agosto 03, 2011

"La Constitución y la Dictadura" Emilio Rabasa (1912) -2° parte-

LA CONSTITUCIÓN Y LA DICTADURA:
estudio sobre la organización política de México
Emilio Rabasa
[1912]

[2/2]
ÍNDICE
LIBRO SEGUNDO
LA DICTADURA EN LAS INSTITUCIONES
CAPÍTULO X.
La elección
CAPÍTULO XI.
Supremacía del poder legislativo
CAPÍTULO XII.
Las armas del congreso
CAPÍTULO XIII.
El veto y el congresionalismo
CAPÍTULO XIV.
Caracteres de la Suprema Corte
CAPÍTULO XV.
Las invasiones de la Suprema Corte
CAPÍTULO XVI.
Los estados
CAPÍTULO XVII.
Problema actual
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LIBRO SEGUNDO
LA DICTADURA EN LAS INSTITUCIONES
CAPÍTULO X
La Elección
I
Cuando por primera vez un adolescente se da cuenta de lo que es una elección popular y el fin que tiene, la idea se presenta a su espíritu en la forma más simple, y es para él como una revelación de justicia que lo seduce y que conquista su voluntad. La idea choca principalmente por su sencillez, y es que tiene la simplicidad de la teoría inmaculada. Las vísperas de la elección, cada ciudadano medita sobre el individuo más idóneo para el cargo de que se trata, excluye a unos, reserva otros, selecciona y clasifica, hasta fijar su preferencia en aquel que reúne las mejores dotes y más promete por sus virtudes cívicas y privadas. ¿Cómo no ha de hacerlo así, cuando en el acierto va su propio interés y en el error su propia responsabilidad? Llegada la hora del acto, los ciudadanos desfilan ante la urna, depositando sus cédulas; los escrutadores leen y cuentan; el presidente declara los números y proclama al elegido del pueblo. Nada más justo, ni más natural, ni más simple.
Aunque esta noción supone ya un gran número de virtudes en ejercicio, mucho mayor es el que suponen todavía sus consecuencias. El candor del adolescente, desenvolviendo tras la teoría de la elección la del gobierno emanado del pueblo, piensa que cada elegido, ya virtuoso de por sí, siente la fuerza de la opinión pública, juntamente su sostén y su amenaza, y no podrá menos que ser guardián celoso de los intereses generales y activo promovedor del bien común. El hombre investido de la dignidad que la elección le confiere y elevado con la delegación del poder popular, que es el único poder legítimo, se desprende de las pasiones comunes, se inspira en la justicia, olvida o desde el principio ignora quiénes le dieron su voto y quiénes se lo rehusaron, y con sólo el cumplimiento del deber y la subordinación de sus actos a las leyes, llena el más amplio programa del bien en el gobierno y de la equidad en la administración. Así tiene que ser; pero si así no fuere, si por un error bien remoto de los electores el designado de la mayoría defraudare la confianza pública, la fuerza de la opinión o la acción de la ley puesta en ejercicio, le arrojarán del puesto para reemplazarlo por otro más digno.
No es una novedad que haya menester demostración, que los pueblos, cuanto menos cultos, más se asemejan a los niños en el modo de pensar; hay entre ellos de común un espíritu simple y sin malicia, que de buena fe va al error y honestamente produce fracasos en el individuo y catástrofes en los pueblos. La uniformidad, para la que basta una lógica embrionaria, parece propia del estado de naturaleza; hace en los niños todos los verbos regulares y en los pueblos nuevos todas las concepciones políticas silogismos; aquéllos nos llevarían, si se los permitiéramos, al esperanto más duro, como éstos han ido, siempre que han podido imponerse, al jacobismo más desastroso.
El modo de concebir una elección y calcular sus consecuencias, que hemos demostrado en el adolescente, es también el de nuestro pueblo; el de la reducida parte de la Nación que es capaz de darse cuenta de su derecho electoral, si deducimos de ella el número escasísimo de los ciudadanos de especial educación que medita sobre los problemas de nuestra existencia política. El resumen de esta concepción se encierra en dos supuestos enteramente falsos: el primero, que la elección popular es sencillamente realizable; el segundo, que la elección efectiva pondrá orden en todo el organismo político. Y si ya es bien corto el número de los que por excepcionales no aceptan el primero, todavía hay entre ellos, muchos que creen en la virtud extraordinaria de la elección efectiva.
La concepción vulgar a que primero aludimos, produce, como gran error, graves consecuencias. Si hay la convicción de que con sólo no estorbar la libertad del sufragio los ciudadanos harán la elección con orden, sin interés y hasta con sabiduría, y de que tal elección produce seguramente el bien público, toda intervención que estorbe aquella libertad debe justamente estimarse como un atentado criminal que no tiene atenuaciones ni más explicación que el egoísmo despótico de quien dispone de elementos de fuerza. Cuando de principio falso se hace una inferencia lógica, la legitimidad de la consecuencia da a ésta brillos de verdad bastantes para deslumbrar al vulgo; y el vulgo es la gran mayoría. Cualquier periódico mal pensado y peor escrito, obra, por lo general de tendencias malsanas, se sirve de la lógica de las consecuencias aplicada a los principios que de la ley fundamental se invocan, para adquirir, por la voz de publicistas anónimos, a fuerza de ignorados, mayor prestigio en las masas, que el gobierno más sensato y de mejor mostrado patriotismo. Pero como el principio falso es nada menos que un precepto constitucional que funda un derecho en el sistema democrático establecido por la Constitución, las querellas aparecen legalmente justas, por más que satisfacerlas sea llevar al país a peores trances.
Esta situación determina el perpetuo conflicto entre la aspiración popular y la acción de los gobiernos que han de atenerse a las necesidades y no a los principios, porque los principios no obedecieron a las necesidades, ni se inspiraron en las realidades que dominan al fin por encima de todas las quimeras. Todas las revueltas han invocado el derecho electoral, buscando fundir su acción en las tendencias de las masas y para desprestigiar a los hombres del poder; pero todas, al convertirse en gobierno, han obedecido a la necesidad suprema de la estabilidad y han tenido que burlar la aspiración del pueblo, que, realizada, haría imposible la vida nacional. Mientras él pueblo tenga el derecho de hacer lo que el Gobierno tiene la necesidad de resistir, el país vivirá en un estado de revolución latente, capaz de revelarse en cualquier momento de debilidad del organismo.
Es inútil intentar la conciliación de dos extremos contradictorios; por esto es perdido todo esfuerzo consagrado a tranquilizar la conciencia pública, es decir, a hacer la única paz verdadera, ni por medio de la elección, ni por el de la represión. Si en México se diera el caso de una elección realizada por el sufragio universal, el primer cuidado del gobierno de ella emanado (si pudiera subsistir), sería impedir que semejante fenómeno pudiese repetirse; porque el sufragio universal es el enemigo necesario de todo gobierno establecido, el desorganizador de todo mecanismo ordenado, por una necesidad que brota de los artículos de nuestra Constitución que crearon la incompatibilidad. En cuanto a la represión, puede hacer la paz, pero no constituirla; porque puede constituirse algo aun sobre asiento movible, con tal que sea permanente, y la represión es un estado, pero no una sustancia; y este estado es, si se nos permite la figura, la resultante inquieta de dos fuerzas variables.
Todos los elementos conservadores de una sociedad se ponen de parte del gobierno que asegura el orden, porque del orden viven; prefieren la autoridad al ejercicio de derechos que, cuando más, los conducirían a la tranquilidad de que ya disfrutan sin necesidad de procurársela ni de ponerla en peligro; pero los elementos conservadores, que se encuentran siempre en las capas altas de los pueblos, si son excelentes como pasividad y resistencia, son poco menos que inútiles en la actividad de las contiendas políticas, en las que tienen mucho que perder y poco o nada que ganar. Tan general es esta verdad, que en pueblo tan intensamente demócrata y tan ampliamente institucional como el norteamericano, la corrupción electoral que vicia el Parlamento y pudre los tribunales, se debe principalmente a la abstención de las clases superiores, que fingen desdén para esconder su egoísmo.
En cambio, la apelación al derecho y a las verdades absolutas, que se muestran como ideales para agitar a los pueblos, conmueven y exaltan a la mayoría consciente, que vive de aspiraciones, porque las realidades de la existencia hacen propender a los impacientes a un estado nuevo que siempre suponen mejor.
He aquí un nuevo mal que se descubre: el campo social se divide en dos fracciones que deberían tener los mismos intereses y que no chocan en los países bien constituidos, por lo menos con motivo de la idea general del sufragio como base de la estabilidad de la Nación. El remedio consiste en hacer que la elección no sea una amenaza del orden, sino la base de la seguridad; así, los elementos conservadores y los que proclaman el derecho tendrán un interés común en garantizar el sufragio. Y en cuanto a los gobiernos, tendrán un alivio de tareas, cuando emanados de la elección, sepan que en el sufragio popular encuentra el descargo de muchas responsabilidades y en la fuerza de los partidos una base sólida de sustentación.
II
Lejos de ser fácil y sencillo, el acto electoral es el paso más difícil de los pueblos regidos por un sistema más o menos democrático o que a ese régimen aspiran. La elección sincera y simple que hemos supuesto en la sección precedente, es imposible en cualquiera sociedad, porque en toda agrupación humana, grande o chica, hay intereses distintos que luego se hacen antagónicos, pugnan por prevalecer y llegan forzosamente a la contienda y a la lucha. Cuando no hay oposición de ideas de gobierno, los intereses que se mueven son, por lo menos, tendencias a poner la autoridad en manos propicias, y a falta de partidos de programa, se llega a los partidos de personas, que son estériles para el bien. La lucha de los intereses opuestos no se hace sino ganando partidarios, convenciendo, seduciendo, imponiendo y cohechando; es decir, privando a cuantos se pueda de la libertad absoluta y paradisíaca que les da la teoría pura. Entre los solicitados, unos resisten porque tienen ideas personales, que son boletas blancas en la contienda; ceden otros; los tímidos se esconden, los soberbios se abstienen, y los pocos que iniciaron o que tomaron la parte activa y eficaz del movimiento, han esbozado así los partidos políticos, aunque sea sólo de modo accidental y pasajero. Cuando la repetición de actos electorales sucesivos y los resultados del gobierno que establecen caracterizan las ideas de una y otra parte y deslindan sus tendencias; cuando, por otro lado, los grupos directores se clasifican y toman una individualidad neta, cada parcialidad es un sistema y cada sistema es un partido organizado. Llegados a este punto, la libertad ideal del ciudadano en la elección, prácticamente se reduce a la libertad de escoger el partido en que quiera inscribirse y a quien ha de someterse; conserva el derecho de votar, pero ha perdido el de elegir.
La creación de los partidos es una necesidad que surge de la naturaleza de las cosas; no es una invención del ingenio, sino un producto natural e inevitable de la libertad electoral; por lo mismo, inventar partidos políticos simplemente electorales para llegar por ellos a libertad de elección es pretender que la naturaleza invierta sus procedimientos, y la naturaleza no se presta a semejantes inversiones. Si todavía puede ser dudoso el principio de la necesidad crea el órgano, no lo es que hay absurdo en crear el órgano para producir la necesidad de la función. Imposible la invención del ferrocarril si antes no hubiese existido el comercio; y en el orden social es inútil inventar la unión centroamericana que, sin embargo, se construiría espontáneamente si Colombia o México trataran de absorber por violencia las cinco pequeñas repúblicas.
Las obras se realizan por efecto de las fuerzas naturales, son imposibles para el esfuerzo humano; la intervención del hombre es útil en tales casos, sólo para poner a las fuerzas naturales en condiciones de obrar; así, por ejemplo, si para que dos cuerpos se combinen químicamente se requiere una temperatura elevada, es inútil querer forzar el fenómeno, en tanto que éste se realizará inevitablemente si el químico interviene calentando el matraz para hacer posible la acción de las misteriosas fuerzas del átomo.
Crear un partido para fines electorales en México, es mero diletantismo político; lo que importa es hacer posible la elección, suprimir las causas perturbadoras que imposibilitan la acción espontánea de las fuerzas sociales; éstas se encargarán de producir los partidos, de crearles su mecanismo, de darles movimiento y de armarlos para la eficacia de sus funciones. Las causas perturbadoras están en la misma Constitución que se trata de cumplir, y no en los gobiernos a quienes siempre se ha inculpado.
La organización de los partidos políticos, en los países democráticos, es complicadísima, aun en aquellos en donde parece más simple sólo porque no muestra, en el acto de la elección, la trama de los hilos a la simple vista; y no puede ser de otro modo, supuesto que toda acción uniforme de elementos múltiples y complexos supone subordinaciones y disciplinas que no se obtienen sino en virtud de procedimientos aceptados, de reglas fijas, de sanciones reconocidas; y requieren unidad que necesita directores y aun casi la abdicación de ideas personales.
Ninguna organización ha sido inventada, sino el proceso de una evolución y como urgida por una necesidad del funcionamiento de los partidos. Tomemos la más característica, y que nosotros, por razones poderosas, propendemos a imitar: la de los partidos norteamericanos.
Sabido es que al retirarse Washington de la vida pública, por el movimiento de patriotismo civil más alto que se conoce en la Historia, se marcaron las grandes líneas de los dos partidos nacionales: el federalista (hoy republicano) y el republicano (hoy demócrata); el primero, con Hamilton, aspirando a la unidad federal para dar fuerza a la nación; el segundo, con Jefferson, defendiendo la independencia local contra una absorción peligrosa para los Estados y para el altivo derecho del individuo. Sabido es también que estos dos elementos, representantes de las fuerzas centrípeta y centrífuga que hacen el equilibrio del sistema, y que tan maravillosamente sirvieron para constituir a la Nación sobre sus principios constitucionales, han llegado a borrar sus diferencias cuando el equilibrio federal, definitivamente establecido, las desvaneció como por acción automática; pero la vida de los dos partidos quedó como parte integrante de las instituciones, y se mantienen, a pesar de la evolución que ha venido a confundir sus credos, por mera necesidad de renovación del poder, con miras principalmente personales de sus adeptos; pero en el fondo, y sobre todo, como ruedas indispensables de la maquinaria política. Tan necesaria así es la constitución de partidos para la vida constitucional!
En 1796 fueron candidatos de ambos partidos Adams y Jefferson, por un sentimiento espontáneo que no hubo menester de declaraciones expresas. Cuatro anos después los entonces republicanos, unánimes en la candidatura de Jefferson, no lo estaban respecto a la designación de vicepresidente, y para concertarla, se reunieron los diputados y senadores del partido en la primera asamblea de nominación. Este sistema se continuó sin gran obstáculo hasta 1816; en 1820, el nominating caucus de los diputados y senadores, que venía siendo atacado por usurpador del derecho del pueblo, aunque se reunió, no se atrevió a nominar un candidato, y en 1824, el nominado sólo obtuvo tercer lugar en los comicios, lo que acabo de desprestigiar al sistema. Había que cambiarlo, y así, en 1828 la candidatura de Jackson fue recomendada por la legislatura de Tennessee y por asambleas populares, dando origen a que un año antes de la elección siguiente reuniesen convenciones compuestas, para uno y otro partidas, de delegaciones de los Estados; y para la misma elección, una convención de jóvenes, aceptando la nominación de los nuevos republicanos nacionales, adoptó diez resoluciones que constituyeron la primera plataforma de partido. En 1836 sólo hubo convención del partido demócrata, hasta que en 1840 la hubo de ambas partes y se regularizó el procedimiento. Bryce, a quien seguimos en esta relación, añade “Este precedente se ha seguido en todas las luchas subsecuentes, de tal modo, que las convenciones nacionales nominativas de los grandes partidos son parte hoy de la maquinaria regular política tanto como las reglas que la Constitución prescribe para la elección. El establecimiento del sistema coincide (y la representa) con la completa democratización social de la política en el tiempo de Jackson”.
Cuarenta y cuatro años se consumieron y doce ejercicios electorales que emplearon para llegar a la organización del sistema que prepara a cada partido y lo pone de acuerdo para la campana; esto en un pueblo sajón que venía preparándose para la vida democrática desde antes de pensar en su independencia. Ya en lo expuesto se ve la complicación del mecanismo, y sólo nos hemos concretado a la elección presidencial, suponiendo formada la convención nominativa; pero para reunir la convención se necesita un mecanismo preparado en cada partido, y como hay que elegir, además de los diputados, los funcionarios del Estado, los del distrito, los del condado y los de la ciudad, todo lo cual pone en actividad frecuentísima el mecanismo, éste necesita tener un comité permanente en cada localidad, y un procedimiento perfectamente definido, consuetudinario, más conocido aún que las leyes electorales de orden público, para que la base de toda elección, y por consiguiente, de toda nominación de candidatos, sea la voluntad de los electores primarios.
El comité permanente convoca en cada caso a la asamblea primaria, que en teoría se compone de todos los ciudadanos aptos para el voto en la más pequeña circunscripción; la primaria elige los candidatos del partido para funcionarios de su propia localidad y nombra delegados para que concurran en su representación a convenciones de circunscripción más amplia y que comprende delegados de varias primarias, convención ésta de electores secundarios que deben designar candidatos para puestos superiores del Estado. Pero todavía hay más: la convención secundaria tiene, a veces, la tarea de nombrar nuevos delegados a una convención terciaria y superior, la Convención nacional, que hace la nominación de candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la República. Considérese la complicación de este mecanismo con todos los detalles que cada etapa requiere, y téngase presente que la tarea principia en la reunión de la asamblea primaria, en la cual se discute el derecho de cada concurrente para votar su calidad de miembro del partido, su conducta para con éste en precedentes elecciones; trabajos que dan coyuntura para que comience desde la iniciación el peligro del fraude, del cohecho, de la influencia de los profesionales y el alejamiento de los hombres de buena fe que no quieren exponer a juego tal su circunspección.
Este sistema no es rigurosamente uniforme en todo el país; pero las modificaciones locales no alteran su esencia. No fue inventado, sino que se formó en medio siglo por experiencias y trabajos de acomodación, no es emanación de la raza, por mucho que las condiciones de ésta ayudaran a su desenvolvimiento, sino derivación de la vitalidad de los partidos; pero los partidos se iniciaron y se fortalecieron porque había, desde el principio, derecho electoral respetado, campo de acción libre.
Por aquí debemos comenzar nosotros. Cuando haya confianza en la libertad electoral, se pensará en ir a los comicios; se irá a ellos; habrá que reportar los males de los primeros ensayos, que no serán leves; los partidos se constituirán sobre el modo americano, porque no habrá otro, dada nuestra forma de gobierno, y los partidos descansarán en un mecanismo tan complicado, difícil y expuesto al fraude y a la corrupción, como el de los Estados Unidos. La democracia y el gobierno federal son muy difíciles. Su base fundamental, la elección popular, está muy lejos de responder al sueno de purezas del adolescente y de los pueblos niños.
III
Cuando la libertad en la elección está asegurada, en el sentido de que el poder público no la coarta con persecuciones ni la estorba con influencias decisivas, los ciudadanos van espontáneamente a los comicios, y a poco con creciente interés, pero mediante dos condiciones: que tengan conciencia del objeto del acto, y que supongan un valor real en su voto para el resultado de la elección. Contra ambas condiciones estableció la constitución, por respeto a los manuales franceses de democracia, el sufragio universal y el voto indirecto; el primero, porque todos los hijos del país tienen derecho a intervenir en la designación de sus mandatarios, puesto que todos son iguales; y el segundo, porque los ciudadanos mexicanos, con esa universalidad, eran incapaces de elegir bien y hasta de elegir mal.
La Comisión proyectista de 57 no había incurrido en tal error: con el buen sentido que la colocó siempre tan por encima del Congreso en conjunto, terminaba el artículo que expresaba las condiciones de la ciudadanía con este inciso: “Desde el año de 1860 en adelante, además de las calidades expresadas, se necesitará la de saber leer y escribir”. Pero el diputado Peña y Ramírez “se declara en contra del requisito de saber leer y escribir, porque no le parece muy conforme con los principios democráticos, y porque las clases indigentes y menesterosas no tienen ninguna culpa, sino los gobiernos que con tanto descuido han visto la instrucción pública”. Arriaga, a quien parece que los continuos ataques de sus mismos correligionarios desde las conferencias de la Comisión, habían hecho dudar de su propio criterio, contestó “que no encontraba qué contestar a las objeciones del preopinante”, conferenció con sus compañeros de comisión, y ésta retiró el inciso final del artículo. [12] Así, tan sencilla y brevemente, sin conciencia de la gravedad de la resolución y por unanimidad de votos, el Congreso cerró las puertas a la democracia posible en nombre de la democracia teórica. El Gobierno tenía la culpa de que los indigentes no supieran leer y escribir; aquel gobierno que en treinta y cinco años de independencia, de revueltas y de penuria no había difundido la instrucción por todas partes; y la exclusión de los analfabetos se veía por la unanimidad de los diputados, no como una medida de orden político, sino como un artículo de código penal que castigaba la ignorancia injustamente.
El sufragio no es simplemente un derecho: es una función; y requiere, como tal, condiciones de aptitud que la sociedad tiene el derecho de exigir, porque la función es nada menos que la primordial para la vida ordenada de la República. Es tan función como la del vecino que sirve como jurado, y que dentro de las instituciones libres tiene el derecho de ser inscripto en las listas de los jueces populares; pero que debe reunir, para que la tarea se le confíe, determinadas condiciones que aseguren su idoneidad. El voto no se ejerce en perjuicio del ciudadano, sino a cargo de la suerte del cuerpo social, y sólo un extravío incomprensible de criterio y del sentido común puede haber puesto el derecho de cada hombre encima de los intereses de la Nación para abrumarla, agobiarla y aplastarla.
El sufragio universal produce en. todos los países la aparición de elementos perturbadores; es decir, de elementos que obstaculizan la expresión genuina de la voluntad consciente en la elección popular; pero en los adelantados, aunque tales elementos son perjudiciales, se dominan por la población activamente libre, que está en mayoría, o causan al fin al fin, un mal tolerable. En los Estados Unidos, los negros y los inmigrantes nuevos y pobres son electores que gana el cohecho de los profesionales de la política o el engaño de los juglares de los comicios: son una minoría; pero ya se señalan como muy peligrosos por todos los tratadistas americanos. En Inglaterra, la influencia de los grandes terratenientes hace elemento perturbador a los arrendatarios y cultivadores. En Francia lo son los obreros de las grandes fábricas mediante la intervención de los patrones bien quistos; pero estos grupos subordinados no llegan a prevalecer en lo general de la elección, y, por lo tanto, son simplemente perturbadores. Para nosotros el setenta por ciento de analfabetos no es un elemento perturbador en la expresión de la voluntad del pueblo, sino destructor de la elección misma. Si se exceptúan las ciudades de importancia, que son bien pocas, el resto del país da distritos electorales en que la mayoría es de iletrados que desconocen por completo el sistema de gobierno; y no es aventurado asegurar que, del total de circunscripciones, en una quinta parte el mayor número de los llamados ciudadanos pertenecen a la raza indígena y no tienen siquiera las nociones de ley, nación, presidente, congreso ni estado. Para que haya la voluntad del pueblo, que es la expresión obligada de todo teorizante conocido, es preciso que cada ciudadano tenga voluntad, y la voluntad es imposible sin el conocimiento del asunto que ha de moverla.
En estas condiciones, el setenta por ciento de los electores no son sino materia disponible para la violación de la voluntad de los ciudadanos que en realidad la tienen; y como aquéllos son, por vicio secular, sumisos y obedientes a la autoridad que de cerca los manda, han sido, sin excepción de lugar ni tiempo, la fuerza de que los gobiernos se han servido para evitar la elección libre y hacerla en provecho de sus propósitos. El arma es de dos filos: cuando la emplea el poder central, somete a los Estados; cuando la usa el gobierno local, el federal no cuenta con la opinión de sus partidarios en el Estado para equilibrar o rebajar la fuerza agresiva del poder local rebelde. La elección ha estado siempre (con rarísimas excepciones que sólo ocurren durante períodos revolucionarios) en manos del gobierno general o en la del gobernador; pero todavía se invocan hoy las teorías de la democracia para sostener este estado vergonzoso y lamentable; y se culpa al poder de emplear tal procedimiento, sin meditar que es lo menos malo que puede resultar de la institución absurda, puesto que mucho peor sería para el país que los agitadores codiciosos, siempre de mezquina condición, sustituyeran al poder en el privilegio de hacer y deshacer gobiernos, congresos y tribunales. El principio verdaderamente democrático de sufragio universal, consiste en extender el derecho de voto al mayor número de miembros del cuerpo social, calificados por su aptitud, y sin hacer exclusiones por motivos de nacimiento, condición social o pecuniaria o cualquiera otro que constituya privilegio. Como no hay signos exteriores que revelen la aptitud electoral y las leyes tienen que dar reglas generales, se han buscado cualidades que hagan presumir la probabilidad de la aptitud, considerándose dentro de la condición de aptitud, no sólo el conocimiento del acto y su objeto, sino el interés de desempeñarlo bien. En Francia la cultura general y el espíritu democrático han llevado la ley hasta el sufragio de todos los varones mayores de edad; el número reducido de analfabetos no puede influir sensiblemente en la elección. En Inglaterra, que hizo elecciones durante cinco siglos para llegar en el XIX a su estado democrático actual, se requieren condiciones basadas en la renta; pero ésta es tan baja, que el Reino Unido cuenta con cerca de siete millones de electores. En los Estados unidos, la enmienda constitucional qué dio el voto a los negros se considera ya por propios y extraños tratadistas como un error grave que ha de poner a la gran nación bajo la amenaza de peligros muy serios, y desde luego ha impuesto la necesidad, a los políticos del Sur, de acudir a juegos de cubiletes para engañar a la gente de color y burlar su derecho de elegir.
El requisito de saber leer y escribir no garantiza el conocimiento del acto electoral; pero da probabilidades de él y facilidades de adquirirlo; y de todas maneras alentará a los electores y animará a los políticos la certeza de que la lucha es posible por la exclusión de la masa ignorante, en quien sólo puede obrar la acción de la fuerza para el desempeño de su función mecánica. Cuando la elección libre y posible de nacimiento a partidos, aunque sean en el fondo personalistas, ellos se encargarán de la enseñanza del elector por medio de publicaciones que no sólo lo pondrán al corriente de la función y su objeto, sino que le llevarán con sus discusiones, aún exageradas y violentas, noticias de sus propósitos, conocimiento de sus medios y la fisonomía de sus hombres.
Ninguna calidad restrictiva más liberal que ésta a que nos referimos, puesto que puede adquirirse con facilidad y en unos cuantos meses; y si no hay que esperar en pueblo negligente para el derecho político, que cada hombre se proponga aprender a leer y escribir por el afán de ser elector, no es ilusión suponer que el interés de aumentar el número de votos induzca a los partidos a acrecentar el de escuelas de adultos en regiones que les sean adictas. El progreso de la instrucción que en los últimos veinte años ha sido notable, aumentará de día en día el cuerpo elector y ampliará el régimen democrático natural y espontáneamente. Así pasó en Inglaterra con el requisito de la renta, mucho menos dependiente de la voluntad del individuo: en el siglo XV, el monto de la renta anual requerida era de veinte chelines; pero el aumento de la riqueza en numerario y el desarrollo de la agricultura y de las industrias rebajaron el valor de la moneda gradual y constantemente, y la renta de veinte chelines fue siendo menos importante y acabó por ser irrisoria, haciendo crecer notablemente el número de los rentistas electores. Aseguran escritores ingleses que los veinte chelines del siglo XV significaba entonces tanto como ochenta libras en la actualidad.
La expresión “sufragio universal” es una de tantas hipérboles que el lenguaje político ha inventado con perjuicio de la sanidad de las democracias; escogió la palabra “universal' a falta de otra de mayor amplitud, y sin embargo, en todos los países se establecen requisitos del elector que no consienten, para el sufragio, el adjetivo menos prometedor de “general”. Palabras como aquélla, como “soberanía” de los Estados fracciones dentro del Estado federal, enferman a los pueblos de alucinación, los llevan a los sacudimientos desconcertados del delirio y dañan el criterio aun de buena parte de la clase directora del país. El sufragio que los principios democráticos implican, no es el sufragio derecho del hombre, atribuido a todos los habitantes, ni a todos los nativos, ni siquiera a todos los varones, ni, por último, a todos los varones mayores de edad; sino el sufragio derecho y función política, garantía de la comunidad, que debe extenderse a todos los que, y sólo a los que tengan el conocimiento de la función bastante para sentir la responsabilidad de ejercerla. A esta condición se acerca en lo posible la restricción de saber leer y escribir, que tiene la ventaja de abrir las puertas de la ciudadanía real a todo el que quiera franquearlas; esto no es excluir a nadie, ni establecer un sufragio menos universal que el de los pueblos más demócratas.
Ociosas parecerán, si no las viere insensatas, las precedentes alegaciones, a cualquiera que sea extraño al medio en que se desenvuelven nuestras ideas políticas. Increíble parecerá que sea menester discutir la exclusión de los comicios de hombres que están por su ignorancia tan incapacitados para el voto como los locos y los idiotas; de hombres que no han entrado en la comunidad de la vida consciente; para quienes no hay época; que no han sentido ninguna evolución, por culpa o sin culpa del Gobierno; entre los que hay pueblos enteros que, ignorando el idioma nacional, no se han puesto aún en contacto siquiera con el mundo civilizado, y tienen hoy tanta noción de un gobierno nacional como la tuvieron en el siglo XVI de los privilegios de la Corona. Y nada, sin embargo, más urgente que la necesidad de esta discusión, porque hombres de gobierno, personas llamadas a ejercer influencia en el orden de las ideas políticas, se declaran aún, o por resabios jacobinos, o por democratismo convencional, o por superchería malévola mantenedores de buena fe del sufragio universal, cuya modificación quieren ver como un atentado a los derechos del pueblo.
La democracia no tiene peores enemigos que los hombres de las clases superiores que, cortesanos de los errores del pueblo, adulan las preocupaciones vulgares que son el medio de especulación en aplauso y en obediencia. Así la fe religiosa no tiene más dañoso enemigo que el sacerdote sin conciencia que, para asegurar la fe de los adeptos más humildes, alimenta en vez de combatir las preocupaciones más miserables y predica palabras que no cree, pero que contribuyen a asegurarle la sumisión estúpida que explota.
Los verdaderos ciudadanos deben desconfiar de todo hombre público que combata y de todo gobierno que objete la restricción del sufragio. La defensa de la universalidad del voto revela el propósito solapado de excluir a todo el pueblo de los intereses públicos.
IV
La sucesión en el supremo poder ha sido el problema capital de la constitución de los pueblos, a contar de los primitivos. Las tribus errantes, los pueblos nómadas, reconocen como jefe al que los guía en la guerra y se consagra con la victoria; vencidos, se someten al mando del jefe vencedor. La sucesión se determina por el asesinato del caudillo o por su derrota en la rebelión atrevida de un grupo conspirador, y entonces el pueblo tiene por general y rey al asesino o al rebelde que se impone y a quien se aclama por admiración y miedo, y porque su misma acción revela que reúne las condiciones de valor y fiereza que son las que la horda necesita en su capitán. Cuando el jefe alcanza el prestigio bastante para elevarse sobre sus tribus hasta hacerse ver como de especie superior, establece la sucesión hereditaria, que es la primera forma de transmisión pacífica del poder; el rebelde, para suplantarlo, lo mata y acaba también con sus hijos; pero con esto confirma en el sentimiento popular el derecho de sucesión, puesto que hace desaparecer a los herederos para establecer su derecho ya secundario de feroz y fuerte.
Más tarde se inician las nacionalidades y los jefes conquistadores y prestigiados ligan su autoridad y su derecho al mando con el principio religioso, que le da un prestigio nuevo y un origen sagrado; la sucesión toma lugar en las leyes del pueblo y comienzan las familias reinantes; las rebeliones no se hacen ya contra un hombre, ni basta la desaparición de los descendientes directos; se necesita derrocar a la dinastía. De todas maneras, la constitución de las sociedades políticas ha entrado en una nueva etapa que vale un progreso importante: la sucesión es legal, el usurpador se acoge a la ley, se ampara con el principio religioso y funda en ambas su propia dinastía. La evolución que se opera después con respecto al poder real hasta llegar a las limitaciones de las modernas monarquías, no importa para el objeto de la sucesión en el jefe supremo, que sigue siendo mera y puramente legal, puesto que no obedece sino a las reglas preestablecidas para encontrar al titular de la corona.
En la tercera y última etapa, el poder supremo se confiere por elección popular y período determinado; la ley no da reglas para definir a quién toca la sucesión del poder, sino para establecer por quiénes y en qué forma debe designarse al sucesor. La sucesión entra en un nuevo período que perfecciona el sistema constitucional, conduciéndolo a obtener las ventajas de la renovación y la firmeza que debe dar al jefe del gobierno la opinión pública que lo consagra y ha de sostenerlo.
Tal ha sido, en el movimiento general del mundo, la evolución sucesional del poder, y por más que la historia humana cuenta ya muchos siglos, las formas de sucesión se reducen esencialmente a las que caracterizan las tres grandes etapas: la usurpación por la fuerza, la designación por la ley, la elección por el pueblo.
Como sucede con todas las clasificaciones generales que proceden de la observación analítica de la historia, no es la expuesta uniforme en todas las épocas ni en todos los pueblos del mundo, si ha de buscarse en casos especiales y pretendiendo encontrar el tipo puro de cada etapa. Hay en la antigüedad pueblos de régimen electivo, pero incompleto y sobre todo pasajero, que se pierde después como para que el pueblo excepcional obedezca a la ley necesaria de la evolución progresiva.
En los tiempos modernos sucede también con ésta lo que con todas las grandes clasificaciones: hay hibridación, como la de los idiomas en las fronteras de los pueblos que los hablan distintos; hay matices, como los de los colores en contacto; por último, hay confusiones que extravían el criterio de análisis, entre las leyes y las prácticas, entre lo supuesto y lo realizado y entre lo accidental y lo permanente. La observación atenta y sin preocupación descubre siempre los caracteres esenciales de la etapa.
En los pueblos latinos de América, que no tienen un desenvolvimiento espontáneo, sino que fueron influidos por otros de historia más adelantada y se vieron sujetos a una forma de gobierno anómala no producto de su propia evolución, el movimiento de avance sufrió perturbaciones que aún persisten, después de haberlos hecho romper la marcha regular de los pueblos tipos de Europa. Durante los siglos del virreinato, no pasaron a la segunda etapa, sino que, anulada su fuerza de crecimiento, permanecieron sin acción evolutiva, y al conquistar su independencia, se encontraron llenos de las ideas más avanzadas de los pueblos transformados; pero faltos del desarrollo armónico que da fuerza y equilibrio a quien ha ejercitado en las luchas normales de la naturaleza todos los músculos del cuerpo y todas las facultades psíquicas. De aquí que las naciones latinas del Continente tengan leyes de la última etapa y no hayan salido aún, para la realidad de la sucesión del gobierno, del período de los pueblos primitivos.
Apenas si la Argentina, Brasil y Chile, van logrando dar a la transmisión del poder un tipo menos ajustado al de la primera forma, porque los cambios debido a la violencia son en las tres naciones menos frecuentes. Una modificación brusca, y por lo mismo poco digna de confianza, ha mostrado en el Perú la sucesión legítima de los últimos presidentes, no sin ensayos de revuelta que amenacen el orden constitucional. Sólo la pequeña república de Costa Rica, por causas que para nosotros no tienen explicación suficiente, presenta una excepción que no podría tomarse en cuenta sino estudiando a fondo su historia y el procedimiento íntimo de sus prácticas y costumbres políticas.
En cuanto a México, está clara y plenamente en la primera etapa. Para no ir hasta el embrollo de la época de las revoluciones semanarias, tomemos la serie de gobiernos de 55 acá: Santa Anna fue arrojado por la revolución de Ayutla; Comonfort fue derribado por la revolución de Tacubaya; Juárez, atacado por la revolución de la Noria que fracasó; Lerdo de Tejada depuesto por la revolución de Tuxtepec; el General Díaz, depuesto por la revolución del Norte. Después de cada revolución triunfante, es presidente de la República el jefe de la rebelión. Mudados los procedimientos por el tiempo que ha corrido de la era cristiana, el hecho es, en el fondo, el mismo que ocurría hace más de veinte siglos en las selvas del Norte de Europa. En la sucesión del poder, el pueblo no expresa su voluntad para elegir un nuevo presidente, sino para deponer al que gobierna, y la expresa tomando las armas y batiéndose; una vez obtenida la victoria, la elección es innecesaria, porque no hay más candidato que el jefe del movimiento subversivo; en estos casos la elección es libre de coacción física, precisamente porque nadie tiene libertad moral.
El hombre que asume en esos casos el poder, no porque se lo dan, sino porque lo toma, no llega al mando con ideas vivas de democracia ni menos las siente como reglas de gobierno. Los vicios de origen trascienden de continuo a la mentalidad y a la conducta, por necesidad que parece lógica y que sólo un espíritu más que superior, excepcional, capaz de infringir las leyes de la naturaleza humana, puede romper.
El que derroca a un presidente y se impone en su lugar, no se siente mandatario ni jefe del Gobierno: se siente señor de las leyes y jefe de la Nación, porque no es natural que sobreponga las teorías jurídicas a la impresión profunda que dejan los hechos de que se deriva su autoridad. Brota de él espontáneamente la imposición, no tolera obstáculos, le irritan las limitaciones, y como consecuencia, va subordinando a su voluntad todos los elementos que han de intervenir en el manejo de los negocios públicos, y antes de mucho llega, si no comenzó por ella, a una dictadura tanto menos benévola cuanto más resistencias se le opongan. Viene en seguida la perpetuidad, que es la suprema condición de la fuerza dictatorial, y por consiguiente, su necesaria compañía, y con la perpetuidad establecida sin ley la sucesión del poder no puede operarse sino por la violencia. Henos, pues, en el primer período de la teoría sucesional, condenados a tener por forma de gobierno la dictadura, y por término de cada dictadura una revolución.
No pretendemos negar de un modo absoluto los cargos que se hacen a nuestra raza y a nuestra educación de ser causa de nuestro estado político deplorable y atrasado; quizá sea cierto que ponemos “en la conquista del poder el mismo ardor exento de escrúpulos que los compañeros de Pizarro ponían en la conquista del oro”, [13] obedeciendo a impulsiones hereditarias; pero hay menos observación y clemencia en condenarnos sin atenuación, cuando estamos dentro de leyes históricas a que han obedecido durante largas centurias los viejos pueblos de Europa.
Vamos a llegar a la tercera etapa de la evolución sucesional sin habernos preparado en la segunda; se nos obligó a forzar la ley de desenvolvimiento gradual, y la violación de las leyes naturales tiene sanciones inevitables y duras. Todo el esfuerzo de los hombres públicos de conciencia patriótica debe consagrarse con lealtad y desinterés a ayudar al movimiento evolutivo para que se realice en la práctica, ya que está operando en las teorías y en el sentimiento público. La perspectiva de la República se presenta en este dilema sencillo y duro: o elección o revolución.
V
Para impedir la perpetuidad en el poder se ha ideado la no reelección del Presidente de la República, que es más bien un modo de tranquilizar a los pueblos entreteniéndolos con una esperanza. No hay para qué recurrir a remedios artificiales cuando hay siempre medios naturales para evitar el mal; pero sobre todo, si la perpetuidad es sólo una consecuencia de la dictadura, y consecuencia forzosa, es inútil querer estorbar los efectos si se dejan vivas y fecundas las causas. El poder fuerte no admite trabas y tiene que romperlas por una necesidad de su propia esencia; si la prohibición lo permite, se elude, y si no, se rompe. La no reelección llega fatalmente a anularse o se burla por la sucesión ficticia que quizá sea peor, porque es probable que renueve codicias sin evitar el cansancio público que alimenta las revoluciones.
Si se establece la práctica electoral, la prohibición no sólo es inútil, sino atentatoria; bajo el régimen de presión ella no tiene por mira prohibir al pueblo que reelija, sino al presidente que se haga reelegir. Hay que ir directamente al origen del mal y hacer efectiva la función del pueblo en la sucesión del poder supremo.
Para realizar este fin superior, es preciso tener en cuenta que el derecho electoral es uno solo, aunque se ejerza en las diversas condiciones que asume el ciudadano, y que lo mismo se viola cuando se estorba la libertad de designar al Presidente de la República, que cuando se impone el nombramiento de un regidor municipal. Para que el ciudadano sienta la posesión del derecho, es indispensable que éste sea siempre respetado, y para que una elección sea libre, se requiere que en todas lo sea el elector, y que su derecho haya llegado a ser en él un hábito adquirido en la frecuencia de la práctica constante.
La razón capital que hay para considerar la necesidad absoluta para la elección general de Presidente, que los ciudadanos sean libres en las elecciones parciales, es que es absurdo querer que un elector sea digno, libre y viril cada seis años, después de ser humillado cada año en la elección municipal, y cada dos en las elecciones de diputados locales y federales; que sea celoso de su derecho cuando acaece la designación de Presidente, después de haber sido sumiso largo tiempo, o de haberse retirado con desdén de las ánforas del fraude. Así, la solución del problema se complica, porque no basta la buena voluntad del gobierno del centro para elevar la situación moral y cívica del elector, sino que es preciso que para ello contribuya la lealtad democrática de los gobiernos locales.
Como educación práctica y procedimiento de enseñanza gradual, es evidente que la elección debiera comenzar por ser efectiva en el municipio, extenderse después al distrito electoral del Estado, en seguida al distrito para comicios federales, y por último a las elecciones en que ha de resumirse el voto general de la Nación. Pero en nuestra historia y en nuestras instituciones todo ha conspirado a impedir la educación del pueblo elector, como por deliberado propósito de perversidad y justamente en nombre de la democracia. Hemos tenido el sufragio universal, que destruye todo sentimiento de legalidad y de verdad, el voto indirecto, que desalienta a los hombres conscientes y desorienta a los que pudieran llegar a serlo, porque no saben el objeto de la elección; las constituciones locales, forzadas a copiar los sistemas de la federal, la siguieron en ambos errores; los gobiernos de Estado, bajo un perpetuo régimen de dictadura, han tenido que someterse a la uniformidad que les impide ensayar nuevas fórmulas y probar libertades.
El régimen de libertad electoral no es el paraíso soñado por los ilusos; viene cargado de sus propios inconvenientes y tiene que producir en sus comienzos, no sólo agitaciones, violencias e inquietudes, sino los frutos consiguientes a los primeros ensayos; pero todo hay que sufrirlos sin exasperación y sin impaciencia. Los intereses conservadores de la sociedad tenderán a establecer el poder personal que asegura de pronto el orden, y sólo cuando la persistencia del sistema libre los persuada de que es inútil combatirlo, se consagrarán a hacerlo propicio para el bien; entonces tomarán la parte principal en la lucha, con sus poderosos elementos, como sucede en todos los países cultos y habituados a la vida democrática, y sólo cuando ellos equilibren las fuerzas puestas en acción, entrará la República en la vida regular de los pueblos libres.
CAPÍTULO XI
Supremacía del Poder Legislativo
I
La elección efectiva establece el gobierno, pero no lo regula, y justamente en la función armónica de los departamentos que crea la Constitución, está el secreto de la estabilidad del gobierno, la garantía de las libertades y la base de la tranquilidad y la prosperidad de la Nación. Los pueblos que han pasado ya su infancia política y se han libertado del temor de las usurpaciones, porque tienen el espíritu suficientemente alto para no tolerarlas, entran en el verdadero problema de la organización del gobierno, que consiste en el equilibrio de las fuerzas que lo constituyen, a fin de que no llegue la preponderancia de una a destruir las otras, degenerando en fuerza opresora. Cada uno de esos pueblos ha dado a los complexos problemas de la organización política, la solución a que lo han conducido su historia, su idiosincrasia y sus necesidades; de suerte que, si bien dentro de principios generales comunes que se fundan en la naturaleza humana y que analiza la razón, cada cual ha encontrado la solución especial que ha consagrado en sus leyes y encarnado en sus costumbres. Por esto no hay dos naciones que tengan en la práctica instituciones iguales, no obstante que además de los principios generales comunes, tengan algunos entre sí semejanza de historia y orígenes parecidos, y a pesar de que el comercio de ideas y el estudio de la experiencia extraña, haya producido también la imitación recíproca.
La antigua clasificación de sistemas, que pudo tener valor científico hace cien años, no revela hoy sino la apariencia exterior de los gobiernos; pero engaña respecto a la realidad intrínseca. Hay mayor relación de semejanza entre los gobiernos de la República norteamericana y el Imperio alemán, que entre las repúblicas de los Estados Unidos y Suiza, o entre los imperios de Alemania y de Rusia. La esencia de la clasificación radica en la fuerza y constitución del Poder Ejecutivo, que es el que conduce y norma la vida interior y exterior de la comunidad, y que varía desde el mando absoluto en Rusia, al equilibrio de poderes norteamericanos y a la anulación casi completa en Suiza.
Para hablar sólo del tipo de gobierno en que interviene el elemento popular por medio del sufragio, tipo al que tienden a acomodarse todos los pueblos del mundo, nos atenemos a la gran división de gobiernos parlamentarios (modelo inglés) y el de equilibrio de poderes (modelo norteamericano). El primero se funda en la teoría de que la soberanía nacional reside en la Asamblea elegida por el pueblo, cuya voluntad representa exclusivamente; el segundo descansa en el principio de la pluralidad de poderes, en quienes delega el pueblo su soberanía (Ejecutivo y Legislativo), dándoles atribuciones que deben mantener su acción separada y en un equilibrio que garantiza contra la omnipotencia que no debe tener ni el pueblo mismo. Los publicistas europeos atribuyen una gran superioridad al sistema parlamentario que predomina en el viejo Continente; pero el gran modelo del tipo americano no les permite condenar ni aun declarar definitivamente inferior el sistema del Continente nuevo.
A reserva de hablar sobre el parlamentarismo, nos concretamos, para reducirnos a nuestro objeto, al sistema que con referencia a las repúblicas se llama ya “presidencial”. [14]
El sistema presidencial constituye el poder y la soberanía nacionales en sus tres órganos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con atribuciones y limitaciones que aseguran su acción independiente, equilibrada y armoniosa. Los dos primeros representan la voluntad del pueblo y tienen autoridad para interpretarla, para “querer” en nombre del delegante y determinar según las sugestiones de la nación o según sus propias concepciones que se tienen por concepciones de aquélla; en consecuencia, los funcionarios que representen a esos órganos deben necesariamente proceder de la elección popular. El Judicial es un órgano de la nación que entra en ciertas elevadas funciones como gran elemento equilibrador; pero limitado a aplicar la ley (expresión ya hecha de la voluntad del pueblo), no puede “querer” en nombre de éste, porque en la administración de la justicia el mismo pueblo es inferior a la ley y tiene que someterse a ella; por consiguiente, para designar a los titulares de esta función, la elección pública no sólo no es necesaria, sino que no es lógica.
En toda constitución de este sistema, lo esencial y delicado está en el equilibrio de los dos poderes que representan la voluntad del pueblo; la teoría del parlamentarismo rechaza precisamente esa doble representación de una voluntad única e indivisible. Pero dejando a las concepciones teóricas el escaso valor que en las ciencias prácticas les corresponda hay que reconocer que el hecho de compartir dos órganos distintos la representación de la voluntad del pueblo, crea entre ellos un antagonismo inevitable, y origina la dificultad mayor para mantenerlos constantemente dentro de los límites que están establecidos. Pugnando cada uno por ensanchar su acción a costa del otro, el Legislativo propende a convertir el gobierno en anarquía congresional y el Ejecutivo a llevarlo a la dictadura; y si no se alcanza ninguno de los extremos, por lo menos el ensanche de uno de los dos poderes deforma la constitución que el país ha querido darse y siempre con peligro de ir más lejos. El Presidente del Senado francés reprochó a un miembro de la Cámara, interrumpiéndolo con aplauso de sus colegas, porque aludió a la facultad constitucional del Ejecutivo para hacer que se reconsidere un proyecto votado por las Cámaras; la alusión pareció un desacato a la soberanía de la Asamblea, cuando en realidad era el Senado el que desacataba la Constitución. En Francia, el Legislativo ha ganado tanto terreno al Ejecutivo, que se desconocen en actos oficiales las facultades legítimas de éste. [15] En los Estados Unidos, la sucesión de presidentes sin gran carácter hizo vacilar, en concepto de Wilson, el equilibrio constitucional a favor del Congreso, hasta el grado de considerar el distinguido escritor que la nación estaba amenazada de parlamentarismo; [16] y más tarde, Barthélemy, escribiendo en 1906, después de la administración de Mac Kinley y durante la de Roosevelt, veía, por el contrario, la tendencia ya incontrastable del Gobierno americano hacia la influencia personal del titular del Ejecutivo. Cierto es que en los sucesos de 1906 acá, ni el pueblo americano ni el Presidente Taft han permitido la confirmación de esta tendencia, que parece no haberse mostrado sino en virtud de especiales circunstancias.
Fuera del orden legal, el Presidente reúne elementos de fuerza que le dan superioridad en la lucha con el Congreso; dispone materialmente de la fuerza pública, cuenta con el ejército de empleados que dependen de él, tiene de su parte el interés de los que esperan sus favores, y arrastra por lo común las simpatías populares, que sólo en momentos de agitación intensa gana la personalidad colectiva y casi anónima de una asamblea legislativa; pero dentro del orden constitucional, que es el que debemos tomar en cuenta al examinar la formación del gobierno, la superioridad del Congreso es indiscutible por su sola facultad de dictar las leyes a que la nación entera y el mismo Poder Ejecutivo tienen que someterse. El peligro, pues, de la invasión que altere la estabilidad de las instituciones, está principalmente en el abuso que el Congreso puede hacer de sus atribuciones legítimas, por más que esto parezca paradójico en nuestro país, porque nunca hemos vivido bajo el régimen constitucional, y por consiguiente, la preponderancia ha estado del lado del Ejecutivo.
La completa separación de los dos poderes no aseguraría su equilibrio; les daría una independencia antagónica en que cada cual se esforzaría por llegar al máximum de amplitud, y ambos se harían insoportables para los gobernados; se requiere, por el contrario, que el uno sirva de limitación al otro por una especial intervención en sus actos; y como el Legislativo tiene ya por su función especial el gran medio de dictar leyes para intervenir en la marcha de los negocios públicos, la atención de la ley fundamental se dirige principalmente a armar al Ejecutivo contra las invasiones y los excesos del poder legislador, fuerte por sus facultades, inmune por su irresponsabilidad absoluta, audaz por el carácter de representante del pueblo que exclusivamente quiere atribuirse, y apasionado por su condición de muchedumbre que lo subordina más a las sugestiones oratorias que al valor de los razonamientos.
En la forma de gobierno que adoptó la Constitución mexicana, hay un elemento más de complicación y otra fuerza con qué contar para el equilibrio del conjunto: la personalidad de los Estados independientes, que les confiere una libertad de acción interior a que se ha dado el nombre impropio de soberanía, que emplearemos nosotros en este especial sentido en gracia de la concisión. Los poderes federales se limitan, por la independencia local, a todo y a sólo lo que atañe a los intereses de la Nación, dejando a los gobiernos de las fracciones federales el cuidado y la gestión de los intereses de cada una, que asume para ellos los caracteres de un pueblo autónomo. Una nueva distribución de jurisdicciones viene a agregarse a la que importa y exige la división de poderes; y en esta distribución la ley fundamental busca otra vez los contrapesos que garanticen desde luego la libertad de las entidades federales; pero en el fondo y capitalmente, las libertades todas del pueblo contra el poder absorbente y de eterna propensión al absolutismo. Porque el sistema federal, si fue creado para el fin de conservar sus derechos a las colonias inglesas que formaron la República norteamericana, resulta en todo caso excelente para reducir el poder del gobierno, con ventajas para la seguridad de las libertades públicas, siempre en peligro ante un poder formidable.
La personalidad de los Estados se manifiesta en dos formas para limitar la omnipotencia del gobierno nacional. La primera es su independencia interior, que pone fuera de la autoridad de aquél los intereses locales; la segunda es su condición de entidades políticas, que por una parte les da el derecho de constituir una cámara del Congreso con número de representantes igual para todos; y por otra les da el de votar como unidades las leyes más altas: las que modifican el pacto fundamental de la Nación.
La libertad de acción de los Estados, como electores de la Cámara federal y como órgano legislativo en puntos constitucionales, depende de su virilidad y su independencia y no puede dar ocasión a conflictos legales; no así su libertad de régimen interior, que puede violarse en leyes o por actos que la invadan o restrinjan. El órgano de equilibrio es para estos casos el departamento judicial de la Nación, que sin abandonar las formas del procedimiento propio de la administración de justicia; sin declaraciones generales que lo convertirían en el poder omnipotente que se trata de combatir, impide la ejecución de cada acto violatorio, y defiende de toda amenaza la independencia del Estado o fracción. Si el equilibrio se rompe por el Estado en perjuicio de la jurisdicción federal, el órgano judicial de la Nación lo restablece por el mismo procedimiento, limitado a impedir la simple ejecución de actos aislados.
Tal es la coordinación de fuerzas y el mecanismo de equilibrios en que se funda el sistema americano de gobierno, establecido con sencillez y maestría en la constitución de Filadelfia, “la obra, según Gladstone, más admirable que ha producido el entendimiento humano”. De ella tomó la nuestra una organización que lograron nuestros constituyentes mejorar en ciertos puntos; pero que resultó profundamente modificada por el criterio bien diferente que sirvió para el trabajo de adaptación.
Las modificaciones hechas en ese trabajo ¿dejaron seguro en nuestra organización política el equilibrio que es objeto del sistema presidencial? No, ciertamente. La supresión del Senado lo rompió, tanto por aumentar el poder de la cámara unitaria, como por privar a los Estados de su representación igual en una asamblea del poder Legislativo. Establecido el Senado en época posterior, aún quedan en la Ley suprema errores que en la práctica libre de sus preceptos determinarán conflictos graves entre los poderes, y queda la preponderancia del Legislativo sobre el Ejecutivo, que conducirá a cualquiera de los extremos con que se resuelve la omnipotencia del Congreso: la sumisión del Ejecutivo, que establece la dictadura de una asamblea, o el golpe de Estado, que entroniza la dictadura del Presidente. Y después de cualquiera de estas dictaduras, otra vez la revolución.
Ignoramos todavía cuál será el resultado de nuestra Constitución en pleno ejercicio, porque no lo hemos realizado nunca, y la previsión es insuficiente para calcularlo en la complexidad de elementos que entran en la fisiología de un pueblo que vive por sus órganos. La maquinaria que se construyó para dar un producto nuevo, no está exenta del peligro de funcionar mal en el instante que conectarla con el motor que ha de poner en movimiento todas sus partes, y sólo al saltar una pieza se revelará el error de cálculo que hay que corregir para que todo el mecanismo llene su objeto. Nuestra organización política, escrita en la carta de 57, necesita ser conectada con el sufragio efectivo, que es la fuerza que ha de ponerla en actividad. Sólo entonces sabremos cuál es el trabajo que rinde y la labor que hace; pero por la experiencia de otros mecanismos semejantes, ya sabemos qué piezas van a saltar si de antemano no se ajustan.
Hay también otro motivo para que la Constitución sea en mucho un enigma mientras no se ponga en la libre práctica a que sólo se llega por el origen verdaderamente popular de los dos poderes: que no son posibles ni la interpretación ni la adaptación. La interpretación, que determina la amplitud que ha de atribuirse a cada precepto, no es posible mientras los órganos constitucionales no sean libres para emplear su criterio, para discutir con los otros sus límites de acción y para establecer su soberanía como barrera infranqueable para la invasión perturbadora.
Por la interpretación se hace la adaptación primera; pero ésta es esencialmente evolutiva y, a nuestro juicio, tan inevitable como útil. Si dos pueblos de orígenes y condiciones análogos adoptaran constituciones escritas idénticas, diez años después de ponerlas en uso con igual libertad, tendrían constituciones reales diferentes, y cincuenta años más tarde es probable que la tuviesen totalmente distintas. No sólo la inglesa, consuetudinaria, ha hecho la evolución admirable desde la aristocracia dominadora a una amplia democracia en un siglo, sin alterar la organización visible de su gobierno; sino que las constituciones rígidas (escritas), sin modificar los textos, han cambiado por lenta transformación sus ideas capitales. La americana se fundó en el respeto más grande a la independencia y casi la soberanía real de los Estados, que éstos exigían para aceptarla; Jefferson, el celoso sustentador de tal principio, enderezó a su desenvolvimiento ocho años de gobierno, y sin embargo, al concluir la guerra separatista, la absoluta y única soberanía de la Nación, quedó como fundamento indiscutible de la unión federal; y este nuevo principio ha influido para dar al gobierno del centro una preponderancia que ni está escrita en la ley, ni habrían suscripto las colonias libres. La Constitución francesa de 1875 fue votada por un Congreso de tendencias monárquicas en perspectiva de una restauración, y trató de conservar en el Presidente de la República las prerrogativas que no debía negar al monarca, se fundó en la división de poderes y en las limitaciones de equilibrio; y sin embargo, manteniéndose con sus textos, ha permitido la transición al gobierno parlamentario más completo, con una casi anulación del Ejecutivo bajo la soberanía ilimitada de la Asamblea popular.
La acción persistente de la constitución social impone poco a poco y día a día sus formas características y hace ceder a la constitución política, que siempre tiene mucho de artificial y matemática; las modificaciones que en las ideas generales producen las necesidades cambiantes de la vida, el progreso de las ideas y las fuerzas todas del crecimiento nacional, no se ajustan cómodamente al molde invariable que forjó una generación pasada, y es preferible que el molde ceda lentamente y permita formas menos rectilíneas, a que salte en pedazos al vigor de fuerzas irresistibles.
II
Pueden aplicarse al Congreso, en abstracto, las expresiones de Wilson: “el Congreso es el espíritu agresivo”, y de Bagehot: “el Congreso es un déspota que tiene un tiempo ilimitado, que tiene una vanidad ilimitada, que tiene o cree tener una capacidad Ilimitada, cuyo placer está en la acción y cuya vida es el trabajo”. [17] De modo que, teniendo facultades superiores a las otras ramas del poder, instinto de ataque y no sólo capacidad, sino necesidad orgánica de trabajo, reúne las condiciones más completas para desconcertar la armonía del Gobierno y defraudar las previsiones mejor calculadas de la ley fundamental. Pero hay más que Bagehot en sus frases citadas, y escritas por comparación con las limitaciones que al Presidente imponen la fatiga, los placeres, la sociabilidad y su psicología de individuo, no debía tomar en cuenta: la irresponsabilidad del Congreso (con especialidad la Cámara más numerosa), lo hace audaz e imprudente; su modo de elección en que juegan más que en otra alguna los elementos demagógicos, le dan, por lo general, una mayoría inferior a la tarea; individualmente suelen sus miembros no tener opinión en los negocios que se someten a su voto; en conjunto, se deja arrastrar por la elocuencia burda que lo fascina, con más docilidad que por los razonamientos graves enderezados a persuadirlo.
En la Cámara de Diputados de Washington, los representantes piden con frecuencia que se suspenda la sesión en el momento del voto, porque no saben qué hacer y necesitan acudir a los más enterados del asunto para orientarse; su opinión personal es nula, la labor abundante y rápida, y hecha así imposible para la deliberación de un cuerpo cuyo valor depende precisamente de que está constituido para deliberar, la discusión, y aun el voto de la Cámara, se ha sustituido por la discusión y el voto de las comisiones permanentes, que no debe decirse ya que dictaminan, sino que resuelven por sí solas los negocios del Estado. En cada comisión prevalece el “chairman” que la preside, y no obstante la trascendental importancia de sus excepcionales funciones, los “chairmen” son nombrados directa y exclusivamente por el “speaker” de la Cámara, que asume así un poder enorme en las funciones del estado. Si hemos de hablar ateniéndonos a los casos generales, debemos decir que la única función seria y consciente de la Cámara se ejerce en la elección del “speaker”, que se hace por la mayoría de votos... del partido que en la Asamblea domina.
Nos referimos así a la democracia más culta de las que tienen adoptado el sistema de gobierno presidencial.
En las sujetas al parlamentario, la Cámara más numerosa es de una intelectualidad mucho más alta, porque la participación eminente que toma en el gobierno de la nación hace de la elección de los diputados el acto de mayor importancia para el país, y el objeto de la intervención solícita de los elementos serios de la sociedad y especialmente del mundo político. En las Cámaras de representantes de Inglaterra y Francia se sientan muchos hombres de primer orden, profundos en ciencia política, maestros de la diplomacia, consumados juristas, soldados y marinos de fama, elocuentes oradores; la opinión personal puede ser, si no enteramente general, en gran mayoría; pero sometida a las necesidades de partido, y dentro del partido al grupo, a las fracciones, que en Francia, sobre todo, dan a las deliberaciones de la asamblea su fisonomía especial y a las votaciones su rumbo fijo. La importancia del voto que cambia el Gobierno en un día y que decide de todos los actos del Ejecutivo, es decir, de toda la vida diaria de la Nación, hace la discusión apasionada, violenta, que tiene más de disputa que de deliberación, y se llega al momento de decidir con el “sí” o el “no” de la soberanía del pueblo, en una atmósfera cargada de rencores y de amenazas, que vibra todavía con las palabras malsonantes de los interruptores y los golpes de martillo del presidente, y que tal vez agitó un puno alzado para abofetear o algunos tinteros arrojados a distancia para herir.
No hay cómo elegir entre una asamblea como la americana, que casi llenan medianías y aun nulidades, en que la costumbre de hablar va decayendo más y más, que sometida a los comités está a punto de abdicar por completo sus funciones de cuerpo deliberante, y otra asamblea como la francesa, en que hay representantes de gran calidad, por talento y por ciencia; pero que se agita sin cesar en la lucha contra el Gobierno y hace de ella la ocupación preferente, casi única, tornando la discusión un-combate de elocuencia a veces ahogada por clamores, insultos y denuestos. La nación americana tolera y compensa el mal con la fuerza que toma de su incomparable y sana juventud, como un cuerpo vigoroso y nutrido soporta y repara la enfermedad local de un miembro; la francesa sobrepone su bienestar de riqueza acumulada, su cultura superior y el patriotismo que constituye su virtud salvadora, en medio de constantes amenazas de reacción y de complicaciones internacionales. Pero ni una ni otra nación tienen la asamblea ideada por los legisladores constituyentes para las más elevadas funciones que confiere la soberanía popular, y cada una por su camino sigue una marcha que aún no da muestras de suspender ni desviar y que puede conducir al país a profundas alteraciones en el sistema de gobierno.
¿Cuál será la tendencia en México de un Congreso libertado de imposiciones por la elección real de los distritos electorales? ¿Cuál su influencia en el sistema especial de gobierno que habrá de surgir de la letra de la Constitución combinada con nuestro carácter, nuestra educación y nuestra idiosincrasia? No es posible acertar en las respuestas, si se quieren determinar con precisión los detalles o con delicadeza de matices; pero sí pueden señalarse los peligros más serios, con la certidumbre de no errar por mucho en los temores, y consecuentemente apuntar los medios de conjurar los mayores y más seguros males, para dejar a las sorpresas de la práctica la menor influencia posible.
La reacción natural que producen en el espíritu público los efectos malos de una situación presente, le hacen ver mal los efectos buenos que también trae consigo y lo inclinan completamente a favor de una situación diametralmente contraria, cuyos lados inconvenientes deja de percibir. La preponderancia absoluta del Ejecutivo en nuestro régimen político, levanta la esperanza en el Legislativo y lo llena del prejuicio de todos los salvadores en promesa. La Nación aspira a un régimen en que el Congreso predomine, y por sacudir la omnipotencia del Presidente de la República, no teme su nulificación, porque no la ve como un mal ni supone la omnipotencia de las Cámaras, de que no tiene experiencia ninguna. Este apoyo de la opinión pública, con que de pronto contaría un Congreso libre, es lo que lo hace más peligroso para el equilibrio de los poderes nacionales y para la estabilidad de las instituciones.
Falto el país de órganos electorales, que sólo el ejercicio del sufragio crea y perfecciona, no hay que esperar que en las primeras elecciones intervengan poderosamente los elementos conservadores, que son los dueños de la riqueza, de la cultura y del buen juicio que hay en toda nación; pero aún es difícil que tales órganos lleguen a ser muy útiles para la buena designación de representantes, porque en los países de sistema presidencial el interés se encuentra en la elección de presidente, y como en los Estados Unidos, la de diputados se abandona a los políticos de oficio, que son, por lo común, hombres de segundo orden, si se clasifica por ilustración y patriotismo. Nuestros Congresos (los primeros sin duda alguna), se formarán, en su mayoría, de hombres logrados por el prestigio de pequeñas localidades o por intrigas mañosas en que triunfa una habilidad lugareña; de políticos de los Estados, que suelen desenvolverse y tomar grandes proporciones en el medio amplio y favorable de la capital; de algunos avezados a las tareas legislativas por servicios anteriores, prontos a usar de una libertad que antes no tuvieron, y que es probable que deban sus credenciales a la influencia, que no llegará a ser nula, de los gobernadores. Un Congreso compuesto de personalidades así, tendrá probablemente cualidades de buena fe, de interés por los Estados y de dedicación preferente a sus tareas, y dará además la ventaja de sacar a luz hombres que renueven las filas de la política, debidos a la espontaneidad del medio, que es la gran reveladora de los caracteres y los talentos. En cambio, aun cuando cuente con hombres de nota, la medida intelectual común será en tales asambleas bien estrecha, y la instrucción en ciencia política y en los variados conocimientos que la enriquecen y ayudan, bien escasa.
Los escépticos dirán que este Congreso se someterá al Ejecutivo, como los anteriores, por promesas o por hábito; no afirmaremos lo contrario; pero, en tal caso, estaremos fuera de la suposición de las Cámaras independientes y no habremos adelantado nada en el desenvolvimiento de las instituciones. Ningún peligro; pero ningún progreso.
El Congreso libre es el que se da cuenta de su importante papel, que estudia sus facultades, que se siente el primero de los poderes y se hace en seguida invasor, provocador y agresivo. Si su cultura general es baja, como en el que hemos previsto, la hostilidad es irreflexiva, porque procede de concepciones erróneas que le dan como primera y hasta como única la convicción de su omnipotencia y el sentimiento de su irresponsabilidad; la resistencia del Ejecutivo a la invasión de su terreno jurisdiccional, le parece rebeldía y desborda la elocuencia de los oradores, siempre convincente para los bancos mudos; y después de algún tiempo de cargarse de excitantes del orgullo, de estimulantes de la codicia, acaba por persuadirse de que debe someter incondicionalmente al jefe del Poder Ejecutivo u obligarlo a dimitir.
En septiembre de 1861, el Congreso reunido en mayo, que contaba en su seno gran número de hombres distinguidos, encontró muy natural, casi como el ejercicio de una de sus más sencillas facultades legítimas, pedir al Presiden-te Juárez que se retirara del gobierno, entregando el poder al Gral. González Ortega. La forma empleada no tenía nada de común con los procedimientos parlamentarios, pues se hizo por medio de una petición que suscribieron cincuenta y un diputados. A ella se opuso otra, firmada por cincuenta y cuatro representantes, que apoyaron al Presidente; de modo que si del total, los hostiles hubiesen obtenido tres adhesiones más, la posición de Juárez habría sido tan falsa, que el presidente hubiera tenido que llegar a la dimisión o al golpe de Estado. Y si se considera que Juárez acababa de realizar el triunfo de la constitución y de la Reforma, digno de los lauros que no le ha escatimado la Nación; que su elección reciente era un voto de confianza de la República que no debía desmentirse por los representantes del pueblo; y que, por otra parte, el país seguía revuelto y amenazado por los enemigos del partido liberal, se verá en este hecho lamentable, de qué errores de criterio, y de qué faltas de lealtad y aun de patriotismo es capaz la colectividad de hombres de buen criterio y patriotas, cuando los alucina la omnipotencia de las facultades legislativas.
Cuando no se llegue a extremos tales, el Congreso no dejará de pretender la supremacía que a tan poca costa le ofrece su autoridad soberana de hacer las leyes de que vive la Nación, y su influencia que origina y sustenta la amenaza de paralizar las actividades del gobierno; introducirá subrepticiamente una forma de parlamentarismo forzado, hecho a expensas de la libertad del Ejecutivo y merced a complacencias tímidas de éste o a concesiones que le arrancará el temor de choques violentos entre los dos poderes. Esta degeneración del sistema constitucional establecido, ha llegado a iniciarse aun en el Gobierno americano, mejor preparado que el nuestro por su ley suprema y tan francamente sostenido por el pueblo. ¡Con cuánta facilidad no se determinaría en el débil organismo del nuestro y cuánto no avanzaría en su trabajo de dominar al Ejecutivo hasta hacer de él un simple instrumento!
En todo lo que precede hablamos del Poder Legislativo, del Congreso, porque las dos asambleas que lo forman concurren a la expedición de las leyes en ejercicio de casi todas las facultades de su institución; a veces el Senado podrá ser también, en sus facultades específicas, invasor y opresor del Ejecutivo; pero es un hecho constante que el predominio del Congreso se resuelve a la postre en la supremacía especial de la Cámara de- Diputados. En los gobiernos parlamentarios es la Cámara popular quien hace y deshace los gobiernos; el Senado, reducido a la mera condición de revisor, raras veces se atreve a reformar un proyecto que la otra Cámara le envía, y cede poco a poco sus prerrogativas más importantes. En Francia, el Senado tiene un papel de segunda línea; en Inglaterra, la Cámara de los Lores viene cediendo el terreno a los avances democráticos de los Comunes desde hace un siglo, y recientemente le rindió, sometido por fuerza, el derecho de veto en los presupuestos votados por la Cámara baja.
El peligro de la Cámara única viene así envuelto en el predominio del Congreso, amenazando con todos los males que le son inherentes, y con la violación del sistema constitucional. Quizá la subordinación del Senado, en los países europeos regidos por gobiernos de Gabinete, dependa en mucho del origen hereditario o menos popular de sus miembros; pero no es ese el motivo único ni probablemente el principal. La causa primera está en que un cuerpo, cuanto más numeroso, es más imprudente, más audaz y más irresponsable; el Senado tiene que acogerse a la prudencia para evitar fricciones de trascendencias graves, y la prudencia está siempre en las fronteras de la debilidad.
CAPÍTULO XII
Las armas del Congreso
I
Las limitaciones del Poder Legislativo en su función, que por sólo ser la suprema es un amago constante, necesitan estar fuera de él; pero no pueden encomendarse a un poder especial encargado de revisar las leyes, como el Poder Conservador de 1836, porque entonces el revisor sería el supremo y la dificultad quedaría en pie. Tampoco pueden los medios de limitación ser absolutos en su efecto, porque bastaría para nulificar la acción del Congreso y se caería en mal mayor que el que debiera remediarse.
A efecto de impedir el abuso de la función legislativa, así para preservar las instituciones como para dar medios de defensa al Ejecutivo, se ha apelado a la renovación frecuente de los diputados, que pone a la opinión pública en ocasión de declararse en pro o en contra de su política, confirmándoles o retirándoles sus poderes. Los electores son los mejores jueces para resolver los conflictos entre el Presidente y las Cámaras; pero esto supone una opinión pública vigilante, celosa y activa, que para nosotros deja el remedio entre las teorías falaces en que ya abundamos. La ley inconstitucional cae bajo la acción de la justicia federal que restablece los principios violados; pero los medios de limitación que se buscan deben referirse a la función legislativa en el momento de trabajo y no a las leyes que han sido ya aprobadas.
Los medios ideados para influir en la acción legislativa, consisten en dar intervención en ella al Ejecutivo en forma tal que importe una participación suficiente para coartar la libertad absoluta; pero no bastante para reducirla a una apariencia, ni destructora de la autoridad del Congreso. Se refieren unos a la reunión y separación de los representantes para sus sesiones, y otros a la formación de los proyectos o a la expedición de las leyes.
El Presidente de la Unión americana tiene, con respecto a las sesiones del Congreso, dos facultades de gran valor. Puede por sí solo convocar a una o a las dos cámaras a sesiones extraordinarias, y como previamente se fijan las materias que han de tratarse en ellas, el Presidente, que carece de la facultad de iniciativa, puede por este modo, no sólo iniciar leyes, sino obligar al Congreso a estudiar y resolver un asunto de manera especial, como objeto único de su reunión. Puede también cerrar las sesiones ordinarias cuando lo juzgue oportuno contra la voluntad de la Cámara de Diputados, si el Senado está de su parte; porque el Congreso no tiene día fijo para concluir sus trabajos, y si las dos cámaras no se ponen de acuerdo para determinarlo, el Presidente resuelve el conflicto. No hay para qué aquilatar la importancia que llega a asumir esta atribución para contener a una cámara en circunstancias difíciles, o cuando hay motivos para temer excesos legislativos u hostilidades apasionadas y crecientes. El abuso del Ejecutivo no es fácil, puesto que se ha de contar con la aquiescencia del Senado para dar fin al período de sesiones; pero este cuerpo, que raras veces se afecta con las agitaciones de la asamblea popular, no negará su concurso al presidente cuando obre inspirado por las exigencias de la tranquilidad pública o por intereses de política sana.
Nuestro sistema tiene el inconveniente de los períodos fijos de sesiones que ni el mismo Congreso puede reducir, aunque no haya materia para llenarlos. Esta necesidad de reunirse es casi una obligación de legislar, que provoca el deseo de discurrir iniciativas y estimula la facultad de invención en los representantes, amenazando con una fecundidad poco deseable.
Lo que sí puede nuestro Congreso es ensanchar el período de sus tareas, ya sea prorrogando los períodos ordinarios (hasta un mes el primero y hasta quince días el segundo), ya sea reuniéndose en sesiones extraordinarias sin tiempo determinado. Contando con ambas prórrogas, el Congreso puede permanecer reunido siete meses del año, y si le place, añadiendo una o dos convocaciones extraordinarias, puede estar en asamblea casi sin interrupción. El Ejecutivo es impotente para evitarlo, y parece que de ello hayan cuidado nuestros legisladores con una asiduidad bien meditada, tanto por los períodos fijos e inalterables de sesiones, como porque se ha apartado al Presidente de toda intervención en las prórrogas y la tiene muy restringida en las convocaciones. El decreto de prórroga no pasa al Ejecutivo para observaciones, como es regla general para todos los proyectos, por prohibición expresa del segundo párrafo, inciso H, del artículo 71 de la Constitución.
El Presidente americano convoca, por su propia autoridad, a una o a las dos Cámaras para un período extraordinario de sesiones, determinando los asuntos que han de ser materia de sus tareas; la Constitución, al atribuirle esta facultad, le deja la responsabilidad de su ejercicio, precisamente porque no lo sujeta a condición ninguna; sólo indica que la convocación debe hacerse en extraordinarias ocasiones, es decir, en casos que justifique una necesidad de los negocios públicos y cuya calificación se encomienda al hombre que ha merecido la confianza de la Nación para el más elevado puesto. Pero nótese que no sólo hay en esto de importante que el Presidente obra en esta atribución por su propia autoridad y sin taxativas ni obstáculos, sino que hay impotencia constitucional en las cámaras para reunirse extraordinariamente por su propio acuerdo. Su soberanía consiste en la libertad de sus deliberaciones y en la independencia de su voto; pero el abuso legislativo y las confabulaciones para intrigas políticas no encuentran facilidades en medio de estas sabias disposiciones.
En nuestro sistema, las reglas están dictadas por un principio enteramente opuesto. Es el Congreso quien tiene a su voluntad la convocación, la declaración del programa de las sesiones, la duración de éstas; son para el Ejecutivo, las condiciones, la intervención estrecha y las dificultades. La Comisión Permanente puede, cuando guste reunir a las Cámaras, determinando el objeto de las sesiones; sólo debe oír al Ejecutivo antes de aprobar el proyecto de convocatoria, lo cual simplemente significa que anticipe un dictamen que tiene el Presidente el derecho de dar en todo proyecto de ley cuando se le comunica para que haga observaciones.
El Ejecutivo puede proponer a la Comisión Permanente la convocación del Congreso; pero es ella la que tiene la autoridad de aprobarla y puede negarle su aquiescencia o modificar a su arbitrio la materia de las sesiones, la fecha de la apertura o la duración del período. Y hay más todavía como obstáculos al Presidente: para aprobarse el proyecto de convocación, se requiere el voto de dos tercios de los miembros presentes, exigencia no difícil de satisfacer cuando la iniciativa es de la Comisión misma, que en reunión plena sólo cuenta veintinueve representantes, entre quienes, por lo mismo, el acuerdo es muy posible; pero que deja para las iniciativas del Gobierno muy escasas probabilidades de aceptación en épocas de soberbia congresionista o de relaciones no muy serenas entre los dos Poderes. En nuestra historia tenemos un caso elocuente: en julio de 1861, el Congreso se reunión en sesiones extraordinarias con el fin concertado de deponer al Presidente Juárez.
Cuando estas condiciones se estiman teniendo en cuenta la propensión natural del Congreso a suponerse el único representante de la voluntad de la Nación y a tomar de tal supuesto motivos de altivez y fueros de autoridad suprema, se comprende que es ésta una situación constitucional digna de considerarse muy seriamente. Nótese la gran diferencia que hay entre la posición que guardan, con relación a estos puntos, el Presidente americano y el de México, y recuérdese que en la Constitución sajona no hay línea que no sea obra consciente y meditada, ni expresión cuyo sentido práctico no fuese previsto y aceptado por los eminentes legisladores de Filadelfia.
Esta libertad excesiva del Congreso, que lo pone por encima del Poder Ejecutivo impotente, y que en días de desacuerdo puede costar muy cara a la Nación, surte desde luego el efecto moral de despertar la soberbia del poder más propenso a creer en su omnipotencia y a demostrarla en sus acciones. Es imposible que un congreso, armado por el voto de los distritos electorales, sienta y palpe su superioridad en la ley y se abstenga por moderación de ostentarla en el ejercicio de sus funciones.
II
Tomada de la Constitución americana tiene la nuestra un precepto indispensable, que adoptaron también las de varias naciones del Sur, y que de seguro ponen en práctica en virtud de principios más generales aun las repúblicas que no lo copiaron en su expresión concreta. Nos referimos a la amplia facultad legislativa que contiene la fracción XXX del artículo 72, y que autoriza al Congreso “para expedir todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las facultades antecedentes (las del Congreso mismo) y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión”.
Suprimir esta facultad sería imposibilitar el desenvolvimiento de la Constitución y el perfeccionamiento del sistema administrativo, y dejar al arbitrio de cada departamento la interpretación de sus atribuciones especiales y los medios y formas que hubieran de emplear en su desempeño; pero da al Legislativo una amplitud de acción tal, que sirvió en 1867 al Congreso americano para dictar la ley conocida con el nombre de “Tenure of Office Act”, que, entre otros, quitó al Presidente la libertad de remover a los Secretarios de Estado sin la aprobación de la Cámara de Senadores. Este verdadero atentado, que motivaron las desavenencias del Presidente Johnson con la mayoría republicana que prevalecía en el Congreso, no se sostuvo más que dos años en todo su valor; pero aunque suavizada en 1869, la ley no se derogó sino a los veinte años de su expedición. En una nación latina, el terreno ganado por el Congreso no se recupera por el Ejecutivo, sino por una revolución o una dictadura.
La fracción citada marca un límite al legislador, puesto que da a las leyes el objeto de “hacer efectivas” las facultades que la Constitución otorga; no es, pues, admisible que, a pretexto de dar medios de efectividad, la atribución constitucional se restrinja o se amplíe; pero todas las disquisiciones que sobre el precepto se hagan, por buenas que sean dentro de la doctrina exegética, se hacen a un lado en el momento de dictar la ley, mayormente si es en ocasión de malavenidas relaciones entre los dos poderes. Para desdeñar las exigencias de una interpretación estricta habrá siempre el pretexto (o quizá la buena razón), de que es imposible reglamentar el ejercicio de una atribución específica sin tocarla, dar medios para una acción sin que la acción se limite por los medios; y no será descaminado decir que necesariamente la ley que reglamenta una facultad deja menos libre a quien la tiene, que la frase breve y general que la expresa, entregada a la propia interpretación del funcionario.
Si el congreso, por motivos de desavenencia política o por resentimientos personales, llega a ser un adversario del jefe del Gobierno, y se entabla entre ambos la lucha, se propondrá expresamente abatirlo y lo conseguirá sin duda, con dictar leyes reglamentarias de intento restrictivas de las facultades del Presidente, como sucedió en el caso de Johnson; y como entonces, la renovación del Presidente vendrá a restablecer la armonía de los Poderes; pero el mal que se trató de hacer a un hombre persistirá en la ley, obrará sobre sus sucesores, sobre el funcionario, es decir, sobre las instituciones viciadas por pasiones y rivalidades de momento.
Pero no hay necesidad de casos tales (nada raros por cierto), para que la influencia de la facultad legislativa a que aludimos se haga sentir, falseando los principios cardinales de la organización constitucional; basta la acción libre del Poder Legislativo, su vida real, que es toda iniciativa y deliberación y abarca desde los problemas más graves y las cuestiones más arduas que se presentan a la República, hasta las disposiciones más nimias de detalle, si en ellas le place intervenir. “Su vida es el trabajo y su placer es la acción”, y esta acción es ardiente, progresiva, porque labora con la palabra, con la discusión que es lucha, y tiene los más enérgicos estímulos para alentar al hombre y empujar a una muchedumbre. En diez años de ejercer libremente la iniciativa un congreso de temperamento latino y tradiciones revolucionarias, habrá expedido un gran número de leyes sobre las atribuciones que el artículo 85 confiere al Presidente de la República, y sobre las que se encuentran diseminadas en el cuerpo de la Constitución, y no habrá probablemente una que no sea restrictiva. El Presidente se verá encerrado en un círculo de hierro, y cada día más desarmado, pasará a la condición de agente ejecutor de los mandamientos legislativos, para constituir un sistema de gobierno que ni quiso la Ley suprema, ni cuadra con nuestras necesidades, ni es sostenible por un pueblo sin educación política.
El Congreso puede también, a mayor abundamiento, “crear o suprimir empleos públicos de la Federación; señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones”, y esta atribución es tan indispensable como la que hemos examinado; pero con ella el Legislativo puede desorganizar la administración encomendada al Ejecutivo y paralizar su acción en el ramo que le convenga por vía de amenaza o de ataque en ocasiones de rivalidad.
La fracción II del artículo 85 faculta al Presidente para nombrar y remover libremente a los empleados de la Unión en general, siempre que su nombramiento o remoción no se determinen de otro modo en las leyes; lo que equivale a poner a discreción del Congreso la amplitud de la libertad que se da al Ejecutivo. La ley puede poner fuera del alcance de éste a todos los empleados que, por la naturaleza de sus funciones, deben estarle subordinados, y con un poco de imprudencia, de hostilidad o de prurito de mando, es posible que coloque a los subalternos en condiciones de relajar toda disciplina y aun de alzarse a la insolencia.
Esta disposición, en la extensión que tiene, no es, como las dos anteriormente expuestas, una necesidad imprescindible. Tal vez los constituyentes de 57 no pretendieron modificar a fondo la prescripción de la ley americana, que es mucho mejor; mas al emplear una expresión general, alteraron con desventaja el modelo. Según éste, el Congreso puede por leyes atribuir el nombramiento de los empleados inferiores al presidente solo, a los tribunales o a los jefes de Departamento, que son los Secretarios de Estado; y fuera de que en esta forma el Congreso tiene ya una regla fija que limita el alcance de sus leyes, si puede retirar al Presidente la facultad de nombrar a los empleados, la deja siempre a los Departamentos del Ejecutivo, con excepción de los de la administración de justicia.
La ley puede en México someter muchos de los nombramientos del resorte del Ejecutivo a la aprobación de una Cámara, dejarle sólo la elección en terna que le presenten los jefes de oficina, darle apenas una intervención secundaria en cualquier forma o conferir a autoridad distinta, sin noticia del presidente, la designación de los empleados; puede reducir, en términos análogos, la facultad de removerlas o negársela absolutamente, privándolo de un poder que, si absoluto amenaza a los empleados, debilitado desconcierta los servicios en que descansa toda la administración pública. Si se adoptan resoluciones como éstas, la posición del jefe del Gobierno llega a ser humillante y comprometida con sus propios inferiores, a punto de que si por este camino el Congreso se propusiera una campana de hostilidades, no es fácil que hubiese hombre que aun por apego al cargo se resolviera a resistirla.
El poder nombrar y remover, puesto con libertad absoluta en manos del Presidente, es de una inconveniencia innegable; pero el que tiene el Legislativo para someter al Presidente a un papel pasivo en cuanto se refiere al personal de las oficinas que del Ejecutivo dependen y que son los instrumentos de su labor, es absurdo y disolvente. Esta arma es bastante por sí sola, en momento de desavenencias entre ambos poderes, para determinar la supremacía del Legislativo, que no necesita de tanto para propender a la omnipotencia tentadora a que su naturaleza lo inclina y para cuya adquisición está singularmente dotado.
La facultad amplia del presidente, que la Constitución americana quiso limitar, surtió malísimos efectos mientras se mantuvo sin restricciones por falta de leyes reglamentarias. El principio proclamado y puesto en vigor en la época de Jackson, de que “los despojos de los vencidos pertenecen al vencedor”, se realizó en forma brutal durante Mucho tiempo, removiéndose al triunfo presidencial de un partido a casi todos los funcionarios empleados de la administración anterior. El procedimiento no sólo era una práctica de irritante injusticia que privaba al bueno servicio de las ventajas del estímulo en los empleados inferiores, sino que fue la causa de que la codicia de los empleados se tomara como resorte para mover la política baja de la lucha electoral, poniendo de un lado a los millares de individuos que poseían los empleos y del otro a los más numerosos aún que esperaban, con el triunfo, su parte en el botín. La corrupción cundió en los servicios inficionados de política, y la política rebajó sus medios en la proporción en que rebajó sus móviles. La materia llegó a ocupar la atención especial de los hombres de gobierno; así las leyes han exigido exámenes de aptitud a los aspirantes a empleos de cierta clase, y en los comienzos del siglo, 43,400 de ellos estaban sometidos a esa regla de los 130,000 civiles que se calculaban en el Gobierno federal. [18] Aún quedan muchos sin esa garantía; pero aparte de la obra de las leyes, han ganado bastante las costumbres en pro de la moralidad antes desconocida en la distribución de los cargos.
Entre las sorpresas que a nosotros nos guarda la lucha electoral democrática, es muy probable que esté la aparición de los “despojos” a la americana, porque, más que una invención, son un producto espontáneo del sistema, cuyo crecimiento, antes que las leyes, estorban en los países cultos la moralidad social y la energía siempre en vela de la opinión pública. Pero mientras la elección popular nos trae esas revelaciones, notemos que a realizarla se ha resistido siempre la fuerza preponderante del Ejecutivo, y que entre los elementos de su fuerza, es quizá el primero la facultad de remover a muchos millares de asalariados. El afán de conservar o de adquirir un cargo que asegure un sueldo, mueve aun ejército numeroso en todos los países, y mucho más en un país pobre de empresas y trabajos privados, falto de estímulos para la iniciativa personal y poblado por gentes que tienen, por tradición y por herencia, más apego a la tranquilidad con estrecheces que audacia para perseguir las mejores esperanzas eventuales. Este afán es el que produce la sumisión temerosa de la legión de empleados y la sumisión codiciosa de cientos de millares que quieren sustituirlos.
“Sin duda es peligroso, dice Bryce (y el sistema de los despojos lo demuestra) dejar todos los empleos públicos a disposición de un jefe del Poder Ejecutivo esclavo de su partido, que hace de su poder un uso exclusivamente político. Y sin embargo, por otra parte, es necesario reconocer que un presidente debería ser libre para escoger sus principales consejeros y ministros, y que le es bien difícil asegurar el buen funcionamiento de los servicios civiles, aun los más ínfimos, si no le es permitido revocar a los titulares sino por razones determinadas, tales como las que pueden invocarse ante un jurado”. Mayor hubiera sido la perplejidad del notable escritor inglés, si el caso de la constitución mexicana se hubiese presentado en el problema, proponiendo la disyuntiva de abandonar los empleos al arbitrio del Presidente o entregarlos al Congreso como una prerrogativa sin condiciones y como arma posible contra el jefe del Ejecutivo. Los dos extremos son más graves de lo que parecen a una estimación superficial: el uno rinde a la discreción del Presidente las voluntades sumisas que cimentan el poder de las dictaduras; el otro pone a merced del Congreso los elementos de la acción ejecutiva para someter al jefe del Gobierno y establecer la tiranía parlamentaria. La Constitución americana se inclinó al primer extremo y la nuestra se puso resueltamente en el segundo.
Sin embargo, la americana tenía menos que temer de la libertad legislativa, porque el veto presidencial es en ella tan fuerte, que modera la acción del Congreso y puede contener sus agresiones, en tanto que en la nuestra apenas si puede llamarse veto porque se asemeja y sustituye a esa alta prerrogativa. Lo cierto es que sólo se salvan los dos escollos por medio de leyes que dicten el buen sentido, el interés del bien público y el sentimiento de justicia para con los que se consagran al servicio del Estado, y leyes así pueden esperarse de la cooperación de los dos Poderes: mas no del arbitrio de uno solo.
Las otras dos atribuciones de que hablamos antes y que consideramos tan indispensables en el Poder Legislativo como peligroso contra el Ejecutivo, tienen también este único medio de moderación: el veto.
III
Cuando de 1870 a 74 se hicieron las reformas necesarias en la Constitución para establecer el sistema bicamarista, podía esperarse que, alejados los días de las revoluciones triunfantes en que el espíritu público se vuelve extremadamente congresista, hubiese predominado el deseo de equilibrio que demostraba el establecimiento de la segunda Cámara; pero parece que, a pesar de las conocidas opiniones de Lerdo de Tejada, hubiese predominado un espíritu de preferencia y hasta de parcialidad a favor de la Cámara de Diputados.
Sólo por una inclinación celosa del poder de ésta puede explicarse que entre las facultades exclusivas que se le asignaron, figuren las que expresa la fracción VI, inciso A, del artículo 72: “Examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el Ejecutivo, aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir aquél”. Vamos por comodidad a invertir el orden en que están expuestas.
Es frecuente en las constituciones de los diversos países, la regla de que toda iniciativa que se refiera a impuestos se examine primeramente en la Cámara de Diputados, siguiendo la concepción de que, aunque las dos constituyen el cuerpo legislativo, aquélla representa, por su origen, la voluntad de los ciudadanos, a diferencia de la de Senadores, que tienen una delegación de la personalidad de los Estados, y es al pueblo directamente, y no a las fracciones políticas de la Nación, a quienes interesa y afecta toda ley que imponga y distribuya las cargas del impuesto. También es propio que en esta materia los senadores no tengan el derecho de iniciar que en general les concede el artículo 65, ni las Legislaturas tampoco; los primeros, porque su facultad de iniciativa se tiene que ejercer ante su Cámara y nunca ante la colegisladora; las segundas, porque aisladas en su localidad, no es probable que tengan el especial conocimiento de la difícil materia de las finanzas generales, y porque sus miras, limitadas al interés particular de sus pueblos, las hacen sospechosas de una parcialidad que no promete idoneidad para proyectos viables y dignos de ocupar la atención del Congreso de la Unión. Pero no hay sino razones en contra respecto a excluir al Ejecutivo, puesto que está, por su experiencia, en condiciones de calcular mejor los productos del impuesto y conoce a fondo y con detalles las circunstancias de la materia imponible en todo el país, la posición del contribuyente, los sistemas de exacción y el efecto moral que un impuesto nuevo o la modificación de los existentes puede causar a la nación. De hecho la comisión respectiva del Congreso es incapaz de hacer una obra siquiera mediana en esta materia sin informes muy minuciosos y aun sin la inspiración del departamento hacendario del Ejecutivo; será éste, en el fondo, el autor del proyecto, y en tal caso es más sencillo dejarle su iniciativa constitucional que, por lo demás, no produce inconveniente visible.
El presupuesto de egresos se presenta por el Ejecutivo a la Cámara el penúltimo día del primer período de sesiones; es decir, el 29 de Abril y pasa a una comisión especial de cinco miembros que la examina durante el receso y han de presentar dictamen el 17 de Septiembre, segundo día del segundo período.
Aprobado, pasa directamente al Ejecutivo para observaciones, sin intervención del Senado, cuyo espíritu de moderación y prudencia se considera innecesario cuando se trata de establecer la inversión de los fondos públicos, producto del sacrificio exigido a los contribuyentes.
Este exclusivismo de la Cámara inquieta y propensa a la discusión fogosa y a la resolución apasionada, en materia que exige reposo y estudio de detalles, no se encuentra en la constitución de ninguna de las naciones importantes del Continente. La de la Argentina, la del Brasil y la de Chile someten el examen de los gastos anuales al Congreso, como todas las leyes propiamente tales. En cuanto a los Estados Unidos, no sólo se hacen pasar las leyes de egresos por las dos Cámaras, sino que, en la práctica, sucede que el Senado toma una participación tan principal en la discusión, que influye quizá más que la Cámara popular en el resultado definitivo. Es común que el Senado, tardo en sus procedimientos, concluya la revisión en los últimos días de las sesiones, y la otra asamblea, ante la premura del tiempo, adopte el camino de las transacciones, a las que se llega por comisiones de las dos cámaras, que tratan y concluyen las diferencias por medio de concesiones en que siempre obtiene el Senado muchas de las reformas que acordó. [19]
Ignoramos en dónde fue a tomar el legislador inspiración para este precepto, que es, por otra parte, de una inconsecuencia que raya en contradicción. No se aviene con la fracción XI del artículo 72, porque el presupuesto de egresos crea y suprime empleos, señala sus dotaciones y las aumenta o disminuye muchas veces, y aquella fracción señala estas atribuciones al Congreso general; de modo que pudiera sostenerse que en el presupuesto anual no puede hacerse modificación con respecto a empleos, lo que sería extravagante, o que todo lo que con relación a ellos contenga debe pasar a la revisión del Senado, lo que sería infringir la fracción VI del inciso A, que es terminante. La otra inconsecuencia, si no es legal es científica: imponer al Senado la responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para cubrir gastos en cuya adopción no tiene injerencia; lo que vale tomar parte en la acción legislativa que más lastima a los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su aquiescencia al gasto sin poder hablar de economías.
No sabemos de qué será capaz una Cámara de Diputados con independencia de acción respecto al Ejecutivo, y con los ojos vueltos de continuo a su distrito electoral de quien espera la renovación de sus poderes; pero tenemos, para conjeturas, el empleo de Francia, cuyo presupuesto, de año en año aumentado, toca ya en los cinco mil millones de francos, en mucho por razón de la solicitud que cada diputado manifiesta por favorecer las obras benéficas de su distrito, lo que produce una alza de gastos por concesiones recíprocas de los representantes. Y luego la Cámara popular, por su psicología de colectividad y sus procedimientos de oratoria efectista cede fácilmente a las insinuaciones de la piedad, que con frecuencia es generadora de injusticias y de ilegalidades, sobre todo cuando se la puede satisfacer con los fondos públicos. [20] El Ejecutivo sin Senado que lo ayude ni veto que lo proteja, tiene que ceder y que aceptar.
Pero su situación es más grave todavía por lo que se refiere a las cuentas que debe presentar juntamente con el proyecto de presupuestos, que pasa al estudio de la misma comisión especial, y sobre la que el voto exclusivo de los diputados resuelve en los mismos días en que los gastos se decretan. Hasta la simultaneidad de los dos trabajos concurre a juntar la solicitud de la aquiescencia con la amenaza del desquite.
Tampoco contienen esta facultad exclusiva las constituciones que antes citamos. En la Argentina, el Brasil y Chile, la revisión de las cuentas es atribución del Congreso general. Lo mismo pasa en los Estados Unidos, en donde la experiencia ha revelado por añadidura que la Cámara de Senadores pone mayor asiduidad en esa importante tarea que su colegisladora, pues es aquélla la que ha descubierto los grandes peculados que ésta pasó inadvertidos en su revisión.
Si con el presupuesto la Cámara popular tiene en sus manos el poder de trastornar todo el plan administrativo del Gobierno, necesariamente ligado con los gastos que se consultan para el ano siguiente, si puede modificar todo el sistema del servicio público encomendado al Ejecutivo y en que la acción expedita y eficiente de éste se funda, en el examen de las cuentas que abarcan todo el movimiento de los caudales de la Nación (y de que es tan fácil hacer desconfiar a la opinión del vulgo), la honorabilidad de la administración y el prestigio de su jefe quedan a merced de la Cámara, que puede hacer sospechosa la conducta del Gobierno con sólo diferir la aprobación so pretexto de in versiones que no se explican, o puede hacer que resueltamente se condene de equívoca o de culpable, consultando investigaciones maliciosas. En ningún otro caso se presenta al Ejecutivo en desamparo igual, frente a una Cámara hostil por disensiones políticas que son poderosas para hacer buenos todos los medios de ataque, o frente a una asamblea que, aspirando a ser única en el mando, trate de sojuzgar a quien lo comparte con ella. No es legalmente posible la interposición del veto ineficaz que la Constitución le atribuye, porque la resolución se dicta en un simple acuerdo; y aun si lo fuera, moralmente no tendría valor sino para poner en ridículo al gobernante que con su propia oposición quisiera defenderse. La intervención del Senado es indispensable, como única garantía para el Ejecutivo, contra abusos posibles siempre, y ciertos en días de conflicto, a la vez que como una seguridad que se añade a la cuidadosa revisión de las cuentas. Es también útil para no alimentar en una asamblea el sentimiento de la superioridad de su poder y de la posibilidad de su imperio.
IV
Veamos ahora cuáles son las facultades de la poderosa Cámara en su más importante función, en el juicio de responsabilidad política de los altos funcionarios.
Este punto dio mucho que trabajar y que discutir al Congreso Constituyente. La comisión especial consultó en su proyecto la creación de un tribunal de acusación, compuesto de un representante de cada Estado nombrado por las Legislaturas y que debía tener sesiones durante un mes de cada año. El capítulo, declarado sin lugar a votar, volvió a la Comisión, que presentó dictamen nuevo en la sesión del 27 de Noviembre, proponiendo como jurado de acusación un tribunal compuesto de doce diputados, y reservando el juicio a la Cámara en pleno. Sólo se adoptó el primer artículo, y fue en vano que modificara su plan doblando el número de representantes para el jurado, pues el proyecto se desechó otra vez. En la sesión del 10 de Diciembre el diputado Castañeda presentó un proyecto y al día siguiente propuso el suyo Villalobos; por último, Castañeda trajo de nuevo el que antes presentara, modificándolo en varios puntos, y el Congreso, quizá instado por la premura del tiempo o cansado de discusiones que se repetían sobre cada proyecto, aprobó el de Castañeda en pocos minutos y sin discusión ninguna.
Los dos de la comisión daban a la resolución del primer jurado la sola autoridad de declarar si habría o no lugar a formación de causa (the power of impeachement), que la Constitución americana confiere a la Cámara de Diputados y reservaba a la Asamblea en pleno el juicio en forma (the power to try the impeachement), que corresponde en los Estados Unidos al Senado. Exigían, por otra parte, dos tercios de los votos para condenar. El proyecto de Castañeda, que se adoptó, no contenía ninguna de las dos disposiciones, y nuestra Constitución, en esta materia, resultó inferior al proyecto, como sucedió casi siempre que fue derrotada la Comisión.
La ley americana pone en la Cámara de Diputados la facultad de autorizar la formación de causa y en el Senado la de instruir el proceso y dictar la sentencia por dos tercios de votos. La Constitución chilena confiere la acusación a la Cámara popular; el juicio sigue las reglas americanas. La brasileña establece las mismas dos condiciones. La argentina requiere que la Cámara popular se constituya acusadora y que el Senado condene por dos tercios.
Cuanto a antecedentes en nuestra propia legislación fundamental, los teníamos en el mismo sentido. La Constitución de 1824 daba competencia a cualquiera de las dos Cámaras para declarar con lugar a formación de causa por dos tercios de votos, dejando el juicio a la autoridad competente; las leyes constitucionales de 1836 exigían la acusación de la Cámara popular. ¿Por qué la Constitución de 57 rompió con el ejemplo de su modelo, que reproducía su inteligente comisión, y desechó los precedentes que tenía en las leyes del país? Probablemente por el espíritu congresista que dominaba en la asamblea. Contra el proyecto en estudio, que atribuía a una comisión la facultad de resolver sobre la procedencia de la acusación, dejando al Congreso la de fallar sobre culpabilidad, se pronunció Castañeda, proponiendo que la Asamblea resolviese sobre la culpabilidad y la Corte Suprema aplicase la ley penal. Ocampo, con la claridad de entendimiento que mostró siempre en los debates, marcó la diferencia entre los dos sistemas que parecía no entender el Congreso, y después de explicar que se trataba de dos temas distintos, dijo al terminar: “Si la Cámara desecha la idea del juicio político, la comisión estudiará el sistema propuesto por el señor Castañeda”. El Congreso, pues, desechó a sabiendas el proyecto y a sabiendas adoptó la modificación. Así se separó del sistema conocido y adoptado en todas partes, y dejó en la Carta fundamental una innovación que nada tiene de recomendable. En las reformas de 1874, cuando con motivo de la creación del Senado hubo que retocar los artículos que hacen relación al juicio de responsabilidad política, pudo haberse enmendado el error; pero la costumbre de ver aquellas disposiciones como un ripio constitucional, hizo que no se fijara en ellos la atención de los reformadores y se dejaran como estaban en el original.
Conforme a nuestro sistema vigente, la Cámara popular hace de jurado de acusación en los juicios de responsabilidad política; pero en realidad tiene en sus manos la suerte del acusado, porque debe declarar si éste es o no culpable, y queda al Senado, como jurado de sentencia, el papel secundario del presidente de debates en jurado común, de aplicar la pena que señale la ley. Por añadidura, la trascendental e inapelable resolución de la Cámara de Diputados se dicta por simple mayoría absoluta de votos. La del Senado, que en todas las constituciones mencionadas se dicta por dos tercios, porque es la que declara la culpabilidad, que aquí corresponde a la otra Cámara, debería en nuestro sistema votarse por mayoría absoluta, puesto que se refiere sólo a la aplicación de la ley penal. De todo esto resulta que el Presidente de la República está a merced de una simple mayoría de la Cámara popular, que tiene en el juicio de responsabilidad política el medio más eficaz para humillarlo o deponerlo.
Véase lo que en la práctica puede significar este sistema. De los siete casos de responsabilidad política que han ocurrido en la República norteamericana, sólo uno se ha referido al Presidente de la República, como resultado de la tirantez de sus relaciones con una mayoría hostil en ambas Cámaras; tirantez que había sido extremada, que se mantuvo por dos años y que llegó a su período de crisis con motivo de una jira del Presidente por el país, en la que pronunció numerosos discursos poco comedidos para el Congreso. El acusado fue Andrew Johnson, contra quien se formularon once cargos de responsabilidad, entre los que figuraban: haber pretendido remover al Secretario de la Guerra Stanton, sustituyéndolo con el General Thomas, contra la ley llamada Tenure of Office Act, que sometía la remoción de los secretarios a la aprobación del Senado; haber intentado, por medio de órdenes directas al General Emery, la violación de la misma ley, que, como dijimos antes, era producto de la rivalidad de los dos poderes y medio de ataque ideado por el Legislativo; haber procurado en sus discursos atraer sobre el Congreso el ridículo y el desprecio del pueblo, y otros semejantes que, como éstos, demostraban un origen de rivalidades y rencores enconados. El 3 de Marzo de 1868 la Cámara de Diputados aceptó los capítulos de acusación y dos días después pasó al Senado el expediente para el juicio. La votación se recogió el 16 del mismo Marzo con el siguiente resultado: treinta y cinco senadores votaron la condenación y diez y nueve la absolución; y como para dos tercios se necesitaban treinta y seis votos, Johnson quedó absuelto. Entre los que tuvo a su favor, siete fueron de senadores que pertenecían a la mayoría hostil y que, no obstante, fueron fieles a su conciencia y a su convicción de la inculpabilidad. “La Historia, ha dicho Foster, ha declarado ya en su veredicto que ellos salvaron al país de un precedente lleno de peligros y justificaron la sabiduría de quienes hicieron al Senado el tribunal del juicio político”. [21] En efecto ¡cuánto hubiera perdido la nación sentando el precedente de deponer al jefe del Gobierno por el voto de un Congreso irritado por cuestiones políticas casi personales! ¡Cuánto ganó el prestigio de las instituciones, manteniendo con su fuerza práctica el orden constituido y la serena tranquilidad de la nación!
¿Qué pasaría en México en un caso semejante? Una simple mayoría de la Cámara popular (como la que admitió en Washington la acusación contra Johnson) bastaría para deponer al Presidente. Tratándose del proyecto de la Comisión de 57 que, aunque exigía la declaración previa de la acusación hecha por una comisión especial, dejaba a la Cámara de Diputados como tribunal para el juicio, Olvera dijo en la tribuna: “Establecido entre nosotros el juicio político tal cual lo consulta el artículo, no puede haber orden; el presidente estará expuesto a continuas acusaciones, los conflictos entre los Poderes serán frecuentes y acaso se recurrirá a golpes de estado”. No puede hacerse ni mejor ni más breve resumen de los frutos que deben esperarse del sistema que adoptó el Congreso de 57 y conservó el de 74. Si no se han cosechado todavía, es porque el cultivo ha sido artificial. Todos los Presidentes, de Juárez a acá, han tenido la salvaguardia de la elección ficticia; un Congreso elegido con independencia de los gobiernos central y de los Estados, llegará fácilmente al conflicto, del conflicto a la acusación, y del fallo condenatorio de una Cámara sola y apasionada, surgirá, si el Presidente es fuerte o tiene siquiera algunos batallones fieles, el golpe de Estado, antes que el acatamiento a la sentencia.
CAPÍTULO XIII
El Veto y el Congregasionalismo
I
Los autores de la Constitución que desecharon el sistema bicamarista, sentían la falta del Senado como medio de moderar la actividad legislativa de una sola Cámara, y revelaron en diversas ocasiones, por preceptos limitadores o estorbos que propusieron, la inquietud que producía en ellos su desconfianza en el sistema unitario que habían hecho triunfar. Resultado de su intranquilidad fue el embarazoso procedimiento que inventaron para la formación de las leyes; en él había tres y hasta cuatro discusiones del proyecto, distanciando en diez días la primera de la segunda, y se consultaba que, con sólo pedirlo una diputación completa, además de votarse individualmente, el dictamen discutido se votara también por diputaciones. Hacían así, en cierto modo, un Senado de la misma Cámara única.
El sistema fue rudamente atacado; los mantenedores del bicamarismo volvieron a exponer sus argumentos en favor de la segunda Cámara; pero campeó sobre todo y como siempre en la discusión, la teoría de la función soberana de los representantes del pueblo, condensada en esta interrogación que Zendejas había lanzado cuando se discutió la unidad del Congreso: “¿Qué significa una Asamblea soberana con freno? No bastaba para la libertad del Legislativo quitarse el obstáculo de la división en dos cámaras; debía ser expedita su acción, y era forzoso que pudiera ser rápida. Por lo mismo se combatió en numerosos discursos el veto presidencial, porque la Comisión proponía que un proyecto objetado por el Ejecutivo no pudiese aprobarse sino por dos tercios de los votos presentes. Zarco, que fue el más empeñoso defensor del bicamarismo, era, antes que nada, enemigo del ministerio en general, del Gobierno, que siempre supuso parlamentario, y se declaró enemigo del veto, que rebajaba la soberana autoridad que él quería sólo en el Poder Legislativo. Ramírez, considerando que el Constituyente no estaba sometido al veto, decía estas palabras que revelan el espíritu de aquel cuerpo legislador y las ideas predominantes sobre democracia: “Pensar que sólo la asamblea constituyente ha de acertar es una presunción en extremo ridícula. ¿Por qué, pues, el Congreso constitucional ha de tener mayores trabas? ¿Por qué se ponen tantos embarazos en su acción? ¿Por qué se quiere que discuta tantas veces y que, desconfiando de sí mismo, vaya a pedir limosna de luces al ministerio, que ha de ser más sabio y más patriota? Porque no se tiene fe en el progreso de la humanidad, porque no se tiene la conciencia de la democracia”.
Con esta clase de argumentaciones, que eran en la época las más convincentes, la Comisión tuvo que renunciar, como en muchos debates, al acierto, y redujo la importancia del veto a la simple reconsideración de los proyectos que objetara el Ejecutivo, pues propuso que la sola mayoría absoluta bastara para aprobarlos. Después el Congreso que introdujo el sistema bicamarista no hizo en este punto reforma alguna, probablemente porque nada le sugería la práctica de los Congresos anteriores, siempre dominados por una mayoría sometida al Gobierno.
Como en el juicio político, en el veto nuestros legisladores se apartaron de los precedentes propios y de los ejemplos que podían encontrar en la legislación de los pueblos de América. Tanto la Constitución de 1824, como las Leyes Constitucionales de 1836, requerían el voto de dos tercios de los miembros de cada cámara para confirmar una ley contra las objeciones del Ejecutivo. La regla se había sentado en la Constitución norteamericana, y la aceptaron nuestros viejos legisladores, como la tomaron también las leyes fundamentales de la Argentina y Chile, y posteriormente, al establecer la república, el Brasil.
Es natural suponer que los hombres públicos de 57 hubieran nutrido sus convicciones políticas y sus principios de gobierno con la lectura de los debates que en Francia sustentaba la Asamblea Constituyente de 1848, producto de la revolución republicana de que podían decirse testigos, y que era, por tanto, su más vivo e inmediato modelo; y es sabido que en aquella asamblea, en que abundaron los oradores de talento, dominó la discusión de las teorías y prevaleció el espíritu teórico en las resoluciones. Eso habría sido bastante para orientar las opiniones hacia la concepción del Ejecutivo subordinado o por lo menos apartado de toda intervención en la generación de la ley; pero lo cierto es que debieron de ser pocos los constituyentes que entraron en el estudio concreto de la posición del Presidente en el sistema representativo, penetrando en la cuestión debatida en la Asamblea de 48 de si es aquél o no un representante de la soberanía popular; y debieron de ser muy pocos, porque no se expuso la doctrina en ningún sentido en el curso de las diversas discusiones en que pudo caber. Los principios de nuestros legisladores eran más fáciles, por más amplios; no escasos representantes habían leído a Rousseau, y sabían, por el Contrato Social, que “la voluntad popular es siempre recta y tiende siempre a la utilidad pública”; por otra parte, nunca se puso en duda que el Legislativo era el genuino y único representante del pueblo; que era su reflejo, casi el pueblo mismo, y entonces el dogma de la infalibilidad popular debía cobijar a las resoluciones del Congreso, que se suponían siempre rectas y siempre en pro de la pública utilidad. Por eso el veto del Ejecutivo irritaba a los creyentes como una herejía, y entre los creyentes del dogma figuraban hombres que influían en la Cámara, como Zarco y Ramírez.
Y no es extraño que nuestro Congreso adoptara tan resueltamente el principio de la supremacía del poder que hace la ley, del poder creador, cuando trabajaba la obra de la revolución bajo el sentimiento congresista y antiejecutivista, que había sido la fuerza del movimiento de Ayutla. Aun en la Convención americana de 1787, sajona y reunida en días serenos, reducida a corto número de delegados, en quienes se juntaba una gran sabiduría a una prudencia recelosa de todos los poderes amplios, surgió y tuvo adeptos la idea de un Ejecutivo simple agente de los mandamientos del Legislativo, basada en la representación exclusiva en éste de la voluntad de la Nación. Pero prevaleció el concepto fundamental de que el sistema de gobierno que establecían era un sistema de pesos y fuerzas balanceadas; la convicción de que todo poder supremo está condenado a ser un poder absoluto, inclinó a la Convención a prescindir de la lógica simple de las teorías y a resolver, no sobre la naturaleza del Ejecutivo como un problema de ciencia pura, sino sobre sus funciones y facultades como elementos complementarios de la organización en conjunto. En vez de nacer el Ejecutivo americano de una teoría, ha hecho reflexionar a los analizadores del sistema para extraer de él el principio que acredita; el Ejecutivo, interviniendo poderosamente en la formación de las leyes por medio del veto, se liga en la función legislativa con el poder legislador; son elementos coadyuvantes sin dejar de ser independientes, y esto en nada pugna con el principio de representación, que es el alma de los sistemas modernos republicanos; porque el Presidente, elegido por toda la Nación, es tan representante del pueblo por su origen, y obrando por determinación propia en todos los actos de la vida nacional, es tan representante de la voluntad popular, como el Congreso que viene de los comicios y que “quiere” en nombre de la voluntad de los ciudadanos.
En 57 se creía que el objeto de la Constitución era establecer la democracia, como una condición de dignidad y casi de orgullo; la democracia residía en el sufragio universal y en la supremacía del Congreso; después hemos ido entendiendo que la ley política tiene por objeto la organización nacional, que ésta no es viable sino cuando la sostiene la voluntad de la Nación misma, y cuando no hay ni puede haber en el organismo un elemento superior, absoluto, que destruya a los demás y con ellos las libertades públicas. Nuestros legisladores veían en el veto una humillación del Poder Legislativo, es decir, del pueblo, ante el Poder Ejecutivo, es decir, de la tiranía, y con una concepción semejante es todavía admirable que hubiese opiniones en favor de aquella limitación.
“Los fundadores de nuestra república, decía Madison, [22] parecen haber creído ver siempre la libertad amenazada por la prerrogativa, siempre creciente y siempre usurpadora,... de un magistrado hereditario... No parecen haber recordado nunca el peligro de las usurpaciones legislativas que, reuniendo todos los poderes en las mismas manos, deben llevar a la misma tiranía de las usurpaciones del Ejecutivo”. En otro lugar dice: “si entre estos departamentos (los tres poderes), no existe una liga y una unión que de a cada uno de ellos un control constitucional sobre los otros, el grado de separación que requiere el principio, como esencial a un gobierno libre, no será nunca mantenido eficazmente en la práctica”. Jefferson, citado por Madison, se expresa así: “Ciento sesenta y tres déspotas (los diputados), serían tan opresores como uno solo. Poco nos importa que sean elegidos por nosotros. Un despotismo electivo no sería el gobierno que buscáramos”.
El veto tiene dos fines directos, que se refieren, en suma, a la seguridad de la Nación: dar una garantía de prudencia legislativa, mediante la intervención ilustrada por la experiencia y afianzada en la responsabilidad personal del Presidente; dar al Ejecutivo medios eficaces de defensa contra la invasión y la imposición del Legislativo, que “extiende por todas partes la esfera de su actividad y absorbe todos los poderes en su impetuoso torbellino. [23]
En la república norteamericana, la experiencia no ha servido sino para demostrar la sabiduría de la Convención de Filadelfia. Los presidentes que han opuesto el veto a proyectos legislativos imprudentes o interesados, han tenido en su favor más de un tercio de votos para desecharlos; los presidentes ligeros o imprudentes han llevado la derrota de los dos tercios que se sobrepone a la observación del Ejecutivo. Washington usó sólo dos veces de su prerrogativa; sus sucesores hasta 1830, siete; Johnson la empleó con imprudencia y mal éxito repetidas veces; pero hasta 1885 sólo se había opuesto el veto 132 veces en un período de noventa y seis años. Cleveland lo interpuso contra 301 proyectos, en su mayor parte relativos a pensiones patrocinadas por diputados, y debió de tener la razón de su parte, cuando sólo en dos casos tuvo en contra la mayoría necesaria de dos tercios de votos. [24] Las poderosas Comisiones permanentes que dirigen las labores de las Cámaras han inventado medios para forzar el veto presidencial (lo cual demuestra cuán útil es), y el principal consiste en los llamados “riders”. Consiste la artimaña en introducir en un bill que autoriza un gasto y en que el Ejecutivo tiene serio interés, otra disposición que interesa a sus autores, aunque sea de naturaleza extraña, para obligar al Presidente a aceptar la parte intrusa por no rechazar la que se necesita. Hayes echó abajo cinco proyectos con riders para conservar su prerrogativa, y posteriormente este abuso ha sido condenado por el Congreso.
Pero es todavía más importante el oficio del veto en la defensa de la esfera de acción del Ejecutivo. “El veto, dice Barthélemy, protege al Ejecutivo contra el peligro, quimérico es verdad, de ser suprimido por una sola ley; pero sobre todo contra el peligro más real de ser poco a poco despojado de sus atribuciones, por resoluciones sucesivas”. [25]
Ya hemos visto qué medios tan eficaces tiene el Legislativo dentro de nuestra ley constitucional, para avanzar sobre el terreno del Poder Ejecutivo y limitar hasta donde le plazca sus más necesarias facultades. Basta que ponga en ejercicio la atribución que tiene de dictar leyes para hacer efectivas las de los Poderes de la Unión. Sobre que toda reglamentación es necesariamente la limitación de un precepto general, la ley reglamentaria puede invadir inconsideradamente la esfera de acción del Ejecutivo y éste no tendrá más caminos para elegir que o la desobediencia, declarándose juez de la constitucionalidad de la ley, o la sumisión. En el primer extremo, surge el conflicto entre los poderes, que hemos visto en Chile encender la revolución congresista contra Balmaceda; en el segundo, la prudencia del presidente originará la reducción de sus funciones hasta llegar a la subordinación de un poder y a la suplantación del sistema de gobierno que el país quiso darse.
Para resistir esa usurpación, que se solapa con las facultades legítimas del Congreso, no tiene el Ejecutivo medio legal que lo proteja, porque la inconstitucionalidad de una ley sólo puede considerarla (declararla no) la Corte Suprema en casos aislados, en forma de juicio y cuando por consecuencia de sus mandamientos se afectan derechos personales; y estos casos no pueden darse sino muy raras veces con motivo de leyes que invadan o desconozcan una facultad del Poder Ejecutivo. Y luego, ¿cuál es el límite de lo constitucional en las disposiciones de una ley de reglamentación? El Congreso tiene en este punto la ventaja de que maneja lo indefinido; y la latitud debe de ser muy amplia, cuando el americano pudo, burlando el veto por medio de un rider, privar a Johnson de su carácter constitucional de jefe de las fuerzas de mar y tierra, y conferirlo al Gral. Grant.
El Congreso tiene dos caminos, igualmente llanos, para abatir al Ejecutivo: reducir las facultades de éste al dar las leyes que han de hacerlas efectivas, o al reglamentar las suyas, ampliarlas sobre el terreno del otro poder. Su acción invasora, como de simple reglamentación, asume ante la opinión pública un aspecto pacífico y de presumible legalidad, en tanto que la resistencia del Ejecutivo tiene que mostrarse en forma de rebeldía, con manifestaciones ostensibles que siempre la harán suponer dañada de ilegalidad reprobable.
Aun inconscientemente y sin mala intención, el Congreso propende a ensanchar sus funciones. No podemos suponer un propósito deliberado en el nuestro, que ha ido siempre a una con el Ejecutivo, y sin embargo, en su reglamento estableció la obligación de los Secretarios de Estado de obedecer al llamamiento de las Cámaras para rendir los informes que se les pidan. Los pueblos de América que quisieron adoptar este sistema lo autorizaron en sus constituciones; [26] en México no es fácil encajarla ni siquiera como reglamentación de una facultad, porque no tiene conexión con ninguna de las concedidas a los Poderes federales; de suerte que es esta una obligación nueva impuesta al Ejecutivo, que bien pudiera ser seguida de otras que cambiaran el carácter genuino de nuestro sistema de gobierno.
Hay otro caso mucho más grave: una disposición de la ley electoral, que viene desde el Constituyente y que éste no insertó, como debía, en el cuerpo de la Constitución. Ordena la ley que cuando ningún candidato obtenga mayoría absoluta en la elección presidencial, la Cámara de Diputados elija un presidente de entre los dos ciudadanos que hayan reunido mayor número de votos. Se trata de prever un caso muy probable en elecciones libres; la disposición es necesaria para evitar una dificultad muy seria; pero importa una facultad nueva que se otorga a una cámara, y sólo la Constitución puede conferir atribuciones a los Poderes federales. Es singular que los constituyentes, que vieron esa disposición en la Constitución americana, no la tomaran para la nuestra y sin embargo la copiaran en la ley electoral, desautorizada para contenerla.
Dos veces se aplicó esa disposición para elegir a Juárez: en 1861 y en 1871; es extraño que la inconstitucionalidad del sistema no haya sido alegada, especialmente en el segundo caso, cuando una fuerte oposición se hacía oír en el Congreso. Para lo porvenir presenta un peligro serio, porque su ilegalidad es indiscutible y ni los precedentes pueden autorizarla. El Congreso nacional lo reconoció así en las reformas constitucionales de 13 de noviembre de 74, cuando en el inciso A del art. 58 facultó a las legislaturas para elegir al senador respectivo, si en la elección ningún ciudadano obtiene mayoría absoluta. No creyeron bastante los reformadores establecer el procedimiento en la ley electoral, tratándose de designar senadores, y sin embargo, se mantuvo la irregularidad en la elección mucho más grave de Presidente de la República.
No hay que ser pesimista para prever que un Congreso libre sería implacable con un Presidente desarmado, y el arma es el veto fuerte, sólo subordinado al voto de dos tercios de representantes en cada Cámara. “Por el veto el Presidente se constituye en guardián de los derechos del pueblo, como una especie de tribuno del pueblo con respecto a la legislatura; él lo salvaguarda del espíritu de facción, de la precipitación y de otros vicios contrarios al bien público de los que el Congreso no escapa nunca de un modo absoluto”. [27]
El veto que la Constitución establece, es, simplemente, el derecho del Presidente para que, reconsiderado el proyecto de ley, vuelva a votarse; y es fácil comprender que si las Cámaras cuentan con una mayoría adversa al Ejecutivo, o bien interesada en llevar adelante- un propósito político o un interés de administración, la mayoría que votó la ley la confirmará sin duda.
La prerrogativa es irrisoria; sin embargo, en las discusiones de 57 se la llamaba veto absoluto para hacerla más odiosa.
La diferencia entre la simple mayoría y dos tercios de votos es considerable y hacía decir en aquella época que serviría para despojar al Congreso de la facultad legislativa. El privilegio del veto no tiene tal poder, porque es simplemente negativo. Es La facultad de impedir, no de legislar; y como una ley nueva trae la modificación de lo existente, la acción del veto, al impedirla, no hace sino mantener algo que ya está en la vida de la sociedad. El valor de los dos tercios de votos no puede calcularse simplemente por la aritmética, como ha hecho observar un escritor, porque es preciso agregar a los número la influencia moral del Presidente en el ánimo de cada una de las Cámaras, que tienen, hasta en los malos tiempos, una minoría de hombres sensatos, capaces de sobreponer a los sentimientos comunes el juicio superior del bien público.
Podrá decirse que el mal no se evitará si en ambas asambleas hay una mayoría de dos tercios contra el Ejecutivo. Probable es, si tal sucede, que sea el Congreso quien tenga razón; pero aun supuesto lo contrario, el caso es más remoto y todas las precauciones tienen un límite. Además, no hay que presumir que el Congreso sea indiferente a la opinión pública, ni que ésta (por negligente y reducida que sea en el país), deje de manifestarse y moverse ante la actitud resistente del Ejecutivo, que con el veto echa las responsabilidades sobre un congreso mal aconsejado por pasiones reprobables o mezquinos intereses.
Tachaban nuestros legisladores al veto de traer la confusión de poderes; sólo el diputado Villalobos dio muestras de entender y apreciar a fondo la prerrogativa. Precisamente los gobiernos parlamentarios, en los cuales se ha llegado casi enteramente a la unidad del poder, son los que no emplean el veto. El rey de Inglaterra lo tiene absoluto en la constitución; pero hace doscientos años que no lo usa; el presidente de Francia lo tiene en la forma de simple reconsideración del proyecto que objeta; pero tampoco lo emplea desde Mac-Mahon a nuestros días. En los gobiernos de Gabinete, en que cuando más el jefe nominal del Ejecutivo es una persona respetable para los ministros, sería extravagante conferir al Gobierno el derecho de veto que requiere dos tercios de votos, cuando la simple mayoría tiene el poder superior de derribar al Gobierno. En el sistema presidencial americano, el veto no es una amenaza para la separación de los poderes: es el medio indispensable para mantenerlo contra la tendencia absorbente del Poder Legislativo, que con el ensanche de su acción propende a ser el poder único.
II
El carácter accidental del Gobierno y aun la forma definitiva que adopta, dependen, por una fatalidad invencible, de las condiciones personales que reúne el titular del Ejecutivo. La Constitución “literaria” de un pueblo, es lo que los legisladores quisieron que fuesen las instituciones; la Constitución “real” es lo que resulta en la práctica, de la complejidad del Gobierno en que intervienen los distintos órganos que lo constituyen; pero, entre éstos, es el Ejecutivo el que ejerce mayor influencia y el Ejecutivo tiene por núcleo un hombre con educación individual, carácter determinado e intelecto propio. Bajo Harrison y sus predecesores, Wilson ve aparecer en los Estados Unidos un gobierno congresional por la pasividad de los presidentes; bajo Mac Kinley y Roosevelt, nota Barthélemy la inclinación definitiva del sistema americano hacia el gobierno personal. En Francia, Mac Mahon por conservador y Grevy por sumiso e inerte, según distinguidos escritores, determinan el abatimiento del presidente y transmiten a sus sucesores un poder nominal, irremediablemente nulificado, contra la letra y el espíritu de las leyes constitucionales de la tercera república.
Todos los presidentes mexicanos de la época constitucional han sido fuertes; pero no han influido en las instituciones, porque éstas no han vivido la vida propia que sólo puede darles la organización del gobierno por el sufragio popular. La influencia recíproca entre las instituciones y nuestros gobernantes, no puede, por mínima e indirecta, tomarse en consideración hasta ahora. ¿Cuál será al ponerse aquéllas en práctica mediante la elección efectiva del Congreso y el Presidente?
La debilidad del Ejecutivo en la Constitución lo pone al arbitrio del poder instintivamente invasor que en nuestra ley fundamental no encuentra las limitaciones que lo detienen. Un presidente de energías dominadoras, ante un congreso agresivo, irá al golpe de Estado y a la dictadura; pero esto no será definir un sistema de gobierno. Un presidente que acate la Constitución, ante un congreso designado por el voto público, tendrá que sufrir con mayor o menor resistencia, según la entereza de su carácter, la invasión de sus atribuciones, sobre todo si él llega también a la primera magistratura por la elección popular, que no confiere derechos de conquista ni engendra el sentimiento de superioridad propio del jefe revolucionario. Entonces (y tanto más pronto cuanto más pasivo sea el Presidente), se llegará a una forma híbrida de sistema parlamentario subrepticio, sin ninguna de las ventajas del sistema europeo, sin dignidad ni firmeza, y con más debilidades, incoherencias e incertidumbres.
El gobierno congresional se constituye por sí solo, sin necesidad de una declaración formal, por la fuerza de las cosas. Un congreso que domina, rechazando las iniciativas del Gobierno y negándole los recursos que ha menester, acaba por forzar la dimisión de los ministros; repite su agresión con los que los sustituyan, y al cabo de algún tiempo de semejante brega, si el Presidente no se va, tiene que tomar para su gabinete los hombres que le ofrezca la mayoría dominadora. Desde el momento en que el Presidente ha perdido de hecho la facultad de nombrar y remover libremente a sus secretarios, su autoridad está perdida y el gobierno congresional ha sustituido al presidencial; pero esto no es un gobierno parlamentario.
El sistema parlamentario o de gabinete no puede implantarse en este país, porque nos falta para él elementos que nunca hemos tenido y otros que todavía no tenemos.
No hemos tenido tradición monárquica, y es de la monarquía transformada por el advenimiento de la democracia de quien procede el sistema, que es originariamente inglés; un pueblo sin esa tradición no puede ver con respeto ni tolerar siquiera a un jefe de Estado sin responsabilidad ni funciones, especie de príncipe consorte de la República, del cual ya dijo un estadista distinguido que sirvió el cargo, Casimiro Perier, que “entre los poderes que se le suponen atribuidos, el único que el Presidente puede ejercer libre y personalmente es la presidencia de las fiestas nacionales”. Quizá pueda decirse que el sistema parlamentario necesita, para ser institución sólida, no sólo la tradición, sino la monarquía. Sólo el monarca lleva suficientemente la representación de la nación y de su historia, para ser no más representación y conservar el respeto y la veneración populares; esto no lo alcanza un burgués por mucho que valga como hombre. En Inglaterra, Italia, España, Austria, Bélgica, no se discute el parlamentarismo como en Francia; en aquellos países se atenta contra la vida del monarca; pero no se le befa dándole de bastonazos como al Presidente Loubet, o tirándole de las barbas como al presidente Falliéres. En Francia, el gobierno parlamentario no tiene aún caracteres de estabilidad; hay partidos que proponen la presidencia plebiscitaria y fuerte; pero la tendencia práctica más bien conduce a la desaparición del Ejecutivo como en Suiza.
El elemento que no tenemos todavía y sin el cual el parlamentarismo es falso, es la cultura elevada en lo general, que el pueblo necesita para hacer una elección que sirva no sólo para enviar a la Cámara representantes libres, honorables o ilustrados, sino para resolver las cuestiones propuestas por la política del momento. Cuando en un conflicto se disuelve la Cámara, la convocación a elecciones es una consulta al pueblo para que él, como mediador y soberano, resuelva la dificultad en el sentido que quiera; es una forma de “referéndum” que se contesta eligiendo a los diputados por las ideas que tienen y que han de llevar en su voto a la asamblea. En México habremos ganado mucho si logramos que, restringido el sufragio, los electores sepan, en su mayoría, lo que es un diputado y el interés que su designación tiene.
Para el gobierno parlamentario se necesita una constitución preparada especialmente. El sistema tiene bases fundamentales que son las siguientes:
1ª. “Irresponsabilidad del jefe del Poder Ejecutivo”. Para ser irresponsable, es preciso que no tome ninguna participación directa en la resolución de los negocios; que éstos sean llevados según la voluntad del gabinete, a fin de que la reprobación de la Cámara afecte sólo a los ministros, y al abandonar ellos el poder, no sea aquél arrastrado en la caída. Hasta para una simple opinión tiene que ser el titular del Ejecutivo muy discreto, porque si comparte la del Gabinete y éste fracasa en el debate, se verá embarazado con los ministros nuevos, que traen forzosamente la opinión contraria. En Inglaterra el rey tiene que presidir lo mismo un gobierno conservador que uno liberal; en Francia, el presidente radical debe conservarse en aptitud de presidir un gabinete progresista o socialista.-
2ª “Responsabilidad meramente parlamentaria de los ministros”. No se trata de una responsabilidad por delitos políticos, que tienen sanción en el Código Penal; sino de la que procede de faltas, errores, extravíos en la dirección de los negocios públicos que ameritan la reprobación de la Cámara y tienen por sanción única, pero forzosa, la de abandonar las funciones, dimitir. Consecuencias de esta base son que el gabinete no se atenga a las opiniones del jefe del Gobierno, sino que obre con independencia de él, y que el gabinete no sea designado por él, sino por las circunstancias políticas de la situación, que en el caso se revelan por los jefes de grupo a quienes siempre se consulta. Otra consecuencia es la necesidad de la homogeneidad del gabinete o el concierto de los que han de constituirlo; lo que se consigue con no designar sino al jefe del gabinete, autorizándolo para escoger él los demás ministros. De todo lo cual resulta que el jefe del Ejecutivo no tiene, en suma, facultad ni para nombrar, ni para conservar, ni para remover a sus, ministros.-
3ª Facultad de disolver la Cámara popular. Esta, que pudiera tenerse por la única, pero soberana, función del jefe titular del Ejecutivo, en realidad no obra sino por acuerdo del gabinete; pero notemos de paso, en confirmación de que sólo las monarquías pueden ser verdaderamente parlamentarias, que la disolución, con frecuencia usada en los países de instituciones monárquicas, sólo se ha empleado una vez en la tercera república francesa por el Mariscal MacMahon, que tuvo que dimitir en seguida, desautorizado por el voto popular. Desde entonces el hecho de disolver la Cámara se considera en Francia como un atentado contra la nación, a quien aquélla representa. “El rey constitucional puede conservar sus funciones, a pesar de un mal éxito (en la nueva elección), porque representa a una dinastía, porque tiene derechos que proceden de su sangre y porque nada debe a la elección popular; pero el Presidente de la República, ¿podrá permanecer en funciones aun sometiéndose, cuando el pueblo de quien tiene sus poderes lo ha condenado? No tiene más que dimitir”. [28]
Ya se ve, pues, que para formular el gobierno parlamentario en nuestra Ley suprema, sería necesario hacer en ella tan profundas modificaciones, que forzarían el cambio de la mayor parte de sus preceptos; y cuando lo hubiésemos formulado, tendríamos un sistema inaplicable en este país y que repugna a nuestras costumbres y a nuestro modo de concebir la organización política.
Como ensayo de parlamentarismo en América, tenemos el gobierno de Chile. La Constitución, sin ser precisamente adecuada a un gobierno de gabinete, conduce necesariamente a un sistema congresional. El Presidente no es enjuiciable durante su encargo; pero no es irresponsable tampoco, pues puede ser acusado por faltas graves durante el año siguiente a la conclusión del período; tiene facultad para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias y para prorrogar las ordinarias; pero no puede cerrar éstas cuando lo juzgue oportuno, ni disolver la Cámara popular. Gran parte de su acción está subordinada al Consejo de Estado, de cuyos miembros la mayoría son nombrados por las Cámaras y que él no puede remover; en cambio, el Congreso puede declararlo impedido para continuar en el desempeño de sus funciones, por una apreciación enteramente arbitraria, considerar permanente el impedimento y convocar a elecciones para sustituirlo. Los ministros pueden ser miembros de las Cámaras sin perjuicio de sus funciones; tienen atribuciones propias que los hacen más que secretarios del Presidente y responsabilidad solidaria de gabinete sobre lo que en consejo acuerden. No se necesitaba más para constituir el gobierno congresional, con votos de censura, dimisión determinada por actos del Congreso y por designación de ministros por las mayorías de la Cámara.
¿Cómo trabaja este sistema? Tan mal, que puede aplicarse a Chile la frase que Boutmy dedica a ciertos males de los Estados Unidos: vive con sus instituciones como la viña con la filoxera. El Poder Ejecutivo, subordinado al Congreso, deja a éste ejercer un poder anárquico absoluto; los partidos no constituyen una mayoría fuerte para el Gobierno, sus coaliciones son momentáneas y cada una da origen a un gabinete. “La presidencia de Errázuriz no fue sino una larga crisis ministerial: de 1896 a 1901 veinticinco gabinetes se sucedieron en el poder”, dice Barthélemy, quien añade que aunque entonces la duración media no llegaba a tres meses para cada gabinete, en 1906 tendía a reducirse más aún. Se necesita que la nación chilena tenga grandes virtudes compensadoras para que pueda vivir con semejante sistema.
No hay temor de que en México pueda prosperar un intento de reformas constitucionales que lleven a la Constitución los principios fundamentales del gobierno parlamentario, salvo que las hiciera una revolución congresista radical, para la cual el país no tiene condiciones propicias. Si tal aventura se corriera, nuestra situación sería peor que la de Chile, porque aquí hay menos posibilidad que en la República sudamericana de formar grandes partidos de ideas, y sólo se disputarían el poder los pequeños grupos de diputados reunidos alrededor de personalidades de ocasión, sin más liga que un interés individual que puede satisfacerse lo mismo por un cabecilla que por otro, con tal que sea el vencedor.
De lo que sí hay peligro es de que lleguemos al gobierno congresional sin preparación en las leyes, que sería tan malo como el parlamentario y aun peor, porque tendría por origen la usurpación del Congreso, el despojo humillante para el Ejecutivo, que no podría tener por titulares sino a hombres de docilidad vergonzosa, y el desconocimiento de la ley fundamental en nombre de la representación del pueblo burlado.
El Congreso nacional, cada vez que ha podido, ha mostrado su tendencia agresiva e invasora contra el Ejecutivo. Está en la naturaleza de la institución. El Ejecutivo, previendo la amenaza, ha absorbido al Poder Legislador y ha creado la dictadura. Las deficiencias de la Constitución colocan, pues, al país entre la dictadura presidencial y el despotismo anárquico del Congreso; y por eso las clases conscientes del pueblo, por algo como un instinto de conservación, han aceptado al Ejecutivo, que asegura la vida a costa de las libertades, lo han sostenido con un acuerdo tácito, y no han seguido al Congreso que, por su incoherencia, no da más que libertades teóricas y pone en peligro los intereses materiales y la existencia de la Nación.
Para obtener simultáneamente la seguridad y la libertad, es indispensable que los dos Poderes funcionen con amplitud y con independencia; pero dentro de límites infranqueables. Los dos son igualmente necesarios en el mecanismo del Gobierno, y para el nuestro, que es el único a que podemos avenirnos, la preponderancia del uno sobre el otro no es una solución, sino una destrucción.
Al condenar como usurpador o desorganizado el sistema congresional a que daría nacimiento la invasión a que tiende el Poder Legislativo, no queremos decir que el Congreso deba abstenerse de toda intervención en los actos del Ejecutivo. Ni puede ni debe impedirse esa intervención cuando las Cámaras estimen que el Gobierno compromete al país o amaga a la Constitución con su conducta, o cuando por negligencia o malicia deje de hacer uso de facultades que le son propias o de cumplir obligaciones que no debe excusar. El Congreso tiene autoridad legítima para intervenir, no señalada en una fracción del artículo 72, sino emanada de su naturaleza como alta institución gubernativa, y expresa en la protesta solemne con que se asumen las funciones públicas, de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes; tiene la autoridad que procede de la responsabilidad que reporta y la obligación que le incumbe como poder director que, asociado al Ejecutivo, garantiza a la nación un gobierno no sólo constitucional, sino sabio y fuerte. Pero entonces, para ejercer esa autoridad, no tiene medios legislativos, sino políticos; no dicta un decreto usurpando facultades del Ejecutivo, sino que se pone en comunicación con él por los medios que la Constitución establece, para inducirlo a modificar su conducta, o dicta los acuerdos que demuestren la opinión del Congreso o de una de sus Cámaras, para arrojar sobre el Ejecutivo la responsabilidad de las consecuencias. A diferencia de un sistema congresional o del parlamentario, no tendrá tal acto del Congreso, por sanción, la dimisión del gabinete; pero sí tendrá eficacia para despertar la opinión pública y ponerla en guardia, así como para hacerla juez sin apelación de la conducta de los dos Poderes. Si ese medio no basta, queda el de la responsabilidad mediante el juicio político.
Hay que tener en cuenta, igualmente, que aunque el Ejecutivo en el régimen presidencial es representante de la Nación lo mismo que el Congreso, tiene atribuciones respecto a las cuales es simple agente de aquél. En tales casos, sólo le toca obedecer y el Congreso puede ordenar y exigir que sus mandatos se cumplan; sirvan de ejemplo la promulgación de las leyes, la declaración de guerra, la convocación a sesiones extraordinarias.
CAPÍTULO XIV
Caracteres de la Suprema Corte
I
“El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”, dice la Constitución en su artículo 50, y en el 90 declara que “se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia y en los tribunales de Distrito y de Circuito”.
Las constituciones posteriores a Montesquieu han aceptado la división clásica del poder supremo abstracto en los tres poderes que se ponen en ejercicio, mediante las atribuciones que la ley fundamental les confiere; algunas lo han hecho por una declaración enfática, como la nuestra; otras, como la americana, han excusado los riesgos de la teoría; pero la han seguido en la organización del gobierno con la ventaja, por lo menos, de no incitar a las deducciones lógicas que tanto mal hacen en materia de instituciones políticas. Entre nosotros hay que comenzar por persuadir a personas de ilustración no común, de que las declaraciones científicas de la Constitución no tienen valor ninguno, porque no se legisla sobre la naturaleza de las cosas; de lo contrario, partiendo de un error científico, que toman por mandamiento obligatorio, van por deducciones a errores nuevos de trascendencia, que se propagan con perjuicio del criterio general. Tal sucede con la declaración de los artículos citados, que contienen la teoría del Poder y su división teórica y simétrica; la Constitución debió limitarse a determinar las funciones de cada departamento, dejando a la ciencia el análisis de su naturaleza y de las condiciones peculiares de cada uno.
El Gobierno es una entidad creada por la sociedad para encomendarle las funciones de su actividad colectiva, con el fin superior de mantener su organismo. Para la vida permanente del organismo, la primera condición es el orden, cuya estabilidad es el objeto principal del Gobierno; y como la suma de autoridad depositada en éste ha sido siempre una amenaza de presión sobre la misma sociedad que lo erige, los pueblos han buscado los medios que mejor garanticen el funcionamiento uniforme y moderado de aquella entidad, de modo que sea fuerte para llenar sus fines, pero impotente para ir contra ellos. Este ha sido el problema de las constituciones, que cada pueblo ha tratado de resolver según las necesidades que revela su experiencia, y que quizá ninguno ha resuelto hasta hoy de manera satisfactoria.
El medio principal ha consistido en la separación de las funciones que la autoridad social tiene que ejercer por medio de sus órganos; de suerte que esa separación es una precaución que aconseja la experiencia y no una necesidad científica; se impone por la imperfección moral del hombre, no por la naturaleza de la entidad abstracta del Gobierno. Prueba de ello es que los pueblos europeos, tan superiores a los latinoamericanos en vida política, no tienen el rigor de separación de funciones que caracteriza a éstos, ni dan a su ley fundamental un origen distinto del de las leyes comunes. Suiza vive sin Poder Ejecutivo especial, y a ello tienden más y más cada día Francia, Bélgica y, en general, todas las naciones regidas por gobiernos parlamentarios. Inglaterra camina rápidamente, en los últimos tiempos, a la supresión del sistema bicamarista. En todos esos países, cuanto más se elevan los tribunales, menos idea hay de que la administración de justicia sea un poder. Para ellos las teorías llegaron tarde y no pudieron dominar a las ideas adquiridas en la práctica; pero para nosotros llegaron a tiempo para ser motivo imperioso de las instituciones.
La simetría, que en ciencia pura es tan fácil y que tiene una perfección matemática tentadora, suele ser inexacta y corruptora en las realidades de la vida social. El pueblo, se dice, tiene el poder supremo; cuando organiza su autoridad, constituye tres departamentos con funciones determinadas e independientes; entonces la teoría queda impecable continuándola con el principio de que el poder popular se divide, para su ejercicio, en tres poderes funcionales. La división es cómoda, pero es falsa; que el pueblo haga uso del poder para crear un departamento encargado de una forma de actividad concreta, no es forzosamente delegar un poder, sino encargar una función. Si la Constitución estableciera un departamento encargado de cumplir todas las leyes relativas a impuestos, independiente del Ejecutivo, crearía un departamento del fisco; pero no un poder fiscal.
La idea de poder en general, de la que no puede estar disociada la de poder político, implica necesariamente la idea de voluntad en ejercicio y por consiguiente la de libertad de determinación. Son poderes públicos los órganos de la voluntad del pueblo; es decir, los encargados de sustituir su determinación en lo que el pueblo puede hacer o no hacer; pero no los que tienen encomendada una función sin libertad, por más que la desempeñen en nombre y con apoyo de la autoridad del pueblo. Es poder el órgano que quiere en nombre de la comunidad social y ordena en virtud de lo que se supone que la comunidad quiere. El Legislativo es poder siempre que ejerce sus funciones propias; no lo es cuando desempeña una extraña, como la de jurado de sentencia, porque entonces no interpreta la voluntad de la Nación, sino las leyes penales. El Ejecutivo es poder cuando determina, por movimiento propio, las medidas de seguridad pública, de prosperidad económica, de acción diplomática, en las que consulta el bien de la Nación y presume su aquiescencia; no lo es cuando promulga una ley o convoca a sesiones extraordinarias, con obediencia ciega en que no interviene su voluntad. El departamento judicial nunca es poder, porque nunca la administración de justicia es dependiente de la voluntad de la Nación; porque en sus resoluciones no se toman en cuenta ni el deseo ni el bien públicos, y el derecho individual es superior al interés común; porque los tribunales no resuelven lo que quieren en nombre del pueblo, sino lo que deben en nombre de la ley; y porque la voluntad libre, que es la esencia del órgano poder, sería la degeneración y la corrupción del órgano de la justicia.
Sin embargo, los escrúpulos de los teóricos son infundados, porque la justicia, en verdad, es una emanación del poder popular; pero no en su aplicación, sino en la determinación de los principios que la establecen; no en la sentencia que resuelve en caso particular, sino en la ley que dicta las reglas generales; no en cada tribunal que falla, sino en el Congreso que legisla. El error de la teoría está en confundir el jus con el judicium para dar a éste la calidad de expresión del poder soberano, que sólo tiene aquél.
Al órgano de la función judicial le faltan las condiciones esenciales de los órganos de poder.
INICIATIVA. El Legislativo y el Ejecutivo obran por sí solos en virtud de la acción espontánea que caracteriza la voluntad; pueden obrar o no obrar; promueven, transforman, dan orientaciones nuevas, ponen “el orden en movimiento”, que es el progreso de las sociedades. El judicial no puede obrar sin excitativa; necesita el caso, cuando el caso se presenta no puede desdeñarlo, tiene que considerarlo y resolverlo; obedece a la iniciativa de las partes, que tienen el derecho de obligarlo a obrar; si no hubiera partes, no tendría que hacer; no transforma ni promueve; de un modo inmediato, su acción es nula por el progreso, porque sólo es su auxiliar en la condición estática, el orden; pero carece de la dinámica, el movimiento.-
UNIDAD. El Legislativo se compone de dos Cámaras y cada una de éstas de muchos representantes; pero la acción es una, aunque no ejerza por muchos; ninguna otra autoridad puede legislar, ni siquiera en categoría subalterna. El Ejecutivo está depositado en una sola persona; los secretarios de Estado son simples auxiliares, y en todo caso su intervención es concurrente, no divide la acción, que es una; debajo de los consejeros no hay más que agentes ejecutores. El departamento judicial comprende, además de la Corte Suprema, los tribunales inferiores con autoridad propia y cuyas resoluciones no siempre son revisadas y que pueden, en muchos casos, ser tan definitivas como las de la Corte.-
AUTORIDAD GENERAL. El Legislativo y el Ejecutivo establecen preceptos de observancia general que afectan a la comunidad entera o dictan disposiciones que comprenden a todo el que esté o se ponga en las condiciones previstas. Nunca tiene este alcance una resolución del órgano judicial; sus mandamientos sólo se refieren al caso controvertido y no afectan sino a las partes interesadas; la única extensión a que puede aspirar un fallo, consiste en la fuerza del precedente como interpretación legal que fija un principio jurídico; pero el precedente no tiene nunca la fuerza definitiva de un mandamiento invariable.
El mismo genio de Montesquieu sentía repugnancia en la concepción del órgano judicial igual a los otros dos, cuando decía: “de las tres potestades, la encargada de juzgar es en cierto modo nula”; pero se nota que su concepción de las tres potestades (puissances) del Estado no era equivalente a la que avanzó después hasta la teoría matemática que adoptó nuestra Constitución, y no habló de tres poderes (pouvoirs). Lo que él percibía casi como nulidad, no era sino la índole diferente de la facultad de juzgar, comparada con la representación y ejercicio de poder que corresponden al Legislativo y al Ejecutivo; porque es imposible que su profundo espíritu desconociera la importancia de la función judicial, “tan terrible entre los hombres”, según su propia expresión. [29]
Decir que el órgano de la justicia no es un poder público en el sentido de la ciencia constitucional, no es decir que no tenga poder: lo tiene, por cierto formidable; especialmente en los gobiernos constituidos sobre el sistema federal americano, y quizá en ninguno como en el nuestro. Aun excluyendo su intervención decisiva en la calificación de las leyes y los actos del Legislativo y el Ejecutivo, y considerándolo simplemente como autoridad que resuelve sobre derechos privados en una contienda entre individuos, es decir, la mera función de juez, su potestad merece la calificación de terrible que le aplicó el ilustre filósofo del siglo XVIII. Una ley mala se deroga; sus efectos pueden eludirse por los hombres evitando ponerse en el caso de su aplicación; los ya causados pueden generalmente repararse por un acto de justicia del legislador; las disposiciones del Ejecutivo tienen condiciones análogas y pueden ser modificadas por una ley; una sentencia mala causa efectos irreparables, aun para el mismo tribunal que la dicta, y ni él ni poder alguno tienen medio para cambiarla. La responsabilidad es difícilmente efectiva; casi nunca eficaz para la reparación del mal causado.
Pero no son las consideraciones generales a la administración de justicia las que interesan para este estudio, sino las que comprenden especialmente a la federal como intérprete de la Constitución, y como en esta función los tribunales inferiores no intervienen en realidad sino para preparar la materia sobre que en todo caso falla la autoridad superior, hablaremos sólo de la Suprema Corte.
II
La Suprema Corte tiene la función más alta que pueda conferirse en el orden interior de una república: la de mantener el equilibrio de las fuerzas activas del gobierno; a ella está encomendada la labor de restablecer ese equilibrio cada vez que se rompe, sirviéndose para ello de su autoridad única de intérprete de la Constitución. Esta es su función política, puesto el adjetivo en su significación pura de “relativo a las instituciones de gobierno”; función que, sin embargo, mediante el procedimiento establecido en la Constitución americana y mejorado por la nuestra, no pierde su carácter de judicial y se ciñe al caso concreto que mueven los derechos privados.
Los poderes públicos, los funcionarios y sus agentes tienen por límite común los derechos individuales que la Constitución consigna: la violación de uno de ellos autoriza la reclamación del ofendido y surte la competencia de la Corte que estimando el hecho e interpretando la Constitución, repara el mal y restablece el derecho. En estos juicios, no obstante que sólo pueden iniciarse a petición de la parte agraviada y por medio de procedimientos de orden jurídico, no obstante que la sentencia tiene que limitarse al caso concreto y que le está vedado hacer declaraciones generales sobre la ley o acto que los motive, pueden tratarse y resolverse en el fondo graves cuestiones de orden público, que afecten profundamente al organismo político. Por más que el fallo se refiera sólo a un caso especial, la Suprema Corte fija, al dictarlo, el alcance y sentido de un artículo de la constitución, y esto basta para que la resolución sea trascendente con respecto a la ley que la motive o a la repetición de actos como el que es su objeto. De hecho, la ley del Congreso o el reglamento o disposición general del Ejecutivo que originan el acto desautorizado por una sentencia, quedan destruidos por ella; la cuestión es, en último análisis, de competencia, y el fallo que la resuelve señala un limite de jurisdicción constitucional al Poder Legislativo o al Ejecutivo. He aquí un aspecto del papel equilibrador de la Corte, papel que puede tener el tribunal supremo en cualquier país regido por una Constitución escrita.
Propio del régimen federal es el que vamos a considerar ahora.
En nuestro sistema de gobierno, los Estados se rigen como pequeñas repúblicas independientes, libres para proveer a sus necesidades y mejoramiento interiores; pero subordinadas, en cuanto concierne al interés nacional, al Gobierno de la Federación. De aquí dos jurisdicciones que no sólo tienen un objeto de utilidad administrativa, sino el de la seguridad política que se busca, reduciendo la acción del poder central para que no llegue a ser excesivo. La Constitución establece los límites de ambas jurisdicciones; ella, como distribuidora de las competencias, es la ley superior, y declara que las leyes federales y los tratados que la Nación celebra son también superiores a las constituciones y leyes de los Estados, dejando así definido el orden jerárquico de los mandamientos legislativos.
Pero si la supremacía de la Constitución federal sobre la legislación de los Estados no puede prestarse a controversias, no es igualmente absoluto el principio con respecto a las leyes y tratados de la Nación, porque ni unas ni otras son invulnerables cuando invaden la jurisdicción de los Estados, que es la base consagrada en el pacto federal.
Con dos jurisdicciones y autoridad legislativa en cada una, el conflicto puede presentarse con frecuencia: la ley federal puede violar la Constitución invadiendo la esfera de acción local; la ley del Estado puede ser inconstitucional por invasora de la materia privativa de los poderes federales. La ley que infringe la Constitución debe ser nula; pero la autoridad que tenga el derecho de declararlo, tendrá el de aniquilar un poder y aun de destruir el régimen de gobierno. Este es el problema más grave del sistema federal y que era preciso resolver para constituir un gobierno estable y seguro.
Las leyes constitucionales de 1836 trajeron la infeliz invención del Poder Conservador, que tenía como su más elevado atributo el de declarar la inconstitucionalidad de las obras del Congreso; consejo de dioses que, a haber sido libre, habría hecho sentir, por destructor y despótico, todo lo absurdo de su institución. El Acta de Reformas de 1847 tomó el sendero de la Constitución americana, encontró la fórmula para hacer efectivas las garantías individuales, y fundó de un modo magistral el juicio de amparo. Halló la manera de anular la ley inconstitucional que viola los derechos del hombre, sin crear un poder monstruoso superior al Legislativo; pero no imaginó que el mismo medio inventado podía servir para sustentar el equilibrio de la Federación, por el respeto de las jurisdicciones, y acudió para esto a un sistema casi tan inaceptable como el ideado en el año 36: el Congreso federal podía declarar inconstitucionales las leyes de las legislaturas, y la mayoría de las legislaturas podía anular por inconstitucionales las leyes del Congreso; es decir, por una parte se destruía la independencia de los estados, centralizando la autoridad legislativa, mientras por otra se aniquilaba la soberanía federal, sometiendo al Congreso a una autoridad superior. Dos poderes destructores en vez de una función de equilibrios. Débese al Congreso Constituyente, que alcanzó en este punto uno o quizá el mayor de sus títulos al aplauso de la posteridad, la resolución del arduo problema; título que no se rebaja porque el medio adoptado estuviese ya en los usos de la nación vecina, ni porque su fórmula se tomara del Acta de 47. En los Estados Unidos no hay precepto constitucional que establezca y coordine el procedimiento, y como derivado de declaraciones indirectas, carece de precisión tanto como de amplitud; para derivarlo y fortalecerlo, necesitaron magistrados de una superioridad excepcional, que han hecho decir que la Constitución “no fue la obra de sólo los miembros de la Convención de Filadelfia, sino también de los jueces de la Corte y, sobre todo, del gran Presidente Marshall”. La fórmula del amparo, ideada por el insigne legislador Otero, no enseñaba un camino sino a los hombre superiores; muchas veces la aplicación nueva de un principio conocido es tan admirable como el descubrimiento original.
La Constitución de 57 no hizo más que incluir dentro de los motivos de la querella individual del juicio de amparo el agravio que resulte a una persona a consecuencia de leyes o actos de una jurisdicción que invada o restrinja la otra. Si una ley federal se entra en la materia privativa de los Estados, con menoscabo de su libertad interior, ninguna autoridad puede declararla nula por violatoria de la Constitución; pero mediante la queja de un particular perjudicado por un acto ejecutivo de la ley, la Suprema Corte invalida el acto e impide el cumplimiento de la disposición legislativa sin ostentar funciones de supremacía jerárquica; no en virtud de facultades que subordinen al primero de los poderes públicos, sino en nombre de la supremacía de la Constitución en el conflicto de leyes.
Lo mismo ocurre con las disposiciones generales dictadas por el Ejecutivo o los actos que por su mandamiento se cumplen. La Suprema Corte queda así como encargada de guardar las jurisdicciones que establecen la armonía del régimen constitucional, manteniendo a cada órgano del Gobierno dentro del círculo de su competencia estricta. Autoridad reguladora de la vida de la Nación, intérprete único de los mandamientos de la ley fundamental que define sus preceptos, declara su alcance e integra sus propósitos, la Corte, cumpliendo su objeto con independencia, serenidad y firmeza, será la autoridad más alta de la República y la más propuesta al respecto de la sociedad que protege y de la nación cuya estabilidad garantiza. Todo lo que la desvíe de esa elevada función, sea por acción extraña que se la estorbe o por inclinación propia que la impela a ensancharla con la codicia de ensanche de toda autoridad activa, no hará sino rebajar su alteza y echarla al desprestigio.
La Corte guarda y vigila las jurisdicciones; pero ella, a su vez, tiene la suya; puede franquearla y hacerse invasora, romper la armonía, desconcertar todo el gobierno. No hay gran autoridad sin gran peligro, y la de la Corte, desprovista de medios de fuerza exterior, los tiene formidables de fuerza legal y de vigor moral. Tiene elementos para el abuso de poder; pero, por fortuna, no para sostenerlo contra los otros órganos del Gobierno; su despotismo sería efímero. Mas si no puede constituir ni conservar, tiene el poder de destruir y desorganizar con apariencias de uso legítimo de sus atribuciones, condición que la hace muy peligrosa para pervertir la opinión pública.
Ningún poder ejerce sobre la Corte la acción moderadora que ella emplea para poner a raya las extralimitaciones de las autoridades; la estabilidad, en cuanto a ella, sólo está defendida por la debilidad orgánica del alto tribunal, y sólo puede asegurarse por la prudencia que debe ser su primera virtud. Si en el ejercicio de sus funciones pretendiese una supremacía política que pusiera en peligro el orden constitucional, el remedio no podría aplicarse en casos especiales, y habría que acudir a la disposición general de las leyes por medio del Congreso; sería forzosa la intervención legislativa, modificando las reglas de funcionamiento en la forma que las necesidades aconsejaran. Pero esto sí pondría una autoridad frente a la otra, y ya se sabe que el Legislativo, con su espíritu de agresión y superioridad, va fácilmente a la exageración de su fuerza, y es probable que obtuviera la sumisión de la Corte, que es tan perjudicial como su predominio.
El equilibrador necesita equilibrarse por sí solo; debe tener en sus propias condiciones los elementos de fuerza para no ser abatido y de elevación de carácter para encerrarse voluntaria y dignamente en el círculo de sus altas funciones. Ahora bien, la Constitución ha dado a la Suprema Corte condiciones de origen y de subsistencia que la privan de fuerza y son propias para rebajar y corromper su carácter.
III
Ninguna de las ramas del Gobierno tiene, según la ley, una libertad más completa ni independencia más absoluta que el departamento judicial. El fallo de la Suprema Corte no puede ser detenido ni estorbado por autoridad alguna; lo que importa y lo que han procurado con ahínco las leyes de los pueblos cultos, es asegurar a los tribunales la libertad para dictar sus sentencias, y el mismo empeño demostrado por las leyes es una indicación de que el fin es difícil de alcanzar. Para que la independencia teórica del tribunal sea un hecho, es preciso asegurar la independencia efectiva del magistrado; esta es la condición primera de la buena administración de justicia; y si se toma en el alto sentido de falta de ligas con los Poderes, con los partidos y con el pueblo mismo, es la condición única de orden moral. ¿Cómo la procuró la Constitución? Por el medio de salud universal proclamado por las teorías revolucionarias: la elección popular. Con atribuir al sufragio del pueblo todas las virtudes posibles, forjar la ley suprema resulta ya tan fácil como realizar en un cuento de niños las maravillas más estupendas.
No es raro tropezar en las discusiones verbales con este desatinado silogismo: todo poder público dimana del pueblo (Artículo 39 de la Constitución); el Judicial es un poder público (Artículo 50); luego los ministros de la Corte deben ser designados por elección popular. Con la misma lógica debería exigirse la elección de los magistrados de circuito y jueces de distrito, que forman parte del Poder judicial según el artículo 90. Pero lo cierto es que tan falsa es la teoría de la Constitución, como vicioso el silogismo que la hace decir lo que no se propuso.
Esta forma de nombramiento de los ministros de la Corte, ni es una necesidad lógica, ni puede racionalmente llevarse a la práctica, y si se pudiera, conduciría a los peores resultados. La teoría la reprueba, porque la elección popular no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los Poderes públicos funcionarios que representen la voluntad de las mayorías, y los magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los puestos de carácter político, que son los que se confieren por elección, la lealtad de partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio degradante, indigno de un hombre de bien. En la lucha electoral de diputados, senadores y Presidente de la República, los elegidos por la mayoría triunfante adquieren para con ésta las obligaciones que contiene el credo del partido o la plataforma aceptada; la designación de un juez no debe imponerle obligación que no esté en las leyes, ni compromisos con sus electores; porque para la administración de justicia no puede haber diversidad de programas, ni deben existir los intereses o tendencias antagónicos que dan vida a los partidos. El pueblo, cuando tiene educación cívica, es idóneo para escoger a los hombres que deben representarlo o gobernarlo, porque las condiciones de los candidatos son ostensibles, están al alcance de los electores, son precisamente populares y de aquellas que se exhiben por los candidatos mismos; pero ese pueblo no tiene a su alcance las virtudes de los hombres hechos para la magistratura y es incapaz de apreciarlas; el hombre probo, sereno, estudioso y de profundos conocimientos en ciencias jurídicas, no ostenta estas cualidades a la vista de las masas y es esencialmente impopular. Toda elección para funciones políticas va precedida de la campana electoral en que el candidato se exhibe, combate a sus adversarios, promete sobre un programa y encabeza a sus partidarios; la campaña electoral de un candidato a la magistratura no tendría sobre qué fundarse, salvo que tomara el tema de elogiar sus propias virtudes, su ilustración y su independencia de carácter; tal campaña sería vergonzosa y ridícula en un hombre que ha de tener la rectitud por resumen de sus deberes en el cargo.
La elección popular no se realiza en ningún país del mundo sino por partidos organizados; es inútil soñar con el sufragio espontáneo de cada elector por inspiración propia, que haría, además, imposible la reunión de una mayoría absoluta. Si los partidos luchan en la elección de magistrados, éstos tendrán siempre carácter y compromisos políticos incompatibles con la serenidad y la neutralidad requeridas en sus funciones. Pero aun suponiendo hacedera la elección sin partidos, caemos en otra imposibilidad que ha retraído a los países cultos de aplicarla a los magistrados: los cuerpos colectivos, como las Cámaras, se forman de miembros designados aisladamente por circunscripciones cortas; aun bajo el sistema de escrutinio de lista (sólo posible en pueblos muy adelantados), si es verdad que se designa un grupo de diputados a la vez, la elección no es nacional, sino de circunscripción. [30]
La elección de los quince ministros de nuestra Corte Suprema, encomendada a la Nación y sin campaña de partidos políticos, es irrealizable; y si no la hiciera el gobierno, como la ha hecho de 57 acá, daría un resultado de cómputo imposible para la comisión de la Cámara de Diputados encargada de descifrar la voluntad de la Nación.
Se ha imaginado, para vencer esta dificultad, un medio que, por salvar la teoría de la elección de los poderes, sacrifica todas las demás: dividir la Nación en quince circunscripciones para que cada una elija un ministro; con lo cual, por más que las leyes dijesen lo contrario, cada ministro sería un representante o un delegado de su circunscripción, con los ojos vueltos siempre a ella como los vuelve todo elegido a su elector, llámese éste partido político, distrito electoral o gobierno. Los ilusos de los principios superiores quieren divorciar al funcionario del candidato, considerarlo puro y hasta inmaterial, suponerlo sin relación con la fuente de que emanó su poder, e ignoran que, a su nacimiento, el funcionario trae también la mancha de origen para la que no hay agua lustral conocida.
Es penoso tener que combatir una preocupación desechada y hasta olvidada ya en todo el mundo, porque la misma discusión descubre nuestro atraso lastimoso. En ninguna nación de Europa se eligen popularmente los magistrados. En América se nombran así. Estados Unidos, por el Presidente, con aprobación del Senado. Perú, por el Congreso, a propuesta en dos ternas del Ejecutivo. Chile, por el Ejecutivo a propuesta del Consejo de Estado. Bolivia, por la Cámara popular en terna del Senado. Venezuela, por el Congreso a propuesta en lista de las legislaturas locales. Ecuador, por el Congreso. Haití, por el Presidente, conforme a las reglas de ley orgánica. Uruguay, por la Asamblea general. Salvador, Nicaragua, Santo Domingo y Costa Rica, por la Asamblea legislativa. Brasil, Colombia y Paraguay, como en los Estados Unidos. Sólo están con nosotros Guatemala y Honduras en todo el mundo civilizado, y no podemos lisonjearnos de que tal compañía justifique nuestro sistema.
Un ejemplo edificante experimental de la magistratura electiva se encuentra en la historia y en la situación presente de la judicatura local en los Estados de la Unión americana. En los comienzos de su vida independiente, los magistrados y jueces eran nombrados por las legislaturas o los gobernadores. “Los anales de esta época han conservado en los Estados Unidos la memoria de magistrados de alto valer; la jurisprudencia que se debe a su sabiduría, se cita hoy aún para la instrucción de sus sucesores, que no valen ciertamente lo que aquéllos”. [31] La invasión de las teorías puras de los Jefferson democrats, que no eran sino las teorías jacobinas, alentadoras de las codicias impacientes, y fáciles para deslumbrar a las masas, derramaron en el país las ideas de una democracia exaltada y enfermiza, con el sufragio popular sin límites como principio imperativo; se declaró que el nombramiento de los jueces era un atentado contra los derechos del pueblo, y comenzando la reforma por establecer la elección pública para los puestos inferiores, llegó a mediados del siglo XIX a implantarse en dos tercios de los Estados hasta en la magistratura superior. En la actualidad, todos los Estados del Oeste, más New York, Ohio y Pensilvania, mantienen la elección popular, mientras los de la Nueva Inglaterra y el Sudeste conservan el sistema de nombramiento, ya de todos los jueces, ya de sólo los miembros de los tribunales superiores. La magistratura electiva en aquellos Estados ha degenerado espantosamente y ha perdido por completo su primer prestigio; las plazas, disputadas por los profesionales de la política, adjudicadas por la influencia del boss, no se confieren, por lo común, a hombres de ciencia ni de probidad; la elección se mancha con todos los fraudes y cohechos de la baja intriga; los candidatos pagan su contribución electoral para reunir fondos destinados a la campaña, contribución que ha llegado, para aspirantes a la magistratura de New York, hasta a 15,000 dólares; los puestos judiciales se conquistan con sumas de dinero, con sumisión obligatoria a los principales agentes de la elección, o más comúnmente con una y otra cosa.
A pesar de todo -observan Bryce y Nerinex- el sistema electivo no produce en los Estados americanos todo el mal que debía esperarse, merced a la defensa social de que se encargan algunos elementos poderosos, debidos al carácter superior de aquel pueblo. La opinión pública, expresada sobre todo por la prensa, persuade a los jueces que debieran ser malos, de que el camino mejor es el de la honradez; la Barra, alerta y activa, interviene para mejorar a los que pueden ser buenos y amaga a los que buscan el mal camino; la presencia de los jueces federales, por lo general honorables y aptos, es un freno y aun puede ser estímulo. Sucede en suma con la judicatura en los Estados americanos, lo que pasa con varias de sus instituciones dañadas: se corrigen hasta hacerse tolerables, gracias a la juventud potente y sana de la Nación que provee de fuerzas compensadoras. Pero nosotros no contamos con fuerzas parecidas.
En cambio, los Estados que conservan la judicatura de nombramiento son modelos de probidad y ciencia en sus jueces. Un magistrado federal decía a Nerinex, que un abogado o juez americano coloca las decisiones de las cortes de Massachusetts y de New Jersey en el mismo rango que las de los grandes jueces de Inglaterra. No cabe elogio mayor.
IV
Ningún cargo de elección popular puede ser vitalicio, porque si confiere la representación y supone la voluntad del pueblo, es preciso que éste tenga ocasión de renovar su confianza de tiempo en tiempo, ya porque el funcionario puede cambiar de conducta, ya porque el pueblo no es el mismo en el transcurso de diez años. Lógicamente nuestra Constitución señaló a la suprema magistratura electiva un período de seis años.
Como además de las dificultades para la elección de todo cuerpo colectivo por una nación entera, tenemos nosotros el obstáculo de nuestro sufragio universal en un pueblo del cual un ochenta por ciento ignora que existe la Suprema Corte, la elección de los ministros resulta materialmente imposible, y la ha hecho y ha tenido que hacerla el Gobierno. La verdad, pues, de nuestra Constitución positiva, a diferencia del texto de la literal, es que los ministros de la Corte son nombrados por el Ejecutivo para un período corto. Este deplorable resultado es el fruto de las teorías jacobinas y jeffersonianas que han confundido la igualdad zoológica con la igualdad social; que del derecho uniforme a la protección de las leyes han inferido el derecho uniforme al ejercicio de las funciones políticas, y que del postulado de la soberanía nacional han deducido el dogma de la infalibilidad del sufragio del pueblo.
Con el sistema a que nos ha conducido este error constitucional, la independencia de la magistratura es imposible, y la del magistrado es rara, porque tiene que descansar en condiciones de carácter excepcionales en el hombre, y ya hemos dicho que las instituciones no deben exigir de los funcionarios sino lo meramente humano. Un ministro nombrado por el Presidente de la República no difiere en origen ni en libertad moral, de cualquiera de los agentes superiores cuya designación corresponde al Ejecutivo; y lo que tenga a su favor por la independencia que la ley le atribuye, se compensa de sobra con la ilegitimidad del procedimiento empleado para elegirlo. “En el curso ordinario de las cosas humanas, dice Hamilton, un poder sobre la subsistencia de un hombre equivale a un poder sobre su voluntad”. Es inútil debatirse contra esta dura verdad, cuya aceptación es tan saludable para no bordar ilusiones sobre un cendal que vela el abismo. El que da, obliga; el que puede volver a dar, docilita por la esperanza; el que puede quitar, intimida por el temor. La hipocresía de las virtudes convencionales puede ofenderse o ruborizarse ante la desnudez que en la autopsia moral descubre los móviles de la conducta humana; para el investigador severo de la ciencia social, es tan indiferente como para el anatomista la desnudez del cadáver en el anfiteatro.
“El Judicial -dice “El Federalista”-, es sin comparación el más débil de los tres departamentos del poder...; y es necesario tener todo el cuidado posible para ponerlo en estado de defenderse contra los ataques de los otros... Convengo en que no hay libertad si la potestad de juzgar no está separada de la legislativa y la ejecutiva (Montesquieu). Resulta en fin que, como la libertad no puede tener nada que temer del judicial solo, y tendría que temerlo todo de su unión con uno de los otros departamentos; que como la dependencia en que estuviera de cualquiera de estos dos últimos departamentos produciría los mismos efectos que su unión, a pesar de una separación nominal y aparente; que como en razón de la debilidad natural del Judicial, éste está expuesto continuamente al peligro de ser subyugado, intimidado o influenciado por las ramas coordinadas; y que como nada puede contribuir tanto a su fuerza y a su independencia como la permanencia en la función, esta cualidad debe ser considerada justamente como un elemento esencial de su organización y seguramente como la fortaleza de la justicia y de la tranquilidad pública”.
Expone en seguida Hamilton que tal independencia es particularmente necesaria bajo una constitución que establece limitaciones al Legislativo con la inviolabilidad de las garantías individuales, que se ponen bajo la salvaguardia del Poder Judicial, y luego añade: “Este apego inflexible y uniforme a los derechos de la Constitución y a los derechos de los individuos, que hemos visto indispensables en los tribunales de justicia, no puede ciertamente esperarse de jueces que no tengan sus oficios sino como una comisión temporal. Los nombramientos periódicos, de cualquier modo que fuesen reglamentados, por cualquier persona que fuesen hechos, serían de todos modos fatales a su independencia necesaria. Si el poder de nombrar estuviese confiado al Ejecutivo o al Legislativo, habría que temer una complacencia lamentable de los jueces por la rama que poseyese ese poder; si ambos estuviesen investidos de él, los jueces no querrían correr el riesgo de desagradar a uno ni a otro; si el derecho de nominación estuviese reservado al pueblo, habría en el juez un deseo demasiado grande de adquirir popularidad para que pudiera esperarse que sólo se atuviera a la Constitución y a las leyes”.
Estas verdades, que conquistaron hace ciento veinticinco años los votos de las convenciones provinciales en favor de la Constitución norteamericana, y que por más de un siglo ha acreditado la gran Corte de la Unión, no han encontrado cabida todavía en el Congreso federal de México. Nuestros legisladores siguen creyendo que es de superior interés mantener en la Constitución la promesa de la soberanía popular en la elección de magistrados, que asegurar, por medio de la justicia independiente, el goce efectivo de los derechos del hombre. Esto es comprar al pueblo mismo las garantías que lo defienden del atentado, por el precio de una superchería que lo adula.
La inamovilidad del magistrado es el único medio de obtener la independencia del tribunal. Está establecida en las principales naciones de Europa; en América la han consagrado en sus instituciones los países mejor regidos; Estados Unidos, Brasil, República Argentina y Chile, y además Colombia, Perú, Haití y Uruguay.
El nombramiento puede ser del Ejecutivo con aprobación del Senado, que es probablemente el procedimiento que origine menores dificultades y prometa más ocasiones de acierto. Poco importa que, confiado el poder de nombrar al Presidente de la República, éste haya de preferir a los hombres de su partido; la intervención del Senado añade alguna probabilidad de cordura; pero en todo caso, un presidente durante su período de seis años no hará sino muy pocos ministros, y concluido su sexenio, la influencia personal del nuevo presidente no encontrará obligados en la Corte. Sobre un alto juez vitalicio, no tienen ya su fatal influencia ni el temor ni la esperanza; aun para con el mismo que nombra, la inamovilidad confiere al ministro una posición digna, que no impone deberes de sumisión, aunque los conserve de agradecimiento; la designación ha sido legal y decorosa, limpia de sospechas de connivencias bastardas.
Las ligas de origen se rompen por la inamovilidad, porque el Presidente que confiere el nombramiento no puede ni revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin relación posterior con el que tuvo la sola facultad de escogerlo entre muchos, y que no vuelve a tener influencia alguna ni en sus funciones ni en la duración de su autoridad. La responsabilidad se acrecienta y crea peligros mayores, porque la opinión pública (efectiva para los jueces, porque la forman primeramente el foro y los hombres de negocios), no tiene, para calmar su impaciencia, la perspectiva de la conclusión de un período breve, y obraría sobre las Cámaras legislativas para emplear la eficacia de una acusación vigorosa, si su clamor no fuese bastante para producir la enmienda u obligar la dimisión del funcionario indigno.
No hay que insistir en las ventajas de un sistema que sólo se combate por apego a las viejas y desprestigiadas teorías que privaban en 57, cuando no por móviles menos respetables o por simples temores de momento a los cuales se sacrifica la suerte de la Nación. Compárese la justicia de los países en que los magistrados son inamovibles con la de aquellos en que ejercen temporalmente sus funciones; compárense sus gobiernos y su vida democrática. La inamovilidad anda siempre hermanada con la buena administración de justicia y con las libertades públicas. Hay una excepción: Suiza; pero Suiza es el único país del mundo en que la civilización moral es un hecho; con las instituciones de la República modelo, fracasaría cualquier otro pueblo de la tierra. Pero aun esta excepción es más aparente que real, porque el Consejo federal suizo es de hecho inamovible, y él desempeña, además de sus funciones ejecutivas, las más altas de la justicia, relacionadas con la Constitución de la República.
CAPÍTULO XV
Las invasiones de la Suprema Corte
I
Un departamento del Gobierno federal, a quien la Constitución da el título de poder, a la misma altura que los dos departamentos que representan la voluntad de la Nación, ya está por esto sólo inclinado a no permanecer excluido de la acción que conduce los negocios públicos; pero por más que se tomase en serio aquella declaración teórica respecto al Judicial, podría quedar sin efecto pernicioso alguno, si no fuera porque la misma Constitución se encargó de dar a la Suprema Corte los caracteres esenciales de un cuerpo político.
La elección popular para el nombramiento de los ministros y la repetición periódica y frecuente de esa elección, le dan claramente la índole de un mandato con poderes de representación o con delegación de facultades desprendidas de la soberanía popular, y estas son condiciones netamente de carácter político, que en nada difieren de las que tocan al Legislativo y al Ejecutivo. Esto quita a la opinión común la repugnancia para admitir que la Corte se inmiscuya en los asuntos de la política general; repugnancia que se haría sentir muy duramente en Inglaterra o en los Estados Unidos, por ejemplo, si su tribunal supremo dirigiera alguna vez su acción legal de corporación del Estado en relación con las cuestiones políticas. Y la opinión pública tendría razón, porque cualquiera intervención política de un tribunal rebaja y corrompe la dignidad de la institución y la hace inepta para cumplir su única pero alta función legítima.
El Senado de los Estados Unidos cortó muy temprano ese camino, no ya a la Corte en cuerpo, sino aún a los magistrados individualmente, sentando un precedente de severidad oportuna. En 1795, Washington nombró magistrado a Rutlege, que antes lo había sido ya y había dimitido para servir el cargo de gobernador de la Carolina del Sur; antes de la confirmación de su nombramiento, Rutlege pronunció discursos sobre temas que entonces preocupaban a la política nacional, y esto bastó para que el Senado, juzgando esa conducta como indigna de la severa discreción de la alta magistratura, negara su aprobación al nombramiento.
Pero el magistrado americano no tiene motivos constitucionales sino para considerarse excluido de los asuntos políticos, en tanto que nuestro juez los tiene para sentirse autorizado a mezclarse en ellos, y la importancia de sus atribuciones lo alienta a esperar que encontrará en ellas la compensación a la debilidad de sus medios de fuerza.
Nuestras costumbres políticas, favorecidas admirablemente por las circunstancias que acompañan al mandato, no han podido confirmar mejor en la conciencia pública y en la de los mismos hombres de gobierno, la idea de que el magistrado no está impedido por el decoro de sus funciones para tomar participación en las luchas de partido. El hombre que ocupa un puesto que dura sólo seis años, no puede menos que considerar como transitoria su posición, como un grado en su carrera pública, al cual se llega después de otro cargo inferior de cualquiera índole, y del que, en trabajo ascendente, debe pasarse a alguno de mayor importancia, como el de secretario de Estado o aun el de Presidente de la República. La magistratura inamovible no presenta vacantes a la codicia sino de tarde en tarde, observación que ha hecho decir al experimentado pueblo americano que “el magistrado de la Corte nunca renuncia y rara vez se muere”. La inamovilidad sustrae la magistratura del comercio de los puestos públicos, porque hace nulas la oferta y la demanda. Pero cuando además de las vacantes de accidente, se tienen las normales de quince por sexenio, la magistratura entra en el acervo común de los puestos que se disputan o que se conquistan con servicios señalados y del que se toman los despojos del vencido para recompensas de los capitanes del vencedor.
La historia de nuestro departamento judicial nos presenta ejemplos frecuentes de gobernadores que pasan a la magistratura, de ministros que ascienden a secretarios de Estado, de secretarios que son elegidos para la Corte, de magistrados que dimiten por necesidad política o a quienes se elige por obligaciones o conveniencias del mismo orden. Nos presenta en más de una vez el alto cuerpo integrado con literatos periodistas, con oradores del Congreso y hasta con generales victoriosos; nos muestra revoluciones que buscan el apoyo de la Corte a cambio de tácitas promesas, o que la desconocen y renuevan como elemento del Gobierno que combaten. ¿Qué puede quedar en ella, después de una vida así, de institución neutral a los ojos de la opinión pública? ¿Cómo puede surgir en el sentimiento de la sociedad la condenación severa de la injerencia de un magistrado en las agitaciones de la política, si está acostumbrada a ver a los altos jueces como actores, vencedores, vencidos, víctimas y hasta juguetes en la lucha de los partidos que se disputan el Poder?
Se ha creído que el carácter político de la Corte dependía de que la Constitución asignaba a su presidente la substitución interina de la República. Ciertamente ese grave error de la Ley fundamental contribuyó poderosamente a corromper la índole del Tribunal, sobre todo con la experiencia viva que mostró a dos presidentes de la Corte llegar a la sustitución interina y pasar definitivamente a la suprema magistratura de la Nación; pero no era esa condición la causa única de aquel carácter político, y si después de modificada la ley de sustitución, la Corte no volvió a figurar en las agitaciones de partido, fue porque desde 1882 no hubo ya ni partidos ni agitaciones, y porque el reclutamiento de magistrados se hizo en adelante con el criterio distinto que aconsejaba la seguridad.
Cuando entre el Ejecutivo y la Corte Suprema no hubo una inteligencia cabal (siempre dañosa para la justicia), tendió aquel cuerpo a ampliar su acción y amenazó al gobierno. Lo mismos sucederá en todas las épocas. Por más que la designación de los magistrados no sea en realidad hecha por elección, la teoría constitucional prevalecerá tan pronto como aquéllos se sientan por cualquier motivo desligados del Gobierno. Los mismos colegios electorales que nombran al Presidente de la República, eligen a los jueces de la Corte, el mismo artículo constitucional da a ambos departamentos el título de poderes federales, y los jueces tendrán el derecho de pensar y aun de decir como los nobles de Aragón, que juntos valen más que el rey.
De la influencia de la política no ha escapado la Corte americana, puesto que el partido que predomina durante un período largo, tiene ocasión de llenar las vacantes que ocurran con personas de sus ideas, por medio del Presidente y el Senado, como lo haría también si se proveyeran los cargos por elección popular. Prevalecieron en la primera época los federalistas; después de Jefferson dominaron los demócratas con una mayoría en la Corte, y el triunfo posterior de los republicanos ha dado la preponderancia a éstos hasta la época actual. Sucede en el alto tribunal lo que es de esperarse: predominan los principios que profesa el partido gobernante; pero hasta allí se detiene su influencia. La corte no toma participación en luchas de ningún género; no hace política; no se sirve de sus funciones para favorecer el triunfo de un candidato ni para debilitar o fortalecer al gobierno de sus correligionarios. Pero esto no es así por una virtud de raza, sino por efecto de sus leyes que fueron calculadas para producirlo, como se ve en los artículos de “El Federalista”; y la judicatura de los Estados del Oeste, electiva y periódica, persuade de que, si los magistrados americanos fuesen elegidos por el pueblo y para un período breve, estarían entregados a los vaivenes de la política, a los compromisos de partido y a las insinuaciones de los agitadores profesionales.
Si suponemos entre nosotros una elección popular de ministros de la Corte, y llevamos la pueril concesión hasta imaginarla espontánea y sin partidos que la vicien, tendremos como resultado una Corte con fuerza política, deseosa de ampliar su esfera de acción, agresiva en sus funciones, peligrosa por la facilidad con que el corto número de miembros se concierta y une. El afán de supremacía que atormenta al poder, sobre todo cuando se siente inferior a otros, excitaría al cuerpo judicial, que tiene en la extensión de sus facultades la promesa tentadora de abatir a los que representan mayor potestad.
Una preocupación que concita enemigos a la inamovilidad, consiste en creer que su resultado sería hacer perpetua una institución viciosa; cuando precisamente, porque se reconoce que el vicio está en la institución y no en los hombres que la sirven, se trata de modificarla para que funcione bien. Es evidente que no bastan leyes buenas para hacer buenos jueces; pero es imposible que haya buena administración de justicia cuando la instituyen leyes malas. Quince juristas probos, diligentes y sabios, forman un pésimo tribunal si no tienen independencia o si toman participación en las agitaciones políticas, en los intereses de partido.
Las leyes que organizan los departamentos de la administración pública no pueden perder de vista, por seguir principios filosóficos, el instrumento de que tienen que servirse: el funcionario; es decir, el hombre. Y el hombre, por más que permanezca el mismo dentro de su carácter y sus tendencias propias, se modifica como funcionario según la investidura que las instituciones le dan y las condiciones en que lo colocan para el ejercicio de las virtudes que su cargo requiere. La magistratura inamovible que marca el final de la carrera de un hombre, que le asegura un puesto respetable y una situación tranquila, obra en la conducta efectos totalmente distintos (y hasta diametralmente opuestos), de los que produce la magistratura ganada en los comicios o debida al favor, y que sólo puede prolongarse después de un breve período por una nueva gracia o por una elección nueva. La primera despierta y levanta las virtudes del magistrado; la segunda enciende y atiza los intereses y las pasiones del político de combate.
II
Los tratadistas norteamericanos señalaron desde hace mucho tiempo a la Corte Suprema como el órgano más peligroso para sus instituciones, y vieron en su facultad de intérprete de la Constitución un poder formidable, capaz de romper, con una obcecación o un abuso deliberado, el equilibrio que mantiene la existencia ordenada del Gobierno; pero las condiciones de su Corte federal, que la sustraen de la política, la fuerza vigorosa de los dos Poderes, la virilidad de los Estados para mantener su independencia, y las energías de la opinión pública, encarrilaron desde el principio al tribunal en una conducta de severa discreción y hasta de prudente desconfianza de sí misma.
Hay en el peligro de la Corte una circunstancia que lo hace más grave. El Legislativo y el Ejecutivo, cuando invaden las atribuciones extrañas, pueden suplir la función de la autoridad invadida; sojuzgan legalmente; pero sustituyen al órgano excluido u obran por medio de él imponiéndole su voluntad; su acción resulta ilegítima, atentatoria; pero no se suspende un elemento indispensable del mecanismo. La Corte, impotente para desempeñar funciones que no sean las suyas, cuando abusa de su poder destruye un órgano, aniquila una autoridad; pero no la reemplaza.
Los dos Poderes pueden usurpar en su provecho: la Corte destruye en provecho de la anarquía.
Cuando el Ejecutivo somete al Legislativo, él hace las leyes, que pueden hasta ser buenas; cuando somete a los jueces, les ordena las sentencias, que aun pueden tropezar con la justicia; pero si la Corte Suprema nulifica al Ejecutivo, no puede gobernar por su medio indirectamente; si acaba con la autoridad de un gobernador o una legislatura, es impotente para sustituirlos en sus funciones. La acción invasora de la Corte destruye lo existente y abandona los despojos al acaso.
El ejemplo clásico de extensión de facultades de la Corte, que la invención no lograría mejorar para poner de bulto los peligros de la interpretación de un precepto, es la cuestión que se ha llamado de la competencia de origen, calurosamente debatida desde 1873 hasta 1881. Vamos a exponerla brevemente.
Dice el artículo 16: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento”... Tanto el precepto de la Constitución americana de que éste procede, como el que proponía el proyecto de la Comisión del Constituyente y como la discusión a que dio motivo, conducen a interpretar nuestro artículo con la sencillez con que D. José María Lozano lo hace en su tratado sobre “Los derechos del hombre”, a que nos remitimos por no ser de este lugar ni de nuestro intento hacer el comentario de la asendereada garantía. De origen inglés, adoptado en una de las enmiendas de la ley americana, recogido por todas las constituciones modernas, el precepto quiso corregir los atropellos arbitrarios que bajo un régimen despótico cometen los agentes de la autoridad ejecutando aprehensiones, cateos, embargos, registros de correspondencia, principalmente en averiguación de conspiraciones y para amedrentar con el abuso; todo ello sin formalidades protectoras ni responsabilidad de los ejecutores obedientes o perversos. Tanto las leyes extranjeras como los antecedentes en nuestra legislación constitucional, demuestran que el mandamiento a que aludimos no pretendió mayor alcance, y a la verdad, no lo necesita para merecer un lugar entre los más preciados derechos individuales, ni para ser objeto de la competencia del más alto tribunal de la República. En los Estados Unidos no ha dado ocasión a trastornos en la jurisdicción ni a amenazas en la armonía de los órganos gubernativos. No tenemos noticia de que en otros países se haya dado ni pretendido dar, al sencillo precepto, una extensión trascendental.
Nuestro artículo, entregado a la interpretación cavilosa de las palabras aisladas, bajo el concepto contradictorio expresado en alguna sentencia de que para entender la Constitución “no importa la intención del legislador cuando sus palabras son terminantes”, llegó a poner en peligro toda la organización de los gobiernos de la Federación y los Estados.
En 1871 se movió el primer caso de competencia de origen ante el juez de Distrito de Hidalgo, en juicio de amparo contra actos de un juez conciliador de Pachuca, fundado en que éste, nombrado por la Asamblea municipal contra algún decreto del Estado, era una autoridad ilegítima, y que siendo ilegítima, no tenía competencia para conocer del asunto en que había dictado cierta resolución. La Corte Suprema, en su ejecutoria, resolvió con la sencillez y el acierto de la interpretación ingenua que suele ser resultado de la primera impresión, ajena a las prevenciones que vienen después; dijo que “Los Estados, en uso de su soberanía, son los únicos que pueden decidir sobre la legitimidad de las autoridades en el régimen interior; que no toca a los Juzgados de Distrito examinar, ni menos decidir, sobre la legalidad de las autoridades que funcionan, pues esta injerencia violaría el artículo 40 de la Constitución”. La resolución, breve y dictada por unanimidad de votos, revela no haber encontrado contradicciones en el seno de la Corte: fue la cuestión tenida por obvia.
En junio de 1872 la Corte amparó a un quejoso contra actos de un juez de Yucatán, que, elegido por dos años, prolongaba sus funciones en virtud de una reforma constitucional que daba al período de los jueces una duración de cuatro. Pero la ejecutoria se fundó en violación del artículo 14, considerando retroactiva la aplicación de la reforma a jueces elegidos antes de que la modificación legal se hiciera.
Poco después, en el mismo año, la Corte admite que hay casos en que puede examinarse el origen de la autoridad ejecutora de un acto. Una ejecutoria de noviembre de 72, declara la incompetencia de un magistrado de Querétaro, fundándose en que, según la Constitución local, los magistrados debían ser elegidos popularmente, condición que no tenía el funcionario cuya resolución se objetaba. Comienza la interpretación forzada: la sentencia de un magistrado se encaja en las palabras del artículo 16 “orden escrita”; la legitimidad se equipara con la “competencia”; ya no es el artículo 40 el atendible, aunque vaya de por medio la soberanía del Estado, sino el 41; éste dice que “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de los Estados, por lo que toca a su régimen interior, en los términos establecidos en sus constituciones particulares”, y la Corte, en lugar de ver en esta disposición la confirmación de la libertad interior que se garantiza a los Estados, infiere de ella la obligación de éstos de someterse a sus constituciones bajo la férula de la autoridad federal, y la facultad de la Corte para interpretar y exigir el cumplimiento de la constituciones locales. Cuando se destaca la Constitución local, se viola la federal en su artículo 41...! Dos días después (Noviembre 14), otro caso de Querétaro contra actos de un juez de letras obtiene la misma resolución por fundamentos parecidos.
Picado en el juego el foro de aquel Estado, tomó el hilo de la lógica que iba a enredarse en las manos del tribunal de la nación, y presentó a éste un caso cuyas consecuencias hicieron retroceder a los ministros de la justicia suprema. Se promueve un amparo contra exacción de impuestos que dos decretos establecen; uno de la Legislatura, otro del Gobernador. Contra el primero se alega que fue votado por un congreso que se instaló sin quórum legal; contra el segundo, que es obra de un gobernador ilegítimo, porque ha sido reelecto, siendo que la Constitución local prohíbe la reelección. La Corte no acepta la responsabilidad de una declaración tan grave y niega el amparo, porque “si en la elección de un diputado hubo vicios, sólo a la Legislatura toca calificarlos”, y porque “si ésta, al declarar elegido un gobernador, infringió la Constitución local, esto no es materia de amparo, sino de apreciación de la misma Legislatura”. La Corte prefirió ser inconsecuente a destruir la organización de los Estados.
La lógica sobre los principios de las ejecutorias contradichas recobró su imperio en 1874. Un caso muy semejante al que precede fue resuelto en sentido contrario y sirvió de base a la jurisprudencia que había de mantener la Corte hasta 1876. Se entabló juicio de amparo contra la Ley de Hacienda de Morelos de 12 de octubre de 73 con motivo de exacción de impuestos. La queja se fundó:
1°, en que la Legislatura, al votar la ley, integraba el quórum legal con un diputado que, siendo jefe Político al tiempo de su elección, había sido ilegalmente electo;
2°, en que el Gobernador que promulgara la ley era ilegítimo por haber sido reelecto, siendo que la Constitución primitiva prohibía la reelección, y si bien la Constitución había sido reformada, no se habían llenado en los procedimientos reformatorios los requisitos legales. El Juez de Distrito negó el amparo en una sentencia breve, que trajo ya los fundamentos capitales de la teoría negativa: el respeto a la soberanía interior del Estado y la diferencia entre el concepto jurídico de la competencia y el de la legitimidad.
La Corte revocó la sentencia y otorgó el amparo. Una mayoría de los ministros adoptó nuevamente la interpretación favorable a la amplia facultad de la Corte para examinar la legitimidad de las autoridades; la cuestión atrajo la atención de la prensa, del foro y del Gobierno, tanto por aquel caso como por otros que le siguieron, y se publicaron artículos y folletos en pro y en contra de la opinión de la Corte.
Sostuvo la Corte que tenía la facultad de desconocer como legítima a la autoridad que, debiendo ser popularmente elegida, no lo hubiese sido, o si en su elección se hubiese violado la constitución general o faltado a las prescripciones de la del Estado. Encontraba extraño que esta doctrina pareciera peligrosa, puesto que nada tenían que temer las autoridades legalmente elegidas; mas no tomaba en cuenta que el peligro estaba precisamente en que ella se arrogara el derecho de calificar aquella legalidad. La doctrina de las ejecutorias relativas a Querétaro era otra vez consagrada; puesto que el art. 41 dice que los Estados se regirán en su gobierno interior por las Constituciones particulares, la infracción de éstas es una violación de la federal. Además, si el art. 109 dice que los Estados adoptarán la forma de gobierno representativo popular, las irregularidades en las elecciones de los Estados violan también este artículo; de suerte que de la obligación de adoptar la forma de gobierno se deducía la injerencia federal en cada caso de elección.
Natural era inferir de estas afirmaciones, emanadas de una interpretación sutil, el peligro que corrían con la acción de la corte los mismos Poderes federales; pero no había necesidad de inferencias, porque los hechos hacían con claridad las declaraciones necesarias. En uno de los considerandos de la ejecutoria de Morelos se reconocía la competencia exclusiva de los colegios electorales superiores para decidir sobre las elecciones de sus miembros, sin revisión posible por parte de la Corte; pero cuatro ministros no estuvieron conformes con esa salvedad, pues profesaban la doctrina de que podía la justicia federal desconocer, por ejemplo, la legitimidad de la elección de un diputado que no tuviese el requisito de vecindad. Esta opinión extrema no contó con la mayoría; pero supuesto que la excepción única que hacía la ejecutoria era la calificación del Colegio electoral respecto a la elección de sus miembros, no quedaba salvado el Presidente de la República, cuya legitimidad podría desconocer la Corte por los mismos fundamentos que la del Juez de Letras de Querétaro, aunque la nación cayese en un abismo. Por otra parte, el hecho de que la teoría extrema no contara sino con cuatro votos en el tribunal, no bastaba para tranquilizar a nadie; si la persuasión ganaba unos cuantos votos, la Corte podría echar abajo al Congreso y anular todas sus leyes.
En pro de la intención del Alto Tribunal, se aducía también el espacioso argumento de que, suponiendo que fuese dudosa la competencia de la Corte para declarar la ilegitimidad de las autoridades, sólo ella podía resolver la duda, como último intérprete de la Constitución. Los Poderes amagados contestaron desconociendo ese principio, con el decreto de 19 de mayo de 1875, para prevenir la disolución con que se amenazaba a los Poderes públicos de la nación y los Estados. El decreto declaró que sólo los colegios electorales resuelven sobre la legitimidad de los nombramientos que deben hacerse popularmente, y que ningún poder, autoridad o funcionario de la Federación, puede revisar ni poner en duda los títulos de un funcionario federal o de los Estados, procedentes de aquellas resoluciones. Los infractores serían castigados con las penas del capítulo VII, tít. XI del Código Penal.
Sin contar los males que la aplicación de la teoría de la Corte pudiera causar, ya desde luego su enunciación y adopción había producido este demasiado grave: los órganos del Gobierno nacional estaban en completa discordia, sosteniendo principios opuestos y apercibidos para una lucha de que la autoridad suprema no había de sacar nuevos prestigios a los ojos de una nación que tanto los necesita en los funcionarios superiores.
La Corte no hizo caso del estorbo que se ponía en su camino y desdeñó la amenaza de la pena. En su ejecutoria de 10 de agosto de 75, declaró ilegítimas a las autoridades de Puebla por el origen inconstitucional de los representantes de los Poderes locales, considerando que la Corte Suprema “está en la imprescindible obligación, sobre todo miramiento, de cuidar que no sean violados los derechos del hombre, que son base y objeto de nuestras instituciones, y a resolver toda controversia que se suscite sobre la competencia de las autoridades cuando procedan sin legítima investidura”. El juez de Distrito de Puebla dictaba, justamente un día antes, un fallo en que decía lo mismo, declarando, además, que el decreto de 19 de mayo era inconstitucional y por tanto inatendible; y la Corte confirmó la sentencia, por sus propios fundamentos, en ejecutoria de 2 de octubre.
Y ciertamente, el decreto era inconstitucional; a la expansión funcional de la justicia, el Congreso había querido oponer el abuso legislativo, imponiendo bajo penas la interpretación de la Ley fundamental. La Corte, aceptando el reto, conservaba su actitud agresiva ante la amenaza de los dos Poderes. El conflicto prometía consecuencias tan graves, que los tres actores debieron de sentir el peso de su enorme responsabilidad.
Se rompió esta situación por el triunfo de la revolución de Tuxtepec, que cambió el personal de la Corte. Entró en la presidencia del Tribunal de la Nación el Lic. D. Ignacio Vallarta, hombre en quien, sin menoscabo del jurisconsulto, predominaba el estadista, y en cuyas convicciones ocupaba lugar superior un federalismo arraigado, que se muestra frecuentemente en sus estudios y en sus votos de juez federal. La mayoría de la Corte se alineó con él en las más importantes cuestiones que se trataron bajo su presidencia; entre ellas, la tan debatida de la competencia de origen, que rechazó en repetidos casos. Uno de ellos, objeto de esfuerzos poderosos de la parte quejosa, volvió a dar motivo a amplias y notables discusiones, y obligó a Vallarta a escribir un estudio para fundar su voto, que fue también el voto definitivo de la Corte Suprema para condenar la doctrina y transformar la jurisprudencia de los tribunales.
En éste, a nuestro parecer, el trabajo más notable y más meritorio de los que el Presidente Vallarta produjo para enriquecer nuestra literatura constitucional y fijar algunos principios de nuestro derecho público. Trató de volver el artículo 16 a sus sencillos términos, negándoles la extensión supuesta, y limitándose a verlo como una garantía contra las violencias y atropellos de la autoridad y sus agentes. Se negó a extremar la interpretación literal de las palabras que en nombre de la garantía individual, ensanchada por la sutileza, destruía todas las garantías que la sociedad encuentra en la estabilidad de la organización gubernativa, y sostuvo que la extensión del derecho individual no puede destruir la independencia de los Estados y debe detenerse ante la soberanía local, que también está consignada en un precepto de la Constitución y que es también una garantía necesaria.
Su fundamento jurídico principal no era nuevo: la diferencia entre la competencia y la legitimidad; pero lo expuso con gran lucidez y erudición. Destruyó el error que atribuía a la jurisprudencia norteamericana precedentes favorables a la competencia de origen, y presentó, sobre todo, en forma enérgica y con vivos colores, las consecuencias desastrosas a que conduciría a las instituciones la facultad de la Corte para desconocer la legitimidad de los funcionarios públicos, deponer gobernadores, disolver congresos y derribar al mismo Presidente de la República. Con razón decía, como corolario de estas ideas, que si el recurso de amparo conducía a semejantes consecuencias, lejos de ser un medio de mantener los derechos humanos, debía considerarse como una institución anárquica, indigna de conservarse en el Código supremo de una nación culta. Esta fue, en realidad, la palabra decisiva que dio cuenta de la pretendida competencia de la Corte para examinar los títulos de todas las autoridades de la República.
Es singular: la Corte parece no haber pensado nunca en que también ella tenía títulos que podían examinarse, por más que hubiese de quedar encomendada la tarea al juicio de la Corte misma; olvidó también que si un congreso puede ser de origen ilegítimo y nulos sus actos, uno de éstos es el cómputo de los votos en las elecciones de los altos jueces federales. De modo que, continuando el camino de las sutilezas lógicas, había que admitir el suicidio del Tribunal de la Nación, el caos de la administración pública. Y todo porque “nadie puede ser molestado sino por orden escrita de la autoridad competente”; garantía que pasa, de defensa contra el abuso de los agentes, a amenaza de destrucción del orden en que descansan todas las garantías, todos los derechos, la vida de la sociedad y la existencia de la Nación.
La Suprema Corte, al declararse el Poder de los Poderes, como árbitro irresponsable e indiscutible de las competencias, olvidaba también su impotencia constitucional para la organización, y absorta en la contemplación de su poder negativo, no veía que, así como su único papel recto es equilibrar, su único abuso posible sólo es capaz de destruir. Podría declarar malas todas las elecciones de todos los funcionarios electivos, y a buen seguro que, ahondando en los procedimientos del sufragio universal, no habría encontrado un solo nombramiento legalmente puro; nunca hubiera podido encontrar a las masas analfabetas votando con libertad el nombramiento de un diputado, pero mucho menos el de un ministro de la Corte; y sobre el sólo considerando de la ignorancia absoluta de la mayoría de los electores, hubiera podido negar el origen legítimo de todas las autoridades de la República. En cambio, le habría sido imposible hacer elecciones buenas, ni habría hallado medio de hacer cumplir la Constitución en los comicios; pero aun supuesta la maravilla de dar con él, la Corte habría sido, de derecho y de hecho, impotente para ponerlo en práctica.
A tales extremos llegó una Corte compuesta de hombres probos, que contaba con talentos de primer orden, con juristas de reconocida instrucción, probidad y notoria buena fe. Y es que el mal está en la institución viciosa del Tribunal de la Nación que desvía los más sanos criterios. Por esto mismo no hay que confiar en que la peligrosa cuestión de la competencia de origen esté definitivamente muerta. Mientras la Corte Suprema tenga el título y los caracteres esenciales de un poder político, tenderá a la expansión de su fuerza y a ensanchar, a expensas de los otros Poderes, el campo de su jurisdicción.
III
Si algo hay de razón en el sistema federal para suponer que la libertad interior de cada pequeña república favorece la felicidad de los pueblos que la forman, porque provee mejor a sus necesidades y mejor sigue las condiciones peculiares de su población regional; si adoptar el sistema federativo es aceptar como buena aquella razón, debe en él ser sagrada la independencia de los Estados, principalmente en cuanto concierne a su derecho común, base de la vida interior de las sociedades y norma de las relaciones privadas de sus miembros. Sin embargo, nuestros Estados, a quienes se reconoce y no se estorba la libertad de legislar en las materias del derecho común, están sometidos a la tutela federal en la aplicación de sus propias leyes. El Congreso de la Unión no puede derogar las leyes de una legislatura so pretexto de que las encuentre malas; pero la Corte puede revocar todas las sentencias de los tribunales de un Estado, si cree que éstos no aplicaron bien sus propias leyes.
No vamos a tratar aquí de una cuestión que en otro libro hemos estudiado con amplitud; [32] pero no podemos dejar de consagrar breves páginas a los efectos de un artículo de la Constitución que ha acabado con la independencia de los Estados en una de sus más importantes manifestaciones, supuesto que lo exige el tema del presente libro.
La independencia judicial es uno de los elementos esenciales de la libertad interior de los Estados, sin el cual el régimen federal es una falsa promesa de la Constitución, desmentida en sus disposiciones concretas. Esta sola consideración fundamental debió inclinar siempre a la Suprema Corte a dar una interpretación seriamente restrictiva al artículo 14, pues si éste pone entre las garantías individuales la de que las leyes han de ser exactamente aplicadas en las sentencias, el 40 garantiza a los Estados el gobierno federal y su libertad de régimen interior, y si es preciso no considerar nulo el primer artículo, es mayor la necesidad de no destruir con él el segundo.
El Presidente Vallarta, el juez federal que ha mostrado más respeto a la organización constitucional del Gobierno, quiso restringir, como atentatoria del sistema federal, la amplitud que al artículo 14 habían dado los litigantes que buscaban recursos extremos y los jueces fáciles al ensanche de su jurisdicción; la misma recta intención lo había hecho volver a sus quicios el artículo 16, combatiendo victoriosamente la incompetencia de origen; pero quiso limitar sus teorías a la materia civil en cuanto al 14, por escrúpulos en la penal que afecta la libertad y la vida, y su argumentación fue débil, porque era falsa. En vez de fundar en las exigencias del régimen federal la restricción prudente de la interpretación del precepto, sostuvo el vigor absoluto de éste en los juicios criminales, y su anulación absoluta en los civiles. Su interpretación convencional no le sobrevivió; sus sucesores dieron al artículo la mayor amplitud posible, sin cuidarse de la independencia local vulnerada y destruida.
Hay en la Constitución americana un precepto del que pudo hacerse tan mal uso como del nuestro. “Ningún Estado, dice, puede privar a una persona de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal”. Las condiciones de un proceso legal son todas las de la aplicación correcta de las leyes que rigen el juicio y el derecho de que se trate. ¿Qué efectos ha causado en los Estados Unidos esta expresión de la ley? No vamos a decirlo nosotros, para ceder la palabra a una autoridad de peso: “No hay litigante descontento de sus jueces, dice Boutmy, que no pueda sacar de ese texto los medios de una apelación a la Corte federal. La magistratura suprema presintió el abuso y percibió el peligro, y no se prestó al papel que se le invitaba a atribuirse. Se iba nada menos que a erigirla en protectora de todos los derechos privados y a constituirla Corte de revisión de casi todas las leyes de Estado. Si se hubiese dejado tentar, el Congreso no habría resistido la tentación, mucho más fuerte aún, de valerse de la quinta Sección de la enmienda: “el Congreso podrá asegurar la ejecución de este artículo por medio de una legislación apropiada”, y habría federalizado todo el derecho civil, que en el fondo no es más que un conjunto de garantías para las personas y las propiedades. La Corte no se empeñó en facilitar semejante extensión de competencia; consintió en declararse garante de los privilegios e inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; protectora de su vida, de su libertad, de su propiedad, de su igualdad ante la ley; pero solamente en tanto que estos derechos están enunciados y definidos en el resto de la Constitución federal... En suma, estos derechos, encomendados de tiempo inmemorial a la salvaguardia de las autoridades de los Estados, han continuado sin más garante que ellas, y sin ninguno contra ellas”. [33]
Todo lo contrario sucedió en México: la Corte cedió a la tentación de extender su poder y se empeñó en ampliarlo; consintió en declararse garante de todos los derechos civiles; federalizó el derecho común, y mediante las reglamentaciones sucesivas, multiplicadas y minuciosas que se prestó a hacer el Congreso, se arrebató a los jueces locales su jurisdicción privativa y a los Estados la garantía superior de la independencia federal.
El párrafo de Boutmy es la más ingenua censura de nuestras leyes y del espíritu que ha guiado la interpretación del artículo 14, porque no se refirió a ellos, ni los conoce, probablemente, el publicista que la hace. Elogiar la conducta de la Corte americana por esos motivos, es condenar la de la nuestra.
La Constitución de 1824 contenía un artículo que los constituyentes de 57 no pudieron desechar por malo, sino que suprimieron porque lo creyeron redundante en una organización federal. Disponía que los juicios comunes se seguirían y fenecerían en cada Estado conforme a sus leyes, hasta su última instancia y la ejecución de la sentencia. Esta es regla elemental en toda nación federada, menos en México. La Constitución brasilera dice, en su artículo 62, que “ la justicia federal no puede intervenir en cuestiones sometidas a los tribunales de los Estados, ni anular, alterar o suspender las decisiones u órdenes de éstos”; la Argentina confiere al Congreso federal la legislación común, y sin embargo, deja la jurisdicción independiente y autónoma a los jueces de los Estados.
Pero hay más para ejemplo de lo que importa en las buenas instituciones federales la independencia judicial de los Estados: la Constitución del Brasil previene que, “en los casos en que hubiere de aplicar leyes de los Estados, la justicia federal consultará la jurisprudencia de los tribunales locales”. Tal precepto surge por sí solo del régimen federal cuando hay el propósito de consolidar la organización que requiere y necesariamente supone; así la justicia de la Unión americana lo tiene como regla invariable, aunque no está expreso en la Constitución. “Al aplicar la ley de un Estado, dice Bryce, los tribunales federales tienen la obligación de seguir la jurisprudencia de los tribunales del Estado. ¿No constituyen estos tribunales, ciertamente, en cada Estado la más alta autoridad en materia de derecho? Esta doctrina está hoy tan bien cimentada, que acontece a la Corte Suprema volver sobre sus decisiones anteriores concernientes a puntos de derecho local, a fin de poner su jurisprudencia de acuerdo con la del tribunal superior del Estado”. [34]
¿Qué pasa entre nosotros? Precisamente lo contrario: en virtud del derecho de revisión que se atribuyó la justicia federal, es lógico que sea la Corte quien fije la jurisprudencia, pues no puede concebirse un tribunal revisor obligado a acatar la jurisprudencia de sus inferiores. “Los Estados son soberanos para dictar leyes en materia de derecho común; pero no para aplicarlas”. Esta es la extravagante fórmula de nuestro principio federal en materia de justicia.
La tímida adición que en 1908 se hizo al artículo 102 con el objeto de disminuir el número de los negocios de amparo, se limitó a poner por condición a la querella, que se interponga en materia civil contra la sentencia que da fin al litigio. En cambio, hizo constitucional la interpretación del artículo 14, cuyos efectos atentatorios difícilmente podrá moderar en lo sucesivo la Corte mejor intencionada. No cabe ya más remedio que la supresión del precepto o su atinada modificación.
Los Estados, sin el espíritu de independencia que no tienen por tradición ni puede inyectarles el artículo constitucional que la declara, vieron con indiferencia el cercenamiento de su libertad interior; los litigantes descontentos de sus jueces, lo vieron siempre con satisfacción; los abogados lo sostuvieron como una fuente próvida de fuertes y fáciles lucros; la Corte lo acogió satisfecha como un don que se hacía a su poder. Ninguno, no obstante, ha ganado nada, salvo los abogados, que nada tienen en ello que perder, aun cuando pierdan el pleito. Para los litigantes, el amparo en asunto civil es arma de dos filos, y siempre que el uno lo bendice tiene que maldecirlo el otro. Para la Corte, lo que mediante él ha ganado en extensión de facultades, lo ha perdido en alteza de funciones; de intérprete soberano de la Ley suprema ha pasado a intérprete discutido del derecho común, y si no ha logrado levantar el Código civil a la altura de la Constitución, sí ha conseguido asumir ella el papel de tribunal de provincia.
Es este uno de los defectos más graves de nuestra organización constitucional, y sin embargo, el apego a él se ha extendido en las gentes con los caracteres de una preocupación difícil de desarraigar. Será una verdadera desgracia para nuestras instituciones, que hayan perdido definitivamente los Estados su independencia judicial y la Nación la majestad de su justicia.
CAPÍTULO XVI
Los Estados
I
No vamos a considerar a los Estados que forman la Unión federal, sino bajo el aspecto que presenta interés para el objeto de este estudio; es decir, como elementos del mecanismo integral del sistema adoptado por la Constitución.
Según la teoría del gobierno federativo, los Estados asumen un papel de primera importancia en la división de las funciones; establecen un límite a la acción del Poder nacional; cierran el campo jurisdiccional a cada una de las ramas que ejercen aquél, y contribuyen en esta forma al equilibrio del Gobierno, añadiendo así un obstáculo al peligro siempre acechado de que se erija un poder omnipotente.
La defensa contra tal peligro consiste en la división o independencia de jurisdicciones. Por una parte, se deslindan las de los departamentos del Poder; por otra, se separan la jurisdicción federal y la local. Como concepto teórico que en la práctica sirve de norma, aunque no se aplique con rigor inflexible, corresponden a la primera, en los grandes fines del Estado abstracto, la vida de la nación como personalidad autónoma (representación y defensa contra enemigos exteriores), y la organización constitucional interior para la existencia normal de los pueblos; a la segunda quedan encomendadas las relaciones íntimas de la sociedad, es decir, las reglas que aseguran el imperio del derecho en la vida común, fin mediato y superior de la formación de las nacionalidades, y para el cual no son sino medios la organización política y la vida internacional.
La diferencia y separación de fines que cada una debe cumplir, marca las funciones que tocan a las dos entidades, federal y local, excluyendo a la una de las que a la otra corresponden; de modo que el Poder queda para ambas, por las restricciones recíprocas, incapacitado para la expansión que necesita la omnipotencia. Al llevar estas teorías a la letra de la Constitución, pierden necesariamente su simplicidad y su pureza, porque los preceptos positivos tienen que ajustarse a las necesidades de la realidad; pero la teoría no llega a destruirse y sirve de base para la ley escrita.
El Estado no es libre para establecer su organización interior, ni tampoco lo es el simple poder central; ni pudieran serlo, supuesto que se trata de demarcar a cada uno su esfera de acción; sobre uno y otro hay el poder supremo que pudiéramos llamar nacional, único soberano, porque es el solo que tiene la facultad de determinar las competencias. Este es el que puede reformar la Constitución o adicionarla. La libertad del Estado para su organización interior, obra solamente dentro de los límites que el pacto federal le impuso y dentro de la jurisdicción que le demarcó, lo mismo que el poder central sólo puede ejercer su autoridad dentro de las líneas que señalan el distrito de su competencia. El poder nacional supremo, que es el único capacitado para la omnipotencia, porque su autoridad no tiene limites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se ejerce por una cooperación que nuestra ley fundamental ideó para suplir al plebiscito: del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso federal con los de los Estados como entidades políticas iguales.
Creada la independencia de los Estados por la primera Constitución nacional, tres años después de consumada nuestra separación de España, cada uno, para organizarse, se atuvo al modelo de la Ley federal, haciendo de ella una adaptación que más parece una copia; después, cuando la ley de 57 se promulgó y cuando por el peligro y la victoria se prestigió, los Estados, en lo general, modificaron o anularon la constitución local primitiva, y la substituyeron por otra que se ajustara a los principios reformistas y a la nueva organización federal; y en esta vez, el modelo también fue, más que seguido, copiado, tanto porque la tarea era así más fácil, cuanto porque estaban con ese procedimiento menos expuestos a errores y a originar conflictos con la Ley federal. El sistema, por lo mismo, fue uniforme en todos los Estados, sin que ésta uniformidad tuviese las ventajas del propósito deliberado de alcanzarla; porque los Estados no se conocían ni se comunicaban y casi se ignoraban unos a otros; en cambio, tenía el inconveniente de recoger todos los errores de la Constitución general y derramarla en las organizaciones locales, y hacía perder una de sus ventajas del federalismo, que consiste en la diversidad de instituciones en que pueden probarse sistemas diversos, sin gran daño por los que resulten malos y con el provecho de la experiencia de los que se muestren mejores.
Para todos el gobierno propio era una novedad extraña y casi incomprensible; en la mayor parte la cultura de los hombres llamados a dirigir la cosa pública era muy inferior a la tarea; en muchos, esos hombres reducidos en número sólo se encontraban en las antiguas capitales de intendencia; el resto del nuevo Estado, desprovisto de ellos, sólo daba señales de vivir para los motines frecuentes que respondían a las agitaciones continuas de la anarquía pretoriana que imperó tantos años en el país.
La unidad nacional, a que se oponían la gran extensión del territorio, las malas vías de comunicación, el atraso intelectual, la falta de prensa, la pobreza del comercio, se palpó en la guerra de 47, a la que no concurrieron todos los Estados. No hay que decir cuándo comenzó a iniciarse la unidad, porque ésta se forma en la vida común que afecta con sus malas y buenas fortunas a todos los pueblos que integran una nación; es decir, se forma con la historia; de suerte que los comienzos de nuestra unidad están aun antes de la guerra de independencia. Sin embargo, lo que sí puede decirse, son los motivos que principalmente la han servido y apresurado: una idea, la de la Reforma, que se propagó en todo el país y dio una causa común para las dos banderías; una lucha con potencia extranjera, la guerra de intervención, en que cada Estado contribuyó a la defensa nacional y peleó también en su propio territorio; un gobierno, el del Gral. Díaz, que por su larga duración, por la época de prosperidad mundial que aprovechó, por la energía uniforme de su acción que mantuvo la quietud de los pueblos, hizo sentir en todos los Estados, con el desarrollo de la riqueza, las ventajas de la solidaridad nacional, sin la que habrían sido imposibles las obras de mejoramiento que se mostraron por todas partes.
El desenvolvimiento de la riqueza pública y el aumento de la población continuarán la obra. Mientras tanto, ya las relaciones de uno a otro Estado son relativamente fáciles y frecuentes para que todos ellos vayan teniendo conciencia de su papel político, de su derecho y de su fuerza, tanto como de las responsabilidades que esas mismas condiciones implican; y el sentimiento de su autoridad y su importancia es la primera necesidad del sistema federativo, porque sin él no hay más que Estados anémicos, incapaces del vigor que han de tener las Entidades que constituyen la Nación y que equilibran su gobierno, poniendo a raya la tendencia invasora del poder central.
Ya hemos dicho que las instituciones políticas han sido desdeñadas casi siempre por los hombres de estudio, como material de disquisiciones meramente especulativas, dignas solamente de un teorismo platónico; pero esa afirmación puede hacerse absoluta con referencia a la administración de los Estados, que ni como curiosidad abstracta se ha tomado en cuenta. No se ha pensado en que es imposible hacer una nación ordenada y fuerte con provincias sin organización ni energías, como es absurdo querer construirun edificio sólido y firme con bloques de material deleznable o dúctil. En los días de nuestra historia, los Estados (mejor sería decir los gobiernos de los Estados), a semejanza de lo que acontece con los individuos, no han sabido asumir más que dos actitudes igualmente malas: la de sumisión y la de rebelión. Es preciso substituirlas por la entereza y la disciplina que nacen de la estimación del derecho.
Cuando las instituciones del país en general cobren su acción viva, la intervención funcional de los Estados como unidades políticas va a producir sorpresas que en gran parte escapan a la previsión más penetrante; no es fácil la anticipación de remedios que preparen al advenimiento de la era institucional, porque a ello se opondrán las preocupaciones de los años mal vividos; por lo mismo, muchas de las sorpresas tienen que ser malas y penosas. En cambio, la acción de los Estados en el funcionamiento del gobierno general, a poco que se ordene y se cultive, será la fuerza más poderosa para asegurar la estabilidad de las instituciones, la dignidad de los pueblos y la majestad de la Nación.
Un representante, de ideas más que moderadas, pero que se distinguía por su ilustración y su patriotismo, Don Marcelino Castañeda, decía en el Congreso de 57: “El Gobierno debe entregarse a la lealtad y buena fe de los Estados, porque esto es entregarse en manos de la Nación, identificarse con el pueblo, seguir la senda de la democracia... Vigor y respetabilidad en el centro por medio de la cooperación de los Estados: he aquí el problema que se debe resolver”. Medio siglo después, la fórmula del problema no se acepta todavía y el vigor del Centro se cree que ha de fundarse en quebrantar toda fuerza que no sea la suya.
II
Dos cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que los Estados puedan ejercer en el sistema general de nuestro Gobierno, puesto a la obra por la acción libre de las leyes: su organización interna, para calcular su valor como unidad política; sus relaciones activas y pasivas con el Poder central, para apreciar su peso como elementos de equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su constitución, pueden considerarse con un tipo común para uno y otros aspectos; y por lo que hace a su desenvolvimiento intelectual y económico, la suposición de un término equidistante del más favorecido y el más atrasado, sirve bien para estimarlos a todos.
Una legislatura con las funciones de su carácter; el Ejecutivo representado por un gobernador que dirige toda la Administración y de quien dependen, como agentes, los jefes políticos y ayuntamientos, lo mismo que la tesorería general con los empleados de su dependencia; un Tribunal superior que conocen en segunda instancia de asuntos civiles y criminales y que tiene por subalternos y bajo su vigilancia a los jueces inferiores, a quienes, por lo común, no tiene facultad de nombrar. El Tribunal superior, falto de una atribución que produzca efectos semejantes a los del amparo, no es peligroso para el Ejecutivo sino en algunos Estados, en que se le atribuye la instrucción y sentencia del juicio político.
El sistema local, aunque tomado del federal con semejanzas de copia reducida, no pudo violar la naturaleza de las cosas, y produjo un gobierno que difiere en la esencia del Gobierno de la Nación, en la constitución literaria; porque mientras éste limita su jurisdicción a los intereses generales, dejando a las fracciones que forman la República una acción independiente, el gobierno de Estado centraliza todas las funciones y abarca toda la administración de los asuntos locales, cualesquiera que ellos sean. La tendencia a la extensión sin restricciones, que se ofende aun con los más legítimos obstáculos, es en el poder local tan inevitable como fácil de satisfacerse; su único freno sería la elección efectiva de los funcionarios, que surte sobre ellos efectos más eficaces quizá, porque el objeto de la elección local está al alcance de mayor número de individuos en el pueblo, y el interés que despiertan tanto la lucha como la conducta de los mandatarios, hace a los ciudadanos más asiduos en el trabajo electoral y más aptos para juzgar del gobierno. La opinión pública puede ser enteramente desoída por el Gobierno; pero seguramente que tiene más vigor, más amplitud y más perspicacia en los asuntos políticos de la localidad que en los negocios de la Nación.
Por debajo del Gobierno están los jefes políticos, que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus órdenes y servir para que la autoridad que representan tenga medios inmediatos de acción y centralización. Para jurisdicción más estrecha, los ayuntamientos ejercen en los municipios en que el distrito se fracciona, la administración de las ciudades, villas o aldeas, comprendiendo en la demarcación de su incumbencia parte del territorio del distrito, en que se encuentran poblados rurales, generalmente de carácter de propiedad privada. En estas condiciones y dada la distancia no corta que suele haber entre las poblaciones, el territorio jurisdiccional de los ayuntamientos es muchas veces de tal extensión, que la corporación municipal sólo nominalmente tiene autoridad ni ejercicio alguno en cuanto se halla fuera del lugar en que reside.
Legalmente los ayuntamientos tienen facultades determinadas y libertad de acción, restringida para ciertos actos por la obligación de obtener la aprobación del Gobierno para su validez. Es frecuente que los actos restringidos se refieran a enajenación de cosas raíces, contratos que comprometan sus fondos, y otros de esta importancia, y no es raro que se les exija también la presentación de sus presupuestos, que no rigen sino mediante la venia del superior. Y por más que una subordinación llevada a tales extremos parezca indebida tratándose de corporaciones que se eligen popularmente, lo cierto es que las poblaciones a quienes pueda confiarse la administración libre de sus fondos y de sus intereses son muy pocas en cada Estado, en tanto que el mayor número necesitan la dirección y vigilancia superiores; porque unas veces cortas de población, otras sin educación bastante, y por lo general sin instrucción alguna, no tienen personal idóneo para llenar satisfactoriamente los deberes del cargo.
El medio más llano y quizá el único de corregir el defecto de amplitud ilimitada del poder local, sería dar libertad completa a la administración municipal y extender sus atribuciones constitucionalmente a cuanto requiera el cuidado de la pequeña jurisdicción, de suerte que pudiera recaudar los fondos que cada una haya menester en vista de sus necesidades y de sus recursos. De esta libertad surge el self government, que tiene en el gobierno municipal libre y responsable, su mejor manifestación, y ella sirve para reducir en los Estados norteamericanos la acción del gobierno local a una estrechez que lo imposibilita para crearse una autoridad que pudiera ser de algún modo amenazadora. Pero no hay un solo estado en la República que si ensayara tal sistema en una ley general, no tuviera que suspenderlo bien pronto, por los efectos de desorden y desbarajuste que produciría en todas partes. Cuando se encomia y predica la libertad municipal, se olvida cuáles son y cómo son las municipalidades de cada Estado casi en su totalidad; se piensa en la teoría y se construye el ideal, sin cuidar que después hay que alojar en él las inflexibles realidades.
De todas maneras, sin una completa libertad de la administración municipal, con ampliación de las funciones que hoy se le admiten, hasta donde sea preciso para asegurar su acción independiente, el poder del Estado no tiene límite, ni su acción centralizadora más correctivo que la buena voluntad de los que lo ejercen. La supresión de las jefaturas políticas podrá extinguir la presión personal de que se acusa a esta institución, cargada de los vicios que adquirió cuando su acción eficaz fue necesaria contra un estado de perpetua rebelión; pero no influirá para reducir el absoluto y directo dominio que el poder local ejerce en todos los ramos del gobierno del estado y que va hasta las minucias más recónditas si así le place.
Si es que no hemos acertado con el sistema del gobierno interior y hay que buscarlo más de acuerdo con las circunstancias de poblaciones disímiles; si es que hay que romper con las leyes generales y especializar de algún modo el régimen urbano y rural de los diversos lugares, fuerza será probar reformas, idear métodos; pero no es probable que la necesidad de crear el embrión del gobierno popular pueda llenarse de otro modo, que con el bien lento y trabajoso de educar y enriquecer.
En tanto, el poder ilimitado reside en la Legislatura y el Gobernador. Su equilibrio es indispensable, no sólo porque lo exige la estabilidad del gobierno, de que dependen la tranquilidad y el orden públicos; sino porque a falta de otras sujeciones, la intervención legítima de un poder en las funciones del otro previene el abuso de los dos y ofrece probabilidades de prudente ejercicio de su autoridad. Este equilibrio no se ha visto hasta hoy en Estado alguno de la República (y sería gran noticia la de un solo caso), ni es posible que con el sistema vigente llegue a establecerse como normal en el más culto ni en el más pacífico de los que cuenta el país, porque las constituciones han puesto las condiciones de un equilibrio inestable.
En ellas se conservan los errores que hemos detallado de la Constitución general como bastantes para la depresión del Ejecutivo ante la superioridad del Legislativo; la falta de hábil conexión de ambos poderes para determinar una influencia recíproca que mantenga la armonía sin perjuicio de la independencia entre uno y otro en lo que tiene de esencial por su institución. Períodos fijos y largos de sesiones; incapacidad o muy poca intervención del Ejecutivo para convocar a reuniones extraordinarias; facultades en el Legislativo, cuyo ejercicio puede anular al Gobernador; juicio de responsabilidad definido por la Legislatura por simple mayoría absoluta; falta de veto.
Ya conocemos los inconvenientes de estas condiciones de organización en el Gobierno federal, que son los mismos en el local; pero en éste suben de punto por varios motivos; especial y principalmente por éste: el número de los miembros que componen las legislaturas es tan corto, que éstas no tienen los caracteres esenciales y útiles de un congreso.
Es muy difícil romper las preocupaciones que origina la costumbre, y pocos habrá que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse por lo menos de cincuenta diputados; pero lo cierto es que siete, quince o veinte, no forman la institución especial que se llama congreso, sino una comisión que sólo puede ser o inútil o peligrosa. Creer que el cuerpo legislativo de un Estado, porque éste es una república pequeña, debe ser de pocos miembros, es tan extravagante como reprochar a la Naturaleza que haya dotado de una dentadura cabal a los hombres de pequeña talla. La composición del órgano gubernativo no debe proporcionarse con la importancia de la república, sino con la naturaleza de la función.
Un cuerpo legislativo, que tiene atribuciones políticas aún en su recta función de discutir las leyes, pero que las tiene esencialmente políticas en lo demás de la acción que le es propia, necesita perder el carácter de los individuos que lo forman y llegar a las condiciones peculiares de la muchedumbre, cuya mentalidad, emotividad y facultad volitiva difieren en mucho de las individuales. Es preciso que reúna un buen número de caracteres, capacidades e intereses diversos, para que no haya ninguno personal, invariable e inflexible; en una palabra, es forzoso, para que haya un Congreso, que éste no tenga el alma de una persona, sino la psicología de una colectividad, porque en él se han menester las ventajas de esta psicología, aun a costa de soportar sus inconvenientes.
Para hacer tangibles estas teorías, cuya ampliación sería impropia de estas páginas, lleguémonos a las concepciones reales. Un Congreso de doce personas podrá celebrar sesiones con siete miembros presentes, en que la mayoría absoluta será de cinco votos; suponiendo que concurran todos, la mayoría será de siete; la de dos tercios, de ocho; un voto determinará la diferencia entre la mayoría absoluta y la fuerte de dos terceras partes. Siete votos bastarán para hacer una ley en dos horas, sobre los más graves o difíciles asuntos; los mismos tendrán el poder de sobreponerse al veto del gobernador; y esos siete serán poderosos para deponerlo, declarándolo culpable de un delito oficial. No sólo la mayoría, sino la totalidad de los diputados pueden concertar sus voluntades y ayudar recíprocamente sus intereses, lo cual sucede siempre cuando se trata de pocas personas; y todas las pasiones, todas las codicias, todas las pequeñeces tendrán satisfacción completa en el cuerpo irresponsable y sin freno.
Ya de por sí el Legislativo local parece inclinado al cohecho por una tendencia que dimana de causa distinta. Acudiendo al único ejemplo de gobierno análogo que tenemos, bajo una libertad efectiva de las Legislaturas, vemos que las de los Estados americanos, a pesar de ser numerosas (pues son pocas las que tienen menos de cien miembros, y las hay de doscientos y trescientos), a pesar de que constan de dos Cámaras, son presas de una corrupción casi todas, que ha sido denunciada al público por hombres tan enérgicos y autorizados como Roosevelt, y contra ella se han propuesto y aplicado diversos correctivos. Uno de ellos consiste en limitar cuanto es dable la acción legislativa, acortando los períodos y distanciándolos uno de otro hasta en dos años. Pero la mala conducta de las Legislaturas no ha logrado dañar mucho a los Estados, merced al veto del gobernador, que los pueblos aplauden y apoyan, acostumbrados ya a verlo como el medio salvador de sus intereses. El gobernador es la salvaguardia del Estado; su responsabilidad moral es efectiva, y personalmente reúne condiciones de distinción, honorabilidad y posición social y política que no es fácil encontrar en muchos miembros de las Cámaras; pero si su veto es eficaz, se debe a que basta para sostenerlo un tercio de cualquiera de las dos ramas legislativas y a que la de diputados es numerosa.
Hemos tomado como tipo de legislatura nuestra una de doce representantes; pero las hay de siete, y seguramente ninguna tiene más de veinticinco. Calcúlese lo que será la mayoría de una de tantas cuando el desenvolvimiento deje en libertad a sus miembros, y el desarrollo económico erija grandes compañías interesadas en concesiones o exenciones que dependen de la voluntad del congreso estrecho, unitario y sin el obstáculo del veto. Gobernarán entonces las compañías, como ya hemos visto, bajo el régimen de los gobernadores absolutos, Estado sometido al gobierno de los agricultores fuertes, y estado influido poderosamente por los comerciantes millonarios.
Si el Legislativo de escaso número escapa por milagro, siendo libre y elegido popularmente, al peligro de la confabulación perversa, será para caer en la sumisión al mando del gobernador, vicio que no sólo lo hace inútil para intervenir en la labor de la ley, sino que lo despoja de su fuerza para moderar y encauzar la acción ejecutiva. En la función política, ninguna legislatura, que sepamos, ha guardado nunca, con respecto al Ejecutivo, la actitud de independencia armoniosa, de libertad respetuosa, que es la única útil y la absolutamente necesaria. Lo que encontramos en la historia quizá de todos los Estados, son ejemplos de legislaturas que han desconocido, enjuiciado o depuesto gobernadores, ya por movimiento propio, ya sirviendo de instrumento a los fines e insinuaciones del Gobierno general. Así se vio no pocas veces en años atrás; los casos repetidos amenazaban convertirse en una institución consuetudinaria, y los Gobiernos locales hubieron de evitarlos en lo sucesivo, cuidando de intervenir en las elecciones de diputados de una manera decisiva, en favor de amigos insospechables. Por su parte, el poder federal tuvo en cuenta el mal que denunciaba la experiencia y procuró, al hacer la reforma bicamarista, el remedio, confiando al Senado la facultad de resolver legalmente tales conflictos.
Resulta de lo expuesto, que las constituciones locales no preparan una organización interna capaz de resistir el movimiento natural de los elementos que entran en su formación. En 1867 el gobierno de Juárez, en la convocatoria para la elección general, al proponer las reformas de que ya hablamos, en la Constitución de la República, quiso que iguales cambios se hicieran en las de los Estados; de manera que no sólo aconsejaba las reformas relativas al veto y convocaciones de la Legislatura, sino el establecimiento de dos cámaras. El Presidente y su sabio ministro Lerdo de Tejada tenían el propósito de constituir el equilibrio del gobierno nacional, y sabían que éste debía fundarse en el equilibrio del gobierno local; y hay que reconocer que en estas materias ambos eran autoridades de primer orden.
Hay una falta absoluta de equilibrio constitucional, que determinará el desequilibrio de hecho en el sentido en que incline los pesos el carácter individual de un gobernador o de un diputado; el orden y la paz no descansarán en las instituciones, sino que, cuando eventualmente existan, dependerán de la situación pasajera creada por una persona, por un concierto o por verdaderas complicidades. El Estado así constituido, no es la personalidad política calculada en el sistema federal como elemento constitutivo de la Nación, y cuyos derechos, dignamente mantenidos, circuyen el campo del poder del Centro cerrando su inmoderada expansión; es una entidad raquítica y enferma de cuya debilidad se abusa y a quien, por lo general, se ha creído incapacitada para vivir en relativa autonomía; y falta de vigor sano en días serenos para llenar sus fines, es impotente para conservar su paz interior por el equilibro de gobierno, ni para impedir las convulsiones de sus pueblos a la hora de las revueltas que nos desprestigian.
El régimen local tiene que ser un gobierno de ejecutivo, sin asomos de predominio congresional; pero por eso mismo es indispensable que haya un legislativo capaz de independencia y de cordura, que limite la acción de aquél sin aspirar a la preponderancia. La Constitución local debe reformarse hasta donde sea preciso para organizar un Ejecutivo fuerte en la acción y limitado en la extensión; seguro contra las intrigas y confabulaciones de la Legislatura, armado para impedir sus asechanzas y sus codicias; pero contenido por jurisdicciones inferiores que tengan su esfera de acción propia y libre. La Legislatura debe ser numerosa para ser congreso y para que su independencia pueda realizarse sin que se convierta en amenaza de desconcierto; sus reuniones han de ser cortas y distanciadas, y destinadas a resolver sobre los asuntos preparados con la experiencia del Ejecutivo; la remuneración de los representantes ha de ser tal, que el cargo antes resulte gravamen asignado al patriotismo que granjería codiciable como prebenda.
La preponderancia del Gobierno central y la importancia de sus funciones, ha hecho que se descuide y aun desprecie la categoría de los Estados, a punto de que algo como una reacción centralista ha ido medrando en el seno del partido liberal. Nosotros creemos que sí debe desearse que en los Estados desaparezca el espíritu localista mezquino, es una obra patriótica y noble levantar en ellos la conciencia de su valer y el sentimiento de su fuerza.
III
Hay, independientemente de los poderes que detalla la Constitución, un poder supremo a que ya nos referimos antes, que podría llamarse nacional, y para el que se ha establecido un órgano de ejercicio accidental con elementos permanentes que están destinados a otras funciones; este poder, sustituto del plebiscito y único depositario de la soberanía, representa la voluntad de la Nación en el acto más importante y grave: la modificación de la Ley fundamental. Las Cámaras de la Unión, votando por dos tercios de sus miembros, y las Legislaturas concurriendo a la formación de la Ley suprema como unidades del concierto federal, constituyen el órgano de la voluntad de la Nación; pero ni las Cámaras ni las Legislaturas ejercen en esos casos sus funciones legislativas propias, ni tienen la autoridad de su institución genuina, ni obran con las facultades que emanan de su carácter; y es que constituyen un órgano nuevo, distinto de cada uno de los elementos que entran en su formación y destinado a una función especial y única. Esta distinción quizá no tenga sino un interés teórico; pero es preciso no olvidar que el error o confusión de las teorías propende a producir después extravíos no insignificantes en las consecuencias prácticas.
El poder federal y el del Estado solos, obran dentro de la Constitución y en funciones que ella otorga y reglamenta, en tanto que el supremo poder de la Nación obra sobre la Constitución misma, para dictar la ley de las leyes y para dar, restringir o quitar atribuciones a los Poderes de la Federación y del Estado. El poder sumo nacional es indestructible; no es reglamentable porque es ilimitado; por lo mismo llega a la omnipotencia, y si no lo detienen el respeto a las verdades y derechos teóricos del sistema federal, no puede tener más correctivo que la fuerza. Pero el órgano que se instituye para su expresión no tiene las mismas condiciones; es creación de la ley y puede ser cambiado y sufre también ser sometido a reglas. Por una necesidad imprescindible, las reglas y limitaciones de este órgano no pueden dictarse ni derogarse sino por él mismo; pero como representante del Poder, mientras aquéllas no sean derogadas, tiene que obedecerlas, porque forman parte de la convención federal fundamento de la Nación.
Si esta exposición tiene una apariencia de sutileza metafísica, es porque toca un principio de origen del poder, que no puede tener antecedente; pero la teoría está aplicada en la Constitución, como vamos a verlo en el caso que guía nuestro intento y que aclara y simplifica lo que pudiera parecer abstruso.
El Congreso federal y las Legislaturas, órgano constituido para substituir al plebiscito (que sería absurdo en México), tiene la facultad de reformar los preceptos constitucionales, modificarlos o suprimirlos; para ello se necesita que el Congreso de la Unión, por el voto de dos terceras partes de sus individuos presentes, acuerde las reformas, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas. En esta disposición general, el poder reformador no tiene limitación ninguna en el procedimiento; pero hay un artículo de la Constitución, el 43, que enumera las partes integrantes de la República, cuya reforma está sometida a otros requisitos, según el caso de que se trate, y que no puede modificarse sino en el sentido que indican las fracciones I, II y III del artículo 72.
Cuando se trata de admitir nuevos Estados o Territorios a la Unión federal (fracción I) y cuando se ha de erigir un territorio en Estado (fracción II), el artículo 43 se reforma por el voto normal de las Cámaras federales, puesto que ambas materias son de la facultad común del Legislativo nacional, que dicta para el efecto una ley ordinaria, aunque de hecho adiciona el artículo referido. Pero para formar nuestros Estados dentro de los limites de los existentes, no sólo se emplea ya al órgano superior que reforma la Ley suprema, sino que éste debe sujetarse a requisitos más escrupulosos y más exigentes, sobre todo si el Estado o Estados que van a padecer una reducción de territorio, se niegan a ello. Esto no es sino la consagración de la teoría que reconoce en los Estados entidades autónomas, unidas con sacrificio limitado de su autonomía para formar la Nación federal.
Nuestra Constitución fue más estricta que la americana, porque no admite el caso de la unión de dos Estados para formar uno. Los legisladores de 57 se negaron a tomar para la nuestra ese único motivo que hay en la ley sajona de desaparición posible de una de sus estrellas. El artículo 43 no puede, pues, reformarse sino en tres sentidos, todos ellos de mejoramiento y de avance: el de admitir nuevos Estados o Territorios, el de erigir un Territorio en Estado y el de erigir un Estado nuevo dentro de los existentes. El poder reformador omnipotente no ha dado a su órgano (Congreso federal y Legislaturas) facultad para unir dos Estados en uno; para hacerlo sería forzoso que se comenzara por adicionar el artículo 72 con aquella facultad y usar de ésta después.
¿Qué diremos, entonces, de la erección de nuevos Territorios dentro del área de los Estados existentes? Que no tiene fundamento legal y que es contrario a los preceptos constitucionales tanto como a la esencia del régimen federativo. El Congreso de la Nación no tiene facultad para proponerla a las Legislaturas, ni éstas están autorizadas para aprobar la adición que en tal sentido se les proponga, y ninguna autoridad de las que forman el poder público tiene más atribuciones que las que la Constitución le confiere. En cuanto al régimen federal, es de su esencia la integridad de las personas jurídicas que lo pactan, y estará virtualmente destruido, si los Estados pueden paulatinamente pasar al dominio de la jurisdicción del centro por medio de desmembraciones sucesivas.
La creación de Territorios puede estar fundada en la conveniencia del momento, porque un Estado carezca de fuerza para dominar a algunos de sus pueblos; quizá el auxilio de la Federación en la forma constitucional tenga menos eficacia para mantener el orden que el gobierno directo de los poderes nacionales; pero el beneficio que se pierda por no instituirlo, será menor que el mal profundo que se hace a la nación entera hiriendo la médula de sus instituciones, rebajando la autoridad de la Ley suprema, lastimando la dignidad de un Estado y creando la desconfianza de todos los demás, que sienten que su primer derecho está desconocido.
Es mal fundamento, para apoyar la erección de territorios, el artículo 117 que dice la manera de hacer las reformas de la Constitución en general. Las reglas del artículo 72, especiales para lo que se refiere a modificaciones de la división territorial, son las que rigen la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artículo 117. De admitirse tal fundamento, éste sería igualmente aceptable para declarar Territorio un Estado entero, y si esto fuese posible, habría que aceptar que con los procedimientos reformatorios del artículo 117 se puede cambiar la forma de gobierno, lo que está en contradicción con el sentido común, además de estarlo con el mismo artículo 117, que sólo consiente adiciones y reformas; pero no destrucción constitucional de la Constitución; y con el 39, que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de gobierno.
Hemos tocado este vicio, aunque no está en la Constitución, sino en la falsa manera de aplicarla, tanto por su gravedad suma, como porque sentados dos precedentes, pueden éstos tomarse por una autorizada interpretación de preceptos que son fundamentales y formarse con ella una institución consuetudinaria disolvente.
IV
Los peligros que hemos apuntado para la estabilidad y buena guarda del gobierno central, procedentes del exceso de poder a que invita la ley al Congreso y a la Corte Suprema, amagan también la independencia de los Estados y la autonomía de sus gobiernos.
Son enjuiciables por la Cámara de Diputados los gobernadores, “por infracción de la Constitución y leyes federales”, y de estos juicios de responsabilidad hemos tenido ejemplos que demuestran con cuanta frecuencia pueden presentarse cuando la vida política de los Estados recobre un poco su actividad de otras épocas. Ya se comprende como de un proceso federal cabe hacer una excelente arma para derrocar a un gobernador poco grato, cuando la Cámara puede condenarlo por simple mayoría absoluta. Contando con esta mayoría, el Gobierno central someterá incondicionalmente a los Estados con la sumisión de los gobernadores; y si el Gobierno central no tiene la mayoría en su favor, la Cámara agregará a sus otros medios de supremacía el de poner de su parte y contra el Ejecutivo federal a los Gobiernos locales.
El fuero constitucional que establecen las disposiciones relativas del Título IV, es una garantía que se da al funcionario público de que no será sometido a juicio criminal sino cuando la Cámara de Diputados, examinando el hecho de que se trate y las circunstancias políticas del momento, otorgue su permiso para que aquél sea entregado a sus jueces. En materia de responsabilidad por delitos oficiales, el fuero debiera tener el mismo objeto; pero ya hemos visto que en vez de ser así, la Cámara entra desde luego en el conocimiento del delito imputado; es ella sola el tribunal competente para declarar sobre la culpabilidad, y más que una garantía del acusado parece una amenaza de parcialidad y ligereza en el juicio. Como los gobernadores no gozan del fuero constitucional federal por delitos del orden común, no lo tienen en la parte que es garantía en su favor, y bien claro está que, al comprenderlos entre los funcionarios sometidos al juicio de la Cámara de Diputados, el artículo 103 no tuvo más mira que su responsabilidad ni más interés que el de sujetar a los gobernadores a la jurisdicción federal.
No existe esta disposición en las constituciones federalistas de América, lo que nos permite asegurar que puede vivir sin ella un buen sistema federativo; en cambio, nuestras condiciones peculiares políticas, el abuso que en momentos de necesidad y aun de simple conveniencia hacemos de una palabra de la ley, y la fuerza de nuestras tradiciones centralistas y autoritarias, son motivos bastantes para que podamos convencernos de que la situación que el artículo 103 crea a los gobernadores, hace imposible su independencia del Poder central. La permanencia de un gobernador en el puesto que su Estado le confía, deberá ganarse con la obediencia y la subordinación si el Presidente cuenta con la Cámara popular, cuando ésta esté desavenida con aquél, la permanencia sólo estará asegurada haciendo causa común con la Asamblea para hostilizar al presidente.
Se objetará que las infracciones de la Constitución de que el gobernador sea culpable necesitan la intervención federal para no quedar impunes; que no puede confiarse el correctivo a los medios que provea la Constitución local; y nosotros no negaremos que hay en el precepto que combatimos una lógica de jurisdicciones cuyo desprecio puede originar dificultades; pero cuando se ha aceptado el régimen federal, hay que soportar sus deficiencias, que son siempre un mal mucho menor que cualquiera de los muchos que acarrea la destrucción del sistema de gobierno y el desprestigio de las instituciones por inútiles. Es preferible buscar en cada caso el remedio con que el Gobierno central pueda combatir o atenuar los inconvenientes que traiga un gobernador con su conducta, remedio que nunca falta de un modo absoluto y que aconsejan e indican las circunstancias. Y si alguna vez, por la gravedad del caso y la urgencia de la represión, el Gobierno federal llegase a emplear cierta violencia, malo y todo, el hecho encontraría una disculpa y aun quizá un aplauso en la opinión pública, y el daño en las instituciones, por excepcional y pasajero, sería bien insignificante al lado del que se pone como permanente en una entraña del organismo nacional.
Los tribunales de la Federación tienen también en el juicio de amparo un elemento poderoso para acabar con el gobierno local, anulando sus leyes, desautorizando sus actos y estorbando su acción constantemente. El peligro será remoto en general y tendrá escaso valor cuando modificadas las condiciones de la Corte Suprema, se eleve su carácter por encima de las agitaciones e intereses políticos.
Hay una fuente de peligros para los Estados que no puede segarse, y contra la cual no tienen más salvaguardia que la cordura y la lealtad de los funcionarios que intervienen en la expedición de las leyes federales: la amplitud inevitable de las facultades legislativas. Por esta amplitud, una ley federal puede violar los principios esenciales y las garantías de justicia del sistema federal sin infringir un artículo expreso de la Constitución, imposibilitando así la defensa.
Toda ley que impone cargas o distribuye beneficios, puede ser agresiva o injusta; el presupuesto de egresos que cada año puede favorecer a un Estado con perjuicio de las necesidades de los otros y a costa de los fondos nacionales, rompe sin obstáculo las bases de equidad en que reposa la asociación de los pueblos.
La solidaridad nacional tiene ciertamente que sobreponerse al egoísmo de las localidades, que deben ver sin celos las obras de mejoramiento en un estado, puesto que no es posible hacerlas simultáneamente en todos; pero la misma solidaridad, que no puede fundarse sino en la distribución equitativa de los beneficios, exige que sucesivamente se atienda a la prosperidad de todos, aunque en ninguno de ellos pueda así llevarse a un alto punto. Hay algunos que han llegado a irritarse al ver otras regiones cruzadas por varias líneas férreas mientras ellos no tienen una sola y viven con sus puertas cerradas al comercio del mundo en que podrían derramar el producto abundante de su actividad emancipada. Pero lo que todos, sin excepción, han visto con un sentimiento de irritación exasperada, es la aplicación de gran número de millones al mejoramiento de la capital de la República, no siempre para obras necesarias ni siquiera meramente útiles; millones que hacen falta en los Estados para las obras más indispensables a su vida pobre y difícil.
La constitución del Brasil, una de las mejores del Continente, adoptó la siguiente disposición: “Los gastos de carácter local en la capital de la República, incumben exclusivamente a la autoridad municipal”. El precepto es justo; pero lo cierto es que debiera ser innecesario escribirlo en una constitución que establece el régimen federal, que es el régimen de la justicia para los pueblos asociados en el pacto de la República.
CAPÍTULO XVII
Problema actual
Ninguna situación política es permanente mientras no esté de acuerdo con la ley, puesto que ésta es la que conserva la unidad de dirección y movimiento al través del cambio de hombres; pero ninguna ley es durable ni puede servir para la adaptación de la política práctica, si no es la representación del espíritu y de las condiciones sociales. El buen legislador (ha hecho observar un tratadista de cuenta) hace un trabajo, más que de creación, de interpretación del espíritu público y de la época en que hace la ley. Y en verdad, sólo hay que pedir por agregado que su obra vaya por delante del estado de los pueblos, y al interpretarlo lo presida y lo estimule al avance, abriendo el camino para facilitarlo.
La ley de 57, en desacuerdo con el espíritu y condiciones orgánicas de la Nación, no podía normar el gobierno, porque el gobierno resulta de las necesidades del presidente y no de los mandamientos teóricos incapaces de obrar por sugestión o por conquista sobre las fuerzas reales de los hechos. Así, la situación política en que ha vivido la Nación, divorciada por completo de la ley, ha sido y seguirá siendo transitoria, hasta que entre el Gobierno y la sociedad, la ley sea un vínculo en vez de ser un obstáculo, norma de conducta para el primero y base de los derechos de la segunda.
Los desencantados del régimen constitucional por los resultados que acusa, mas no por los principios que sustenta, han creído encontrar una solución al conflicto de sus preocupaciones, declarando que la Constitución es muy adelantada para el pueblo que ha de regir. Nada más erróneo, por más que esa afirmación tenga visos de sabia y gane cada día terreno en la opinión de los que no quieren parecer ilusos. La Constitución, en lo que tiene de mala y de impracticable, obedeció a errores del pasado que ya estaban demostrados y desechados en 1857; porque se fundó en teorías del siglo XVIII, cuando ya la ciencia en general seguía las concepciones positivas, y cuando la del gobierno buscaba sus fundamentos en la observación y la experiencia. Los principios fundamentales de que nuestra organización constitucional emana, son dos: la infalibilidad incorruptible de la voluntad del pueblo, siempre recta y dirigida al bien público; la representación única, igualmente incorruptible e inmaculada de aquella voluntad, en la asamblea legislativa. Estos dos principios tienen siglo y medio de haber estado en boga, y más de media centuria de desprestigio absoluto. Una Constitución que se funda en ellos, es una ley lastimosamente atrasada.
Si la ley que funda el gobierno en la quimera de un pueblo ideal es una ley adelantada, habrá que convenir en que el niño que construye sus aspiraciones sobre los cuentos de hadas y encantadores está más cerca de la perfección que el hombre que ajusta sus propósitos a las realidades de la vida.
Vuelve aquí a mostrarse la confusión de los principios de organización constitucional, que nada tienen de adelantados, con la obra revolucionaria de la Reforma, que constituía un real progreso; pero que, lejos de estar en la Constitución, pugnaba con su espíritu moderado. En la obra de 57, fuera de las garantías individuales y del juicio federal que les dio realidad jurídica, muy poco habrá que pueda estimarse como un avance. En cambio, hay mucho que, como derivado de los dos viejos principios jacobinos, no debe envanecernos ni por su novedad ni por su acierto.
Por encima de la Constitución que debía unirlos, el gobierno desconcertado con ella, y el pueblo que no lograba coordinar, tenían el concierto real, sin el que ninguna situación puede mantenerse ni como transitoria; las dos grandes dictaduras que llenan la época constitucional tuvieron la aquiescencia y el concurso de la Nación que sentía su utilidad. La de Juárez, llamada a hacer la transformación social y política y a romper con la tradición secular, para fundar el gobierno en la conciencia nueva; consagrada a echar las bases de la organización del gobierno en un pueblo que las había removido todas y no encontraba ninguna firme; la de Juárez, que no tuvo limite de poder ni freno en la audacia heroica, obró sus maravillas de triunfo mediante el concurso de la Nación, que lo aplaudió en vida, y muerto ensalzó su memoria. La del Gral. Díaz, que tomó la tarea de desenvolver las fuerzas todas del país y proteger su acción para crear el trabajo olvidado y la riqueza desconocida; de asentar la vida de la nación en los principios económicos que sustentan a los pueblos civilizados de la tierra, arrancándola de la mera lucha política que constituye los estados anárquicos; de fundar en el interior, por el interés y el sentimiento, la unidad de todos los pueblos en la comunión de la República, de la que debe surgir la vida democrática, y en el exterior el crédito financiero por la riqueza, y la confianza política por la paz; la del Gral. Díaz, que sobre las bases de la dictadura anterior, levantó la organización de pueblos que nunca la habían tenido, y que pudieron respirar, vivir y prosperar protegidos por el poder público y libertados de la tiranía del desorden, tuvo, para realizar su empresa, la cooperación de la sociedad, que vio durante muchos años sin recelos aquel poder enorme, y le hizo tácitamente la concesión de todas las facultades que hubiese menester para garantizar su tranquilidad.
La dictadura desde 1857 sirvió para satisfacer las necesidades del desenvolvimiento nacional, que la Constitución era incapaz de impulsar ni de proteger; y el pueblo, que con su instinto de las realidades sigue a quien le hace bien, desoyó la voz de los políticos mientras los dictadores lo servían, y en tanto que la dictadura laboraba a diario el beneficio de la comunidad, la protegía, y a semejanza de los señores feudales, dormía, para defenderla, con la armadura puesta y apercibido el caballo de combate. La profunda observación de Taine tiene una aplicación general a todas las instituciones cuyo papel ha concluido. Los reyes de la línea de Capeto habían sido temibles jefes en la guerra; fueron los libertadores de las Comunas contra los señores, y distribuyendo la justicia con San Luis, hicieron que la encina de Vincennes proyectara su sombra sobre toda la Francia; en cada rey tuvo el pueblo un jefe para la guerra, un libertador y un juez. Pero cuando ya no mandó los ejércitos, ni las Comunas lo necesitaron, ni la justicia se hizo por su boca ¿qué era el rey? ¿de dónde emanaban sus privilegios? [35] Bajo las ficciones del derecho divino y al través de las apariencias de un despotismo por voluntad propia, los reyes habían tenido en realidad su poder y sus privilegios de la fuerza popular que era su aliada. Cuando ellos no eran ya útiles, la alianza se rompió y el pueblo les negó su apoyo.
Hecha la Nación mexicana por obra de una dictadura de medio siglo, severa y fuerte, pero de evolución y de mejoramiento, los dictadores han concluido su tarea y no tienen ya sus privilegios ni razón en que ampararse ni fuerza popular que los sostenga. Habrá dictadura de accidente, de que ningún pueblo está exento; pero como régimen, ha muerto con la etapa histórica que debía presidir por ley ineludible.
La etapa constitucional debe seguirla. Antes de los estudios históricos y sociológicos que han venido a esbozar, por lo menos, las leyes que encauzan las evoluciones sociales, el avance quedaba encomendado a una como generación espontánea de los hechos, difíciles, incierta y penosa; pero hoy las fuerzas conscientes de la sociedad pueden y deben concurrir para enderezar el movimiento y acrecentar su impulso.
No pretendemos nosotros, con optimismo de teorizantes, que baste acordar la Constitución con la estabilidad del Gobierno para que comience y se afirme el reinado de la democracia. La Ley no tiene el poder de hacer la democracia; pero lo tiene absoluto para impedirla. La Constitución, depurada de sus errores, hará posible la intervención popular en el régimen de la Nación; tal como está, hace imposible la estabilidad de un gobierno legal. La situación de la República queda en tal caso peor que nunca: la dictadura, necesaria para no llegar a la desorganización de todos los elementos de gobierno, pero inútil ya para el bien, sin apoyo en las fuerzas sociales y repugnada por la opinión pública; la democracia, indispensable, urgente como régimen único que la Nación puede aceptar; pero incapaz por su organización constitucional de sostener el gobierno que ella misma destruye. Imposible la dictadura, imposible la democracia; el gobierno que se establezca, apelando por necesidad a la una; el pueblo, reclamando por necesidad la otra; el antagonismo permanente como situación inevitable entre la Sociedad y el Poder, y la incompatibilidad de hace cincuenta años entre la libertad que la una reclama y el orden que el otro exige.
En estas condiciones, cualquiera situación política que aparente estabilidad es falsa, porque es en realidad un estado de revolución latente, pronto a pasar al de lucha sangrienta y destructora. La revolución que triunfa establece un gobierno, y después de prometer la democracia, tiene que convertirse en mantenedora del orden, que sólo encuentra en la dictadura; así, su único efecto es cambiar los papeles: los revolucionarios se hacen mantenedores del gobierno dictatorial, y los que eran defensores del Gobierno, se hacen partidarios de una nueva revolución democrática. Y esta situación es indefinida, porque sus causas viven ocultas e ignoradas.
Mientras tanto, las condiciones de la vida internacional han cambiado en el mundo a influjo del acercamiento de todos los pueblos y del cosmopolitismo de todos los países; la solidaridad humana progresa día a día, y cada nación tiene ya una responsabilidad de su conducta ante los pueblos civilizados, que son espectadores constantes de sus actos. Ya no nos aíslan, como antaño, los mares y los desiertos; nuestras conmociones se sienten, molestas y dañosas, en los países de cultura occidental; y ellos, que no han de entrar en el estudio minucioso y delicado de las causas que las producen, llegan a la conclusión, cada día más firme, de nuestra incapacidad de raza para la vida autónoma. La única manera de hacernos inviolables en nuestra debilidad material, es hacernos respetables por el cumplimiento de nuestras leyes, por el afianzamiento del gobierno institucional, por el establecimiento inmutable del orden y de la paz interior. Esta es la obra que reclama imperiosamente el verdadero patriotismo.
Si la Constitución se modifica, adaptándola a las necesidades de la organización del gobierno legal y estable, no llegaremos a la democracia de los sueños en que el pueblo todo aúna sus anhelos y su voluntad en la acción y aspiración comunes del bien, la justicia y la verdad. Ningún pueblo de la tierra ha logrado ni logrará nunca tal perfección. No alcanzaremos tampoco el régimen ampliamente popular que ya da sus frutos en los países de más alta moralidad cívica, como Suiza e Inglaterra. Pero sí nos será dado llegar a esa suerte de oligarquía democrática en que entran y figuran todos los elementos populares aptos para interesarse e influir en los negocios de la república; en que el reclutamiento de los ciudadanos depende de calidades que cada hombre puede adquirir por el propio esfuerzo que lo dignifica; en que no hay exclusivismos odiosos, sino condiciones en nombre del decoro nacional, y en que la clase gobernante acrece todos los días su número por el procedimiento automático y libre de la riqueza que se multiplica, la educación que se difunde y la moralidad que se extiende.

[12] Zarco.- Pp. Cit.- Sesión del 1º de Septiembre.
[13] Berthélemy.-Le Róle du Pouvoir Executif dans les républiques modernes, pág. 204.
[14] Los sistemas debieran llamarse: europeo el uno, que nació en Europa y se ha extendido por todo el Continente, y americano el otro, que tuvo origen en los Estados Unidos y es base de todas las constituciones de este hemisferio. Tales designaciones tendrían la ventaja de evitar las palabras de connotación especial que hoy se emplean, y que son todas impropias por la misma connotación que de antemano tienen.
[15] Barthélemy.- Le Role du Pouvoir executif dans les républiques modernes, pág. 678.
[16] Wilson. Congressional Government.
[17] W. Wilson. Congressional Government.- Bagehot. Principles of Constitutional law.
[18] Bryce. The American Commonwealh. Vol. II, pág. 140.
[19] Wilson. Congressional Government.- Chap. II.
[20] El año próximo pasado, la Cámara incluyó en el presupuesto trescientos mil pesos para alimentar a los alumnos pobres de las escuelas primarias del Distrito Federal, sin tener en cuenta de que los fondos son de la Nación y de que hay miserables en las escuelas de todo el país. Los oradores fueron muy aplaudidos por el auditorio emocionado.
[21] Benjamin Harrison o This Country of ours”.- Pag. 154.
[22] The Federalist. XLVII.
[23] Madison. Loc. cit.
[24] Bryce. The American Commoonwealth.
[25] Le role du pouvoir executif. Pág. 118.
[26] Perú, art. 103.- Venezuela, art. 97.- Guatemala, art. 76 y otras.
[27] Barthélemy.- Op. Cit., pág. 107.
[28] Barthélemy. Le role du pouvoir executif, pág. 658 y 668.
[29] Espíritu de las Leyes.- Lib. XI. Cap. VI.
[30] En ellas intervienen los partidos, y de otro modo sería imposible. Lo mismo sucede con el nombramiento de electores en los Estados Unidos, que si bien se hace por lista en el Estado entero, es por medio de los partidos nacionales.
[31] Nerinex.- L´organization judiciare aux Etats Unis. Pág. 208.
[32] “El artículo 14”, 1896.
[33] Boutmy.- Psychologie Politique du Xeuple Americain.
[34] Bryce. The American Commonwealth.Vol. 1. Cap. XXII.
[35] Luis Madelin.- La Revolution, Chap. 1.


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