad material de cumplir con la normativa atacada antes del vencimiento del plazo estipulado por el decreto 333/2011 que convocó a las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias para el 14 de agosto de 2011, esto es, antes del 25 de junio del corriente año.
Agrega que, en atención a que según la normativa impugnada las adhesiones deben ser presentadas “en las planillas que al efecto aprobará la Junta Electoral de la Provincia” –lo que ocurrió por Resolución Técnica N° 61 del 12-V-2011, y su publicación en la página web al día siguiente- el plazo para alcanzar los extremos impuestos se redujo aún más.
Advierte que exigirle a una agrupación política que en tan solo 41 días logre que más de 21 mil ciudadanos plasmen sus firmas -que a la vez deben ser certificadas por los apoderados cuyas firmas deben estar previamente registradas- y faciliten sus documentos, equivale, a su entender, a la imposición de arbitrarias exigencias que tienden lisa y llanamente a impedirle el regular ejercicio de su derecho constitucional a participar en las elecciones.
Por otro lado, ataca por irrazonables y discriminatorios los requisitos exigidos por la normativa en crisis. En tal sentido, compara la reglamentación provincial con lo impuesto por la ley nacional 26.571 denominada “Ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral”.
Que en virtud de ello y “... la inminencia de la lesión a (sus) derechos de raigambre constitucional y ante la objetiva posibilidad que la exigencia de los requisitos establecidos en los artículos 4 inc. “e”, 5 y 6 de la Ley 14.086 ocasione su entera frustración”, solicita el dictado de una medida cautelar ordenando la suspensión de la normativa atacada.
II. A fs. 27 el Vicepresidente del Tribunal corrió traslado de la demanda por el término de ley y decidió pasar los autos al acuerdo para tratar la medida cautelar requerida.
III- Antes que nada cabe advertir que la parte actora ha utilizado expresamente la vía de la acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 161 inciso 1° de la Const. Provincial), y del texto de su demanda surge sin ambages que la intención es atacar una ley (art. 683 C.P.C.C.) esto es, la ley 14.086 (sus artículos 4 inc. “e”, 5 y 6), por lo que no cabe duda que es ante esta Suprema Corte donde debe resolverse la cuestión de autos.
Como viene sosteniendo este Tribunal desde 1996 (causa I. 1541, “Clínica Cosme Argerich”, sent. del 5- III-1996), no compartimos que el objeto exclusivo de la pretensión declarativa de inconstitucionalidad sean aquellos ordenamientos que poseen en común el constituir mandatos generales, abstractos e impersonales, pues a través de este conducto es factible también, por vía indirecta u oblicua, lograr la anulación del acto atacado, cuando el precepto general es inconstitucional.
Siendo tal el alcance que –entendemos- corresponde otorgar a la acción originaria cuyo conocimiento y decisión atribuye a esta Corte el artículo 161 inciso 1° de la Constitución Provincial, indudablemente la presente queda comprendida en sus lindes, ni bien se aprecie que es la aplicación del propio articulado de la ley 14.086 –cierto que una vez publicada la fecha de convocatoria a elecciones definida por Decreto 333/11-, la que provocaría la lesión constitucional denunciada.
De tal modo queda en evidencia que la demanda confronta el texto de las disposiciones impugnadas con el de las cláusulas constitucionales que entiende se encuentran contrariadas, denunciando violación de garantías supralegales por parte de un ordenamiento que reviste notas distintivas de generalidad y abstracción.
IV. Previo a ingresar en el análisis de la medida cautelar requerida, entendemos necesario relatar el plexo normativo puesto en crisis.
1. La ley 14.086 (B.O.P. 8 y 11 de enero de 2010) establece el régimen de elecciones primarias, abiertas, obligatorias y simultáneas para la selección de candidatos a cargos públicos electivos para todos los partidos políticos, agrupaciones municipales, federaciones y alianzas transitorias electorales que deseen intervenir en la elección general, aún en los casos de presentación de una sola lista (art. 1).
Preceptúa que las listas de candidatos deberán presentarse ante los órganos competentes partidarios desde el día de publicación de la convocatoria y hasta cincuenta (50) días antes de la fecha de los comicios (art. 3).
Por su parte el artículo 4 regula los requisitos a reunir por las listas de candidatos; además de los que establezcan las respectivas cartas orgánicas, fija los siguientes: a) Número de candidatos igual al número de cargos titulares y suplentes a elegir; b) Firma de aceptación de la postulación del candidato debidamente certificada...; c) Designación de hasta tres (3) apoderados de lista...; d) Denominación de la lista, mediante color, nombre y/o número y e) Reunir las adhesiones establecidas en el artículo 5º de la presente”.
El artículo 5, por su parte, establece que: “Las listas deberán obtener adhesiones según las siguientes pautas:
a) Candidaturas para cargos de Gobernador y Vicegobernador: dos (2) por mil (2 ‰) del padrón general. Dicho porcentaje deberá alcanzarse proporcionalmente en todas las secciones electorales y, como mínimo, en la mitad de los distritos que componen cada una;
b) Candidaturas a Senador y Diputado Provincial: cuatro por mil (4 ‰) del padrón respectivo, el cual deberá cumplirse en la mitad de los distritos que integran la sección electoral correspondiente, dicho porcentaje será computado hasta un máximo de un millón (1.000.000) de electores.
c) Candidaturas locales: cuatro por mil (4 ‰) del padrón general del distrito correspondiente, dicho porcentaje será computado hasta un máximo de cincuenta mil (50.000) electores.
El artículo 6 dispone que cada ciudadano o extranjero inscripto en el registro previsto en la Ley 11.700 -afiliado o no a alguna fuerza política- podrá manifestar su adhesión en una sola corriente interna del partido político que escoja. La adhesión se entenderá formulada en todas las categorías a elegir. Las mismas deberán ser presentadas por los apoderados en forma conjunta con las listas, en las planillas que al efecto aprobará la Junta Electoral de la Provincia, quien efectuará la verificación y control de las adhesiones.
Los apoderados presentarán las planillas de adhesiones con copia del documento nacional de identidad u otro documento habilitante de cada avalista.
2. Mediante el decreto 333/2011 (B.O.P. 15-IV-2011) el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires convocó al electorado de la provincia a elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias para el 14 de agosto de 2011.
Por tal motivo, en virtud de lo dispuesto por el art. 3 de la ley 14.086 el plazo para presentar las listas vence el 25 de junio de 2011 (50 días antes de la fecha de los comicios).
3. La Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires, el 19-V-2011, dictó la Resolución nº 64 en la que considera que mediante el artículo 2 del anexo único del decreto 332/2011, se le asigna la potestad de determinar la cantidad de adhesiones equivalentes a los porcentajes contemplados en la ley, para cada categoría de cargos por secciones y distritos.
Que, en ese contexto, consideró prudente y oportuno tomar como referencia los padrones utilizados para las últimas elecciones generales, convocadas por decreto 437/09, al sólo efecto de establecer el porcentual previsto en la ley.
Así, resolvió aprobar el número mínimo de adherentes requerido para presentar listas de candidatos a cargos electivos para participar en las elecciones primarias, abiertas, obligatorias y simultáneas del 14 de agosto del corriente año en cada categoría de cargo por sección y distrito electoral, conforme la planilla obrante en el anexo, de la que resulta, en esencia: a) que para las candidaturas distritales se requiere un piso máximo de 200 adherentes (4 por ‰ de 50.000 electores); b) que para las candidaturas a legislador provincial se necesita un piso máximo de 4000 adherentes (4 por ‰ de 1.000.000 electores) y c) para las candidaturas a gobernador y vicegobernador un piso de 21.216 adherentes (2 por ‰ de 10.507.918 electores).
Por otra parte, cabe señalar que mediante Resolución Técnica n° 61 de fecha 12-V-2011 la Junta Electoral aprobó el modelo de planilla para la carga de adherentes.
V. Efectuado el relato de la normativa cuestionada, corresponde adentrarse en el tratamiento de la medida cautelar peticionada.
1. Esta Corte ha sostenido que este tipo de resoluciones deben examinarse con suma estrictez o mayor rigor cuando lo que se procura es la suspensión de los efectos de una ley, puesto que tales actos se presumen dictados con arreglo a la Constitución, mientras no se produzca una declaración judicial que determine lo contrario (cfr. causas B. 31.703 “Piérola” y sus citas en “Acuerdos y Sentencias”, serie 20ª, t. VI, p. 390; I. 1.520, “Peltzer”, res. del 28-V-91; I. 3.024, “Lavaderos de Lanas El Triunfo S.A.”, res. del 8-VII-03; B. 67.594, “Gobernador de la Provincia de Buenos Aires”, res. del 3- II-2004; I. 68.944 “U.P.C.N.”, res. del 5-III-2008 y sus citas, entre otras; en el mismo sentido C.S.J.N. Fallos: 195:383 y 210:48).
Por otra parte, tal como lo sostuvo esta Corte al votar la causa I-68.475 “ARI”, sent. del 2-III-2011-, -por regla- el derecho internacional convencional, tanto el europeo como el interamericano, permiten a los Estados que -sin violar los tratados- regulen el sistema electoral de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, incluso en un mismo territorio y en épocas distintas (Corte IDH, Caso “Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos”. Serie C N° 184, párr. 166).
Entendemos que tales estándares deben tenerse presentes al analizar los extremos requeridos por la ley adjetiva para la procedencia de todo despacho cautelar (fumus boni iuris y periculum in mora; arg. arts. 230, 232 y concs. C.P.C.C.), siendo necesario sopesar la concurrencia de ambos en el asunto traído a conocimiento del Tribunal.
2. En el capítulo X – “Solicita medida cautelar” del escrito de inicio, la parte actora impetra se ordene la suspensión de la aplicación de los artículos 4 inciso e), 5 y 6 de la ley 14.086.
Para justificar tal petición refiere la imposibilidad de cumplir con la cantidad de adhesiones requeridas para la candidatura a los cargos de gobernador y vicegobernador (21.000), en un plazo de poco más de 40 días, al que califica de “exiguo”.
Sostiene que exigirle el cumplimiento de los artículos en crisis importaría una absoluta afectación de derechos constitucionales (arts. 1, 5, 16, 31, 38 y 75 inc. 22 de la Const. Nacional; arts. 1, 11, 14 y 59 de la Const. Provincial; art. 23 y concordantes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), en tanto impediría materialmente la oficialización de listas para la selección de candidatos a cargos públicos electivos mediante elecciones internas.
3. Nos anticipamos a señalar que, por las razones que en adelante expondremos, cabe acoger –aunque sólo parcialmente- la medida cautelar solicitada.
La ley 14.086, cuyo articulado puesto en crisis ya fue relatado precedentemente, ha sido dictada por la Legislatura en ejercicio de la habilitación prevista en el artículo 61 de la Constitución Provincial.
Cabe distinguir entre: i) la exigencia prevista para las candidaturas distritales (piso máximo de 200 adherentes), ii) de las requeridas para los cargos de legisladores provinciales (piso máximo de 4000 adherentes) y de Gobernador y Vicegobernador (21.216 adherentes).
En el primer caso, no se advierte ninguna imposibilidad material para cumplir con los requisitos legales, lo que sella la suerte adversa del pedido precautorio respecto del inciso c) del artículo 5°.
Distinta es la situación respecto de los incisos a) y b) del aludido artículo.
En efecto, para las candidaturas a Senador y Diputado Provincial no sólo se exige hasta 4000 adhesiones, sino que se impone que éstas deberán reunirse en la mitad de los distritos que integran la sección electoral correspondiente; asimismo, para las candidaturas a Gobernador y Vicegobernador, se requiere 21.216 adhesiones, estableciéndose una recolección proporcional de éstas, en las diversas secciones electorales y aún, por lo menos, en la mitad de los distritos que componen cada una.
Así, a modo de ejemplo, tal como se desprende del Anexo de la Resolución n° 64 de la Junta Electoral, ese mínimo de 21.216 adhesiones exigido para los cargos de Gobernador y Vicegobernador se descompone en: 7305 para la Primera Sección; 1033 para la Segunda; 7353 para la tercera; 924 para la cuarta; 2050 para la quinta; 1131 para la sexta; 479 para la séptima y 941 para la octava. Y a su vez, cada uno de esos guarismos, debe ser descompuesto en función –como mínimo- de la mitad de los distritos que componen cada sección.
De tal modo, y sin que ello importe pronunciarse sobre el requisito en si mismo, se advierte fácilmente la conculcación del principio de participación –rector en materia electoral- toda vez que los interesados en presentar listas para candidatos a legisladores provinciales y a gobernador y vicegobernador no cuentan -según se desprende del actual cronograma electoral-, con el tiempo razonablemente necesario para reunir las condiciones previstas en la ley.
Como lo señalara la Corte Interamericana en el caso “Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos”, antes citado, párr., 149. “El derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo 23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Más allá de estas características del proceso electoral (elecciones periódicas y auténticas) y de los principios del sufragio (universal, igual, secreto, que refleje la libre expresión de la voluntad popular), la Convención Americana no establece una modalidad específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a votar y ser elegido deben ser ejercidos (infra párr. 197) . La Convención se limita a establecer determinados estándares dentro de los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa”.
Esta última nota –la falta de razonabilidad- es la consecuencia de la reglamentación tardía del artículo 6° de la ley 14.086 (a más de un año de su sanción), que –en las condiciones antedichas- pone en jaque el principio de participación electoral (arts. 59 de la Constitución Provincial; 23, 24 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica), lo que –al propio tiempo- deja al desnudo la presencia del peligro en la demora (segundo recaudo de procedencia).
Manteniéndonos siempre en el campo de las medidas cautelares recuérdese en este aspecto que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha puesto de relieve que el Estado -en este asunto, el provincial- tiene la obligación de ‘respetar’ los derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos y de garantizar su libre y pleno ejercicio (art. 1), y en su caso –conforme lo indica el artículo 2 de ese tratado regional- si el ejercicio no estuviera debidamente salvaguardado, debe dictar las medidas de derecho interno, legislativas o de cualquier otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos por la Convención (Corte IDH, “Barrios Altos vs. Perú”, sentencia de 14 de marzo de 2001, serie C N° 75, nota 140, parr. 48 [La Ley 2001-D-558]; “Almonacid Arellano y otros vs. Chile”, sentencia de 26 de septiembre de 2006, Serie C N° 154, nota 159; “Bámaca Velasquez”, sentencia de 25 de noviembre de 2000, serie C N° 70, párr. 201).
Dijo esa entidad jurisdiccional que a través del control de constitucionalidad los órganos internos deben procurar conformar la actividad del poder público – y, eventualmente, de otros agentes sociales- al orden que entraña el Estado de Derecho en una sociedad democrática (Corte IDH, “Tibi vs. Ecuador”, sentencia de 7 de septiembre de 2004, Serie C N° 114, voto concurrente razonado del Juez Sergio García Ramírez, párr. 3).
En el mismo sentido dejó en claro que “en una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada”, en la que cada componente se define, completa y adquiere sentido en función de los otros. Al ponderar la importancia que tienen los derechos políticos la Corte observa que incluso la Convención, en su artículo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de éstos” (Caso “Yatama vs. Nicaragua”, sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C N° 127, párr. 191).
En tales específicas circunstancias, la tensión debe resolverse a favor de la mayor participación y la efectividad de los derechos políticos, de lo que deriva la necesidad de declarar inaplicables los artículos 4 inciso e), 5 incisos a) y b) y 6 de la ley 14.086, sólo en relación a las listas de candidatos a legisladores provinciales y a gobernador y vicegobernador de la Provincia.
4. Por tales razones, en el marco de provisoriedad inherente al despacho de las medidas cautelares y sin que ello implique emitir opinión sobre el fondo de la cuestión planteada, a los fines de la participación de la accionante en las elecciones convocadas para el día 14-VIII-2011, corresponde hacer lugar parcialmente a la medida cautelar solicitada por el representante legal del partido político Coalición Cívica - Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.), declarando inaplicables los artículos 4 inciso e), 5 incisos a) y b) y 6 de la ley 14.086, en relación a las listas de candidatos a senadores y diputados provinciales, gobernador y vicegobernador de la Provincia (arts. 195, 230, 232 y conc., C.P.C. y C.).
VI- A fin de garantizar principios fundamentales del derecho electoral tales como los de participación y representatividad popular, cabe exhortar a los restantes poderes del Estado a regular los procesos electorales con sentido de oportunidad y, en particular, a la Junta Electoral a tener presente lo que aquí se decide.
Por ello el Tribunal,
RESUELVE:
I- Hacer lugar parcialmente a la medida cautelar solicitada por el representante legal del partido político Coalición Cívica - Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.), declarando inaplicables los artículos 4 inciso e), 5 incisos a) y b) y 6 de la ley 14.086, en relación a las listas de candidatos a senadores y diputados provinciales, gobernador y vicegobernador de la Provincia, para su participación en las elecciones convocadas para el día 14-VIII-2011 (arts. 195, 230, 232 y conc., C.P.C. y C.). A los fines del cumplimiento de lo así ordenado, previa caución juratoria de las agrupaciones políticas que promueven la demanda y de sus representantes (art. 199, C.P.C.C.), líbrense oficios por Secretaría a los que se adjuntará copia de la presente resolución.
II- Sin perjuicio de lo que antecede, a fin de garantizar principios fundamentales del derecho electoral tales como los de participación y representatividad popular, cabe exhortar a los restantes poderes del Estado a regular los procesos electorales con sentido de oportunidad, y, en particular, a la Junta Electoral, a tener presente lo que aquí se decide.
Regístrese y notifíquese.

EDUARDO NÉSTOR DE LÁZZARI; JUAN CARLOS HITTERS; HÉCTOR NEGRI; LUIS ESTEBAN GENOUD; HILDA KOGAN; JUAN JOSÉ MARTIARENA, Secretario

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