PROYECTO DE ENMIENDA CONSTITUCIONAL PARA LA RE REELECCION
MENSAJE Nº 005
SEÑOR
VICEGOBERNADOR Y PRESIDENTE NATO
DE LA CAMARA DIPUTADOS DE LA PROVINCIA
DR. RUBEN UÑAC
S____________________/_______________________D
Me dirijo a UD remitiendo para tratamiento de ese Poder Legislativo, un Proyecto de Ley por el cual se propicia que, en ejercicio del Poder Constituyente Derivado o Reformador, se sancione la ENMIENDA DE UN SOLO ARTICULO DE LA CONSTITUCIÓN PROVINCIAL, conforme lo prevé el Artículo 277 de la Carta Magna, que delega en ese Poder Legislativo tal ejercicio constituyente.
En el caso, la iniciativa propone la enmienda del ARTICULO 175 DE LA CONSTITUCION PROVINCIAL referido a la Duración del Mandato y Reelección del Gobernador y Vice Gobernador, llevando la reelección inmediata y consecutiva hasta dos veces o dos mandatos de cuatro años cada uno, según la redacción propuesta en el proyecto, a saber:
“DURACION DEL Mandato - REELECCION. Artículo 175.- El Gobernador y el Vicegobernador duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y pueden ser reelegidos consecutivamente hasta dos veces.”
Si por “poder” entendemos una competencia, capacidad, prerrogativa o energía para cumplir un fin o fines, y por “constituyente” el poder que da constitución al Estado, redondeamos el concepto global de Poder Constituyente como la competencia, capacidad o prerrogativa para constituir o dar constitución al Estado, es decir, para organizarlo, para establecer su estructura jurídico-política.
El Poder constituyente puede ser Originario o Derivado.
Es Originario cuando se ejerce en la etapa fundacional o primigenia del Estado, para darle nacimiento y estructura. El Poder Constituyente Originario, entonces, es el que ejerce el Pueblo para sentar las bases fundamentales de su estructura jurídico-política y fijar los límites del ejercicio del poder.
Se tiene dicho que el Poder Constituyente Originario es ejercicio de poder político que luego toma dimensión jurídica cuando toman forma las normas que integran la constitución formal. Así, el Poder Constituyente en su origen, es de naturaleza eminentemente política y se convierte en jurídico a través de la explicitación normativa. Con lo que el estudio de la legitimidad de origen y de ejercicio del Poder Constituyente originario, no es objeto del Derecho Público sino que es propio de la ciencia política, de la sociología y aún de la filosofía política.
En tanto que es Derivado cuando se ejerce para reformar la constitución normativa del Estado. Este Poder Constituyente Derivado o Reformador sí es objeto propio de las disciplinas jurídicas, más específicamente del Derecho Constitucional.
A diferencia del anterior, el Poder Constituyente Reformador nace de una norma jurídica, es siempre poder jurídico, tiene un fundamento esencialmente jurídico ya que se ejerce en virtud de una habilitación constitucional y tiene límites jurídicos más o menos precisos.
En definitiva, el Poder Reformador es jurídico en su origen y jurídico en su naturaleza.
Cabe reconocer también la diferenciación entre Poder Constituyente y Poderes Constituidos desde que aquel, cimentando las bases organizacionales del Estado, realiza el supremo ejercicio de la voluntad del Pueblo para darse la organización, poniendo en marcha los organismos de gobierno y control del poder, que no son otros que los Poderes Constituidos, a los que se les atribuyen las distintas funciones de gobierno las que están sometidas al control de constitucionalidad, en base a los límites puestos por el Poder Constituyente.
En la Constitución de San Juan, el Poder Constituyente Derivado o Reformador está consagrado en la Sección Décima Tercera – Reforma de la Constitución – Convención Constituyente, artículos 271 a 278.
En dicho plexo normativo se establece que el ejercicio del Poder Reformador se canaliza por dos mecanismos o procedimientos reglados como bien diferentes, que responden a circunstancias y necesidades jurídico-políticas muy distintas y que se autoabastecen sin depender uno del otro, a saber:
1. – El procedimiento general que configura la regla, establecido por el Artículo 271, así: “Esta Constitución sólo puede ser reformada en todo o en parte, por una Convención Constituyente especialmente convocada al efecto”;
2. – Un procedimiento de excepción consistente en la reforma de un solo artículo, denominado Enmienda, consagrado en el artículo 277, así: “EXCEPCION-ENMIENDAS. Artículo 277. La enmienda de un solo artículo puede ser sancionada por el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cámara de Diputados y el sufragio afirmativo del pueblo de la Provincia…”.
Este mecanismo de reforma de un solo artículo representa un atenuante a la rigidez de la Constitución Provincial que, por regla, solo puede ser reformada por un procedimiento complejo y un órgano constituyente especial como lo es la Convención convocada a ese efecto; sistema idéntico al de la Constitución Nacional, establecido en su artículo 30, que se inscribe en el campo de las constituciones rígidas.
Por lo tanto representa no solo una excepción al procedimiento general en sí, sino además una excepción a la rigidez de la Constitución. Podemos afirmar en base a ello, que la Constitución de San Juan es de tipo rígida, con rigidez atenuada.
Así descripta la tipología de los mecanismos y procedimientos previstos por la Constitución de San Juan para su propia reforma, se advierte en orden a sus notas distintivas que:
1) El mecanismo que constituye la regla o procedimiento general establecido en el art. 271 de la Constitución Provincial esta reservado para la reforma de más de un artículo, de pluralidad de artículos o directamente de toda la Constitución.
En tanto que el mecanismo de excepción consagrado por el artículo 277 de la Constitución Provincial está reservado y consagrado exclusivamente para la reforma de uno solo de los artículos de la Carta Magna.
2) En el procedimiento reformador general o regla del artículo 271, el Poder Constituyente Derivado o Reformador reside en una Convención Constituyente especialmente conformada mediante sufragio popular que elige a sus integrantes, en una elección especial convocada al efecto (Artículos 271, 272, 273 y 275 de la Constitución Provincial).
En tanto que en el procedimiento de excepción establecido en el artículo 277, el ejercicio del Poder Constituyente Derivado o Reformador ha sido delegado por la propia Carta Magna a uno de los poderes constituidos, la Cámara de Diputados, a fin de que, con una mayoría agravada (2/3 de la totalidad de sus integrantes) sancione la enmienda y convoque al Pueblo a emitir su sufragio en pro o en contra de tal formulación, a fin de perfeccionar la sanción, y como parte de ella.
3) En el mecanismo general o regla del artículo 271, el procedimiento reformador complejo comienza por el ejercicio del llamado “Poder Pre-constituyente” representado por la previa declaración de la necesidad de la reforma, promovida por cualquiera de los dos poderes constituidos políticos, el Legislativo o el Ejecutivo (Artículo 274 CP), debiendo ser aprobada dicha declaración de necesidad de reforma por mayoría agravada de la Cámara de Diputados (Artículo 274 CP), lo que debe ocurrir por Ley que no podrá ser vetada por el Poder Ejecutivo (Art. 278 CP).
En tanto que, en el procedimiento de excepción del artículo 277 CP no existe ejercicio del Poder Pre-constituyente, sino que directamente la Cámara de Diputados normatiza la enmienda del artículo de que se trate, pudiendo la iniciativa de enmienda provenir de cualquiera de los dos poderes constituidos políticos: legislativo o ejecutivo.
4) La Constitución de San Juan, en materia del ejercicio del Poder Reformador, en los dos mecanismos o procedimientos instituidos, prevé consultar al Pueblo a fin de que se expida en pro o en contra de la reforma. Así, entra en juego la Consulta Popular, regulada en los Artículos 235 a 238 de la Constitución Provincial, como mecanismo de democracia participativa de la que habla el Preámbulo de la Carta Magna Provincial.
Pero:
En el procedimiento general o regla del artículo 271 CP la Consulta al Pueblo se produce antes de la reforma propiamente tal, pues se somete a Consulta la ley de declaración de necesidad de la reforma y no la reforma ya realizada. Se consulta al Pueblo si acepta que se reforme la Constitución y, eventualmente, en los puntos que se proponen a reformar (Artículo 274). Si triunfa el voto afirmativo, el proceso reformador continúa: se convoca a elecciones para Convencionales Constituyentes (Artículo 275 CP), se reúne la Convención y esta realiza la labor reformadora (Artículo 276 CP). Si por el contrario, triunfa el sufragio negativo en la consulta, nada de esto ocurre, concluyendo el proceso en el acto de la consulta, quedando obturada la reforma.
En tanto que, en el procedimiento de excepción del artículo 277 CP la consulta se realiza con posterioridad a la enmienda normada por la Cámara de Diputados y tiene efecto constitutivo ya que forma parte de la sanción de la nueva formulación, pues con mayoría simple de sufragios afirmativos, directamente queda la enmienda incorporada al texto constitucional.
En definitiva, la Consulta Popular en materia de reforma constitucional juega como ratificación de la voluntad legislativa, mediante el pronunciamiento afirmativo del electorado: en un caso para aceptar o rechazar la necesidad de la reforma y, en el otro, para aceptar o rechazar la enmienda efectuada por la Cámara de Diputados.
5) En el mecanismo general o regla del art. 271 CP, la Consulta Popular para que se pronuncie en pro o en contra de la necesidad de reformar la Constitución, se ha de celebrar “… en la primera elección general que se realice…” (Artículo 274 in fine CP), debiéndose entender por Elección General, en la hermenéutica de la Constitución Provincial en cuyo campo nos encontramos y centramos el análisis, la elección general para cargos electivos provinciales que se realiza cada cuatro años, según nuestro sistema Constitucional.
En tanto que en el mecanismo de excepción consagrado por el Artículo 277 CP para la enmienda de un solo artículo, la Consulta al Pueblo está expresada literalmente como “… el sufragio afirmativo del Pueblo de la Provincia, convocado al efecto en oportunidad de la primera elección que se realice…” , advirtiéndose que no se usa la palabra “general” al referirse a la elección en que se ha de realizar la consulta de la enmienda, lo que da la certeza (tratándose de la Constitución y los métodos de interpretación constitucional, especialmente el método semántico y el método sistemático, no cabe otra cosa que razonar en términos de certeza, pues no cabe suponer que el Constituyente ha cometido una omisión material involuntaria o ha querido romper la lógica sistémica que lleva necesariamente a diferenciar absolutamente el procedimiento excepcional de reforma –enmienda– de la regla general de procedimiento de reforma por Convención Constituyente) que el Constituyente se ha referido a una elección o acto electoral “no general”.
Hemos destacado así las profundas diferencias entre los dos procedimientos de ejercicio del Poder Reformador: uno, la regla general para la reforma constitucional por una Convención Constituyente, natural representación del Poder Constituyente Derivado; el otro, la excepción para la reforma de uno solo de los artículos de la Constitución, llamado “enmienda”.
Por cierto que regla y excepción no son ni pueden ser iguales ni recibir el mismo tratamiento, ya que responden a distinta configuración jurídica y distintos fines y necesidades jurídico-políticas tenidos en mira por el Constituyente de 1986.
La enmienda de un solo artículo es un supuesto de excepción, por ello es razonable que se haya dispuesto un procedimiento y condiciones distintos, como así ocurre en la formulación constitucional del artículo 277 CP que a continuación se transcribe completamente, a fin de su examen contextual integral:
“EXCEPCION-ENMIENDAS. ARTICULO 277: La enmienda de un solo artículo puede ser sancionada por el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cámara de Diputados y el sufragio afirmativo del pueblo de la Provincia, convocado al efecto en oportunidad de la primera elección que se realice, en cuyo caso la enmienda quedará incorporada al texto constitucional. Reformas de esta naturaleza no pueden llevarse a cabo sino con intervalos de dos años por lo menos”.
Previo al análisis puntual de la norma, cabe preguntarse que llevó al Constituyente a establecer el sistema de enmienda de un solo artículo, claramente diferenciado del sistema o procedimiento complejo de reforma constitucional por medio de una Convención Constituyente, al punto tal que es su excepción. Que llevó al constituyente a consagrar un mecanismo de trámite abreviado, acotado a la reforma de una sola formulación de la Constitución, como excepción al mecanismo complejo y rígido de reforma constitucional consagrado en general en el sistema constitucional argentino.
Ciertamente la decisión de recurrir a esta modalidad acotada en su alcance y abreviada en su trámite, está justificada en cuestiones institucionales puntuales, trascendentes, necesarias, propias de nuevas realidades nacidas de la dinámica del cuerpo social y político como cuerpo vivo, y que requieren atención y solución inmediata de parte de los poderes constituidos.
Ciertamente entonces, el mecanismo abreviado de enmienda acotada a un solo artículo constitucional, está directamente ligado a la rapidez e inmediatez.
No otra cosa se desprende del procedimiento adoptado por el Artículo 277 CP: “La enmienda de un solo artículo puede ser sancionada por el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cámara de Diputados y el sufragio afirmativo del pueblo de la Provincia…”. Es decir que estamos en presencia de un acto complejo de “sanción” de la reforma de un solo artículo, pues se compone de dos acciones en dos tiempos: la normatización de la reforma por parte de la Cámara de Diputados Y el voto afirmativo del Pueblo al que se convoca en Consulta para que emita su aprobación. La norma establece una conjunción copulativa perfecta entre los dos tiempos o acciones que configuran la sanción de la enmienda: el voto de los Diputados Y el voto afirmativo del Pueblo, lo que da cabal idea de la inmediatez que debe mediar entre las dos acciones.
Siendo ello así, queda justificada la diferencia existente entre el mecanismo excepcional de la enmienda de un artículo y el procedimiento de reforma de pluralidad de artículos por una Convención Constituyente, en lo que hace a la oportunidad en que habrá de realizarse la Consulta Popular: en el procedimiento general de reforma por Convención Constituyente lo es “…en la primera elección general que se realice”, lo que significa que debe esperarse a la próxima elección general de cargos electivos para consultar la necesidad de reformar la Constitución; en tanto que en el mecanismo de enmienda de un artículo, la consulta puede realizarse en una elección “no general” –ya puntualizamos que el constituyente no incluyó la palabra “general” para caracterizar el acto electoral de consulta de la enmienda–, que bien puede ser la elección o acto electoral de consulta convocado al solo efecto de aprobar la enmienda normatizada por la Cámara de Diputados.
La sanción en dos tiempos y en dos acciones: voto de la Cámara de Diputados y sufragio afirmativo del Pueblo, unidos por una formulación copulativa que no deja dudas, hace razonable que la convocatoria a Consulta no esté supeditada a la “primera elección general que se realice”.
Por el contrario, la naturaleza de la institución de la reforma por enmienda sólo encuentra justificativo en la agilización del procedimiento ya que si “el sufragio afirmativo del pueblo” perfecciona la sanción y es constitutiva de ella, necesariamente debe ir inmediatamente unida en el tiempo con la aprobación de la norma enmendada por la Cámara de Diputados.
No otra cosa cabe concebir siendo la Consulta Popular convocada para expedirse el pueblo sobre la enmienda realizada, de carácter ratificatorio de ella con lo que –en caso de voto positivo mayoritario– se incorpora de inmediato al cuerpo textual de la Constitución Provincial.
No es pensable que una nueva formulación constitucional producida por enmienda no deba incorporarse en el tiempo más breve posible –siempre en caso de sufragio afirmativo– con sentido de inmediatez, con la misma inmediatez con que están concebidas las dos acciones y dos tiempos previstos para la enmienda: voto legislativo Y sufragio afirmativo del pueblo.
Por tanto, la agilización prevista en el artículo 277 está directamente relacionada con la eficacia de la institución enmienda incorporada a la Constitución de San Juan, como mecanismo de excepción para su reforma.
La posición contraria – la espera de una futura elección general – llevaría directa e inexorablemente a la neutralización y frustración de los fines tenidos en cuenta por el Constituyente para consagrar el procedimiento especial de enmienda de un solo artículo.
A mayor abundamiento, cabe detenerse en el último párrafo del Artículo 277 CP, que dice:
“Reformas de esta naturaleza no pueden llevarse a cabo sino con intervalos de dos años por lo menos”.
Tal formulación representa un límite o freno a la reforma constitucional por medio de enmiendas de un solo artículo: no puede hacerse en cualquier tiempo, sino nunca antes de transcurridos dos años desde la última enmienda. Pero también representa una prerrogativa dada a los poderes constituidos, pues se pueden promover enmiendas de un artículo cada dos años.
Y si existe la prerrogativa de producir enmiendas constitucionales cada dos años, no cabe pensar que la consulta ratificatoria deba esperar a la próxima elección general para recambio de autoridades electivas, que en el sistema constitucional de San Juan tiene lugar cada cuatro años para todos los cargos electivos, sin elección parcial de medio tiempo.
Esta disfunción de tiempos: dos años como mínimo para producir una enmienda y cada cuatro años la elección general, configura un supuesto de incongruencia frustratorio de la eficacia de la enmienda como prerrogativa de los poderes constituidos y como mecanismo ágil de reforma constitucional.
No cabe sostener que por “elección general” en el marco del objeto de análisis, pueda entenderse una elección de medio tiempo para renovación de Legisladores Nacionales, es decir, una Elección Nacional junto con la cual pueda hacerse la consulta, ya que en el marco de la Constitución Provincial en cuya lógica cabe centrar el análisis, “elección general” no es otra que la que tiene lugar para renovar autoridades provinciales que, como sabemos ocurre para todos los cargos electivos de una sola vez, cada cuatro años. La Constitución Provincial establece la organización local y las instituciones no delegadas a la Nación, por tanto la materia electoral provincial no puede basarse en procesos electorales nacionales, máxime si el Constituyente Provincial nada ha dicho al respecto. Lo contrario sería propiciar una confusión entre elecciones nacionales y consulta popular provincial que, por definición y razones prácticas atinentes a su celebración no son confundibles. No obstante, si se hubiera querido confundir estos actos electorales, el constituyente lo hubiera dejado previsto, lo que no ocurre en la Constitución de San Juan, ni siquiera a nivel de debate en la Convención Constituyente de 1986.
A decir verdad, en esa Convención el tema central en discusión con relación a los artículos referidos a la reforma constitucional, se refirió a si la intervención del voto popular ratificatorio debía ser en oportunidad en que se decidía la necesidad de la reforma –como en definitiva se estableció– o sea, antes de la reforma en sí, o en cambio, debía acaecer con posterioridad a que la Convención realizara la reforma. Ese análisis acaeció en el tratamiento del artículo 274 de la Constitución Provincial, es decir, en el sistema de reforma de pluralidad de artículos por una Convención Constituyente.
Ahí, el Convencional Dr. Eduardo Pósleman (Bloquismo) calificó de innecesario el procedimiento de consulta popular para ratificar la decisión de la Legislatura y sugirió que se realizara con posterioridad a la reforma, previo a su vigencia. La postura fue acompañada por el Convencional Dr. Eduardo Leonardelli (Frejuli) y por el Convencional Dr. Rivera Prudencio (Frejuli), señalando este último que “…llama poderosamente la atención que en la mayoría se haya puesto en duda la legitimidad de la representación que invisten los representantes del pueblo elegidos por el voto directo”. El Convencional Dr. Héctor Seguí (UCR) afirmó que la Comisión mantendría la redacción del artículo porque consideraba que “las corrientes de opinión no siempre van a estar expresadas en los legisladores que están en la Cámara de Diputados”, avalando tal criterio –con diversidad de argumentos– los Convencionales Lic. Juan José Russo y Dr. Rubén Pontoriero (UCR).
En tanto que, la expresión “primera elección general que se realice” fue interpretada por el convencional Dr. Leonardelli, apuntando una reserva formal advirtiendo la inconveniencia de que la consulta popular se hiciera coincidir con una elección general, porque en esta “se concentra la elección de los gobernantes y sobre esta cuestión se entabla una profunda campaña proselitista y el tema de la Constitución no ganará la preeminencia que debería tener”, concluyendo el Convencional manifestando su oposición a la elección simultánea de las autoridades provinciales con el pronunciamiento popular sobre la necesidad de la reforma. Esta postura fue apoyada por el Convencional Dr. Eduardo Pósleman (Diario de Sesiones, p. 763 y 764).
En cambio, no hay mayores referencias a los aspectos analizados y expuestos precedentemente en este mensaje, sobre el artículo 277 de la Constitución Provincial de enmienda de un artículo, y específicamente no hay referencias que contradigan lo que venimos exponiendo. En relación a la “oportunidad de la primera elección que se realice”, el debate en la Convención Constituyente de 1986 no suministra ningún elemento que pueda contribuir a precisar su sentido y alcance más allá de la literalidad de la norma. Sólo el Convencional Leonardelli apuntó: “Lo que si felicito es que ahora la consulta popular se hace post a la reforma y no previo a la misma” (Diario de Sesiones, p. 767).
Como se viene diciendo, el artículo 277 de la CP requiere “el sufragio afirmativo del Pueblo de la Provincia, convocado al efecto…” y, si bien no usa la expresión “consulta” debe entenderse que “sufragio afirmativo del Pueblo” en la norma en análisis, no es otra cosa que la Consulta Popular reglada en la Sección Octava, Capítulo Único, artículos 235 a 238 de la Constitución Provincial. El artículo 238 CP establece que “Son electores en una consulta popular, todos los ciudadanos inscriptos en el último padrón electoral”, con lo que se dispone que se votará con el padrón ya existente al tiempo de la enmienda, lo cual avala y fortalece lo que venimos sosteniendo en el sentido de que el Constituyente no se ha referido en el artículo 277 C.P. a una “elección general” que supone un nuevo padrón, para realizar la consulta al Pueblo que ratifique la enmienda.
Ciertamente, en estas razones preexpuestas está la causa y razón de que el Constituyente de 1986 no acompañara a la palabra “elección” el término “general”, en el artículo 277 CP.
Como CONCLUSION entonces, afirmamos que la reforma o enmienda de un solo artículo de la Constitución Provincial, en los términos del artículo 277, que requiere la ratificación del voto popular por ejercicio del mecanismo de Democracia Participativa Semidirecta de Consulta Popular, tal ratificación puede ser realizada en elección convocada a ese solo efecto por los poderes constituidos.
Ha cabido la pregunta si la Consulta Popular ratificatoria de la enmienda, reglada por el artículo 277 y que la norma establece ha de hacerse “en oportunidad de la primera elección que se realice”, es una elección propiamente tal o hay que esperar a una “elección general de autoridades” (como fija el art. 274 CP para la reforma general por Convención, el otro método reformador).
No cabe duda alguna que el Constituyente de 1986 al referirse a “…la primera elección que se realice” (en el artículo 277), se ha referido al acto de la Consulta, tomándola en la misma Constitución como un acto electoral típico y técnicamente tal: el art. 238 CP en su parte final, luego de establecer que son electores todos los ciudadanos inscriptos en el último padrón electoral, dispone: “El sistema electoral se ajusta a lo previsto por esta Constitución”. Y en el artículo 275 de la C.P., el Constituyente denomina a la Consulta Popular como “acto eleccionario de consulta popular” (Ibid, Primer párrafo, in fine).
En definitiva merced a una interpretación armónica y finalista del articulado constitucional en análisis, debemos concluir que si el sistema, mecanismo o procedimiento reformista de enmienda de un solo artículo consagrado por el artículo 277 de la Constitución Provincial, debiera estar sometido a iguales requisitos que los que informan al mecanismo o procedimiento general o regla de reforma constitucional por Convención Constituyente consagrado por los arts. 271 a 276 de la CP; por ejemplo que la consulta ratificatoria de la enmienda debiera hacerse en una “elección general”, carecería de razón de ser el sistema de enmienda mismo y no hubiera valido la pena insertarlo en el texto constitucional, debiendo haber reducido todo al sistema complejo y habitual de reforma por Convención.
Diversos son los métodos que la ciencia constitucional emplea para la interpretación constitucional, que es la interpretación de la Constitución misma. En referencia a ello apuntamos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ofrece una directriz repetida en el sentido que “…cuando la letra de la ley no exige esfuerzo de interpretación, debe ser aplicada directamente, con prescindencia de otras consideraciones” (Fallos 324:1740, 3143, 3345). Es lo que se denomina “el predominio de la interpretación literal”, es decir, la tesis que postula que la primera fuente de la exégesis de la ley es su letra, de la que no cabe prescindir (Conf. CSJN, Fallos 314:1018; 324:2780).
Desde un Enfoque Pragmático se tiene dicho: “La Constitución debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico y nunca estrecho, limitado y técnico, de manera que en la aplicación efectiva de sus disposiciones, se cumplan cabalmente los fines que la informan” (Segundo V. Linares Quintana, Tratado de Interpretación Constitucional, Abeledo Perrot, p. 340 y ss). Y según la Jurisprudencia de los Tribunales de los Estados Unidos, “…las disposiciones constitucionales deben recibir una interpretación más amplia y liberal que las cláusulas de una ley. La interpretación de la Constitución no debe conducir, con exactitud matemática, a extremos lógicos. Los preceptos de la Constitución no son fórmulas matemáticas que tienen su esencia en la forma, sino que son instituciones orgánicas vivientes…”. De acuerdo con lo decidido por la Suprema Corte de Justicia norteamericana, “La Constitución debe ser objeto de una interpretación práctica”; “Las palabras deben tomarse en su sentido natural y obvio, y no en un sentido irrazonable”. Según jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina “La Constitución ha de ser interpretada de modo que sus limitaciones no traben el eficaz y justo desempeño de los poderes atribuidos al Estado a los efectos del cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad. (Fallos, 199:483). Ha decidido el Alto Tribunal Argentino que “entre las reglas de interpretación que han establecido la doctrina y las decisiones de la Corte norteamericana, se encuentra la de que la Constitución debe recibir una interpretación práctica” (Fallos, 171:87/94). (Linares Quintana, ob. cit. P. 345/348).
Desde un Enfoque Semántico, “Las palabras que emplea la Constitución deben ser entendidas en su sentido general y común, a menos que resulte claramente de su texto que el Constituyente quiso referirse a su sentido legal y técnico; y en ningún caso ha de suponerse que un término constitucional es superfluo o esta de más u otro que podría estar, está de menos, sino que su utilización o su ausencia obedeció a un designio preconcebido de los autores de la Ley Suprema” (Linares Quintana, ob. Cit, p. 349). La Corte Suprema de la Nación tiene resuelto que “La interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que las informan (Fallos, 285:322) y a ese objeto la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento y profundo de sus términos que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no pueden ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente para evitar la frustración de los objetivos de la norma” (Fallos, 290:56; 302:973, 310,1393, entre otros). Y en Fallos 307:928 ha dicho la CSJN “Que, por otra parte, la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir de ésta, pues la exégesis de la norma debe practicarse sin violación de su texto o de su espíritu”. (Ob. Cit. p. 362, 363 y ss).
Desde un Enfoque Sistemático, se tiene dicho que “La Constitución debe interpretarse siempre como un cuerpo o un conjunto orgánico y sistemático, de carácter fundacional, fundamental y supremo, integrado por reglas y principios racional e inseparablemente vinculados entre sí, bajo la inspiración de un espíritu o alma que les insufla vida y aliento, en el cual el significado de cada una de sus disposiciones debe determinarse en armonía con el de las demás; por lo cual ninguna de sus cláusulas debe considerarse aislada, ni superfluamente, sino como parte de un sistema; y siempre debe preferirse la interpretación que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas de la Constitución afectando su esencial e imprescindible homogeneidad, cohesión y coherencia” (Linares Quintana, ob. Cit. p. 401). “El significado de un término puede ser extendido o restringido de acuerdo con el objeto de la totalidad de la cláusula en la cual es usado, por consiguiente, las frases particulares de la Constitución deben ser interpretadas con relación al resto del instrumento y a la intención expresa de la Convención Constituyente que las adoptó. Pueden suscitarse casos en que es imposible armonizar o conciliar partes de la Constitución. En tal situación, si están en conflicto una disposición general y una disposición especial de la Constitución, esta última debe prevalecer, en cuanto puede ser considerada como una limitación a la concesión general” (Ob. Cit. p. 416).
Sentados los presupuestos de la enmienda de un solo artículo y su procedimiento como uno de los dos mecanismos de reforma que contempla la Constitución de San Juan, corresponde hacer referencia al contenido del proyecto que por el presente se remite.
Como Poder Constituido se ejerce el derecho de iniciativa de la reforma de un solo artículo o enmienda que contempla el artículo 277 de la Constitución de la Provincia, a fin de que el Poder Legislativo, ponga en marcha el ejercicio del Poder Constituyente Derivado o Reformador que habilita el citado Artículo 277 como delegación transitoria y acotada a ese Poder Constituido.
Así, se propone la enmienda del Artículo 175 de la Constitución Provincial que regula la duración del mandato y la reelección inmediata y consecutiva del Gobernador y del Vice Gobernador, a fin de que, la reelección inmediata y consecutiva en lugar de una sola vez lo sea hasta por dos veces.
Igualmente, y en orden a la caracterización de la sanción de la enmienda como un acto compuesto de dos acciones y dos tiempos: la decisión de la Cámara de Diputados y la consulta ratificatoria –“el sufragio afirmativo del pueblo, convocado al efecto…”– se propone sea esa Cámara de Diputados en ejercicio del Poder Reformador quien convoque al pueblo de la Provincia a emitir su sufragio afirmativo o no respecto de la enmienda por ella normatizada. Así, en el artículo 2 del proyecto se propone la convocatoria para la consulta ratificatoria para el día domingo 08 de mayo del presente año.
Es sabido que la República Argentina ha instituido, en su organización como Estado Nación, un fuerte sistema presidencialista que, a través de la Forma de Estado Federal, se proyecta en la preeminencia de los Poderes Ejecutivos de Provincias, encarnados por sus gobernadores. Así lo determinó la organización jurídica, pero pocas dudas caben que la impronta de poderes ejecutivos fuertes, nacional y locales, está enraizada en características sociológicas de nuestra cultura política y social, cual nota que informa a la Constitución Material como forma de ser de nuestro cuerpo social.
El Poder Ejecutivo, de notorio predominio en nuestra vida político-institucional, tiene estrecha vinculación con la duración del mandato y la posibilidad de la reelección: ambas cuestiones han sido insoslayables desde los orígenes de la organización nacional a la hora de pensar el reparto del poder en los tres departamentos de gobierno que caracteriza al sistema republicano, en los que sin duda, en esta parte del mundo –América Latina y no solo Argentina– el Ejecutivo se destaca por su preeminencia.
En realidad, con matices acordes a cada sociedad, el Poder Ejecutivo es el centro de gravedad del Estado moderno y su protagonismo está dado por el realce de la investidura y el carácter representativo que se le da al Presidente y a los Gobernadores, su liderazgo político, y de la relevancia de las atribuciones que le son conferidas.
Como se dijo, la duración en el ejercicio del cargo en el Poder Ejecutivo, ha sido cuestión central en materia de teoría del estado y teoría del poder, aún en el sistema de República que sucedió al absolutismo monárquico estableciendo el célebre sistema de pesos y contrapesos entre los departamentos del gobierno estadual a fin de que ninguno se exorbite, no obstante lo cual el Ejecutivo ha mantenido su preeminencia.
La cuestión de la reelección del jefe de la administración del Estado, Poder Ejecutivo, es una cuestión que concierne preferentemente al análisis político, sin descuidar que abreva también en bases sociológicas, antes que al análisis jurídico.
Algunos opinan que la prohibición de reelección inmediata constituye uno de los frenos primordiales para combatir los abusos del Poder Ejecutivo, sobre todo ante la ausencia de controles institucionales eficientes para evitar la arbitrariedad y el desborde del poder. Otros destacan como fundamentos de la no reelección, la alternancia del poder a través de la periodicidad de los cargos electivos.
El profesor Humberto Quiroga Lavié afirma –y lo compartimos– que la reelección en sí no determina disfuncionalidades en el ejercicio del gobierno y afirma que “…no es buena ni mala en sí, como lo señaló Giovanni Sartori cuando nos visitara con motivo de los debates que al respecto se produjeron. Depende de la tradición política de cada país. En los Estados Unidos, de acuerdo con lo establecido originariamente en su Constitución, no había restricción alguna, pero cuando Franklin D. Roosevelt fue elegido tres veces consecutivas presidente y se aprestaba para un cuarto período, la Enmienda XXII (1947) dispuso que “nadie será elegido más de dos veces para el cargo de Presidente”. En Estados Unidos las dobles presidencias no han determinado crisis políticas de ninguna naturaleza y han posibilitado a los presidentes una continuidad de ocho años en el desarrollo de su plan de gobierno, que debe reputarse como un verdadero beneficio del cual no debe ser privado el país”. (Quiroga Lavié, Constitución Argentina Comentada, Zavalía, 1997).
Hamilton apunta: “…en tanto que, por una parte, la permanencia de cuatro años contribuirá a la firmeza del Ejecutivo en un grado apreciable, que hará de ella un elemento valioso en la organización de ese poder, por otra es insuficiente para justificar alarma alguna por la libertad política”, y abogando por la reelección, sostiene: “…pues en este caso el pueblo, cuando encuentra motivos para aprobar el proceder del presidente, le dará la oportunidad de que siga aplicando sus talentos y virtudes y de asegurar al gobierno el beneficio de fijeza que caracteriza a un buen sistema administrativo”. (Hamilton, El Federalista, p. 313/314).
Por su parte, Ramella apunta: “La reforma de 1949 admitía la reelegibilidad sin término. Varios Convencionales se refirieron a este problema. El maestro Sampay expuso, entre otras razones para avalar la reelección, que “Entraña una fidelidad al régimen democrático, por cuanto si el pueblo elige a los sujetos del poder político, es contradictorio que la Constitución le impida hacerlo… son tan indiscutibles las bondades de la reelección que pocas constituciones la prohíben”, y apoyó su tesis en las expresiones de Hamilton en El Federalista, a favor de la reelección presidencial”. (Ramella Pablo A. Derecho Constitucional, Depalma, 1982, Segunda Edición Actualizada, p. 738).
Más adelante el eminente constitucionalista sanjuanino apunta las expresiones del Convencional Valenzuela que refirió a la opinión de Jefferson que propiciaba la no reelección en 1787, y que años más tarde admitía su error; así como al pensamiento de Alberdi que si en Las Bases había propuesto la no reelección, en carta dirigida a Urquiza desde París en 1859, expresó que si hubiera estado seguro de que aquel iba a ser elegido presidente “no me habría atrevido a proponer el principio de la no reelección”. (Ob. Cit. p. 739).
Finalmente Ramella vierte su propia opinión: “No creemos que debe dramatizarse, como ocurre habitualmente, en lo relativo a la reelección presidencial. No es ni democrático ni antidemocrático establecer la reelección o la no reelección. Es un problema de prudencia política y de adecuación a las realidades de cada país”. (Ramella Pablo A., Ob. Cit. p. 740).
En el caso “Partido Demócrata Cristiano s/ impugnación de candidatura a gobernador de Eduardo C. Angeloz – Recurso de Revisión” (P. 508.1991; CSJN, 5.9.1991), el Superior Tribunal de Córdoba se inclinó por la postura reeleccionista ratificada por Corte Suprema de la Nación, en estos términos: “La forma republicana de gobierno no impide la reelección de los gobernantes; no puede confundirse la renovación periódica de los gobernantes con la reelección. En tal sentido, el sistema republicano se revitaliza con elecciones periódicas en las que las ciudadanía a través del voto, ratifica o desaprueba las condiciones y calidades de los candidatos”.
Se infiere entonces, que el asunto de la reelección especialmente de los Poderes Ejecutivos es polémico, brindando campo para el debate y para posiciones encontradas, cualquiera sea el sistema que se consagre en el texto constitucional: si a la reelección o no a la reelección, ofrecen por igual profuso debate.
Los norteamericanos se inclinaron por la preeminencia del Poder Ejecutivo, pues aseguraba la unidad nacional y la eficacia gubernativa; impusieron el tono republicano mediante la periodicidad del cargo, pero mantuvieron la posibilidad de la reelección como mecanismo útil a la sociedad, si es usado por un buen gobernante.
Nuestro país basó su organización constitucional en la inspiración en la fuente norteamericana, consagrando un Ejecutivo fuerte que, por razones culturales y el modo de ser de nuestra sociedad – elementos que informan a la constitución real o material– han llevado a un hiperpresidencialismo en el plano nacional –que se ha pretendido atenuar con la reforma de 1994– y a poderes ejecutivos provinciales que son su paralela dimensión. Y si bien en la Constitución histórica no se consagró la reelección, el constitucionalismo nacional fue evolucionando hasta instalarla, por momentos indefinida (1949) y por un período inmediato luego (1972 de facto; 1994) en la Constitución Nacional; a la vez que en la dimensión de las Provincias Argentinas, en su gran mayoría; reelección indefinida en las menos y por período determinado las más.
Creemos que es conveniente no restringir la posibilidad de que un buen gobernante prolongue por más de un período su gestión, fijando límites temporales, decisión que finalmente queda en manos del Pueblo que deberá ejercer a conciencia sus derechos políticos.
Un solo período de cuatro años, ejercido por un mal gobernante se convierte en una eternidad sufriente para el Pueblo, en toda su dimensión y facetas.
Como destaca Manuel García Pelayo, “…siempre queda reservada la última instancia a la elección regular por parte del Pueblo, que decide a qué partidos, y en qué medida a cada uno de ellos le da la confianza que les abra el paso al poder” (Tipología de las Estructuras Políticas, Caracas, 1966, Cuadernos del Instituto de Estudios Políticos, 10, p. 59).
Como quedara expresado antes: la reelección no es ni buena ni mala en sí misma, la dimensión de su funcionalidad depende siempre de múltiples factores sociológicos, históricos, políticos en base a los cuales deviene su adopción en un tiempo dado.
La propuesta contenida en el proyecto que remitimos, sostiene la posibilidad de reelección del Gobernador y Vice Gobernador inmediata y consecutivamente hasta por dos veces o períodos, como posibilidad para que se termine de consolidar un proyecto estratégico de provincia como el que venimos ejecutando que, lejos de plantear sólo la administración del día a día, está concebido y determinado como un programa transformador de viejas y crónicas realidades, a la vez que aborda las nuevas realidades que el tiempo actual y el por venir plantean, en el marco de un mundo cada vez más complejo. Estas notas son las que caracterizan a todo programa que se precie de ser estratégico y sostenible en el tiempo.
Creemos que mucho se ha realizado en cuanto a cambio estructural, pero también consideramos que falta por perfeccionar y realizar en materia de diversas facetas y áreas.
En el proyecto de enmienda constitucional no se propone la reelección indefinida.
El objeto de consideración o, en su caso de debate, está representado por la dicotomía entre la posibilidad de reelección inmediata y consecutiva por una vez o la posibilidad de hasta dos veces: tal motivo no puede constituir un escándalo institucional, porque no lo es ni lo puede ser en una sociedad que se encuentra en crecimiento global y, además conserva el imperio y ejercicio de las instituciones democráticas y republicanas, que la propia Constitución Provincial consagra. Instituciones que no se ven ni pueden verse afectadas por la cuestión de la reelección del Poder Ejecutivo hasta por dos períodos, en lugar de uno.
La pregunta por los alcances de una reforma constitucional es un tema del que se ocupa la doctrina académica y judicial, para llegar a la cuestión de los “contenidos pétreos” de la Constitución. Tales contenidos serían aquellos institutos organizacionales del Estado y aquellos principios, valores y derechos que no podrían ser objeto de reforma constitucional porque serían inmutables.
Sin embargo al establecer el artículo 30 de la Constitución Nacional (y el 271 de la Constitución Provincial) que la Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes, siempre que se haga por una Convención Constituyente, previa declaración de la necesidad de la reforma; se pone en duda la existencia de los contenidos pétreos. Acudamos a la doctrina:
Germán Bidart Campos al tratar el tema afirma: “El artículo 30 dice que la constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. Una mera interpretación gramatical nos llevaría a decir que “toda” la constitución y “todas” sus normas son susceptibles de reforma, y que nada le queda sustraído. Si así fuera, ¿ negaríamos los contenidos pétreos ?. Pero no es así. Que la constitución se puede reformar en el “todo” o en “cualquiera de sus partes” significa que “cuantitativamente se la puede revisar en forma integral y total. Pero “cualitativamente” no, porque hay “algunos” contenidos o partes que, si bien pueden reformarse, no pueden alterarse, suprimirse o destruirse. Precisamente son los contenidos pétreos. …En nuestra constitución, los contenidos pétreos no impiden su reforma, sino su abolición. Ellos son: la forma de estado democrático; la forma de estado federal; la forma republicana de gobierno, etc. Lo prohibido sería: reemplazar la democracia por el totalitarismo; reemplazar el federalismo por el unitarismo; sustituir la república por la monarquía. Este endurecimiento que petrifica a los mencionados contenidos subsistirá mientras la estructura social de la cual derivan conserve su misma fisonomía, en cuanto la estructura social donde se soporta un contenido pétreo cambie fundamentalmente, el respectivo contenido pétreo dejará de serlo. Por supuesto que nuestra interpretación reconoce que los contenidos pétreos no están explícita ni expresamente definidos como tales en la constitución. Los valoramos como tales y los descubrimos implícitos, en cuanto admitimos parcialmente una topología tradicional-historicista de la constitución argentina”. (Bidart Campos Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, tomo I, p. 195).
Por su lado, María Angélica Gelli sostiene: “Dado que el artículo 30 de la Constitución Nacional prevé que ésta puede reformarse en “el todo o en cualquiera de sus partes”, resulta inconsistente desde el punto de vista jurídico, sostener la existencia de contenidos pétreos que no deben modificarse…En realidad, postular la existencia de contenidos pétreos es el intento de una generación de condicionar a las futuras y, desde el exclusivo punto de vista jurídico, un vano intento por detener las transformaciones sociales, sean estas positivas o negativas…” (Gelli María A. “Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada”, 4ª Edición ampliada y actualizada, La Ley, tomo I, p. 441).
Es decir que la cuestión de la existencia de contenidos pétreos o cláusulas pétreas en la Constitución y su inalterabilidad esta relativizada.
Pero aún cuando por un momento les demos completa dimensión a los fines de este mensaje, debemos concluir que no estamos proponiendo, por ejemplo, alterar la división de poderes, ni separarnos de la federación argentina, ni suprimir los municipios, ni instaurar la pena de muerte, ni la confiscación de bienes de los habitantes, ni abolir la educación pública; es decir no estamos proponiendo alterar sustancialmente la forma de gobierno ni la forma de estado que nos dieran nuestros padres fundadores en la dimensión nacional y en la dimensión provincial, ni suprimiendo o alterando sustancialmente derechos humanos sustanciales inmanentes a la persona, todas cuestiones que son inalterables o pétreas.
Estamos proponiendo la reelección del Gobernador y Vice Gobernador hasta por dos veces en lugar de una vez, y con ello no se puede afirmar sana y razonablemente que se alteran contenidos pétreos o cláusulas inamovibles de la Constitución Provincial.
Por todo lo expuesto, solicito al Señor Vice Gobernador se sirva disponer las medidas conducentes a fin de que los Señores Diputados, den pronta sanción a la enmienda constitucional propuesta y al resto del proyecto remitido.
Salúdole muy Atentamente.
LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE SAN JUAN
SANCIONA CON FUERZA DE
LEY
ENMIENDA DEL ARTICULO 175 DE LA CONSTITUCION PROVINCIAL
ARTICULO 1.– ENMIENDA. En ejercicio del Poder Constituyente Reformador que habilita el artículo 277 de la Constitución Provincial, SANCIONASE la ENMIENDA del Artículo 175 de la Constitución Provincial, con la siguiente redacción:
“DURACION DEL MANDATO – REELECCION. Artículo 175.- El Gobernador y el Vicegobernador duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y pueden ser reelegidos consecutivamente hasta dos veces.”
ARTICULO 2.– CONVOCATORIA. De acuerdo con el procedimiento establecido por el artículo 277 de la Constitución Provincial y a los efectos del perfeccionamiento de la sanción de la expresada enmienda, CONVOCASE al Pueblo de la Provincia a fin de que emita su sufragio afirmativo o no respecto de la enmienda que se sanciona, para el día domingo 08 de mayo de 2011, con carácter obligatorio y vinculante, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 237 de la Constitución Provincial.
ARTICULO 3.– ELECTORES. De acuerdo a lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Provincial, son electores de la consulta que se convoca por el artículo anterior, todos los ciudadanos inscriptos en el último padrón electoral.
ARTICULO 4.– AUTORIDAD ELECTORAL. Será Autoridad de Aplicación de todos los actos preelectorales, electorales y de escrutinio de la consulta que se convoca por el artículo 2, el Tribunal Electoral Provincial el que deberá: A) Establecer y publicar, dentro de los cinco (5) días hábiles un cronograma electoral; B) Garantizar a las agrupaciones políticas con actuación en la Provincia la participación en el proceso electoral de la consulta, de conformidad a lo establecido por la Ley Nº 5.636 y sus modificatorias; C) Dictar las resoluciones reglamentarias que fueren menester para el mejor desarrollo del acto electoral de la consulta, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 137 de la Ley Nº 5.636 Código Electoral Provincial. El Poder Ejecutivo de la Provincia, a requerimiento del Tribunal Electoral Provincial, proveerá lo necesario y suficiente para el mejor desarrollo del proceso electoral de la consulta.
ARTICULO 5.– PREVISIONES. El Tribunal Electoral Provincial está exento del pago de cualquier medio de comunicación necesario para el acto electoral de la consulta, de las publicaciones que fueren necesarias y del pago de toda tasa y contribución que correspondiere por los actos propios del proceso de Consulta Popular que se convoca. El Poder Ejecutivo dispondrá de las partidas presupuestarias necesarias y suficientes para atender el gasto que demande el cumplimiento del objeto y finalidad de esta ley.
ARTICULO 6.– SUPLETORIEDAD. Es de aplicación supletoria el Código Electoral Provincial, Ley Nº 5.636 y sus modificatorias, salvo en las normas no compatibles u opuestas a la naturaleza del acto electoral de la consulta que se convoca por esta ley.
ARTICULO 7.– Comuníquese al Poder Ejecutivo.
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